Finansudvalget 2012-13
S 930
Offentligt
NotatRegneprincipper og modelanvendelse i FinansministerietDette notat indeholder en oversigt over de primære regneprincipper, beregnings-modeller og metoder, der anvendes i Finansministeriet til vurdering af økono-misk-politiske tiltag og samfundsøkonomiske fremskrivninger.Det drejer sig primært om metoder og principper inden for følgende områder:1. De overordnede principper bag Finansministeriets vurderinger af virkningernepå deoffentlige finanseraf økonomisk-politiske tiltag – navnlig med henblik påindregning af afledte virkninger af ny lovgivning mv. i form af såkaldt ”tilbage-løb”og ændretadfærd, jf. afsnit 1.2. Anvendelse af makroøkonomiske modeller, herunder Danmarks StatistiksADAM-model. ADAM bruges primært til kortsigtsanalyser af økonomisk po-litik og i forbindelse med konjunkturvurderingerne (som siden oktober 2011er under Økonomi- og Indenrigsministeriets ressort). ADAM danner ogsåramme for de mellem- og langfristede fremskrivninger og vurdering af den fi-nanspolitiske holdbarhed,jf. afsnit 2.3. Metoder og principper ved beregning af virkninger på arbejdsudbuddet af fxreformer af skatte- og arbejdsmarkedsregler. Arbejdsudbudsvirkninger bereg-nes ikke i ADAM-modellen, men er baseret på mere detaljerede opgørelser ogmetoder,jf. afsnit 3.Antagelserne om gradvis normalisering af konjunkturerne i den seneste 2020-planer beskrevet ibilagsnotat 1.Det empiriske grundlag for antagelsen om en langsigtetsammenhæng mellem arbejdsudbud og beskæftigelse er belyst ibilagsnotat 2.Denhastighed, hvormed øget arbejdsudbud omsættes i øget beskæftigelse, er blandtandet illustreret ved nogle beregningseksempler på ADAM-modellen ibilagsnotat 3.Notatet skal ses i sammenhæng med følgende metodebeskrivelser, som også ved-rører centrale elementer af Finansministeriets regnemetoder, jf. www.fm.dk:Metode til beregning af den strukturelle offentlige saldo, som den har været ianvendelse siden 2004,jf. notatet: ”Finansministeriets metode til beregning af strukturelsaldo”.Metode til beregning af strukturel ledighed, strukturel beskæftigelse og out-putgab, som den har været i anvendelse siden 2004,jf. notatet: ”Finansministerietsberegning af gab og strukturelle niveauer”.
22. november 2012
Side 2 af 39
1. Principper for vurdering af virkninger på offentlige finanser aføkonomisk-politiske tiltagDette afsnit beskriver overordnede principper for Finansministeriets vurderingeraf virkningerne på de offentlige finanser af økonomisk-politiske tiltag og struktur-reformer – navnlig med henblik på indregning af afledte virkninger af ny lovgiv-ning mv. i form af såkaldt ”tilbageløb” og ændret adfærd.1.1 Oversigt over principper
Det helt overordnede princip er, at der skal udarbejdes så retvisende og dækkendeskøn som muligt for, hvordan økonomisk-politiske tiltag påvirker de offentlige fi-nanser og samfundsøkonomien i øvrigt. Det indebærer blandt andet, at der så vidtmuligt skal indregnes afledte virkninger, når disse vurderes at være relevante,jf.boks 1.1.Boks 1.1Afledte virkninger af ny lovgivning mv.Tilbageløbbetegner, at politikændringer, der direkte påvirker de disponible indkomster, vil påvirke det offentligesindtægter fra moms og afgifter mv. gennem større eller mindre forbrug, selvom adfærden antages at være uænd-ret (dvs. effekten fremkommer alene som følge af den ændrede disponible indkomst). Hvis fx indkomstskatternesættes op, vil det reducere de disponible indkomster. Det vil reducere privatforbruget og dermed det offentligesindtægter fra moms og afgifter. Dette tilbageløb reducerer således de direkte provenuvirkninger af fx en indkomst-skattestigning.Adfærdsændringer(også kaldet dynamiske effekter) betegner – i modsætning til tilbageløb – at visse politikæn-dringer kan påvirke den økonomiske adfærd fx i form af øget arbejdsudbud eller opsparing eller ændret forbrugs-sammensætning. Hvis der fx indføres en særlig afgift på visse varer, kan det føre til et mindre forbrug af disse va-rer og evt. et højere forbrug af andre varer. Det er ofte netop et formål med politikændringer at opnå en adfærds-ændring. De strukturelle virkninger af ændret adfærd indregnes som hovedregel fra det tidspunkt, hvor regelæn-dringerne har effekt og påvirker tilskyndelsen til beskæftigelse, opsparing mv. Virkningerne på fx den faktiske be-skæftigelse og arbejdstid kan opstå hurtigt eller med en vis forsinkelse.I tabel 1 nedenfor er vist en oversigt over afledte virkninger af en række økonomisk-politiske tiltag.
