Retsudvalget 2013
KOM (2012) 0411
Offentligt
1451354_0001.png
EUROPA-KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 18.7.2012
COM(2012) 411 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om Bulgariens fremskridt inden for rammerne af mekanismen for samarbejde og
kontrol
{SWD(2012) 232 final}
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0002.png
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om Bulgariens fremskridt inden for rammerne af mekanismen for samarbejde og
kontrol
I. Mekanismen for samarbejde og kontrol: Støtte til Bulgarien i forbindelse med
reformen af retsvæsenet og bekæmpelsen af korruption og organiseret kriminalitet
I tiden op til Bulgariens tiltrædelse af EU i 2007 blev der opnået enighed om, at det var
nødvendigt med en yderligere indsats på en række vigtige områder for at afhjælpe manglerne i
retsreformen og bekæmpe korruption og organiseret kriminalitet. Det førte til oprettelsen af en
ramme for støtte til Bulgarien og overvågning af fremskridtene på disse områder, nemlig
mekanismen for samarbejde og kontrol
1
. Der blev fastsat seks benchmarks, der omfattede
domstolenes uafhængighed og retsvæsenets ansvarlighed, åbenhed i retsprocedurerne,
effektivitet i retsvæsenet, retsforfølgning af korruption på højt niveau, bekæmpelse af
korruption i den offentlige sektor og bekæmpelse af organiseret kriminalitet. I beslutningen
blev der fastsat bestemmelse om, at Kommissionen regelmæssigt skulle rapportere om
fremskridtene på disse områder, og at mekanismen for samarbejde og kontrol skulle fortsætte,
indtil målene herfor var nået og alle seks benchmarks opfyldt på tilfredsstillende vis
2
.
I denne rapport vurderes det her fem år senere, om målene for mekanismen for samarbejde og
kontrol er blevet nået. Vurderingen er frugten af analyser som fastsat i den tekniske rapport,
der ledsager denne rapport, idet der gøres status over, hvad der er nået indtil nu, og hvad der
endnu mangler at blive nået. Der ses nærmere på det arbejde, der har pågået de seneste fem år,
den lovgivning og de instrumenter, der er blevet indført, og de resultater, der er nået. I denne
femårige periode har der været tidspunkter, hvor der er sket hurtige fremskridt, og andre
tidspunkter, hvor det er gået tilbage. Samarbejdet har været aktivt i nogle faser, mens der har
været andre tidspunkter, hvor der blev lagt afstand til eller gjort modstand mod mekanismen
for samarbejde og kontrol. Kommissionen er overordnet set overbevist om, at mekanismen for
samarbejde og kontrol i høj grad har bidraget til reformerne i Bulgarien. I denne rapport ses
der bl.a. nærmere på reformprocessens varige og uigenkaldelige resultater, bl.a. om ejerskabet
herfor er tilstrækkeligt fastlagt til at bevare kursen i reformprocessen.
Landene i Den Europæiske Union præges af den høje indbyrdes afhængighed. Retsstaten er
en af de grundlæggende værdier i EU, og der er en stærk fælles interesse heri, som afspejles i
den interesse, den offentlige mening i Bulgarien har i disse spørgsmål
3
. En
Eurobarometerundersøgelse har vist, af 96 % af bulgarerne mener, at korruption og
organiseret kriminalitet udgør et stort problem i deres land, og 92 % mener det samme, hvad
1
2
3
Ministerrådets konklusioner af 17.10.2006 ((13339/06). Kommissionens beslutning 2006/929/EF af
13.12.2006 om oprettelse af en mekanisme for samarbejde og kontrol vedrørende Bulgariens fremskridt
med opfyldelsen af specifikke benchmarks på områderne retsreform og bekæmpelse af korruption og
organiseret kriminalitet (C(2006) 6570 endelig).
Der blev også fastsat bestemmelse om muligheden for at indføre en sikkerhedsmekanisme, som endnu
ikke er blevet anvendt.
Konklusionerne af Det Europæiske Råds møde den 28.-29.6.2012 indeholder et løfte fra EU om inden
for rammerne af vækst- og beskæftigelsespagten at tage fat på at løse problemet med de lange ventetider
i retssystemet som en del af moderniseringen af den offentlige forvaltning (Det Europæiske Råds
konklusioner af 29.6.2012, s. 9).
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0003.png
angår manglerne i retsvæsenet. I samme undersøgelse blev det også konkluderet, at 76 % af
bulgarerne finder, at EU bør spille en rolle ved løsningen af disse problemer
4
.
I medfør af mekanismen for samarbejde og kontrol kræves det ikke af Bulgarien, at landet
opnår højere standarder end dem, der eksisterer i andre medlemsstater. Formålet med
mekanismen er at opnå standarder, der er sammenlignelige med standarderne i andre
medlemsstater, hvilket støttes af 78 % af bulgarerne
5
. Når det drejer sig om at vurdere, hvilke
resultater Bulgarien har opnået siden tiltrædelsen, udgør situationen i andre medlemsstater en
vigtig faktor. Kommissionen anvender i denne rapport referencepoint og sammenlignende
indikatorer, når der findes sådanne
6
. For at sammenligne de fremskridt, der er gjort i
Bulgarien, med situationen i andre medlemsstater, benyttede Kommissionen sig også af
højtstående eksperter fra en række vigtige erhverv, der er beskæftiget med disse problemer
7
.
Der er siden 2007 blevet stillet ca. 41 mio. EUR til rådighed på EU-budgettet (via
strukturfondene) til støtte for retsreformen i Bulgarien. I midten af 2012 var der opnået
enighed om 25 projekter med et budget på 13,6 mio. EUR på områderne uddannelse,
udvikling af de menneskelige ressourcer, kapacitetsopbygning og teknisk bistand. Samtidig
har flere medlemsstater støttet Bulgarien med bilaterale projekter på alle områder af
retsreformen, herunder reform af politiet, bekæmpelse af korruption og bekæmpelse af
organiseret kriminalitet
8
.
II. Analyse af fremskridtene inden for rammerne af mekanismen for samarbejde og
kontrol i tidsrummet 2007-2012
Kommissionens overordnede vurdering af fremskridtene inden for rammerne af mekanismen
for samarbejde og kontrol siden Bulgariens tiltrædelse af EU viser, at der er sket store
fremskridt i den grundlæggende lovgivning. Bulgariens regering har vist stærk politisk vilje til
at opnå store og vedvarende reformer. Udfordringen er nu at afhjælpe visse vigtige strategiske
mangler og sikre en effektiv gennemførelse. Viljen i det bulgarske samfund til at gennemføre
de reformer, der er blevet holdt øje med via mekanismen for samarbejde og kontrol, har
varieret, og det er nødvendigt med en mere ensartet gennemførelse for at få de forskellige
foranstaltninger til at hænge sammen. En sådan mere ensartet reformkurs ville være den
bedste indikator for, at reformprocessen er varig og uigenkaldelig.
Bulgarien har siden 2007 lagt op til en række vigtige retlige og forfatningsmæssige reformer.
Selv om de er ufuldstændige, har de medført, at der er etableret vigtige og undertiden
nyskabende strukturer, navnlig for at fremme specialiseringen i løsningen af de bestående
problemer. Vigtige institutioner såsom det øverste retsråd og dets retsinspektorat er begyndt at
fungere. Der er foretaget omfattende investeringer i strukturer til bekæmpelse af organiseret
kriminalitet, hvilket har ført til oprettelsen af specialiserede organer inden for retsvæsenet og
politiet, og der er taget et stort skridt hen imod at forbedre den retlige ramme for konfiskation
af aktiver og et vellykket samarbejde med andre medlemsstater.
4
5
6
7
8
Flash Eurobarometerundersøgelse foretaget af Kommissionen i Bulgarien i maj 2012 (Flash
Eurobarometer 351 "The Cooperation and Verification Mechanism for Bulgaria and Romania", som
kan ses på:
http://ec.europa.eu/public_opinion/index_en.htm
).
Flash Eurobarometer 351.
Referencepointene omfatter Europarådets, OECD's og FN-organernes arbejde.
Der var i 2012 tale om ledende eksperter fra Frankrig, Tyskland, Irland, Polen, Spanien, Slovenien og
Det Forenede Kongerige.
Den tekniske rapport, s. 36.
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0004.png
Denne retlige rammes potentiale er dog endnu ikke blevet udnyttet fuldt ud. Det øverste
retsråd har fået vidtrækkende beføjelser til at forvalte og lede retsvæsenet. Disse beføjelser er
ikke blevet anvendt effektivt i forbindelse med forvaltningen af domstolenes personale på
grundlag af fortjeneste og integritet eller til at fremme ensartetheden i domstolenes arbejde og
deres uafhængighed, som den offentlige tillid til det afhænger af.
Der mangler fortsat at blive fastlagt en strategi, der kan sætte kursen, hvilket har hindret, at
der er gjort fremskridt. Mange institutioner har truffet en række nyttige foranstaltninger. Disse
foranstaltningers begrænsede omfang inden for disse institutioner og manglen på en
koordineret strategi tyder på, at der fortsat kan stilles spørgsmålstegn ved reformkursen. I de
fem år, mekanismen for samarbejde og kontrol har eksisteret, har forskellige regeringer og
parlamenter lagt forskellig vægt på disse problemer og i forskellig grad været opsat på at nå
resultater. Der blev vedtaget en handlingsplan for reformen af retsvæsenet i 2010. En række
grundlæggende principper såsom domstolenes uafhængighed er ikke altid fuldt ud blevet
respekteret. Manglen på en ensartet kurs betyder, at reformprocessen ikke har skabt det
momentum, der er behov for, for at den bliver en accepteret del af Bulgariens udvikling.
Denne konklusion styrkes af det forhold, at mange vigtige foranstaltninger først og fremmest
synes at være blevet truffet som følge af pres udefra. Mekanismen for samarbejde og kontrol
har spillet en central rolle i denne proces, og det anerkendes af den offentlige mening i
Bulgarien
9
. Den har været med til at holde fast i reformkursen i pressede situationer og
fremme ændringer, hvortil der kræves mod for at udfordre særinteresser. Det forhold, at det
stadig er nødvendigt med pres udefra, rejser tvivl om, hvorvidt forandringerne er varige og
uigenkaldelige.
Ejerskabet til og gennemførelsen af reformerne er derfor stadig vigtige elementer i forbindelse
med opfyldelsen af benchmarkene for mekanismen for samarbejde og kontrol. De er
afgørende for, at reformen giver varige og uigenkaldelige resultater. Udnævnelsen af det nye
øverste retsråd og den nye statsadvokatur og deres arbejde vil blive en af indikatorerne for,
hvor bæredygtige reformerne er.
II.1 Retsreformen i tidsrummet 2007-2012
Benchmark 1: Vedtage forfatningsændringer, der fjerner enhver tvetydighed med
hensyn til domstolenes uafhængighed og retsvæsenets ansvar.
