PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2011
KOM (2012) 0342
Offentligt

EUROPA-KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 20.6.2012

COM(2012) 342 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Fælles principper for nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN

Fælles principper for nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer

Baggrund

I henhold til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde skal medlemsstaterne

betragte deres økonomiske politikker som et spørgsmål af fælles interesse, og deres

budgetpolitik skal styres af behovet for sunde offentlige finanser.

De globale økonomiske og finansielle kriser har blotlagt svagheder i den økonomiske og

budgetmæssige styring i Den Økonomiske og Monetære Union. En ny reformpakke er

allerede blevet vedtaget - den såkaldte six-pack - og trådte i kraft i december sidste år.

Efterhånden som de svære tider fortsætter, er omfanget og de eventuelle afsmittende

virkninger af eurolandenes økonomiske og budgetmæssige forhold nu meget tydelige.

Ud fra dette rationale fremlagde Kommissionen den 23. november 2011 yderligere to

lovgivningsforslag, der skulle styrke overvågningsmekanismerne i euroområdet, samt en

grønbog om eurostabilitetsobligationer. Denne såkaldte "two-pack" omfatter to forslag:

•

en forordning fra Europa-Parlamentet og Rådet om fælles bestemmelser for

overvågning og evaluering af udkast til budgetplaner og sikring af en korrektion af

uforholdsmæssigt store underskud i medlemsstaterne i euroområdet

en forordning fra Europa-Parlamentet og Rådet om styrkelse af den økonomiske og

budgetmæssige overvågning af medlemsstater, der har eller er truet af alvorlige

vanskeligheder med hensyn til deres finansielle stabilitet i euroområdet.

•

På grundlag af disse elementer og med henblik på at sikre stabiliteten i hele euroområdet

indeholder traktaten om stabilitet, samordning og styring i Den Økonomiske og Monetære

Union (TSSS), som blev undertegnet den 2. maj 2012 af 25 medlemsstater, desuden en

finanspolitisk aftale (afsnit III). Formålet er at indarbejde disse forpligtelser i EU-retten inden

for fem år efter dens ikrafttræden.

Som led i den finanspolitiske aftale skal de kontraherende parter gennemføre regler i deres

nationale lovgivning, der bl.a. omfatter en korrektionsmekanisme, der automatisk sættes i

gang, hvis der konstateres væsentlige afvigelser fra den mellemfristede målsætning eller

tilpasningsstien i retning af denne målsætning (artikel 3, stk. 1, litra e) og artikel 3, stk. 2).

Desuden skal korrektionsmekanismerne i henhold til TSSS (artikel 3, stk. 2) indføres "på

grundlag af fælles principper, der skal foreslås af Europa-Kommissionen, særligt om arten og

omfanget af og tidsplanen for de korrigerende foranstaltninger, der skal træffes, også i tilfælde

af exceptionelle omstændigheder, samt om, hvilken rolle de institutioner, der på nationalt plan

er ansvarlige for at overvåge overholdelsen af reglerne, skal indtage, og om disses

uafhængighed".

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Som led i gennemførelsen af TSSS vedtages denne meddelelse med henblik på Unionens

almene interesse og for at bidrage til Den Økonomiske og Monetære Unions rette virkemåde.

Nærværende meddelelse fremsætter de fælles principper, der skal ligge til grund for de

nationale korrektionsmekanismer. De syv principper findes i bilaget. De omhandler de

centrale emner, der skal tages højde for ved udformningen af korrektionsmekanismerne,

herunder deres juridiske status, deres overensstemmelse med EU-rammerne, aktiveringen af

mekanismerne, korrektionens art hvad angår omfang og tidshorisont, dens operationelle

instrumenter,

eventuelle

undtagelsesklausuler

deres

funktion

samt

overvågningsinstitutionernes rolle og uafhængighed.

