Europaudvalget 2012
KOM (2012) 0791
Offentligt
1451687_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 21.12.2012
COM(2012) 791 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET
OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG
om toldunionens tilstand
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
1.1.
1.2.
1.2.1.
1.2.2.
1.3.
1.3.1.
1.3.2.
1.3.3.
1.4.
1.4.1.
1.4.2.
1.4.3.
2.
2.1.
2.2.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
4.
EU-TOLDUNIONEN .................................................................................................. 3
Indledning .................................................................................................................... 3
EU-rettens regler om toldunionen: over 40 års udvikling............................................ 4
Lovgivning ................................................................................................................... 4
Politik og strategiske mål ............................................................................................. 5
Toldunionen 2012: i EU's tjeneste ............................................................................... 5
Tjenester til erhvervslivet og samfundet ...................................................................... 5
Toldunionen i tal .......................................................................................................... 6
En europæisk succeshistorie ........................................................................................ 7
Forvaltning og funktionsmåde ..................................................................................... 7
Aktiviteter og processer ............................................................................................... 7
Input ............................................................................................................................. 8
Forvaltning ................................................................................................................... 8
EVALUERING AF TOLDUNIONEN ........................................................................ 9
Eksterne faktorer .......................................................................................................... 9
Interne faktorer............................................................................................................. 9
TOLDUNIONEN 2020 – VEJEN FREM.................................................................. 10
Fuldførelse af moderniseringen.................................................................................. 11
Vurdering af mangler og fastlæggelse af prioriteter .................................................. 11
Forbedring af effektiviteten gennem reform af forvaltningen af toldunionen ........... 13
KONKLUSION.......................................................................................................... 15
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0003.png
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET
OG DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG
om toldunionens tilstand
1.
1.1.
EU-TOLDUNIONEN
Indledning
Den Europæiske Unions (EU) toldunion
1
er et af de mest vellykkede eksempler på europæisk
integration og europæisk politik. Den har været et stabilt fundament for økonomisk
integration og vækst i Europa gennem mere end fire årtier. Dens retlige grundlag har vist sig
at være solidt og fleksibelt over for udvidelser af både det geografiske område og opgavernes
omfang. Den var blandt de første inden for den offentlige sektor, der påbegyndte en
gennemgribende modernisering med indførelse af paneuropæiske e-administrationstjenester. I
internationale undersøgelser optræder en række europæiske toldadministrationer ofte blandt
de bedste i verden.
2
Disse undersøgelser viser dog også, at ikke alle led i kæden fungerer lige godt. Den
lovgivning, der finder anvendelse, er den samme, men det er resultatet af dens gennemførelse
ikke. Det er begyndt at vise sig, at toldunionen står over for alvorlige udfordringer med
hensyn til dens funktionsmåde. Der er risiko for, at disse udfordringer generelt vil forringe
toldunionens effektivitet med hensyn til at beskytte og tjene EU. Dette resulterer i manglende
effektivitet, spild og manglende overensstemmelse mellem behov og tilgængelige ressourcer.
Det skaber igen et uensartet serviceniveau og suboptimal generel beskyttelse af EU's grænser.
Toldunionen hører ind under EU's enekompetence
3
, mens ansvaret for gennemførelsen af
toldlovgivningen primært påhviler medlemsstaterne
4
. Nogle af de udfordringer, som
toldunionen står overfor, har dog tydeligvis deres oprindelse i den voksende globalisering af
handel, forretningsmodeller og logistik samt globalisering af kriminalitet og andre trusler.
Fordelene ved toldunionen er desuden jævnt fordelt, men det samme gør sig ikke gældende
for omkostningerne. Af historiske, geografiske og handelsmæssige årsager bærer nogle af
medlemsstaterne en uforholdsmæssig stor andel af byrden.
Det er i dag en kendsgerning, at medlemsstaterne i en tæt forbundet verden ikke kan klare de
udfordringer, som globaliseringen medfører, hvis de står alene og isoleret fra resten af EU.
Generelle observationer af situationen i EU
5
giver en god beskrivelse af udfordringerne og
behovet for en indsats for toldunionen: Globalisering kræver større europæisk enighed, og
mere enighed kræver mere integration og erkendelse af, at vi alle "er i samme båd".
1
2
3
4
5
"EU-toldunionen" betyder i denne meddelelse EU's toldunion og territorium som defineret i artikel 30
ff. i TEUF, ekskl. EU's toldunion med Tyrkiet, Andorra og San Marino.
Verdensbanken, "Doing Business 2012": Doing business in a more transparent world
(http://www.doingbusiness.org/rankings); The World Economic Forum – Global Competitiveness Index
(http://www.weforum.org/issues/competitiveness-0/gci2012-data-platform/).
EUF-traktatens artikel 3.
EUF-traktatens artikel 291.
Formand José Manuel Barroso, SPEECH/12/596, 12/9/2012.
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0004.png
Denne meddelelse har til formål at:
–
fremhæve merværdien og den grundlæggende betydning af de tjenester, som
toldunionen tilvejebringer, som et grundlag for vækst, konkurrenceevne og
sikkerhed på det indre marked og i EU
anerkende, at toldunionen står over for udfordringer, der kræver en europæisk
indsats
skitsere et handlingsforløb med det formål at tage disse udfordringer op og skabe en
mere velfungerende, robust og samlet toldunion inden 2020.