Benchmark 2: Sikre større åbenhed og effektivitet i retsprocedurerne ved at vedtage og
implementere den ny lovgivning om retssystemet og den nye civile retsplejelov.
Rapportere om konsekvenserne af disse nye love og af strafferetsplejeloven og
forvaltningsloven, navnlig hvad angår forundersøgelsesfasen.
Benchmark 3: Fortsætte reformen af retsvæsenet med henblik på at skabe større
professionalisme, ansvarlighed og effektivitet. Vurdere virkningerne af reformen og
offentliggøre resultaterne hvert år.
9
Disse konklusioner understøttes af offentlighedens opfattelse heraf. 71 % af de adspurgte i en Flash
Eurobarometerundersøgelse, der blev gennemført i Bulgarien, finder, at EU's indsats via mekanismen
for samarbejde og kontrol har haft en positiv indflydelse på afhjælpningen af manglerne i retssystemet.
67 % deler dette synspunkt, hvad angår bekæmpelse af korruption, og 65 %, hvad angår bekæmpelse af
organiseret kriminalitet. Samtidig finder flertallet, at situationen på disse områder stadig er den samme
eller er blevet forværret de sidste fem år. (Flash Eurobarometer 351).
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0005.png
Ved tiltrædelsen af EU forpligtede Bulgarien sig til at øge domstolenes uafhængighed,
ansvarlighed og integritet og til at sikre mere effektive, ensartede og gennemsigtige
retsprocedurer. Så omfattende reformmål krævede lovændringer, en reform af retsvæsenets
strukturer og personale samt forbedringer af retsprocedurerne og domstolenes praksis. De
krævede også visse holdningsændringer blandt dommere og andre aktører i retsvæsenet.
Denne kombination forudsatte deltagelse af hele statsmagten, dvs. parlamentet, den udøvende
magt og den dømmende magt samt civilsamfundets opbakning.
Bulgarien har siden 2007 fået lagt en vigtig del af fundamentet for opfyldelsen af sine
forpligtelser over for EU. Umiddelbart efter tiltrædelsen blev der truffet en række vigtige
foranstaltninger, bl.a. forfatningsmæssige ændringer, en ny lov om domstolene, en ny civil
retsplejelov, en ny forvaltningslov og ændringer af strafferetsplejeloven. Det første år efter
tiltrædelsen blev der også oprettet en række nye retlige institutioner. Der blev oprettet et
uafhængigt retsinspektorat, og det nye øverste retsråd, som har et vidtrækkende ansvar for
forvaltningen af domstolene, begyndte sit arbejde
10
. Det har bl.a. ansvar for forvaltningen af
de menneskelige ressourcer ved domstolene, herunder udnævnelser, forfremmelser,
bedømmelser og tildeling af personale. Det øverste retsråd fik også et disciplinært ansvar og
derfor opgaven med at sikre domstolenes ansvarlighed og integritet samt sikre, at domstolenes
praksis opfylder høje professionelle standarder
11
. Hermed kom det øverste retsråd til at spille
en vigtig rolle i forbindelse med gennemførelsen af retsreformen.
Bulgarien har opnået en række resultater ved gennemførelsen af denne nye retlige og
institutionelle ramme. Der er for første gang blevet gennemført uafhængig kontrol af
domstolene og anklagemyndigheden, der er blevet fremsat henstillinger vedrørende
forvaltningen af domstolene og domstolenes praksis, og der er indført en mere håndfast
tilgang, hvad angår disciplinærspørgsmål. Bulgarien har desuden forbedret retsplejebestem-
melserne inden for rammerne af de tre retsområder og er begyndt at forbedre domstolenes
praksis.
Dette har dog endnu ikke ført til væsentlige forbedringer af domstolenes ansvarlighed og
effektivitet. Retsprocedurerne tager ofte alt for lang tid
12
. Den disciplinære praksis er
uensartet, og mange vigtige sager har det ikke været muligt at afslutte, eller det har ikke været
muligt nå resultater, der virker afskrækkende. Der er endnu ikke åbenhed omkring
bedømmelser, forfremmelser og udnævnelser inden for domstolene, og de følger ikke
objektive kriterier baseret på fortjeneste. Der er endnu ingen overordnet politik for de
menneskelige ressourcer, som kan sikre balancen mellem det personale, der er behov for, og
arbejdsbyrden. De foranstaltninger, der træffes for at forbedre domstolenes praksis, synes ofte
overfladiske og har endnu ikke haft en konkret indvirkning på resultaterne i vigtige sager. En
række spørgsmål vedrørende domstolenes uafhængighed er stadig uafklarede.
10
11
12
Det øverste retsråd er struktureret i henhold til forfatningen (se den tekniske rapport, side 4, fodnote 6).
Det øverste retsråd bistås på disse områder af retsinspektoratet, retspræsidenterne og af den juridiske
uddannelsesinstitution i Bulgarien, det nationale juridiske institut.
Statistisk materiale fra Menneskerettighedsdomstolen viser, at ud af alle EU-medlemsstaterne er
Bulgarien det land, som Menneskerettighedsdomstolen har afsagt flest domme over, som endnu
mangler at blive fuldbyrdet. I en stor del af tilfældene vedrører disse domme retsprocedurernes alt for
lange varighed og manglen på effektive retsmidler. Andre elementer vedrører politiets ineffektive
efterforskninger og alt for udbredte brug af skydevåben. (Europarådet: Supervision of the Execution of
Judgements and Decisions of the ECHR, årsrapport for 2011, kan ses på:
http://www.coe.int/t/dghl/monitoring/execution/Source/Publications/CM_annreport2011_en.pdf.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0006.png
Nogle af disse svagheder kan spores tilbage til den manglende anvendelse af lovgivningen,
men de afspejler også de store strukturelle, proceduremæssige og organisatoriske svagheder
inden for det øverste retsråd og anklagemyndigheden. De kommende valg til retsrådet til
efteråret og udvælgelsen af en ny statsadvokat og en ny retspræsident for den øverste
kassationsret er vigtige, når Bulgarien skal vise, at landet har viljen til at fortsætte
retsreformen.
De strukturer, der er etableret i retsvæsenet, har potentialet til at fremme reformen, tackle
problemet med offentlighedens manglende tillid til retsvæsenet og indføre et system, der er
baseret på en effektiv og ansvarlig forvaltning. Dette ville kunne skabe et system med den
rette balance mellem effektivitet, ansvarlighed, integritet og uafhængighed. Det kræver dog et
større engagement fra det øverste retsråds og anklagemyndighedens side, for det skal være
stærkt nok til at udfordre veletablerede særinteresser.
Et vigtigt resultat siden 2007 er inddragelsen af civilsamfundet og dommernes faglige
organisationer i retsreformen. De bulgarske myndigheder burde i højere grad udnytte disse
ressourcer, indgå i et tættere samarbejde med udenlandske partnere og få alle nøgleaktører til
at gå sammen om at arbejde for reform.
Domstolenes uafhængighed, ansvarlighed og integritet
De forfatningsmæssige ændringer fra februar 2007 udgør rammen for domstolenes
uafhængighed i Bulgarien. Forfatningen giver domstolene en betydelig forvaltningsmæssig
autonomi. Den giver dog også de politiske institutioner en stærk rolle – halvdelen af de valgte
medlemmer i det øverste retsråd og alle retsinspektører vælges af parlamentet
13
– hvilket har
foranlediget kritik fra Europarådets Venedigkommission
14
. Lægdommerne kan have
afgørende indflydelse på rettens afgørelser, men udnævnes af de lokale politiske kræfter
15
.
Rapporter fra mekanismen for samarbejde og kontrol har også peget på problemet med
udnævnelser og bedømmelser, der ikke sker på grundlag af fortjeneste
16
.
Bekymringen i den anledning har vist sig at være begrundet, da en række vigtige udnævnelser
i retsvæsenet foretaget af parlamentet og det øverste retsråd manglede åbenhed og objektivitet
og var skæmmet af påstande om politisk indflydelse
17
. Der er også blevet stillet spørgsmål
ved uafhængigheden, efter at der i en række tilfælde har været fremsat direkte politisk kritik
af individuelle dommere – i den forbindelse har det vagt bekymring, at formanden for
sammenslutningen af dommere har fået frataget sin dommerfunktion af det øverste retsråd
18
.
Retsrådet har i disse sager ikke truffet klare foranstaltninger for at beskytte domstolenes
13
14
15
16
17
18
De medlemmer i det øverste retsråd, som parlamentet vælger, vælges ved almindeligt flertal, mens
retsinspektørerne vælges med to tredjedeles flertal.
Se den tekniske rapport s. 5 og fodnote 7.
Se den tekniske rapport s. 18.
Senest i KOM(2011) 459 endelig, s. 8.
Kommissionens rapport af 20.7.2011 inden for rammerne af mekanismen for samarbejde og kontrol
(KOM(2011) 459 endelig, s. 4) og Kommissionens rapport af 8.2.2012 inden for rammerne af
mekanismen for samarbejde og kontrol (COM(2012) 57 final, s. 2) skabte i den forbindelse bekymring
vedrørende åbenheden og objektiviteten ved udnævnelsen af højtstående dommere (se den tekniske
rapport s. 6 og 14).
Efter at et medlem af regeringen havde fremsat anklager om bestikkelse og påvirkning i sager om
organiseret kriminalitet, appellerede dommerne i Sofia byret i februar til det øverste retsråd om at
beskytte domstolenes uafhængighed og fastslå de faktuelle forhold i denne sag. Den anklagede dommer
anlagde sag om bagvaskelse.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0007.png
uafhængighed. Det overordnede indtryk er, at Bulgarien ikke har respekteret adskillelsen af de
tre statsmagter, hvilket har haft direkte indflydelse på offentlighedens tillid til retsvæsenet.
De samme forfatningsmæssige ændringer fra 2007 og vedtagelsen af en ændret lov om
domstolene samme år har også skabt basis for en ordentlig strategi for domstolenes integritet
og ansvarlighed. Dommernes immunitet blev begrænset til udførelsen af deres faglige
opgaver, og der blev oprettet et uafhængigt retsinspektorat. I 2009 vedtog Bulgarien en række
etiske regler for dommere og nedsatte et centralt udvalg vedrørende integritet i det øverste
retsråd
19
. En række ændringer af lovgivningen i 2010 gjorde det obligatorisk at foretage en
integritetsvurdering i forbindelse med karriereudvikling og forfremmelser ved domstolene og
førte til oprettelsen af lokale strukturer for integritet og bedømmelse. Resultatet heraf var, at
der for første gang reelt blev taget fat på disciplinærspørgsmålet inden for det bulgarske
retsvæsen
20
.
De fleste af disciplinærsagerne blev indledt via retsinspektoratets kontrol. Retsinspektoratet
begyndte at fungere i 2008. Det har også i det øverste retsråd aktivt fremsat sine holdninger til
en række disciplinærspørgsmål og fik i 2009 ret til at klage over afgørelser i disciplinærsager.