Artikel 3 i TSSS indbyder også Kommissionen til at fremlægge en tidsplan for de

kontraherende parters hurtige konvergens hen imod hver deres mellemfristede målsætninger

under hensyntagen til de landespecifikke risici for holdbarheden. Denne tidsplan vil blive

fremlagt af Kommissionen senere på året. De konsolideringsplaner, som medlemsstaterne

præsenterede i de seneste opdateringer af deres stabilitets- eller konvergensprogrammer, giver

et naturligt udgangspunkt for fastsættelsen af tempoet for konvergens hen imod de

mellemfristede målsætninger. Disse konsolideringsplaner bør revurderes i forhold til kravene i

stabilitets- og vækstpagten, idet der bl.a. kigges på de mellemsigtede målsætningers

hensigtsmæssighed og principperne for en exitstrategi i lyset af de makroøkonomiske

udsigter, navnlig hvad angår deres differentiering alt efter finanspolitisk sårbarhed.

1. Den juridiske status for reglerne for korrektionsmekanismerne og deres

overensstemmelse med EU-rammerne

I henhold til TSSS bør reglerne for korrektionsmekanismerne indføres i den nationale

lovgivning "i form af bindende og varige bestemmelser, helst i forfatningen, eller på anden

måde, der sikrer, at de fuldt ud overholdes og efterleves gennem hele den nationale

budgetproces". Korrektionsmekanismernes juridiske status bør altså være af en sådan art, at

deres bestemmelser ikke blot kan ændres ved almindelig budgetlovgivning. Samtidig, som det

også gøres klart i TSSS og gentages i princip 1), skal korrektionsmekanismerne også "fuldt ud

respektere de nationale parlamenters beføjelser". Disse kendetegn skal sikre, at de

finanspolitiske regler effektivt præger den nationale budgetpolitik, mens der tages højde for

fundamentale parlamentariske rettigheder.

Princip 2) sikrer de nationale korrektionsmekanismers nødvendige

overensstemmelse med

EU's budgetregler.

Kravene i den finanspolitiske aftale er en del af et større udspil, der

allerede blev startet med den nylige reform af stabilitets- og vækstpagten (den såkaldte "six-

pack"), der øgede den nationale deltagelse i EU's overvågningsrammer. Derfor henviser TSSS

selv til allerede eksisterende begreber for budgetovervågning, bl.a. "den mellemsigtede

målsætning" og "tilpasningsstien i retning af denne målsætning", "væsentlige afvigelser" og

de "exceptionelle omstændigheder". Princip 2) bestemmer, at der skal lægges stor vægt på

EU's koncepter og regler ved udarbejdelsen af de nationale mekanismer, selvom der kan gives

plads til en vis grad af fleksibilitet, hvad angår de præcise nationale metoder afhængigt af

landespecifikke omstændigheder.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

2. Korrektionsmekanismernes indhold: aktivering, korrektionens art, operationelle

instrumenter, undtagelsesklausuler

Som fastsat i princip 3) bør

aktiveringen af korrektionsmekanismerne

ske under veldefinerede

omstændigheder, der er kendetegnet ved en væsentlig afvigelse fra den mellemsigtede

målsætning eller tilpasningsstien i retning af denne målsætning. Det kræver bestemmelser, der

på forhånd fastlægger kriterierne til vurdering af, hvorvidt der foreligger en væsentlig

afvigelse. Princip 3) anerkender også, at medlemsstaterne under disse omstændigheder kan

anvende flere forskellige mekanismer og kriterier. Særlig kan udløsningsfaktorerne være

baseret på enten EU-kriterier, landespecifikke kriterier eller begge dele. Beslutninger på EU-

niveau om forekomsten af en væsentlig afvigelse, vil være en naturlig udløser af

korrektionsmekanismer. Samtidig vil landespecifikke kriterier, forudsat at de omfatter

konceptet om en væsentlige afvigelse, kunne være relevante udløsere med den mulige ekstra

fordel, at de ville blive udløst tidligere i forløbet.