Det er centralt at kunne vurdere, hvordan forskellige tiltag påvirkerden offentligesektors strukturelle saldosamtden finanspolitiske holdbarhed,som er de to primære fi-nanspolitiske styringsmål. Principperne for, hvordan og hvornår der indregnes ad-færdsvirkninger og tilbageløb af økonomisk-politiske tiltag, afspejler dette. Disseto begreber (strukturel saldo og holdbarhed) adskiller sig især med hensyn til tids-dimensionen.Strukturel saldo beregnes for hvert enkelt år, og angiver den underliggende stillingpå de offentlige finanser, når man renser for midlertidige virkninger fra konjunk-turudsving mv. Holdbarheden drejer sig om de offentlige finansers udvikling ilangsigtet perspektiv.Adfærdsvirkninger (såkaldtedynamiske effekter)realiseres typisk over en årrække,når man ser på virkningerne på den faktiske beskæftigelse og arbejdstid mv. De
Side 3 af 39
strukturelle virkninger indregnes som hovedregel fra det tidspunkt, hvor regelæn-dringerne har effekt og påvirker tilskyndelsen til beskæftigelse, opsparing mv.I vurderingen af virkninger af politikændringer, herunder skatte- og strukturre-former, på den strukturelle saldo og den finanspolitiske holdbarhed spiller tilbage-løb og ændret adfærd en vigtig rolle,jf. tabel 1.Tabel 1Indregning af afledte virkninger af politikændringer på strukturel saldo og finanspolitisk holdbarhedTilbageløbPolitikændringIndkomstskatMoms og afgifter mv.ArbejdsudbudOpsparing (fx ved ændretkapitalindkomstbeskatning)ArbejdsudbudGrænsehandelForbrugssammensætningArbejdsudbudOpsparingInvesteringer mv.Adfærdsændring
Indirekte skatter
Moms og afgifter mv.
Beskatning af ejendomme og andre aktiver
Moms og afgifter mv.Evt. virkning påejendomsskatAktieskat, moms ogafgifter mv.
Selskabsskatter mv.
Skattepligtige indkomstoverførslerIkke-skattepligtige indkomstoverførsler
Indkomstskat, moms og Arbejdsudbudafgifter mv.Moms og afgifter mv.Arbejdsudbud
Offentlig beskæftigelseOffentligt varekøbOffentlige investeringer
-MomsMoms
---
UddannelsesmålsætningerTilbagetrækningsalder
--
ArbejdsudbudArbejdsudbud
Anm.: Tabellen er ikke udtømmende mht. mulige afledte adfærdsændringer. Afhængig af relevans kan indregnesandre effekter end de, der er nævnt i tabellen, fx ændret transferpricing ved ændringer i selskabsskat etc.
Ændredeindkomstskatterindebærer tilbageløb af moms og afgifter som følge afændret disponibel indkomst og dermed ændret forbrug. Der indregnes derudoveradfærdsvirkninger på arbejdsudbuddet, dels i form af en timeeffekt, hvis skatte-ændringen påvirker den marginale gevinst af den sidst tjente krone, dels i form afen såkaldt deltagelseseffekt (eller ledighedseffekt), hvis skatteændringen påvirkergevinsten ved at være i beskæftigelse frem for at være på overførselsindkomst(målt ved den såkaldte kompensationsgrad,jf. afsnit 3).Endvidere kan der afhæn-gig af ændringens karakter indregnes adfærdsvirkninger på husholdningernes op-sparing.Ændredeindirekte skatter (afgifter)indebærer også tilbageløb af moms mv. (bl.a. af-hængig af, om afgiften indgår i momsgrundlaget), idet en afgiftsforøgelse vil redu-cere realindkomsten og dermed forbrugsmulighederne. Der indregnes også en ad-
Side 4 af 39
færdsvirkning på arbejdsudbuddet (en timeeffekt), idet en afgiftsforhøjelse påvir-ker den marginale forbrugsmulighed af den sidst tjente krone nogenlunde påsamme måde som en forhøjelse af en proportional indkomstskat. Endvidere kanafgiftsændringer på visse varer påvirke grænsehandelen og forbrugssammensæt-ningen og derigennem have en afledt effekt på moms og afgifter mv.Ændredeindkomstoverførsler til husholdningerindebærer tilbageløb af moms og afgifterog – for så vidt angår skattepligtige indkomstoverførsler – også tilbageløb via ind-komstskat. Der indregnes adfærdsvirkninger på arbejdsudbuddet af ændringer iniveauet for indkomsterstattende overførsler for personer i den arbejdsdygtige al-der i form af deltagelseseffekter. Ændret indkomstregulering af supplerende ind-komstoverførsler, fx børnefamilieydelse, tillægges en virkning svarende til ændrin-ger i marginalskatten (timeeffekt). Ændringer i adgangen til eller tilkendelseskrite-riet for indkomsterstattende overførsler, fx ved en forhøjelse af folkepensionsal-deren, påvirker også arbejdsudbuddet, om end gennem en lidt anden mekanisme,jf. nedenfor.