Det udarbejder detaljerede henstillinger til retspræsidenterne. Retsinspektoratets kontrol-
aktivitet bidrager positivt til at forbedre disciplinen og ansvarligheden ved domstolene, da der
ikke fandtes en sådan aktivitet tidligere
21
. Samtidig har retsinspektoratets arbejde ikke været
rettet mod at fremme løsninger på de systematiske mangler, hvad angår domstolenes
ansvarlighed og praksis. Blandt eksemplerne herpå kan nævnes de manglende henstillinger fra
retsinspektoratet på områder såsom systemet for tilfældig tildeling af sager og med henblik på
at afhjælpe omfattende og systematiske mangler i domstolenes praksis
22
.
Aktiviteterne på disciplinærområdet siden 2007 viser, at der er en vis lemfældighed og tøven,
når det drejer sig om at tage fat på alvorlige sager, navnlig vedrørende integritet. To
emblematiske sager om påstande om bestikkelse i retsvæsenet blev først retsforfulgt efter
større offentligt pres
23
. Det forhold, at klagerne fik medhold i deres klage over den øverste
forvaltningsdomstols disciplinærafgørelser, tyder på svagheder i forvaltningsdomstolens
retspraksis, det øverste retsråds disciplinærprocedurer eller lovgivningen. Sådanne mangler
bør analyseres og afhjælpes. Det bør den manglende opfølgning i straffesager, hvor
anklagemyndigheden ikke systematisk undersøgte de involverede dommere, også. Det skal
ses i sammenhæng med domstolenes generelt dårlige resultater, hvad angår retsforfølgning af
korruption inden for egne rækker
24
.
19
20
21
22
23
24
Uafhængige eksperter, som Kommissionen har konsulteret, har imidlertid givet udtryk for bekymring
over den manglende adskillelse af rollerne inden for retsrådet (se den tekniske rapport s. 13,
fodnote 49).
Forud for 2007 og inden oprettelsen af det uafhængige inspektorat blev der næsten ikke taget fat på
disciplinærspørgsmål. Samlet har det øverste retsråd truffet afgørelse i 179 disciplinærsager mellem
oktober 2007 og december 2011. Antallet af sanktioner steg fra 15 i 2008 og 24 i 2009 til 34 i 2010 og
faldt igen til 13 i 2011.
Inspektoratet gennemfører regelmæssig kontrol og ad hoc-kontrol af forvaltningen af lokale domstole
og anklagere, følger op på klager og behandler særlige spørgsmål såsom forsinkelser i retssager. I 2011
havde inspektoratet foretaget en fuldstændig vurdering af alle retsdistrikter.
Se den tekniske rapport, s. 7.
Den øverste forvaltningsdomstol har annulleret alle disciplinærsanktioner i en af de to sager. Se den
tekniske rapport s. 14-15.
Det blev fremhævet i flere rapporter vedrørende mekanismen for samarbejde og kontrol, bl.a.
KOM(2011) 459 endelig, s. 4 og COM(2012) 57 final, s. 2-3.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0008.png
Generelt har disciplinærpraksissen ikke være konsekvent. Bulgarien har ikke været i stand til
at sikre integriteten i systemet for forfremmelser og bedømmelser ved domstolene trods
ændringer af loven om domstolene i 2010. Kontrollen af integriteten har været formalistisk og
kun i beskedent omfang haft en forebyggende effekt; undertiden har det været ngo'er, der har
måttet fremlægge de relevante oplysninger offentligt. Forskellige udnævnelser af højtstående
personer i perioden var ikke tilstrækkeligt gennemsigtige og er fortsat skæmmet af anklager
om bestikkelser og manglende integritet
25
. Den manglende evne hos domstolsledelsen til at
fastsætte og gennemføre en ordentlig strategi for bekæmpelse af korruption
26
skabte afstand
til dele af domstolene og bidrog til den lave tillid i offentligheden på dette område
27
.
Effektivitet i forbindelse med retsprocedurerne
Det øverste retsråd er ansvarlig for politikken for menneskelige ressourcer i retsvæsenet. Det
omfatter førstegangsansættelser, tilvejebringelse af uddannelse via det nationale retsinstitut,
regelmæssige bedømmelser, forfremmelser og udnævnelser til ledende stillinger. Med
ændringerne af lovgivningen i 2010 fik det øverste retsråd til opgave at vurdere
arbejdsbyrden, ændre kompetencereglerne, omfordele ressourcer og om nødvendigt lukke
domstole. Retsrådet har følgelig alle relevante beføjelser til på hensigtsmæssig vis at forvalte
de menneskelige ressourcer og retsvæsenets strukturer til gavn for effektiviteten i retsvæsenet.
Når man ser tilbage på perioden siden 2007, kan der påpeges en række problemer i den måde,
hvorpå det øverste retsråd har udført sine opgaver på dette område. For det første har retsrådet
ikke været i stand til på hensigtsmæssig vis at omsætte målene i den ændrede lov om
domstolene i praksis, hvad angår forfremmelser. Som systemet anvendes, sikrer det ikke en
karriereudvikling blandt dommerne, der er baseret på faglig fortjeneste, og der tages ikke
tilstrækkeligt hensyn til spørgsmålet om integritet. Selv om der i loven blev fastsat nye
bedømmelseskriterier, er de ikke blevet brugt til på hensigtsmæssig vis at afspejle forskellene
i udførelsen af arbejdet
28
. Bedømmelsessystemets svagheder påvirker også forfremmelses-
procedurerne og har ført til hyppige klager over afgørelser om forfremmelser ved
domstolene
29
.
Forfremmelser og førstegangsansættelser skete ikke på en ensartet og forudsigelig måde
30
på
grundlag af en vurdering af personalebehovet og en strategi med henblik på at dække dette. I
tidsrummet 2009-2011 blev der ikke truffet nogen afgørelser om forfremmelser. Det heraf
høje antal ledige stillinger ved visse domstole blev fyldt gennem udstationeringer – en
25
26
27
28
29
30
Spørgsmålet om integritet blev rejst i forbindelse med udnævnelsen af retspræsidenterne for flere
højtstående domstole, det øverste retsråds inspektorat og visse medlemmer af det øverste retsråd (den
tekniske rapport s. 6 og 14 samt KOM(2011) 459 endelig s. 4).
F.eks. at tage fat på problemerne med den tilfældige fordeling af sager mellem domstolene, hvor
inspektoratets tilsyn hidtil ikke har ført til nogen afhjælpende foranstaltninger (se den tekniske rapport
s. 7 og s. 19).
Bulgarerne har blandt alle borgerne i EU-medlemsstaterne den mest negative opfattelse, hvad angår
udbredelsen af korruption i retsvæsenet. I september 2011 mente 76 % af de adspurgte i Bulgarien, at
der var udbredt korruption inden for retsvæsenet. Denne opfattelse har dog forbedret sig en smule siden
2009. (Special Eurobarometer nr. 374 om opfattelsen af korruption i EU, offentliggjort i februar 2012).
Se den tekniske rapport s. 13. F.eks. har det øverste retsråd erkendt, at ved bedømmelserne i 2011 fik
98 % af alle dommere karakteren "meget godt".
Den øverste forvaltningsdomstol annullerede i maj en afgørelse om forfremmelse truffet af det øverste
retsråd, fordi den fandt, at det øverste retsråds vurdering af den pågældendes akademiske resultater i
den forbindelse var utilfredsstillende.
Se den tekniske rapport s. 13, fodnote 46.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0009.png
procedure, der ligger uden for forfremmelsessystemet, og som udelukkende hviler på en aftale
mellem retspræsidenter
31
.
Der er store forskelle i arbejdsbyrden mellem domstole i Sofia og andre domstole i landet
32
.
Disse forskelle i arbejdsbyrden har ført til alvorlige forsinkelser ved en række domstole,
navnlig hvad angår domsbegrundelserne. Disse forsinkelser i offentliggørelsen af
domsbegrundelserne udgør en reel hindring for effektiviteten i forbindelse med
retsprocedurerne. De påvirker også domstolenes uafhængighed, da den høje arbejdsbyrde ved
mange domstole ofte fører til forsinkelser i domsbegrundelserne, og en lang række dommere
derfor teknisk set begår overtrædelser. Faglige organisationer har udtrykt bekymring over, at
dette åbner døren for en subjektiv behandling af sagerne, idet de mener, at nogle af deres
medlemmer sanktioneres, mens retsinspektoratet i andre sager har tolereret forsinkelser i
domsbegrundelserne
33
.
Andre vigtige betingelser for at sikre mere effektive og ensartede retsprocedurer er, at
politiets, anklagemyndighedens og domstolenes procedurer bliver mere effektive, og deres
faglige praksis forbedres. Bulgarien har siden 2007 forbedret strafferetsplejeloven,
civilretsplejeloven og forvaltningsloven
34
. Som følge heraf har politiet kunnet forbedre sin
efterforskningspraksis, og det er blevet lettere at anvende bevismateriale i retten. Disse
lovændringer har også gjort det muligt for domstolene at udpege reserveforsvarsadvokater for
at mindske risikoen for forsinkelser og for anklagemyndigheden at appellere retsafgørelser for
at få sager prøvet på ny. Bulgarien er i 2010 også begyndt at udarbejde en ny strafferet, da den
nuværende er forældet og ikke er hensigtsmæssig i forbindelse med mange moderne former
for kriminalitet, herunder korruption, embedsmisbrug og organiseret kriminalitet
35
. Arbejdet
med strafferetten er ikke gået jævnt fremad, så det oprindelige mål om at fremlægge det første
udkast til offentlig drøftelse i begyndelsen af 2013 er blevet udsat.
Kommissionen har siden 2008 påpeget svaghederne ved domstolenes praksis og
undersøgelser i forbindelse med korruption på højt niveau og alvorlig organiseret
kriminalitet
36
. Bulgarien reagerede først herpå ved at lade det øverste retsråd føre tilsyn med
en række sager af offentlig interesse, via uddannelsesaktiviteter og ved at lade
retsinspektoratet foretage kontrol for at fastslå, om dommerne havde respekteret
retsplejereglerne. Reformen af de strafferetlige procedurer i 2010 blev desuden ledsaget af en
strukturel omorganisering af politiets efterforskning, udvidelse af de efterforskningsmæssige
opgaver til en meget større gruppe politifolk og tilvejebringelse af uddannelse og udstyr med
henblik herpå.
31
32
33
34
35
36
Udstationeringer svarer reelt til forfremmelser og vedrører hovedsageligt stillinger ved domstole og hos
anklagemyndigheden i Sofia. I 2011 var det samlede antal udstationerede dommere og anklagere på
265, hvilket skal sammenlignes med, at der blev tilbudt forfremmelser og overførsler i forbindelse med
294 stillinger det samme år.