–
–
1.2.
1.2.1.
EU-rettens regler om toldunionen: over 40 års udvikling
Lovgivning
I 1968 afskaffede toldunionen først og fremmest
told ved nationale grænser
og indførte et
ensartet afgiftssystem for import fra lande uden for EØF. Den indledningsvise oprettelse
af den fælles toldtarif og de fælles regler om oprindelse og toldværdiansættelse
blev
suppleret af direktiver og forordninger om forskellige forhold inden for toldlovgivningen,
f.eks. toldprocedurer, toldformaliteter og -kontrol samt toldskyld og -garantier. Den
væsentligste ændring i EU-rettens regler i forbindelse med oprettelsen af det indre marked i
1993 var ud over den blotte fjernelse af de indre grænser for varer var kodificeringen af de
forskellige retsakter til et fælles og umiddelbart anvendeligt retsgrundlag. Selv om
offentligheden satte lighedstegn mellem fjernelse af de indre grænser i EU og fjernelse af told,
understregede det faktisk den store betydning af et effektivt toldtilsyn ved den fælles ydre
grænse.
De centrale elementer i EU-rettens regler om toldunionen har siden 1993 været den
omfattende og umiddelbart anvendelige EF-toldkodeks
6
og den fælles toldtarif
7
med
efterfølgende ændringer. Desuden sikrer en række specifikke retsakter, herunder forordninger
om håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder
8
, narkotikaprækursorer
9
, kulturgoder
10
,
kontrol med likvide midler
11
, markedsovervågning
12
og retsakter, der har til formål at beskytte
borgerne og miljøet
13
, et betydeligt og umiddelbart anvendeligt retsgrundlag for
toldmyndighedernes håndhævelse af regler inden for disse områder.
6
7
8
9
10
11
12
13
Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks.
Rådets forordning (EØF) nr. 2658/87 om told- og statistiknomenklaturen og den fælles toldtarif.
Rådets forordning (EF) nr. 1383/2003 om toldmyndighedernes indgriben over for varer, der mistænkes
for at krænke visse intellektuelle ejendomsrettigheder, og om foranstaltninger over for varer, der
krænker sådanne rettigheder.
http://ec.europa.eu/enterprise/sectors/chemicals/documents/specific-chemicals/precursors/.
Rådets forordning (EF) nr. 116/2009 om udførsel af kulturgoder.
Forordning nr. 1889/2005 om kontrol med likvide midler, der indføres til eller forlader Fællesskabet.
Forordning (EF) nr. 765/2008 om kravene til akkreditering og markedsovervågning i forbindelse med
markedsføring af produkter og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 339/93.
F.eks. Rådets forordning (EF) nr. 338/97 om beskyttelse af vilde dyr og planter ved kontrol af handelen
hermed.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0005.png
1.2.2.
Politik og strategiske mål
I 2008 blev følgende strategiske mål for toldunionen fastlagt i
udviklingsstrategien for
toldunionen
14
: 1) at beskytte EU og 2) at støtte EU's konkurrenceevne. Disse mål gælder
stadig i dag og i fremtiden. Målene skal opfyldes på en ensartet og effektiv måde gennem
hensigtsmæssig kontrol og gennem tæt samarbejde mellem toldadministrationerne og med
andre myndigheder, erhvervslivet
15
og internationale partnere.
Internationalt samarbejde er et centralt strategisk element i EU's toldpolitik. Multilateralt,
f.eks. inden for rammerne af Verdenstoldorganisationen og Verdenshandelsorganisationen,
fremmer EU udviklingen og gennemførelsen af internationale standarder, navnlig på området
for sikkerhed, handelslettelser og toldforenklinger. Bilateralt har det været EU's mål at
samarbejde aktivt med de vigtigste handelspartnere om at løse alle toldrelaterede
udfordringer, f.eks. vedrørende handelslettelser, oprindelsesregler, håndhævelse af
intellektuelle ejendomsrettigheder, forsyningskædesikkerhed og bekæmpelse af svig.
1.3.
1.3.1.
Toldunionen 2012: i EU's tjeneste
Tjenester til erhvervslivet og samfundet
Toldvæsenet er den offentlige myndighed, der har det fuldstændige tilsyns- og kontrolansvar
for alle varer, der passerer EU's ydre grænser, og som kan bevæge sig frit inden for EU's
toldområde, når de er frigivet til fri omsætning af toldmyndighederne et sted i EU. Delvist
som følge af denne unikke position har toldunionens rolle udviklet sig betydeligt, og dens
opgaver er vokset siden 1968. Den er blevet en vigtig leverandør af tjenester til erhvervslivet
og samfundet, og EU's toldsektor opfylder i dag en række operationelle mål. Toldvæsenet har
stadig ansvaret for opkrævning af indtægter til EU og medlemsstaterne, men det pålægges i
medfør af dets rolle som retshåndhævende myndighed flere og flere opgaver med henblik på
at beskytte EU's sikkerhed. Toldvæsenet beskytter i stigende grad integriteten af det indre
marked for varer og håndhæver mange andre offentlige interesser ved den ydre grænse.