Korrektionens art,

hvad angår omfang og tidshorisont, er emnet for princip 4). Det foreslåede

princip giver konkret operationel vejledning, samtidig med at man undgår en overdreven

stram tilgang.

Derfor omfatter princip 4) fem under-principper:

- For det første skal forud fastlagte regler danne rammerne for omfanget af og tidshorisonten

for korrektionen, så skønsmargenen i udarbejdelsen af reaktioner på væsentlige

budgetmæssige afvigelser begrænses, uden dog at udelukkes helt

- For det andet bør større afvigelser føre til større korrektioner, i overensstemmelse med den

logiske regel om proportionalitet

- For det tredje bør referencepunktet for at bestemme korrektionen være fastholdelse af den

mellemsigtede målsætning og tilpasningsstien i retning af denne målsætning, hvilket

stemmer overens med den finanspolitiske aftale, som i bund og grund handler om

overholdelse af den mellemsigtede målsætning og tilpasningsstien i retning af denne

målsætning. Særligt vil en medlemsstat, der afviger fra sin tilpasningssti, således normalt

forventes at bibeholde en uændret tidsplan for at nå den mellemsigtede målsætning. Hvis

en medlemsstat har nået sin mellemsigtede målsætning og derefter afviger fra den,

forventes den at genoprette den mellemsigtede målsætning så hurtigt som det er rimeligt,

hvilket i princippet betyder året umiddelbart efter afvigelsen eller året derefter. Afhængigt

af situationen udelukker referencepunktet dog ikke enhver form for fleksibilitet.

- For det fjerde bør korrektionsmekanismerne bidrage med kritiske stabiliserende elementer i

budgetrammen, så man undgår syndromet med mål, der flyttes, som ofte ses som reaktion

på budgetoverskridelser. Derfor bør korrektionsmekanismerne sikre, at de finanspolitiske

nøglemål fastholdes på samme niveau som før den væsentlige afvigelse.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

- For det femte bør der ved starten af korrektionen vedtages en korrektionsplan, som er

bindende for de efterfølgende budgetter i løbet af korrektionsperioden, så mekanismernes

troværdighed styrkes.

Et andet vigtigt aspekt i udformningen af korrektionsmekanismerne er deres

operationelle

virkemåde.

Princip 5) anerkender den vigtige rolle, som regler for offentlige udgifter og

diskretionære indtægtsforanstaltninger kan have i denne forbindelse, i betragtning af at disse

aggregater mere direkte afspejler budgetmyndighedernes diskretionære beslutninger end

eventuelle finanspolitiske resultater eller konjunkturjusterede balancer. Et andet afgørende

element, som medlemsstaterne skal tage højde for, når de udformer deres systemer, er

samordningen mellem visse eller alle offentlige delsektorer i forbindelse med reaktionen på

en væsentlig ubalance, som vil gøre deres mekanismer mere troværdige. Disse

samordningsmekanismer kræver ikke nødvendigvis en forudbestemt fordeling af korrektionen

mellem de centrale og de subnationale offentlige myndigheder. Men der bør være stramme

sikkerhedsforanstaltninger til at sikre, at de subnationale myndigheder ikke truer opnåelsen af

målene for det offentlige budget, som de centrale offentlige myndigheder har ansvar for over

for EU.

Ideen om at budgetregler bør indeholde en vis fleksibilitet under særlig vanskelige

omstændigheder, har længe været anerkendt i EU's overvågningsrammer, og der tages også

højde for den ide i TSSS. Princip 6) bestemmer, at eventuelle

undtagelsesklausuler

skal

baseres nøje på EU-aftalte begreber, så der skabes en større sammenhæng og undgås alt for

løse definitioner af exceptionelle omstændigheder. Det kræves også, at der for en eventuel

suspension af en korrektionsmekanisme i kraft af en undtagelsesklausul skal sættes en

tidsfrist, og at der ved undtagelsesklausulens ophør fastsættes en minimumshastighed for

videre tilpasning i overensstemmelse med den nedre grænse i stabilitets- og vækstpagten.