Ifølge skøn fra fagfolk er arbejdsbyrden ved Sofia byret otte gange større end ved andre
førsteinstansretter, men situationen ved Sofia regionalret betragtes dog som værre. Omfordelingerne af
stillinger var fortsat beskeden, idet der i gennemsnit pr. år blev foretaget 20-30 overførsler (Se den
tekniske rapport s. 14). Der er endnu ikke truffet nogen beslutninger om at lukke hele domstole og
omfordele personalet.
En af de sager, der er blevet citeret, er resumeret i fodnote 18.
Der blev vedtaget en ny civilretsplejelov i juli 2007, forvaltningsloven blev ændret i 2007 og 2011, og
strafferetsplejeloven blev ændret i 2010. Se den tekniske rapport s. 10-12.
Se den tekniske rapport s. 9.
Se den tekniske rapport s. 16.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0010.png
Disse foranstaltninger bidrog til at fremskynde behandlingen af visse sager ved domstolene,
men havde kun beskeden virkning for de vigtigste sager om korruption på højt niveau og
organiseret kriminalitet, som Kommissionen har holdt øje med. Resultatet af en detaljeret
analyse af nogle vigtige sager blev, at det i rapporten om mekanismen for samarbejde og
kontrol fra juli 2011 blev henstillet, at der foretages en omfattende analyse af den
organisatoriske struktur og domstolenes procedurer, at der gennemføres en handlingsplan i
samarbejde med internationale eksperter, og at det hele overvåges sammen med
civilsamfundet
37
. Formålet hermed var bl.a. behovet for at se de forskellige institutioner indgå
som en del af en samlet indsats snarere end særskilte organer, der forfølger deres egne
strategier. Som følge heraf traf Bulgarien en række strukturelle og organisatoriske
beslutninger vedrørende anklagemyndigheden og dens samarbejde med andre vigtige organer.
Disse foranstaltninger har endnu ikke ført til mærkbare forbedringer i politiets og domstolenes
resultater, hvad angår sagerne om korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet (se
ovenfor). Derudover har de retshåndhævende myndigheder og domstolene endnu ikke
iværksat en omfattende og uafhængig vurdering af svaghederne ved de eksisterende strukturer
og procedurer. Det er derfor fortsat tvivlsomt, om de foranstaltninger, Bulgarien har truffet
siden sidste sommer, vil have nogen virkning.
Det er i den forbindelse vigtigt at fremhæve betydningen af ensartetheden i domstolenes
praksis. En nylig høring ved domstolene viste, at der er stor uenighed blandt dommerne, hvad
angår betingelserne for anvendelse af varetægtsfængsling af sigtede i alvorlige straffesager.
Uenighed i så vigtige sager vækker stor bekymring og tyder på, at der er mangler i
retsmyndighedernes bestræbelser på at skabe ensartethed, inklusive kassationsretten, som er
den vigtigste aktør på dette område. Kassationsrettens proaktive strategi for at indkredse og
tage fat på den uensartede fortolkning af lovene på alle relevante områder kan give en række
større fordele, bl.a. til støtte for Bulgariens bekæmpelse af organiseret kriminalitet og
korruption
38
. Derudover har Bulgarien endnu ikke sikret fuld offentliggørelse af retsafgørelser
og domsbegrundelser i et ensartet format.
Reform af retsvæsenet
Manglerne, hvad angår domstolenes ansvarlighed og retsprocedurernes effektivitet, må
tillægges de vigtigste institutioner, som sikrer fremskridt på dette område, særlig det øverste
retsråd og anklagemyndigheden. Kommissionen har derfor henstillet, at der sker en
omfattende reform af disse institutioner, idet der foretages en vurdering og forbedring af de
organisatoriske strukturer og den faglige praksis, hvad angår alvorlige straffesager
39
.
Anklagemyndigheden har gjort en begrænset indsats
40
, men disse henstillinger er i
hovedsagen ikke blevet fulgt.
37
38
39
40
KOM(2011) 459 endelig, s. 9, henstilling f og g.
Kassationsretten afsagde i tidsrummet mellem 2007 og 2010 kun fem fortolkningsafgørelser vedrørende
organiseret kriminalitet og korruption.
Kommissionen fremsatte disse henstillinger under punkt 1 og 3 på henholdsvis side 7 og 8 i rapporten
om mekanismen for samarbejde og kontrol, der blev vedtaget den 20.7.2011 (KOM(2011) 459).
Anklagemyndigheden har f.eks. oprettet to nye afdelinger for bekæmpelse af finansiel kriminalitet og
en afdeling for ungdomsretspleje. Det er stadig nødvendigt, at Bulgarien træffer foranstaltninger for at
styrke den indre uafhængighed i anklagemyndigheden for at sikre uafhængige, objektive og effektive
undersøgelser. Bulgarien har navnlig brug for tage fat på at ændre det forhold, at der i bulgarsk
lovgivning ikke er tilstrækkelige garantier for, at der foretages uafhængige undersøgelser af
lovovertrædelser, som den offentlige chefanklager eller andre højtstående embedsmænd tæt på denne
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0011.png
Der har været særlig fokus på reformen af det øverste retsråd, da de nuværende medlemmers
mandat lakker mod enden. Denne fokus på retsrådet blev yderligere skærpet, da to
medlemmer i 2011 trådte tilbage i skuffelse over retsrådets manglende evne til at sikre
håndgribelige forbedringer i domstolenes ansvarlighed og integritet og over den manglende
gennemsigtighed i dets interne organisation. Ved valget til besættelse af disse stillinger
nægtede en række domstole at deltage, da de fandt, at det nuværende retsråd havde mistet sin
legitimitet til at repræsentere domstolene.
Denne debat førte til, at justitsministeriet overvejede at reformere valgene til retsrådet, og der
indkom en lang række bidrag fra domstolene og civilsamfundet vedrørende fremme af en
grundlæggende reform af den måde, hvorpå retsrådet er organiseret og vælges
41
. De eksperter,
Kommissionen konsulterede i den forbindelse, bekræftede disse problemer
42
.
Valget til det nye retsråd til efteråret udgør en vigtig mulighed for at styrke dets ansvarlighed
og legitimitet over for domstolene og offentligheden. Valget bør være udgangspunktet for
gennemførelsen af en mere grundlæggende reform af retsrådet, så det i højere grad kan
opfylde sin forfatningsmæssige rolle. Kommissionen henstillede derfor til de bulgarske
myndigheder, at indførelsen af direkte valg til den del af retsrådet, der vælges af domstolen,
ville udgøre et vigtigt skridt hen imod en afhjælpning af de mangler, systemet har på
nuværende tidspunkt. Selv om den bulgarske regering principielt har godkendt de direkte valg
til det øverste retsråd, fandt den, at det var umuligt at gennemføre ordentlige valg til efteråret.
De ændringer af loven om domstolene, der blev vedtaget i juni, udgør et vigtigt skridt hen
imod at skabe gennemsigtighed i den kommende valgprocedure, hvad angår både den del, der
vælges af parlamentet, og den del, der vælges af domstolene. Den del, der vælges af
domstolen, vil dog stadig skulle vælges ved indirekte valg, så det øverste retsråd skal vente
yderligere fem år, før det kan nyde godt af direkte valg
43
. De første oplysninger herom tyder
på, at selv om man er nået et skridt videre med at opfylde kravene om åbenhed, har
udsættelsen af anvendelsen af direkte valg med et år ført til, at procedurerne er uensartede, og
at retspræsidenterne spiller en dominerende rolle ved valget af delegerede.
De kommende valg giver stadig mulighed for at vælge medlemmer til det øverste retsråd, som
går ind for, at det skal spille en mere aktiv rolle i den næste mandatperiode. Både parlamentet
og domstolene kan lade deres overvejelser fokusere på kriterier såsom faglige og
uddannelsesmæssige kvalifikationer, integritet og fremtidsvisioner. Civilsamfundet bør som
led i gennemsigtigheden have mulighed for at undersøge kandidaterne nærmere, og
parlamentet og domstolene bør være parat til at blive stillet til ansvar for deres valg.
41
42
43
mistænkes for at have begået (Menneskerettighedsdomstolen 1108/02 Kolevi, dom af 5.11.2009,
endelig dom af 5.2.2010).
Justitsministeriet modtog i februar 2012 en række forslag til en omfattende reform af det øverste retsråd
fra en koalition af de vigtigste faglige organisationer og ngo'er, der arbejder for reform af retsvæsenet.
Se den tekniske rapport s. 16.
Eksperterne fremhævede navnlig den manglende formelle adskillelse inden for retsrådet mellem den
del, der vedrører anklagemyndigheden, og den del, der vedrører dommerne. Dette problem er tidligere i
lighed med retsrådets stærke politiske rolle i forbindelse med udnævnelser blevet understreget af
Europarådets Venedigkommission.
Kandidaturerne vil blive offentliggjort to måneder inden datoen for valget, og der vil blive afholdt
offentlige høringer af kandidaterne med henblik på offentlig kontrol. Der vil til efteråret blive afholdt
indirekte valg med et dobbelt så stort antal delegerede. Det er planlagt lade det det næste retsråd blive
valgt ved direkte valg i 2017.
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0012.png
For at bidrage til, at retsrådets næste mandatperiode bliver vellykket, er det vigtigt at forbedre
dets struktur, procedurer og organisation. Retsrådets nye lederne kan se med friske øjne på
retsrådets rolle på grundlag af en omfattende analyse af dets nuværende mandat. De idéer,
som faglige organisationer og civilsamfundet har fremlagt i begyndelsen af 2012, kan tjene
som inspiration for det nye retsråd. En tidlig test heraf bliver de kommende valg til
statsadvokaturen og præsidenten for kassationsretten. Det nye retsråd kan vælge at gøre disse
valg til de vigtigste stillinger i landets retsvæsen til et symbol på den nye strategi med åbne og
gennemsigtige procedurer, tydelige kriterier og reel konkurrence.
II.2 Bekæmpelse af organiseret kriminalitet 2007-2012
Benchmark 6: Implementere en strategi til bekæmpelse af organiseret kriminalitet med
fokus på grov kriminalitet, hvidvaskning af penge samt systematisk konfiskation af
kriminelles aktiver. Rapportere om nye og igangværende efterforskninger, anklager og
domme på disse områder.
Ved tiltrædelsen af EU forpligtede Bulgarien sig til at fremlægge overbevisende resultater i
bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Det indebærer, at de retshåndhævende myndigheder
og domstolene viser, at de har kapacitet til at foretage en vellykket efterforskning,
retsforfølgning og prøvelse af vigtige sager om organiseret kriminalitet, således at det sikres,
at det reelt virker afskrækkende. Blandt de vigtigste spørgsmål kan nævnes systematisk
beslaglæggelse og konfiskation af aktiver, forbedring af politiets faglige praksis,
retsforfølgning og domstolene samt oprettelse af effektive strukturer og et effektivt
samarbejde mellem politi, anklagemyndigheder og andre administrative myndigheder.