Toldunionen er gennemførelsesorgan for en stor del af EU's handelspolitiske foranstaltninger
og gennemfører en lang række internationale aftaler om EU's handel. Da det er mest effektivt
at stoppe uønskede varer eller varer forbundet med risiko fra tredjelande,
inden
de bringes i
omsætning i EU, forventer et betydeligt og stadig større antal offentlige instanser, at
toldmyndighederne håndhæver deres politikker ved grænsen. De forventer, at gennemførelsen
af formalitetskrav og kontrolforanstaltninger ved de ydre grænser som fastlagt i
toldlovgivningen også kan omfatte kravene i anden lovgivning
16
. Toldvæsenet fungerer derfor
i stigende grad som en generel "vogter af det indre marked", og det omfatter f.eks.
håndhævelse af lovgivning vedrørende folkesundhed, forbrugerbeskyttelse, miljø og landbrug.
14
15
16
KOM(2008) 169 endelig.
For at fremme samarbejdet med erhvervslivet har forvaltningerne i de fleste medlemsstater oprettet
nationale udvalg for kontakten mellem erhvervslivet og toldadministrationen, og på EU-plan bidrager
en høringsmekanisme, Erhvervskontaktgruppen, aktivt til det forberedende arbejde i forbindelse med
langt de fleste nye initiativer.
F.eks. den flerårige handlingsplan om overvågning af markedet. Flere oplysninger findes i bilag 2 til
arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene - Impact Assessment of an action programme for
customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS) - SEC(2011) 1317
final.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0006.png
Toldunionen medvirker også udtrykkeligt til at opfylde mål for den indre sikkerhed
17
. Tabel 1
viser det spektrum af tjenester, som toldunionen har leveret til EU i 2012.
17
Se f.eks. meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet af 22. november 2010 –
Strategien for EU's indre sikkerhed i praksis – Fem skridt hen imod et mere sikkert EU
[KOM(2010) 673 endelig – Ikke offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende].
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0007.png
Tabel 1: Tjenester leveret af EU's toldunion i 2012
Tjenester leveret til regeringer
(EU og nationale)
Tjenester leveret til samfundet
Tjenester leveret til
erhvervslivet
Opkrævning af indtægter for
EU og nationale regeringer
Beskyttelse mod terrorisme og
kriminelle
organisationer
(bekæmpelse af hvidvaskning af
penge
og
sikring
af
forsyningskædesikkerheden)
Beskyttelse
(mennesker
lægemidler,
osv.)
af
sundheden
og dyr, f.eks.
produktsikkerhed
Sikring
af
lige
konkurrencevilkår
for
virksomheder og varer i samme
situation på tværs af EU
Så
lidt
fysisk
og
proceduremæssig indgriben i
handel som muligt, f.eks.
forenklede
procedurer,
enstrengede
kontaktsystemer
(single
window)
og
kvikskranker (one-stop-shops)
Støtte til de
virksomheders
konkurrenceevne,
toldsuspensioner
Beskyttelse
ejendomsret
af
europæiske
f.eks.
Gennemførelse af told- og
handelspolitikker
og
-lovgivning (på land, til havs og
i luften)
Toldmyndighedernes
gennemførelse af (dele af)
politikker og lovgivning, der
ikke vedrører told (f.eks. om
sundhed og sikkerhed)
Information
om
handelsstrømme og involverede
aktører til brug i den politiske
beslutningsproces
(især
statistikker om handel med
varer)
Håndhævelse af respekten for
retsstatsprincippet
Beskyttelse af de europæiske
skatteyderes interesser
intellektuel
Forøgelse af den økonomiske
velstand
Gennemsigtig,
hurtig
og
ensartet
information
og
vejledning om procedurer,
handelsforanstaltninger,
standarder
og
normer,
lovgivning og retspraksis
Gennemførelse
af
udenrigspolitik,
håndhævelse
handelsembargoer,
spredning osv.
Beskyttelse af kulturarv
EU's
f.eks.
af
ikke-
Miljøbeskyttelse
1.3.2.
Toldunionen i tal
Med leveringen af disse tjenester håndterer EU's toldsektor 17 % af verdenshandelen – over
2 mia. tons varer om året
18
til en værdi af 3 300 mia. EUR. I perioden 2004-2010 steg værdien
af EU's udenrigshandel med næsten 50 %
19
trods indvirkningerne af finanskrisen. EU er
centrum i den globale handels- og forsyningskædelogistik og er den største handelspartner for
USA, Kina og Rusland. Mere end 90 % (8,4 mia. tons varer) af handelen transporteres ad
søvejen, og mere end 20 % heraf aflæsses i Europa. EU har over 250 internationale lufthavne.
Den østlige landegrænse er næsten 10 000 km lang og har 133 kommercielle indgangssteder
18
19
EU's websted – området for toldpolitik.
External and intra EU trade, A statistical yearbook, data 1958-2010, s. 16.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0008.png
ved vej og jernbane. Ved hele EU's ydre grænse (land, luft og hav) er der i alt mere end 1 000
indgangstoldsteder.