Desuden bør der foreligge en korrektionsplan, der er bindende for de fremtidige budgetter

efter undtagelsesklausulens ophør.

3. Overvågningsinstitutionernes rolle og uafhængighed

Skønt ansvaret for at sikre overholdelsen af korrektionsmekanismerne hovedsageligt ligger

hos budgetmyndighederne, bør nationale

overvågningsinstitutioner

spille en vigtig rolle for at

fremme troværdigheden og gennemsigtigheden, som beskrevet under det sidste foreslåede

princip (princip 7)) Disse organer forventes at vurdere korrektionsmekanismernes virkemåde i

henhold til nationale regler på de forskellige stadier af aktivering og gennemførelse af

korrektionen, herunder også en eventuel anvendelse af undtagelsesklausuler.

Et "comply or explain"-princip - hvor den berørte medlemsstat enten skal følge rådene fra

disse overvågningsinstitutioner eller afgive forklaring på, hvorfor den ikke har fulgt dem - vil

sikre, at vurderingerne ikke blot ignoreres, uden at det indskrænker budgetmyndighedernes

ansvar for politiske tiltag.

Disse organers uafhængighed og funktionelle selvstændighed er afgørende, idet det giver dem

råderum til effektivt at spille deres rolle i det nationale finanspolitiske landskab. Princip 7)

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

opstiller flere foranstaltninger for at sikre dette. For det første skal

overvågningsinstitutionerne for at sikre ejerskabet udformes sådan, at de stemmer overens

med det allerede eksisterende institutionelle miljø og den landespecifikke administrative

struktur. For det andet fremsættes der flere kriterier, der skal sikre en høj grad funktionel

selvstændighed. Der bør fastsættes forskrifter som grundlag for disse organers juridiske status,

mandat og ansvar. Der bør også etableres stramme regler for udnævnelser og tildeling af

passende ressourcer og adgang til oplysninger i forbindelse med mandatet. Disse betingelser

er nødvendige for, at overvågningsinstitutionerne effektivt kan vogte over mekanismernes

gennemsigtighed og troværdighed. Der bør lægges særlig vægt på at sikre en uhindret

kommunikation med offentligheden.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BILAG

Fælles principper for nationale finanspolitiske korrektionsmekanismer

1) [Juridisk status] Korrektionsmekanismerne bør indarbejdes i den nationale lovgivning i

form af bindende og varige bestemmelser, helst i forfatningen, eller på anden måde, der

sikrer, at de fuldt ud overholdes og efterleves gennem hele den nationale budgetproces.

Korrektionsmekanismerne skal fuldt ud respektere de nationale parlamenters beføjelser.

2) [Overensstemmelse med EU-rammerne] De nationale korrektionsmekanismer skal tage

nøje udgangspunkt i koncepterne og reglerne i EU's finanspolitiske rammer. Det gælder især i

forbindelse med begrebet "væsentlig afvigelse" og definitionen af eventuelle

undtagelsesklausuler. Korrektionen skal, hvad angår omfang og tidshorisont, være i

overensstemmelse med de eventuelle henstillinger, der er rettet til den berørte medlemsstat

under stabilitets- og vækstpagten

3) [Aktivering] Aktiveringen af korrektionsmekanismen skal ske under veldefinerede

omstændigheder, der er kendetegnet ved en væsentlig afvigelse fra den mellemsigtede

målsætning eller tilpasningsstien i retning af denne målsætning. De udløsende faktorer kan

omfatte EU-baserede eller landespecifikke kriterier, forudsat at de opfylder ovennævnte

betingelse. Under samme betingelse kan kravene opfyldes af både forudgående mekanismer,

der fastsætter budgetmål for at undgå, at der opstår afvigelser, eller efterfølgende mekanismer,

der udløser korrektioner som reaktion på tidligere afvigelser.