Indsatsen mod organiseret kriminalitet blev intensiveret i 2010, hvor politiet indtog en mere
aktiv rolle, og der blev gennemført en række meget forsinkede proceduremæssige og
institutionelle reformer. Det har ført til en mere solid institutionel situation og bedre
procedurer, og det har fået de andre EU-medlemsstaters retshåndhævende myndigheders tillid
til Bulgarien til at stige
44
. De ressourcer, der er afsat til politiefterforskning, er steget
væsentligt
45
. Der mangler dog fortsat at blive fremlagt overbevisende resultater, både hvad
angår faserne forud for prøvelsen og selve prøvelsen af en sag ved domstolene for effektivt at
bekæmpe denne form for kriminalitet. Der er stadig mange uopklarede og forsinkede sager på
dette område. Organiseret kriminalitet beskrives stadig af uafhængige iagttagere som en
grundlæggende udfordring for staten og samfundet
46
, og dette synspunkt deles af
offentligheden
47
.
44
45
46
47
Europol har bemærket, at samarbejdet mellem Bulgarien og de retshåndhævende myndigheder i andre
EU-medlemsstater er blevet bedre, hvilket har ført til forskellige fælles tiltag.
Antallet af politiefterforskere er steget fra 2000 i 2010 til 8000 i 2011 og forventes at nå op på 8000 i alt
(SEC(2012) 967 final, s. 18).
Europol anser organiseret kriminalitet i Bulgarien som noget unikt på EU-plan, for så vidt som den har
betydelig indflydelse på økonomien, hvilket åbner mulighed for at påvirke den politiske proces og
statens institutioner. Den årlige omsætning for de tolv vigtigste aktiviteter inden for organiseret
kriminalitet i Bulgarien skønnes at være på 1,8 mia. EUR eller 4,8 % af BNP (Serious and Organised
Crime Threat Assessment 2010-2011. Centre for the Study of Democracy, Sofia. April 2012, s. 5).
Europol bemærker også, at antallet af sager, der er blevet indledt i Bulgarien, selv om det er stigende,
stadig ligger lavt sammenlignet med den organiserede kriminalitets omfang.
96 % af de adspurgte i en Flash Eurobarometerundersøgelse, der blev gennemført i Bulgarien i maj
2012 fandt, at organiseret kriminalitet udgør et stort problem. (Flash Eurobarometer 351).
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0013.png
Den institutionelle ramme for bekæmpelsen af organiseret kriminalitet er blevet tilpasset flere
gange siden 2007
48
. Der har været en generel tendens til at sikre mere specialisering, mere
uddannelse og en mere omhyggelig sikkerhedsgodkendelse
49
. Ved anklagemyndigheden ved
fem distriktsretter blev der i 2010 oprettet specialiserede fælles team for sager vedrørende
organiseret kriminalitet, og i 2012 begyndte en ny central specialanklagemyndighed for
organiseret kriminalitet og en ny specialdomstol at arbejde
50
. Dette er i overensstemmelse
med henstillingerne i flere på hinanden følgende rapporter om mekanismen for samarbejde og
kontrol
51
.
Disse nye specialiserede strukturer på politi-, anklagemyndigheds- og domstolsniveau
illustrerer viljen til at tilpasse strukturerne til bekæmpelsen af organiseret kriminalitet. Hidtil
har de dog ikke vist, at de er effektive og sikrer en vellykket efterforskning, retsforfølgning og
prøvelse i vigtige sager. Specialdomstolen har med meget få undtagelser hidtil kun behandlet
mindre sager, da den bagved liggende lovgivning ikke tillader, at domstolen prioriterer de
vigtigste sager
52
. Denne tendens forstærkes af det begrænsede personale, der er til rådighed
for både anklagemyndigheden og domstolen. En anden vigtig svaghed ved lovgivningen er, at
den ikke tillader domstolen at retsforfølge overtrædelser vedrørende korruption, som i
realiteten ofte er knyttet til den organiserede kriminalitet. Sammen med den generelle
styrkelse af de strafferetlige procedurer og reformen af politiefterforskningen er disse nye
strukturer og reformer et tydeligt bevis på Bulgariens interesse i at gøre fremskridt i
bekæmpelsen af organiseret kriminalitet.
Bedre resultater i forbindelse med konfiskation af aktiver udgør et vigtigt afskrækkende
element i forbindelse med bekæmpelsen af organiseret kriminalitet, men også i bekæmpelsen
af korruption. De første år efter Bulgariens tiltrædelse af EU skete der kun beskedne
fremskridt på dette område, og kun få aktiver blev sikret og beslaglagt i forbindelse med
vigtige sager vedrørende organiseret kriminalitet og korruption på højt niveau. I 2011 skete
der en væsentlig stigning i omfanget af konfiskerede aktiver i Bulgarien, og under ledelse af
en ny direktør tog kommissionen for konfiskation af aktiver en mere proaktiv og konsekvent
fremgangsmåde i brug. Direktørens afsked i 2012 på grund af utilstrækkelig politisk støtte
skabte tvivl om, hvor lang tid denne forbedring ville vare ved, og viste, at der ligger store
hindringer i vejen for at opnå en effektiv konfiskation af aktiver
53
.
For at sikre en effektiv konfiskation af aktiver vedtog parlamentet i maj en ny lov om
konfiskation af aktiver
54
. Denne lov giver for første gang mulighed for at konfiskere ulovlige
aktiver ved hjælp af en civil retssag, uden at der først kræves en domfældelse, idet sagen kan
anlægges ved indledningen af de retslige undersøgelser af en række alvorlige
straffelovsovertrædelser og i forbindelse med bestemte administrative overtrædelser. Med
vedtagelsen af denne lov, som krævede en særlig stor indsats fra regeringens side i
parlamentent, reagerede Bulgarien positivt på det internationale samfunds og mange
bulgarske fagfolks langvarige henstillinger. Kommissionen og medlemsstaterne opmuntrede
48
49
50
51
52
53
54
Se den tekniske rapport s. 31.
Den samlede styrkelse af politiefterforskningen i 2010 har også haft en positiv virkning på politiets
kapacitet på dette område.
Se den tekniske rapport s. 32.
KOM(2009) 402 endelig, s. 7, KOM(2010) 400 endelig, s. 8 samt KOM(2011) 459 endelig, s. 9.
Definitionen af organiseret kriminalitet i henhold til den bulgarske strafferet er lovovertrædelser, der
begås af tre eller flere personer.
Den tekniske rapport, s. 34.
I begyndelsen af juli blev der registreret en retssag om, hvorvidt loven er forfatningsstridig.
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0014.png
til og støttede dette tiltag
55
. Loven afspejler ikke alle henstillingerne i den henseende i
rapporterne om mekanismen for samarbejde og kontrol
56
, og eksperter har påpeget andre
potentielle mangler
57
. For at en ny lov om konfiskation af aktiver skal have en reel
afskrækkende virkning, vil det være nødvendigt med en systematisk undersøgelse af aktiver i
alle relevante sager og et bedre interinstitutionelt samarbejde. Det vil kræve, at
anklagemyndigheden systematisk inddrager kommissionen for konfiskation af aktiver, og at
det sker tidligt nok i efterforskningen til at forhindre, at aktiverne forsvinder. De
administrative tilsynsmyndigheder skal også indgå i et tæt samarbejde med kommissionen for
konfiskation af aktiver for at indkredse og danne sig et billede af relevante sager, da
kommissionen ikke har beføjelser til at handle på eget initiativ. Et andet vigtigt element for at
vurdere lovens effektivitet bliver ensartetheden af domstolenes retspraksis, navnlig hvad
angår skiftet i den nye lov i, hvem der har bevisbyrden. Det vil også være vigtigt at sikre
uafhængigheden af og effektiviteten i den fremtidige kommission for konfiskation af aktiver,
som vil blive oprettet i henhold til den nye lov, bl.a. gennem udnævnelse af kompetente og
politisk uafhængige medlemmer ved brug af en gennemsigtig og objektiv procedure
58
.
Selv om Bulgarien siden 2010 har investeret betydeligt i forbedringen af den institutionelle og
retlige ramme for bekæmpelse af organiseret kriminalitet, er resultaterne begrænsede. Der er
afsagt få domme i vigtige sager om organiseret kriminalitet
59
, og der har været adskillige
frifindelser i vigtige sager, hvor bevismaterialet hos offentligheden skabte forventninger om,
at de pågældende ville blive fundet skyldige
60
. Det er meget bekymrende, at resultaterne er så
dårlige, når det drejer sig om lejemord. Ud af de 33 lejemord, Kommissionen har holdt øje
med siden 2006, er der kun i fire tilfælde blevet indledt retssag, selv om der stadig er gang i
en række efterforskninger
61
. Der har fundet en række lejemord sted i år. Det er i den
forbindelse vigtigt at nævnte, at Kommissionen regelmæssigt modtager klager fra bulgarske
borgere og udenlandske investorer om manglende retsforfølgning og påstande om aftaler på
lokalt plan med organiserede kriminelle
62
. Der er sket større fremskridt på områder, der er
knyttet til Bulgariens samarbejde med andre medlemsstater. Det har ført til, at der er truffet en
række foranstaltninger med henblik på specifikt at bekæmpe kriminalitet på tværs af
grænserne, f.eks. narkotikasmugling
63
.
55
56
57
58
59
60
61
62
63
Efter at lovforslaget blev stemt ned i parlamentet i juli 2011, og efter at Kommissionen i to på hinanden
følgende rapporter om mekanismen for samarbejde og kontrol havde henstillet, at Bulgarien skulle tage
lovforslaget op igen, gav flere medlemsstaters ambassadører offentligt deres støtte til loven i maj, og
Kommissionen rådgav om visse aspekter af loven.
Hvad der bl.a. mangler, er kontrol med højtstående embedsmænds og politikeres aktiver og en ex
officio-ret for kommissionen for konfiskation af aktiver.
Se den tekniske rapport s. 35.
Medlemmerne af den nye kommission vil blive valgt af parlamentet, regeringen og præsidenten.
Bemærkelsesværdige undtagelser er sagerne vedrørende Dimitar Zhelyazhkov, Plamen Galev og Angel
Hristov.
Siden juli 2011 er de involverede i fire vigtige sager endeligt blevet frikendt af den øverste
kassationsret. Det drejer sig om sagen om den såkaldte "krokodillebande", sagen om "Margin-
brødrene", sagen vedrørende Ilian Varsanov og sagen vedrørende Dimitar Vuchev. Der henvises også til
frifindelserne i KOM(2011) 459 endelig, s. 5.
Det erkendes generelt, at der har været ca. 150 lejemord de sidste ti år, hvoraf meget få er blevet
opklaret og straffet.
Det drejer sig især om Sortehavsregionen.