I 2011 behandlede EU's toldmyndigheder 36 millioner forudgående angivelser af varer,
140 millioner indførselsangivelser, 96 millioner udførselsangivelser og 9 millioner
transitangivelser. Disse tal svarer til, at medlemsstaternes toldadministration i gennemsnit
behandlede 8,9 angivelser pr. sekund. De opkrævede told, der bidrog med ca. 16,6 mia. EUR
til EU-budgettet, dvs. ca. 13 % af EU-budgettet
20
.
1.3.3.
En europæisk succeshistorie
EU's succes som verdens største handelsblok og globale aktør, de voksende mængder og den
stadig hurtigere handel kan uden tvivl alt sammen betragtes som indikatorer for EU-
toldunionens fortsatte succes. Den har støttet handel og økonomisk vækst og beskyttet de 500
millioner europæiske borgeres sikkerhed, sundhed og miljø. I de sidste fire årtier har
toldunionen løst sine opgaver effektivt og tilpasset sig nye opgaver, nye geografiske
dimensioner og skiftende globale forhold.
I det sidste årti har den med vellykket resultat indført sammenkoblede it-systemer og
-processer, der kræver samarbejde og koordinering på tværs af EU-landene. I dag forventes
det, at de 27 nationale forvaltninger, der deles om udgifterne, forvalter toldunionen og
gennemfører dens regler, som om de var "en samlet enhed".
1.4.
Forvaltning og funktionsmåde
Som følge af den fælles lovgivning og politik, som indtil videre er gennemført af de 27
forvaltninger i EU, er toldunionens operationelle funktion kompleks. Den har udviklet sig til
et sæt aktiviteter og processer, som anvender en blanding af menneskelige, tekniske og
finansielle input fra EU og medlemsstaterne.
1.4.1.
Aktiviteter og processer
For at toldunionen overordnet set kan gennemføre sine funktioner som fastlagt i lovgivningen,
skal hovedprocesserne involvere følgende aktiviteter:
1)
administration af
klarering
af varer, herunder:
•
•
•
•
•
2)
tilsyn med indførsel og udførsel af varer gennem behandling af angivelser
forud for ankomst/afgang
behandling af toldangivelser og administration af toldprocedurer
anvendelse af handelsforanstaltninger og -begrænsninger
beregning og opkrævning af told og andre afgifter og administration af
garantier
anvendelse af andre relevante bestemmelser
kontrol,
herunder:
20
Budget 2011 i tal.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0009.png
•
•
•
•
•
3)
risikoprofilering og målretning af kontrolforanstaltninger
kontrol af dokumenter og fysisk kontrol
efterfølgende kontrol
gennemførelse af officielle forespørgsler
forudgående og efterfølgende revision af handlende i forbindelse med
forskellige typer godkendelser
håndhævelse,
herunder:
•
•
strafferetlige/administrative undersøgelser og retsforfølgelse
pålæggelse af sanktioner.
De primære
horisontale processer,
der støtter hver af disse aktiviteter, omfatter:
1)
2)
datastyring,
herunder styring og behandling af enorme mængder data om handel og
handlende
styring af handlende
med administration af mere end tre millioner "klienter", der er
involveret i handel
21
, herunder:
1)
2)
3)
3)
identifikation og registrering
levering af information
udstedelse af forskellige godkendelser
risikostyring,
herunder identifikation, vurdering, analyse og afhjælpning af de
utallige typer og niveauer af risici, der er forbundet med international handel med
varer.
Input
1.4.2.
De centrale input til toldunionen, for at den kan løse sine opgaver og gennemføre disse
indbyrdes forbundne processer, omfatter
regler
(f.eks. lovgivning), der skal anvendes,
praktiske retningslinjer og procedurer,
der beskriver, hvordan de anvendes i praksis, og
ressourcerne
til fysisk at udføre dem (finansielle og menneskelige ressourcer, it-systemer og
udstyr).
Selv en meget overfladisk taksonomi af disse input
22
viser, at de i virkeligheden er en
kompleks blanding af internationale aftaler
23
, som f.eks. GATT-regler, EU-lovgivning,
-retningslinjer og -ressourcer (f.eks. understøttende it-infrastruktur og -programmer) samt
21
22
23
EORI-database.
Udkast til endelig rapport under rammekontrakt DIGIT/R2/PO/2009/027 "ABC II - Feasibility study on
the evaluation of the state of the EU Customs Union".
Mange internationale aftaler og konventioner, f.eks. WCO's reviderede Kyotokonvention, er kodificeret
i EU-lovgivningen.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0010.png
nationale regler
24
, retningslinjer, processer og ressourcer. Mens EU-toldlovgivningen og EU-
retningslinjerne er fælles, og f.eks. visse understøttende databaser er fælles, varierer de
nationale input og navnlig de menneskelige og finansielle ressourcer, der er til rådighed for de
forskellige toldadministrationer, betydeligt mellem medlemsstaterne, og det samme gælder de
nationale processer og nationale anvendelser af it-infrastruktur og -programmer.
1.4.3.
Forvaltning
Forvaltningen af toldunionen har udviklet sig organisk med tiden. Den formelle
lovgiver
omfatter Rådet, Europa-Parlamentet og – i tilfælde af gennemførelseslovgivning – en række
komitologiudvalg.