4) [Korrektionens art] Omfanget af og tidshorisonten for korrektionen skal være fastsat i forud

fastlagte regler. Større afvigelser fra den mellemsigtede målsætning eller tilpasningsstien i

retning af denne målsætning bør føre til større korrektioner. Udgangspunktet for

korrektionsmekanismen bør være, at den strukturelle saldo skal genoprettes på eller over

niveauet i den mellemsigtede målsætning inden for den fastsatte tidsplan og derefter skal

opretholdes på dette niveau. Korrektionsmekanismen skal sikre, at de kritiske finanspolitiske

mål, som er fastsat før den væsentlige afvigelse, overholdes, således at der undgås en varig

afvigelse fra de overordnede finanspolitiske mål, der blev sat før den væsentlige afvigelse.

Ved starten af korrektionen skal medlemsstaterne vedtage en plan for korrektionen, som er

bindende for budgetterne under hele korrektionsperioden.

5) [Operationelle instrumenter] I korrektionsmekanismen kan reglerne for offentlige udgifter

og diskretionære skatteforanstaltninger gives en stor operationel rolle, bl.a. ved aktivering af

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

mekanismen og gennemførelse af korrektionen, forudsat at disse regler er i overensstemmelse

med realiseringen af den mellemsigtede målsætning og tilpasningsstien i retning af denne

målsætning. Ved udformningen af korrektionsmekanismen bør der overvejes bestemmelser

vedrørende samordningen af de budgetmæssige tilpasninger mellem visse eller alle offentlige

delsektorer i tilfælde af aktivering.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

6) [Undtagelsesklausuler] Fastlæggelsen af eventuelle undtagelsesklausuler skal være bundet

til begrebet "exceptionelle omstændigheder" som defineret i stabilitets- og vækstpagten. Dette

omfatter en usædvanlig begivenhed, som ligger uden for den pågældende medlemsstats

kontrol, og som har en afgørende virkning på de samlede offentlige finanser, eller perioder

med et alvorligt økonomisk tilbageslag som fastsat i stabilitets- og vækstpagten, også i

euroområdet. Suspensionen af en korrektionsmekanisme i tilfælde af en undtagelsesklausul

skal være midlertidig. Korrektionsmekanismen skal fastsætte en minimumshastighed for den

strukturelle tilpasning efter undtagelsesklausulens ophør med kravet i stabilitets- og

vækstpagten som nedre grænse. Når en medlemsstat ikke længere er omfattet at

undtagelsesklausulen, skal den vedtage en korrektionsplan, som er bindende for budgetterne

under hele korrektionsperioden.

7) [Overvågningsinstitutionernes rolle og uafhængighed] Korrektionsmekanismerne

troværdighed og gennemsigtighed skal styrkes ved, at uafhængige eller funktionelt

selvstændige organer fungerer som overvågningsinstitutioner. Disse institutioner vil skulle

foretage offentlige vurderinger af hvorvidt der forekommer omstændigheder, der gør det

berettiget at aktivere korrektionsmekanismen, hvorvidt korrektionen skrider frem i

overensstemmelse med de nationale regler og planer, samt hvorvidt der forekommer

omstændigheder, der udløser undtagelsesklausuler, eller som kræver, at disse forlænges eller

ophæves. Den berørte medlemsstat skal tage disse organers vurderinger til følge eller i modsat

fald forklare offentligt, hvorfor de ikke gør det. Ved oprettelsen af disse organer skal der tages

højde for det eksisterende institutionelle miljø og den landespecifikke administrative struktur.

Disse organer skal understøttes af nationale forskrifter, som sikrer en høj grad

selvstændighed, herunder: i) en lovbestemt status, ii) fritagelse for indblanding, dvs.

organerne modtager ikke ordrer og er i stand til hurtigt at kommunikere med offentligheden,

iii) udnævnelser på basis af erfaring og kompetencer, iv) passende ressourcer og adgang til

oplysninger til at udføre deres mandat.