En vigtig person inden for den organiserede kriminalitet blev arresteret i maj og vil blive udleveret til
retsforfølgning i en anden EU-medlemsstat. Samarbejdet mellem Bulgarien, flere andre medlemsstater
og Europol resulterede for nylig i, at der blev beslaglagt store mængder narkotika.
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0015.png
De svage resultater i den generelle opfølgning af enkeltsager skyldes ikke en specifik
institution. Analyser viser, at der er fundet svagheder i alle faser af efterforskningen og
retsprocedurerne inden for politiet, anklagemyndigheden og domstolene
64
. Nogle af disse
svagheder er af systematisk art, bl.a. spredningen af efterforskninger på adskillige organer og
manglerne i deres samarbejde, svagheder i brugen af bevismateriale og konkrete mangler på
områder såsom vidnebeskyttelse og økonomisk og finansiel analyse
65
. Bulgarien har brug for
klare og effektive procedurer og praksisser samt bedre samarbejdsredskaber
66
for at sikre
retsforfølgningen i vigtige sager om organiseret kriminalitet. For at komme videre synes det
bedste at være, at der med støtte fra EU-partnere foretages en omfattende og uafhængig
vurdering af sager, der ikke førte til domfældelse, og at der fastsættes en række afhjælpende
foranstaltninger i form af en handlingsplan.
For nylig var der to eksempler på systemiske fejl i retshåndhævelsen, da to fremstående
domfældte undslap deres fængselsdom. Det lykkedes ikke for de bulgarske myndigheder at
pågribe nogle af landets mest højtstående kriminelle, efter at retten havde afsagt dom. Dette
må anses for en større falliterklæring for systemet.
II.3 Bekæmpelse af korruption 2007-2012
Benchmark 4: Foretage professionelle, upartiske undersøgelser af påstået korruption
på højt niveau og rapportere herom. Rapportere om interne inspektioner af offentlige
institutioner og om offentliggørelse af oplysninger om højtstående embedsmænds
formueforhold.
Benchmark 5: Træffe yderligere foranstaltninger til at forhindre og bekæmpe
korruption, særlig ved grænserne og i lokalforvaltningen.
Ved Bulgariens tiltrædelse af EU blev det i mekanismen for samarbejde og kontrol fastsat,
hvordan landet forventedes at kunne fremvise bedre resultater i bekæmpelsen af korruption.
Det indebar, at de retshåndhævende myndigheder og retsvæsenet viste deres kapacitet til at
foretage en vellykket efterforskning, retsforfølgning og prøvelse af sager om korruption på
højt niveau og efterforskning af sager om uforklarlige formuer. Blandt de vigtigste redskaber
er et system for kontrol af højtstående embedsmænds formueforhold, foranstaltninger til at
bekæmpe korruption inden for de retshåndhævende myndigheder og anklagemyndigheden,
ved grænserne og i andre dele af den offentlige sektor samt specifikke foranstaltninger på
områder, hvor der er interessekonflikter og i forbindelse med offentlige indkøb.
Bulgarien har siden 2007 udviklet en omfattende administrativ ramme og forebyggende
foranstaltninger for at bekæmpe korruption. Der findes redskaber til at foretage
risikovurderinger med, og der er blevet anvendt særlige metoder på nøgleområder såsom
formueangivelser og interessekonflikter. Reformerne af grænsepolitiet og toldmyndighederne
har mindsket mulighederne for korruption på disse områder. Gennemførelsen heraf er dog
stadig ikke konsekvent. Der er været tilbagegang på området, bl.a. med loven om amnesti fra
64
65
66
Se den tekniske rapport s. 30.
Der foreligger ingen oplysninger om aktiver, der sikres eller konfiskeres i forbindelse med sager, som
den nye specialiserede anklagemyndighed for organiseret kriminalitet rejser. Der er for nylig blevet
indledt en stor sag om hvidvaskning af penge i forbindelse med Plamen Galev og Angel Hristov.
Blandt de forslag, eksperter har fremsat på grundlag af praksis i andre medlemsstater er, at
anklagemyndighedens ledelse og politiet regelmæssigt udarbejder rapporter, og at der oprettes et
centralt register over bankkonti for at gøre det lettere at gennemføre finansielle undersøgelser.
DA
15
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0016.png
2009
67
. Derudover er Kommissionens henstilling om at gøre systemet for kontrol med aktiver
til et effektivt redskab til at opdage ulovlig berigelse på endnu ikke blevet fulgt
68
.
De eksperter, Kommissionen konsulterede, understregede i deres analyse af den bulgarske
ramme for bekæmpelse af korruption visse generelle svagheder, der hæmmer fremskridt på
dette område. Hvad angår bekæmpelse af korruption, mangler Bulgarien uafhængige
institutioner, der har beføjelse og pligt til at fremsætte forslag og skabe fremskridt på
området
69
. Det begrænser deres frihed til at gribe ind proaktivt og sikre et uafhængigt tilsyn.
Som følge heraf er der tendens til, at mange administrative aktiviteter er reaktive og alene
fokuserer på den formelle overholdelse af reglerne. De manglende sanktionsrettigheder på
visse områder og manglende effektive sanktioner på områder, hvor disse rettigheder
eksisterer, illustrerer, hvor svært det er at få gang i indsatsen på dette område
70
.
For at kunne komme videre i bekæmpelsen af korruption i næste periode bør Bulgarien
overveje at oprette et uafhængigt organ, der skal koordinere og bistå med tilsynet på dette
område. Det ville i den forbindelse også være hensigtsmæssigt at foretage en uafhængig
evaluering af virkningerne af Bulgariens nationale strategi til bekæmpelse af korruption og
organiseret kriminalitet og at udarbejde en ny strategi med klare indikatorer og benchmarks
for, hvad der er opnået på grundlag heraf.
Der er betydelig bekymring, hvad angår omfanget af korruption i Bulgarien. 96 % af
bulgarerne opfatter korruption som et vigtigt problem, og 68 % finder, at situationen på
området er uændret eller værre end i 2007
71
. Befolkningens opfattelse vil først ændre sig, når
der er truffet målrettede foranstaltninger for at bekæmpe korruption.
Korruption på højt niveau
Mekanismen for samarbejde og kontrol har siden 2007 fokuseret på domstolenes og de
retshåndhævende myndigheders reaktion på tilfældene af korruption, navnlig korruption på
højt niveau, der involverer højtstående embedsmænd og politikere. Bulgarien har specialiseret
sig på dette område. I kølvandet på Kommissionens henstillinger
72
oprettede Bulgarien i 2009
et fælles team til efterforskning og retsforfølgning af svig med EU-midler og styrkede sin
retlige ramme herfor
73
. De fælles team med fokus på organiseret kriminalitet, som blev
oprettet samtidigt, behandlede visse andre tilfælde af korruption på højt niveau. Efter
yderligere henstillinger i rapporterne om mekanismen for samarbejde og tilsyn
74
oprettede
Bulgarien i 2012 et særligt fælles team, der skal fokusere på korruption på højt niveau, og
omorganiserede det fælles team vedrørende bekæmpelse af svig med EU-midler og udvidede
dets ansvarsområde til flere andre områder, hvor der foregår svig med offentlige midler.
67
68
69
70
71
72
73
74
Loven om amnesti fra 2009 førte til, at 458 sager, herunder embedsmisbrug og misbrug af offentlige
midler, ikke blev færdigbehandlet.
KOM(2011) 459 endelig, s. 10.
Med undtagelse af statsrevisionen hører alle myndigheder på dette område ind under den udøvende
magt.
Statsrevisionen og kommissionen for interessekonflikter kan ikke pålægge sanktioner, hvis de nægter at
samarbejde. Tilsynsorganerne har ret til at sanktionere manglende overholdelse af reglerne for
forebyggelse af korruption, men reelt har de ikke udøvet denne ret.
Flash Eurobarometer 351 fra juli 2012.
I 2009 henstillede Kommissionen til Bulgarien, at landet oprettede særlige strukturer for retsforfølgning
af sager om korruption på højt niveau og organiseret kriminalitet (KOM) 2009) 402 endelig, s. 7).
Ændringerne af strafferetten i maj 2008 gjorde det muligt for Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse
af Svig, OLAF, at fremlægge bevismateriale ved retten.
KOM(2011) 459 endelig, s. 9-10.
DA
16
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0017.png
De resultater, disse specialiserede strukturer har opnået, er blandede. Selv om oprettelsen af
det fælles team vedrørende bekæmpelse af svig med EU-midler oprindeligt førte til en
stigning i antallet af retssager, faldt dette tal igen i 2011
75
, og langt størstedelen af sagerne var
af mindre betydning. Kommissionens analyse viste desuden, at der var et stort antal sager, der
af uforklarlige årsager blev afvist, eller sager, der ikke førte til domfældelse
76
.
Domstolenes resultater i forbindelse med andre korruptionssager giver et lignende billede.
Selv om antallet af sager steg i 2009 og 2010, var der et væsentligt fald i 2011
77
. Derudover er
der meget få sager om korruption på højt niveau, der kommer for retten, og i mange af disse
sager går retssagen meget langsom, og antallet af frifindelser er uforholdsmæssigt stort
78
.
Domstolenes indsats, hvad angår undersøgelse af påstande om korruption og embedsmisbrug
blandt dommere, har været meget ringe
79
.
I den forbindelse må der navnlig udtrykkes bekymring over de fortsatte forsinkelser i og
udskydelser af sager ved appelretten i to skelsættende sager vedrørende svig med EU-midler,
hvor retten i første instans i marts og oktober 2010 afsagde lange fængselsdomme. Der er ikke
fundet nogen tilfredsstillende forklaring på, hvorfor domstolene ikke har gjort brug af de
disponible proceduremæssige muligheder for at fremskynde disse skelsættende sager
80
. De
skuffende resultater, både hvad angår forundersøgelsesfasen og selve retssagen i forbindelse
med retsforfølgning af personer involveret i korruption på højt niveau, skyldes i høj grad
systemiske svagheder, som påvirker domstolenes effektivitet på andre områder – såsom den
retlige ramme, retspraksis og anklagemyndighedens og de administrative tilsynsmyndigheders
praksis. Kommissionen påpegede disse svagheder i 2011
81
, og de fremgår også mange steder i
den analyse, anklagemyndigheden foretog i 2012. De afhjælpende foranstaltninger,
anklagemyndigheden har gennemført
82
, viser, at der i retsvæsenet er stigende forståelse for, at
der er behov for væsentlige ændringer af den faglige praksis og organisation for at forbedre
Bulgariens resultater i forbindelse med bekæmpelse af korruption på højt niveau.
Disse foranstaltninger bør indgå i den overordnende retslige og institutionelle indsats i
Bulgarien for at forbedre den måde, hvorpå sager om korruption indbringes for domstolene,
75
76
77
78
79
80
81
82
Antallet af domfældelser i sager om svig med EU-midler steg fra nul i 2007 til 243 i 2010 og faldt igen i
2011 til 159. I forbindelse med alle domfældelser i sager om svig med EU-midler blev sagerne ændret
fra at være straffesager til at være administrative overtrædelser (COM(2012) 57 final, s. 6).