Gennemførelsen
af toldunionen støttes yderligere af en mindre formel
struktur til politisk koordinering. Centrum for denne struktur er Toldpolitikgruppen, der ledes
af Kommissionen og består af generaldirektørerne for de 27 nationale forvaltninger. Den
gennemgår problemer, den gøres opmærksom på, og udstikker retningslinjer for
videreudviklingen af politikker i toldunionen. Toldpolitikgruppen har siden undertegnelsen af
Romtraktaten i 1958 været en fælles platform for administrationerne. Den er i dag den
overordnede politiske koordineringsgruppe for en lang række styringsgrupper, projektgrupper
og aktioner, hvis arbejde i mange tilfælde forvaltes af Kommissionen og finansieres under
Told 2013-programmet
25
.
2.
EVALUERING AF TOLDUNIONEN
Trods toldunionens succes gennem 40 år er den i de seneste år blevet stillet over for stadig
mere krævende udfordringer. I 2005 foreslog Kommissionen efter sin meddelelse i 2003
26
om
enkle og papirløse rammer for told og handel en lovgivningspakke, der skulle modernisere
EU's toldsektor, navnlig gennem øget brug af elektronisk databehandling. Pakken blev
vedtaget i 2008
27
, og den blev starten på den fuldstændige modernisering af EU's
toldlovgivning og -procedurer.
Siden 2010 har Kommissionen og medlemsstaterne gennemført en evaluering af toldunionens
funktionsmåde. Eksterne faktorer har tydeligvis forstærket behovet for ændringer, men
evalueringen viser klart, at nogle af de grundlæggende aspekter af den gamle driftsmodel og
den måde, hvorpå deltagerne i toldunionen samarbejder, som ikke er blevet ændret, muligvis
bør ændres nu.
2.1.
Eksterne faktorer
Den omkringliggende verden har i de seneste årtier stillet stadig strengere krav til
toldunionen. Den konstant voksende handel, nye og stadig mere komplekse forsyningskæder
og forretningsmodeller (f.eks. e-handel) samt nye former for logistik og konkurrencepres
medfører større mængder, hurtigere handel og stadig mere komplicerede forhold. De iboende
risici i de internationale forsyningskæder er også vokset som følge af globaliseringen af
kriminalitet og terroraktiviteter. Presset fra et hurtigt voksende antal opgaver og forventninger
fra aktørerne har udvidet omfanget af toldaktiviteterne og intensiveret behovet for nye
24
25
26
27
EU's toldlovgivning er fælles, men der er en margen af nationale regler.
Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 624/2007/EF af 23. maj 2007 om vedtagelse af et
handlingsprogram for toldvæsenet i EF.
KOM(2003) 452 endelig af 24.7.2003.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 450/2008 om EF-toldkodeksen (moderniseret
toldkodeks), EUT L 145 af 4.6.2008, s. 1, og Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 70/2008/EF
af 15.1.2008 om papirløse rammer for told og handel, EUT L 23 af 23.1.2008, s. 21.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0011.png
kompetencer, værktøjer og ressourcer. Der er i øjeblikket uddelegeret ansvarsområder til
toldsektoren i mere end 60 retsakter
28
. Virkningerne af den økonomiske krise har på den
anden siden intensiveret presset på ressourcerne – behovet for at gøre mere og mere med
mindre og mindre. Tidspunktet for krisen var kritisk for toldadministrationerne –
gennemførelsen af væsentlige lovgivningsreformer krævede, at de investerede i store it-
projekter på et tidspunkt med drastiske nedskæringer i både budget og ressourcer.
2.2.
Interne faktorer
Kommissionen og medlemsstaterne har også anerkendt, at modellen for toldunionens
funktionsmåde i sig selv rummer en række svagheder. Moderniseringen hen imod et
tværeuropæisk elektronisk toldmiljø med realtidsudveksling af information mellem 27
medlemsstater kræver, at der anvendes nye processer på tværs af EU-landene samt flere
investeringer i it og nye kompetencer hos medarbejderne. Det får mange af de nuværende
svagheder, f.eks. spildte omkostninger til dobbeltarbejde, til at træde endnu tydeligere frem.
I 2010 blev en selvanalyserende vurdering igangsat med det formål at udpege de væsentligste
svagheder ved toldunionen. En "egenundersøgelse"
29
udpegede en række problemområder,
der skal tages fat om. Den resulterede også i en række idéer til udvikling af den fremtidige
indsats.
På baggrund af undersøgelsen udpegede Kommissionen i sin rapport til Rådet i 2011
30
en
række områder, hvor toldunionen skulle forbedre sin funktionsmåde.
Kommissionen anfører følgende i sin rapport:
–
–
En bredere strategisk tilgang til samarbejde med andre instanser og internationale
partnere inden for sikkerhed, sundhed, sikring og miljø er nødvendig.
Forvaltningen af gennemførelsen af toldunionen skal ajourføres og forbedres, både
med hensyn til strukturer og arbejdsmetoder, også for at muliggøre en bedre
prioritering af initiativerne og en mere strømlinet udnyttelse af de knappe
ressourcer.
For at forbedre nyttevirkning, effektivitet og ensartethed og opnå stordriftsfordele er
øget deling og pooling af kapaciteter og kompetencer mellem medlemsstaterne og
mellem medlemsstaterne og Kommissionen nødvendig.