Kommissionen påpegede i sine rapporter fra juli 2011 og februar 2012 det store antal sager, der ikke
førte til domfældelse, hvor tilknyttede aspekter blev retsforfulgt i en anden medlemsstat
(KOM(2011) 459 endelig, s. 6 samt COM(2012) 57 final, s. 6).
Antallet af nyere sager, hvor der er blevet indledt undersøgelser forud for retssager vedrørende
korruption: 512 i 2007, 490 i 2008, 595 i 2009, 684 i 2010 og 522 i 2011.
Siden Kommissionens seneste analyse i juli 2011 er der blevet afsagt dom i fem sager om korruption på
højt niveau, i to af dem den endelig dom. Der blev afsagt endelig fængselsdom i to sager vedrørende et
tidligere medlem af parlamentet og en tidligere direktør for en statsejet virksomhed, men fuldbyrdelsen
af den ene dom blev suspenderet. I samme periode skete der frifindelser i ti sager, der involverede tre
tidligere ministre, en tidligere viceminister og andre højtstående embedsmænd, ledere af statsejede
virksomheder og forretningsmænd.
Se side 7.
I begge sager har en række forsinkelser betydet, at appelretten ikke er nået nogen vegne med
behandlingen af de appelsager, hvor retten i første instans afsagde dom i 2010 (den tekniske rapport
s. 20, fodnote 80).
Den tekniske rapport af 20.7.2011 vedrørende mekanismen for samarbejde og kontrol (SEC(2011) 967
final, s 12).
Se den tekniske rapport s. 16-17.
DA
17
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0018.png
jf. henstillingerne inden for rammerne af mekanismen for samarbejde og kontrol i 2011
83
. Det
vil kræve en koordineret indsats på adskillige områder. Bulgarien bør for det første overveje
at ændre lovgivningen for at gøre det lettere at retsforfølge sager om korruption i
retsvæsenet
84
. For det andet bør de administrative tilsynsmyndigheder være proaktive for at
finde frem til sagerne og have effektive midler til at samarbejde med domstolene. For det
tredje er det nødvendigt, at politiefterforskerne og anklagemyndigheden udvikler kapacitet til
at analysere komplekse økonomiske og finansielle oplysninger. Endelig er det desuden
nødvendigt, at anklagemyndigheden er i stand til på hensigtsmæssig vis at planlægge og styre
komplekse undersøgelser, så de giver resultater, og at retssystemet forbedrer sine dommeres
evne til at vurdere økonomisk og finansielt bevismateriale, ensrette retspraksis og fremme
sanktioner, der virker afskrækkende, via kassationsretten. Det er i den forbindelse vigtigt at
etablere et tæt operationelt samarbejde mellem det specialiserede fælles team til bekæmpelse
af korruption og den særlige anklagemyndighed for organiseret kriminalitet.
Selv om der er udviklet forskellige retlige og proceduremæssige instrumenter for at bekæmpe
korruption på højt plan, rejser de fortsatte problemer med sådanne sager ved retten en række
spørgsmål om domstolenes kapacitet og vilje. Sager om korruption på højt niveau involverer
typisk indflydelsesrige offentlige personer. De fungerer derfor som prøveklud for at afprøve
det bulgarske retssystems kapacitet og uafhængighed. Da korruption og organiseret
kriminalitet ofte hænger sammen, indgår detaljerede finansielle undersøgelser som en vigtig
del af enhver efterforskning på dette område, og de spiller en særlig rolle, når forbindelsen
mellem organiseret kriminalitet og det politiske liv skal afsløres. Disse aspekter har der ikke
været lagt passende vægt på i Bulgarien. Det er også vigtigt at arbejde tæt sammen med
kommissionen for konfiskation af aktiver og andre administrative tilsynsmyndigheder for
effektivt at retsforfølge sager om korruption på højt niveau, således at det har en
afskrækkende virkning.
Korruption i den offentlige forvaltning
De retshåndhævende institutioners indsats for at bekæmpe korruption skal suppleres af en
effektiv administrativ indsats for at indkredse overtrædelser af reglerne, anvende
sanktionsmulighederne og udvikle forebyggende foranstaltninger. Bulgarien har siden 2007
udviklet en omfattende administrativ ramme på dette område. Bulgarien har bl.a. under
ministerrådet oprettet et organ på højt niveau til koordination af bekæmpelsen af korruption,
som skal føre tilsyn med gennemførelsen af Bulgariens strategi og handlingsplaner på
området. I 2010 blev der oprettet to nye administrative organer, nemlig en kommission, der
skal forhindre interessekonflikter, og et horisontalt organ, der skal fremme bekæmpelsen af
korruption. Derudover har administrative tilsynsorganer inden for alle grene af regeringen fået
til opgave at udvikle og føre tilsyn med de forebyggende foranstaltninger og redskaber til
risikovurderinger. De er desuden blevet bedt om om nødvendigt at anvende
disciplinærsanktioner. Denne ramme suppleres af statsrevisionen, som er ansvarlig for
kontrollen med embedsmænds formueforhold.
Med hjælp fra denne omfattende administrative ramme har Bulgarien siden 2007 nået en
række resultater i forebyggelsen og sanktioneringen af korruption. Der er blevet udviklet
redskaber til risikovurderinger og etiske regler, som er blevet taget i anvendelse inden for de
83
84
Med henblik herpå henstillede Kommissionen, at Bulgarien foretager en omfattende revision af
domstolenes praksis, procedurer og organisation og udarbejder en detaljeret handlingsplan sammen med
internationale eksperter. (KOM(2011) 459 endelig, henstillingerne under punkt 3 og 6, s. 9-10).
Se den tekniske rapport s. 9.
DA
18
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0019.png
fleste dele af forvaltningen, der er blevet indført et system, hvor offentlige embedsmænd
regelmæssigt skal afgive erklæringer om, at de ikke er berørt af interessekonflikter eller er
inhabile, og fremlægge formueangivelser, og visse myndigheder såsom toldmyndighederne,
skattemyndighederne og grænsepolitiet har gennemført en strukturreform, hvor der blev lagt
særlig vægt på integritet og forebyggelse af korruption.
Der er dog også en række mangler, som Bulgarien bør afhjælpe for at kunne gøre fremskridt,
hvad angår forebyggelse af korruption, og for at øge den tillid, bulgarerne har til deres
statslige institutioner. Systemet for kontrol med formueforhold, hvormed statsrevisionen
indsamler og offentliggør formueangivelser, udgør et nyttigt bidrag til at skabe
gennemsigtighed, men kontrollen med angivelserne er mangelfuld, og systemet giver ingen
mulighed for at afsløre tilfælde af ulovlig berigelse. Der er blevet rapporteret få tilfælde, hvor
andre myndigheder konkret har fulgt op på uoverensstemmelser i angivelserne
85
.
Kommissionens henstilling om at medtage kontrol med formueforhold i den nye lov om
beslaglæggelse af aktiver er ikke blevet fulgt
86
. Eftersom det kun er få sager, der nogensinde
undersøges, tyder meget på, at der er en mangel her, og det er nødvendigt, at en del af det
administrative maskineri udtrykkeligt har ansvaret for proaktivt at retsforfølge tilfælde af
ulovlig berigelse.
Bulgarien vedtog i 2009 en lov om interessekonflikter og oprettede en administrativ
myndighed, der skal fastslå, om der foreligger interessekonflikter, og i givet fald sanktionere
dem
87
. Oprettelsen af en særlig kommission til at undersøge, om der foreligger
interessekonflikter, og til at foreslå sanktioner heraf førte til en imponerende stigning i antallet
af offentlige henvendelser om interessekonflikter og en række afgørelser, men hidtil er kun en
enkelt sag blevet færdigbehandlet
88
. Vurderingen af kommissionens arbejde de første
15 måneder viser en ny myndighed, der har taget denne udfordring op og hurtigt er begyndt at
arbejde, men som endnu ikke har været i stand til at bevise sin værdi ved at træffe
overbevisende afgørelser i vigtige sager
89
. Der må også stilles spørgsmålstegn ved, hvor
effektiv loven om interessekonflikter er. Kommissionens afgørelser kan prøves ved to
retsinstanser, og eventuelle administrative sanktioner kan også prøves ved to instanser. Som
følge af denne besværlige procedure i to trin har kommissionen hidtil kun været i stand til at
pålægge straf ved administrative afgørelser i fem sager
90
. Kommissionen er nødt til at vise sin
evne til at træffe forsvarlige afgørelser i følsomme sager. Kommissionens henstillinger om at
85
86
87
88
89
90
Formueangivelserne kontrolleres automatisk af et it-program ved sammenligning med andre disponible
oplysninger, såsom selvangivelser, men der foretages ingen risikoprofilanalyser, der er ingen adgang til
bankoplysninger, der foretages ingen sammenligninger med angivelser fra tidligere år, og der er derfor
ikke mulighed for at følge op på tilfælde af uforklarlige formuer.
Kommissionen henstillede, at Bulgarien skulle "vedtage lovgivning, der giver mulighed for ikke-
domsbaseret konfiskation og rutinemæssig kontrol af højtstående tjenestemænds, dommeres og
politikeres aktiver og påvise resultater på dette område" (KOM(2011) 459 endelig, s. 9).
Bulgarien vedtog i 2009 en lov og oprettede derefter kommissionen for forebyggelse og påvisning af
interessekonflikter i 2011, efter at tildelingen af EU-midler i sommeren 2008 var blevet suspenderet
som følge af navnlig adskillige tilfælde af interessekonflikter og manglende beskyttelse af EU-midler på
dette område (den tekniske rapport, s. 27, se også KOM(2008) 496 endelig "Rapport fra Kommissionen
til Europa-Parlamentet og Rådet om forvaltning af EU-midler i Bulgarien").
Se den tekniske rapport s. 27.
Nyere sager, der offentligt er blevet stillet spørgsmålstegn ved, involverer den tidligere formand af
kommissionen for konfiskation af aktiver og den tidligere formand for og et tidligere medlem af
kommissionen for forbrugerbeskyttelse.
Blandt de øvrige svagheder, eksperterne navnlig har fremhævet, er den manglende mulighed for at gå
videre med anonyme henvendelser og at anvende administrative sanktioner i sager om indgivelse af
ukorrekte erklæringer (se den tekniske rapport s. 27).
DA
19
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0020.png
anvende reglerne for interessekonflikter på individuelle kontrakter om tjenesteydelser er
endnu ikke blevet fulgt
91
.
Bulgarien anvender under ministerrådets generelle tilsynsorgans bemyndigelse en metode til
vurdering af risikoen for korruption inden for den udøvende magt. Metoden anses for at være
et nyttigt redskab til at forebygge korruption. Det er dog ikke obligatorisk at anvende den, og
det generelle tilsynsorgans kapacitet til at følge op på anvendelsen af metoden er begrænset.
Derudover er det kun obligatorisk at foretage vurderinger af risikoen for korruption inden for
den udøvende magt
92
, og hidtil er der ikke blevet anvendt disciplinærsanktioner i sager, hvor
kravene ikke blev opfyldt. En ny struktur, der skal vurdere risiciene for korruption på tværs af
Bulgariens institutioner ("Borkor"), har endnu ikke påbegyndt sit arbejde. For at kunne skabe
en merværdi er det nødvendigt, at den bliver en stærk central institution, der skal koordinere
bekæmpelsen af korruption, og som har bemyndigelse til at vurdere andre institutioners
planer, som kan foretage en risikovurdering af erklæringer om, at der ikke foreligger
interessekonflikter, eller som kan fungere som sekretariat for en uafhængig tilsynsprocedure.
Offentlige indkøb
Svaghederne i gennemførelsen af lovgivningen vedrørende offentlige indkøb er en vigtig
kilde til korruption. De underminerer også mulighederne for at sikre en effektiv anvendelse af
EU-midler og fører generelt til lavere kvalitet, hvad angår leveringen af offentlige varer og
spild af offentlige midler Kommissionens tjenestegrene har gennem audits og vurderinger
indkredset væsentlige risici og mangler på dette område.
Bulgarien har siden 2007 gjort en indsats for at forbedre den retlige ramme for offentlige
indkøb og den administrative indsats i den forbindelse. Landet har reformeret lovgivningen
vedrørende offentlige indkøb for at forenkle den og styrke den administrative kontrol på visse
områder for at efterkomme Kommissionens henstillinger
93
. Myndighederne med ansvar for
tilsynet med de offentlige finanser og revisionsretten har fået beføjelser til på eget initiativ at
foretage kontrol, og kravene til myndighederne med ansvar for offentlige indkøb om at
kontrollere udbud, før de offentliggøres, er blevet øget. Der er blevet gjort en indsats for at
forbedre domstolenes ekspertise, bl.a. gennem specialisering.
Denne indsats har dog endnu ikke givet de forventede resultater. Antallet af klager,
Kommissionen har modtaget vedrørende det bulgarske system for offentlige indkøb, vokser
fortsat
94
, og der er helt tydelige tilfælde af alvorlige overtrædelser af EU's regler for offentlige
indkøb. Selv om der er stillet supplerende personale til rådighed i år
95
, er de ressourcer, der er
stillet til rådighed for de ordregivende myndigheder, stadig utilstrækkelige. Det er vigtigt, at
Bulgarien gennemfører de nye kontrolprocedurer effektivt. Ved at give myndighederne med
91
92
93
94
95
(KOM(2011) 459 endelig, henstilling v på s. 10). Individuelle kontrakter om tjenesteydelser er på
nuværende tidspunkt baseret på loven om forpligtelser og aftaler og er derfor ikke omfattet af
arbejdsretten og dens bestemmelser om interessekonflikter og inhabilitet.
Det er ikke obligatorisk at foretage vurderinger af risikoen for korruption i parlamentet og inden for
retsvæsenet, de lokale myndigheder, offentlige organer, offentlige institutter, offentlige
forsyningsselskaber og offentlige fonde.
KOM(2011) 459 endelig, s. 10.
Hvad angår offentlige indkøb, modtog Kommissionen fire klager i løbet af 2008 og 2009 og 26 klager i
løbet af 2010 og 2011.
Myndigheden med ansvar for offentlige indkøb har fået ti yderligere stillinger i år, hovedsagelig til at
gennemføre supplerende forudgående kontrol.
DA
20
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451354_0021.png
ansvar for offentlige indkøb ret til på eget initiativ at gennemføre kontrol sendes der et vigtigt
signal om, at der forventes en mere proaktiv risikobaseret tilgang fra alle kontrolorganers side.
III. De næste faser
Kommissionens vurdering viser, at Bulgarien har gjort fremskridt i de fem år, der er gået
siden landets tiltrædelse af EU. Mekanismen for samarbejde og kontrol har bidraget positivt
hertil. Kommissionen finder, at Bulgarien er på vej til at nå målene i forbindelse med
mekanismen for samarbejde og kontrol, forudsat at landet fremmer reformprocessen. For at
uddybe reformerne kræves der en stærkere følelse af ejerskab, navnlig i domstolsledelsen. Det
er også nødvendigt, at myndighederne i fællesskab klart styrer udviklingen i den rette retning,
og der er behov for en omfattende strategi for at gennemføre ændringer ved mere effektivt at
sikre samarbejde mellem de forskellige institutioner end tidligere. Det forudsætter, at der
gøres en større indsats for at vise, at integritet værdsættes, og at korruption og organiseret
kriminalitet reelt straffes. Mekanismen for samarbejde og kontrol bør fortsætte for at støtte
denne indsats og sikre dynamikken i forbindelse med forandringerne, så reformprocessen
giver vedvarende og uigenkaldelige resultater, hvilket er en proces, der skal være tilstrækkelig
stærk til, at mekanismen for samarbejde og kontrol ikke længere er nødvendig.
De seneste fem år har vist, at Bulgarien kan gøre væsentlige fremskridt, når der er en klar
politisk styring. Landet har indført mange af de rigtige redskaber. Næste fase er at anvende
disse redskaber for at fremme og gennemføre reformer. Det vil sikre, at landet kommer
tættere på at opfylde kravene i forbindelse med mekanismen for samarbejde og kontrol og
vise den bulgarske befolknings vilje til fremskridt. Alle medlemsstaterne har både pligter og
muligheder inden for området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, og Kommissionen ser
frem til, at Bulgarien færdiggør den særlige proces i forbindelse med mekanismen for
samarbejde og kontrol og tager fat på disse problemer på samme måde som de øvrige
medlemsstater.
Kommissionen erkender, at Bulgarien nu har brug for at gennemføre, hvad der er blevet
vedtaget, at undgå tilbageslag og at fremvise overbevisende resultater, og den har besluttet at
foretage sin næste vurdering ved udgangen af 2013. Det vil give landet den tid, der er
nødvendig for at vurdere de håndgribelige resultater. Kommissionen vil ophøre med at
udsende midtvejsstatusrapporter. Den vil dog nøje holde øje med de fremskridt, der sker i
dette tidsrum, foretage regelmæssige tjenesterejser til Bulgarien og indgå i hyppige dialoger
med de bulgarske myndigheder og med andre medlemsstater.
IV. Henstillinger
For at fastholde fremskridtene opfordrer Kommissionen Bulgarien til at træffe
foranstaltninger på nedenstående områder på grundlag af de henstillinger, der skal hjælpe
Bulgarien med at målrette sin indsats med henblik på Kommissionens næste vurdering ved
udgangen af 2013 af de fremskridt, der er gjort inden for rammerne af mekanismen for
samarbejde og kontrol.
1.
Reform af retsvæsenet
– Forny det øverste retsråds mandat til at gennemføre grundlæggende reformer.
– Fastlægge og gennemføre en strategi for de menneskelige ressourcer på
mellemlang sigt inden for retsvæsenet, som skal baseres på en analyse af
DA
21
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
behovene og arbejdsbyrden, og foretage ændringer i domstolenes organisation,
ansættelsesprocedurer og uddannelsestilbud.
– En ny statsadvokat bør have mandat til at reformere anklagemyndighedens
struktur, procedurer og organisation på grundlag af en uafhængig
funktionsgranskning og i samarbejde med eksterne eksperter.
– Fastsætte et mål for færdiggørelsen af arbejdet med den nye strafferet og
gennemførelsen heraf.
– Sikre at alle betydelige ngo'er og faglige organisationer åbent inddrages i
fastlæggelsen af reformstrategier og tilsynet hermed.
2.
Domstolenes uafhængighed, ansvarlighed og integritet
– Fokusere retsinspektoratets arbejde på domstolenes integritet og effektivitet.
Fastlægge et enkelt effektivt system for tilfældig tildeling af sager, der skal
anvendes i hele landet.
– Sikre, at valget af statsadvokaten statuerer et eksempel på en gennemsigtig
procedure med fair konkurrence, som tager udgangspunkt i kravene om
integritet og effektivitet.
– Gøre gennemsigtighed, objektivitet og integritet til den vigtigste prioritet i
forbindelse
med
bedømmelser,
forfremmelser,
udnævnelser
og
disciplinærafgørelser i retsvæsenet.
3.
Effektivitet i forbindelse med retsprocedurerne
– Udarbejde en strategi for at mindske forsinkelserne i offentliggørelsen af
domsbegrundelserne og analysere, hvordan dette problem kan afhjælpes.
– Lukke de smuthuller, der forhindrer en effektiv fuldbyrdelse af retsafgørelser
såsom at en person forsvinder for at undgå en fængselsdom, eller at finansielle
sanktioner pålagt af en domstol ikke fuldbyrdes.
– Vedtage en strategi for at forbedre ensartetheden af domstolenes praksis,
herunder en proaktiv strategi for den øverste kassationsret, for at den kan
indkredse og træffe afgørelse på områder, hvor der er uenighed.
4.
Bekæmpelse af organiseret kriminalitet
– Sikre, at den nye kommission for konfiskation af aktiver udnævnes på
grundlag af integritet, at andre myndigheder, bl.a. anklagemyndigheden, fuldt
ud samarbejder med kommissionen, og at den øverste kassationsret hurtigt
træffer afgørelse for om nødvendigt at bevare sin autoritet.
– Gennemføre en uafhængig analyse af sager, der ikke fører til domfældelse,
hvilket dækker over svagheder i både efterforskningen og retsforfølgningen,
herunder vidnebeskyttelse, økonomisk og finansiel analyse, politiets
indsamling af bevismateriale og samarbejdet mellem den dømmende og den
udøvende magt.
DA
22
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
– På grundlag heraf afhjælpe mangler i struktur, ledelse, personforhold,
uddannelse, samarbejde og faglig praksis.
5.
Bekæmpelse af korruption
– Anvende erfaringer fra tidligere sager til at forbedre politiets indsats,
resultaterne af retsforfølgningen og domstolenes arbejde.
– Gennemføre en uafhængig vurdering af virkningerne af Bulgariens nationale
strategi til bekæmpelse af korruption. Give en enkelt institution til opgave at
koordinere bekæmpelsen af korruption, at bistå og koordinere indsatsen i
forskellige sektorer, rapportere om resultaterne af strategien til bekæmpelse af
korruption i alle offentlige organer og støtte et nyt uafhængigt tilsynssystem,
der involverer civilsamfundet.
– Ændre loven om interessekonflikter, således at afskrækkende sanktioner reelt
finder anvendelse. Ændre ordningen for formueangivelser og kontrollen heraf
ved at gøre det til et effektivt instrument til at afsløre tilfælde af ulovlig
berigelse.
DA
23
DA