Et grundlag for måling og vurdering af toldunionens resultater er en absolut
forudsætning for toldunionens videreudvikling.
–
–
Yderligere detaljerede vurderinger er for nylig blevet gennemført inden for kritiske områder,
som f.eks. risikostyring
31
, håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder
32
og kontroller
28
29
30
31
32
Bilag 2 til arbejdsdokumentet fra Kommissionens tjenestegrene - "Impact Assessment of an action
programme for customs and taxation in the European Union for the period 2014-2020 (FISCUS) -
SEC(2011) 1317 final".
"Future Business Architecture for the Customs Union and Cooperative Model in the Taxation Area in
Europa", TAXUD/R3/VDL D(2010) 433216, rammekontrakt DIGIT/R2/PO/2009/027 ABC II.
KOM(2011) 922.
"Study on the on possible ways to enhance EU-level capabilities for risk analysis and targeting",
PricewaterhouseCoopers, 31. maj 2012.
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene – Konsekvensanalyse vedrørende Europa-
Parlamentets og Rådets forordning om toldmyndighedernes håndhævelse af intellektuelle
ejendomsrettigheder - SEK(2011)597 og SEK(2011)598 og Arbejdsdokument fra Kommissionens
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0012.png
med likvide midler. I 2012 igangsatte Kommissionen desuden en omfattende ekstern
evaluering med henblik på at supplere vurderingen med aktørernes perspektiv.
Resultatet af disse undersøgelser vil efter planen danne grundlaget for bredere
overvejelser i 2013 af de konkrete prioriteter for toldunionens udvikling.
3.
TOLDUNIONEN 2020 – VEJEN FREM
Det operationelle mål med denne meddelelse er at skitsere et handlingsforløb med henblik på
at modvirke udfordringerne og skabe en mere velfungerende, robust og samlet toldunion, der
kan levere tjenester af samme høje kvalitet på tværs af EU-landene, inden 2020. Som svar på
Kommissionens rapport fra 2011 understregede Rådet følgende i sine konklusioner fra den 10.
december 2012: "toldunionen
bør fortsat udvikle sig, således at den kan opfylde sine mål og
støtte EU's konkurrenceevne ved at beskytte erhvervslivet, lette handelen og tilbyde tjenester
af høj kvalitet til alle aktører"'
33
.
For at sikre denne udvikling er det afgørende, at moderniseringen af lovgivningen og
procedurerne fuldføres. De vigtige processer med at identificere udfordringerne er endvidere
blevet gennemført. Mangelanalyserne er godt på vej, og enkelte mangler behandles allerede.
Endelig skal de strukturelle problemer løses.
Der er derfor tre centrale forudsætninger, der skal opfyldes, for at toldunionen kan udvikle sig
på en ensartet og omfattende måde:
1)
2)
3)
fuldførelse af den modernisering, der blev indledt i 2003
fuldførelse af mangelanalyserne og identifikation af de prioriteter, der skal håndteres,
og
gennemgang og reform af toldunionens forvaltnings- og administrationsstrukturer.
Disse forudsætninger skal selvfølgelig opfyldes på en ensartet og struktureret måde for at
undgå at forstyrre den daglige administration af EU's internationale handel.
3.1.
Fuldførelse af moderniseringen
I 2003 blev der indledt en omfattende modernisering af toldlovgivning og -procedurer,
herunder en udvidet rolle til toldvæsenet i indsatsen for at beskytte de ydre grænser,
rationalisering af den retlige ramme, øget standardisering af toldregler og deres
gennemførelse, forenkling af toldprocedurer og datamatisering af alle angivelser og al
dataudveksling.
Det første betydelige resultat af denne modernisering var vedtagelsen af sikkerhedsændringen
af EF-toldkodeksen
34
i 2005, som banede vejen for indførelsen af systematisk automatisk
risikoanalyse på grundlag af elektronisk indgivne data om handel forud for indførsel og
udførsel af varer i 2011.
33
34
tjenestegrene - Report on the Implementation of the EU Customs Action Plan to Combat Intellectual
Property Right Infringements for the Years 2009 to 2012 – SWD(2012)356
Ref.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 648/2005 af 13. april 2005 om ændring af Rådets
forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks.
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0013.png
Som en generel tendens takket være de nye muligheder, der er opstået i medfør af udviklingen
af it, tilbyder alle nationale toldadministrationer nu mulighed for at indsende toldangivelser
elektronisk. I dag sker over 90 % af alle toldangivelser i EU elektronisk. Moderniseringen er
godt på vej. It forbedrer i væsentlig grad toldunionens produktivitet.
De primære drivkræfter bag de videre og mere omfattende foranstaltninger i
moderniseringsprocessen omfattede vedtagelsen af
den moderniserede toldkodeks
og
beslutningen om papirløse rammer for told og handel
i 2008. Den moderniserede toldkodeks
gælder dog endnu ikke og er genstand for et forslag om omarbejdning
35
. Beslutningen om
papirløse rammer skal også revideres.
De første prioriteter på vejen frem er Europa-Parlamentets og Rådets færdiggørelse og
vedtagelse af lovgivningen, vedtagelsen af Kommissionens forskellige retsakter og
medlemsstaternes hurtige gennemførelse.
3.2.
Vurdering af mangler og fastlæggelse af prioriteter
Der er for nylig gennemført en række mangelanalyser, og flere gennemføres i øjeblikket, især
inden for områderne risikostyring og forsyningskædesikkerhed, intellektuelle
ejendomsrettigheder, markedsovervågning, sundhed, sikkerhed og miljø samt krisestyring.
På området for
håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder
identificerede
Kommissionen i 2011 udfordringer og iværksatte foranstaltninger ved at foreslå en revideret
forordning om intellektuelle ejendomsrettigheder
36
. Den 10. december 2012 vedtog Rådet
desuden en ny handlingsplan for 2013-2017, og samarbejdet med internationale partnere
styrkes med henblik på at forstærke beskyttelsen af intellektuelle ejendomsrettigheder i hele
forsyningskæden.
På områderne for
sundhed, sikkerhed og miljø
er der et klart behov for at gøre toldvæsenets
håndhævelse lettere ved at indføre forbud mod og begrænsninger for importerede og
eksporterede varer ved lov. For at sikre, at kravene i disse love er forenelige med
toldprocedurer og -processer, vil Kommissionen udvikle en værktøjskasse med
standardprocedurer, der skal indgå i fremtidige love. Begrænsninger og forbud vil blive
yderligere integreret i TARIC, og en plan for et fælles kontaktsystem ("single window") for
toldklarering er under udarbejdelse. Der udvikles yderligere retningslinjer, uddannelsestilbud
og kapacitetsopbyggende instrumenter med det formål at støtte toldadministrationernes
håndhævelse af ikke-skattemæssig lovgivning, og der udvikles fælles kontroltilgange baseret
på risikoanalyser. Manglen på viden om resultaterne af toldadministrationernes
lovhåndhævelse skal desuden afhjælpes for at forbedre den politiske beslutningsproces og
evalueringen af denne lovgivning. Udvikling af måleværktøjer og statistikker over resultater
af toldkontrol på områder som f.eks. produktsikkerhed og -overensstemmelse er absolut
afgørende. Alle disse foranstaltninger bør samles i en strategi for en fælles indsats af
Kommissionen og medlemsstaterne med henblik på at lette toldadministrationernes arbejde,
når de skal håndhæve ikke-skattemæssig lovgivning. Kommissionen har allerede nedsat en
ekspertgruppe med deltagelse af toldadministrationerne og de myndigheder, der er ansvarlige
for den ikke-skattemæssige lovgivning, som har til opgave at udvikle ovennævnte aktiviteter.
35
36
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om EU-toldkodeksen (KOM(2012) 64 af
20.2.2012).
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om toldmyndighedernes håndhævelse af
intellektuelle ejendomsrettigheder - KOM(2011) 285
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0014.png
Efter fundet af eksplosive stoffer i luftfragt ("Yemenhændelsen") og inden for rammerne af
rapporten om styrkelse af luftfragtsikkerheden, som arbejdsgruppen på højt niveau har
udarbejdet, har Kommissionen i tæt samarbejde med de forskellige aktører – erhvervslivet og
internationale partnere – undersøgt, hvordan
forsyningskædesikkerheden
kan forbedres, og
hvordan internationale standarder kan udvikles. En udførlig vurdering af manglerne og
behovet på området for
risikostyring og forsyningskædesikkerhed
vil blive fremlagt i
Kommissionens meddelelse om risikostyring og forsyningskædesikkerhed
37
. På dette område
er der også forskning og internationale projekter i gang under EU-rammeprogrammet (FP7).
Fremtidige foranstaltninger bør også udformes med henblik på at forbedre toldvæsenets
risikostyrings- og kontrolforanstaltninger på EU-plan, således at der opnås bedre beskyttelse
af EU's og medlemsstaternes finansielle interesser.
38
Kommissionen har også konstateret alvorlige problemer som følge af forskellige tilgange til
overtrædelse af EU's toldlovgivning og anvendelsen af sanktioner,
som bør omhandles i et
forslag i 2013. Efter den nukleare ulykke i Fukushima er der endvidere udarbejdet en
handlingsplan
39
, der har til formål at forbedre toldvæsenets
krisestyring. Reglerne om
toldsuspensioner og toldkontingenter
revideres også i en undersøgelse, der indledes i 2013,
og som muligvis vil vise, at reglerne bør revideres.
Med hensyn til toldunionens
internationale dimension
skal det bilaterale samarbejde med
handelspartnere og samarbejdet i multilaterale fora om udviklingen af værktøjer og
betingelser for forsyningskædesikkerhed og handelslettelser fortsat prioriteres, idet der skal
fokuseres på fremme af forenklede toldbestemmelser, gensidig anerkendelse af autoriserede
økonomiske aktører og deling af information med tredjelande om administration af
forsyningskæden fra første til sidste led. Indsatsen for at bekæmpe smugling af ulovlige varer,
krænkelser af intellektuelle ejendomsrettigheder og svig bliver fortsat sikret en markant profil
i internationale aftaler, som f.eks. bilaterale handelsaftaler, og der bør lægges mere vægt på
moderniseringen af oprindelsesreglerne i sådanne aftaler.
De udpegede prioriteter i 2013 omfatter:
–
–
en meddelelse fra Kommissionen om risikostyring og forsyningskædesikkerhed
en strategi for en fælles indsats af Kommissionen og medlemsstaterne med henblik
på at lette toldforvaltningernes arbejde, når de skal håndhæve ikke-skattemæssig
lovgivning
et forslag om håndtering af forskellige tilgange til overtrædelse af EU's
toldlovgivning og anvendelsen af sanktioner
gennemførelse af en handlingsplan med henblik på at forbedre toldvæsenets
krisestyring
undersøgelse og (deraf følgende) revision af reglerne om toldsuspensioner og
toldkontingenter
prioritering
af
værktøjer
og
betingelser
for
handelslettelser,
forsyningskædesikkerhed og håndhævelse af intellektuelle ejendomsrettigheder i
Offentliggøres i begyndelsen af 2013.
Revisionsretten – Særberetning nr. 1/2010 "Bliver de forenklede toldprocedurer ved indførsel
kontrolleret effektivt?".
TAXUD/B2/061/2011.
–
–
–
–
37
38
39
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0015.png
bilaterale og multilaterale internationale aftaler
–
fuldførelse af mangelanalyser og prioritering, navnlig ved at følge op på
evalueringen af toldunionen i 2013.
3.3.
Forbedring af effektiviteten gennem reform af forvaltningen af toldunionen
Det nuværende decentrale system med gennemførelse og administration på nationalt plan af
en fælles kerne af ansvarsområder, opgaver og i stigende grad fælles processer og it-systemer
har af mange årsager nået grænserne for effektivitet. Disse årsager omfatter dobbeltarbejde,
mangel på konsekvens, problemer med interoperabilitet og manglende overensstemmelse
mellem behov og ressourcer i hele EU. Nylige erfaringer med anvendelsen af paneuropæiske
processer og it i gennemførelsen af sikkerhedsændringen af EF-toldkodeksen og i
anvendelsen af visse EU-dækkende godkendelser bekræfter disse problemer. Økonomiske
aktører har desuden indberettet eksempler på forskelsbehandling på tværs af EU og har klaget
over den usikkerhed og de omkostninger, der opstår som følge af forskellige serviceniveauer
og praktiske krav, de møder i de forskellige EU-lande.
Da retsgrundlaget er fælles, er det naturligvis den operationelle gennemførelse, der er
mangelfuld i denne henseende. Det nationale gennemførelses- og administrationssystem, som
længe har været uændret, skal vige pladsen for et tættere samarbejde og deling af ansvaret
mellem de administrationer, der gennemfører toldunionen. Reform af lovgivning og
arbejdsmetoder og løsning af specifikke problemer vil medvirke til dette. Der er dog stadig et
tværgående problem i den særdeles decentraliserede og stadig mere komplekse forvaltning af
gennemførelsen af toldunionen.
Der skal gennemføres en reform af forvaltningen af toldunionen, ikke mindst for at opnå
yderligere produktivitetsforbedringer (f.eks. stordriftsfordele som følge af pooling af
ressourcer) og effektivitetsgevinster (f.eks. risikostyring på grundlag af poolede
risikoinformationer). Forvaltningen bør først og fremmest have til formål at sikre leveringen
af service af en ensartet høj kvalitet i alle EU-lande.
For at sikre effektiv levering af service af høj kvalitet i alle EU-lande bør reformen af
forvaltningen omfatte forbedringer med hensyn til:
–
–
–
definition af operationelle mål/servicekvalitet for EU og et fælles system til
overvågning heraf
forøgelse af den operationelle koordinering og fælles indsats, hvor det er nødvendigt
fastlæggelse af en mekanisme til identifikation af behov, prioriteter og overførsel
af/støtte til kapacitet, hvor det er nødvendigt.
DA
15
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451687_0016.png
4.
KONKLUSION
Toldunionen føjer klar og ubestridt merværdi til det europæiske samfund og erhvervsliv. Den
inddriver betydelige indtægter til EU og medlemsstaterne og er på mange måder det indre
markeds vogter og en uundværlig støtte for gennemførelsen af EU's handel. Samtidig sikrer
den værdifuld beskyttelse af EU's virksomheder, samfund og miljø mod forskellige trusler fra
den internationale handel med varer.
I de senere år har toldunionen indledt en betydelig reform og modernisering af lovgivning,
procedurer og arbejdsmetoder. Gennemførelsen af reformen er dog endnu ikke afsluttet.
Reformen skal desuden udvides til toldunionens interne strukturer og forvaltningen af dens
operationelle funktionsmåde.
Kommissionen opfordrer Rådet og Europa-Parlamentet til at:
–
–
fuldføre moderniseringen uden forsinkelse
indgå i dialog med relevante aktører med udgangspunkt i resultaterne af nylige
evalueringer og mangelanalyser, herunder evalueringen af toldunionen fra 2012,
med henblik på at fastlægge prioriteterne
reformere forvaltningen og medlemsstaternes og Kommissionens roller og ansvar i
forbindelse med den overordnede operationelle administration af toldunionen. De
næste trin bør omfatte en plan for reformen inden 2014.
–
DA
16
DA