Ændretoffentlig beskæftigelsehar ikke tilbageløbseffekter på den strukturelle saldo ogden finanspolitiske holdbarhed. Det skyldes – lidt forenklet – at den strukturellesaldo og holdbarheden er beregnet ved en beskæftigelse, der svarer til den struktu-relle beskæftigelse, som alene er bestemt af strukturerne på arbejdsmarkedet mv.Øget offentlig beskæftigelse øger således ikke den strukturelle beskæftigelse, menvil derimod fortrænge privat beskæftigelse tilsvarende over tid,jf. afsnit 2.Derforvil der ikke være øget strukturelt skatteprovenu i form af tilbageløb af skat, momsog afgifter ved at ansætte flere i det offentlige (idet der dog kan være midlertidigeeffekter på den faktiske offentlige saldo).Ændretoffentligt varekøbvil tilsvarende ikke påvirke den strukturelle beskæftigelse.Der indgår tilbageløb via moms af øget offentligt varekøb. Det samme gælder forændredeoffentlige investeringer.Som følge af fortrængningseffekterne indregnes generelt ikke adfærdsvirkninger afhverken offentlig beskæftigelse, offentligt varekøb eller offentlige investeringer,jf.også afsnit 1.5.Målsætningerne om etøget uddannelsesniveautillægges en adfærdsvirkning på ar-bejdsudbuddet. En forøgelse af antallet af studerende indebærer umiddelbart stør-re driftsudgifter, større udgifter til SU og lavere skatteindtægter mv., idet arbejds-udbuddet midlertidigt reduceres for de personer, der er under uddannelse. På læn-gere sigt øges arbejdsudbuddet imidlertid for de personer, der afslutter en uddan-nelse og derved har øget deres uddannelsesniveau, hvilket isoleret set øger denstrukturelle beskæftigelse og styrker de offentlige finanser,jf. nærmere beskrivelse sidsti afsnit 2.2.Ændringer i lovgivningen, der regulerertilbagetrækningsalderen,fx ved forhøjelse affolkepensionsalderen (bl.a. som følge af den vedtagne indekseringsmekanisme),
Side 5 af 39
antages at have en umiddelbar effekt på tilbagetrækningsadfærden, idet der dog vilvære en vis øget tilgang til fx førtidspension,jf. nærmere beskrivelse i afsnit 3.2.I forhold til indregning af tilbageløb og adfærd i den strukturelle offentlige saldoog den finanspolitiske holdbarhed gældersammenfattende:I de mellem- og langfristede fremskrivninger (fx 2010-, 2015- og 2020-planer)indgår tilbageløb af politikændringer automatisk, fordi de anvendte økonomi-ske modeller, herunder ADAM, afspejler de gældende institutionelle rammer iøkonomien (herunder fx skatte- og afgiftssystemet). Dertil kommer skøn foradfærd. Adfærd indregnes, hvor det er relevant og praktisk muligt, så vidt mu-ligt baseret på konkret empiri, fx vedrørende arbejdsudbud.De skønnede adfærdsvirkninger påvirker således det forudsatte finanspolitiskeprioriteringsrum i planerne. Hvis den strukturelle saldo skulle udvikle sig sva-gere end forudsat i fremskrivningerne, vil der efterfølgende skulle ske enstramning af den økonomiske politik for at indfri de centrale finanspolitiskemål (dvs. prioriteringerne vil skulle ændres). Hvis den strukturelle saldo om-vendt skulle udvikle sig gunstigere end forudsat, vil det efterfølgende åbne mu-lighed for en vis modsvarende lempelse af den økonomiske politik.I konjunkturvurderingerne indgår også tilbageløb og adfærd, idet der dog tageshøjde for, at det kan tage tid, før tilbageløb og adfærd realiseres. Virkninger afpolitikændringer på strukturel beskæftigelse mv. medregnes i den strukturellesaldo, den strukturelle beskæftigelse og outputgab mv. i takt med, at de kon-krete politikændringer gennemføres og har virkning på forbrugere og virk-somheder.I konsekvensvurderinger af konkrete reformaftaler vedrørende skat, arbejds-marked og tilbagetrækning mv. indgår skøn for tilbageløb og adfærd for at sik-re så korrekt vurdering som muligt af virkningen på de offentlige finanser ogsamfundsøkonomien, herunder for at sikre sammenlignelighed på tværs af in-strumenter.
I vurderinger på kort sigt – fx i forbindelse med finanslovsaftaler og ompriorite-ringer mellem forskellige udgifter – indgår tilbageløb, når det er relevant (dvs. vedændringer i skatter, afgifter og overførsler), men typisk ikke adfærd. Der kan dogvære undtagelser fx ved skatteændringer, der antages at påvirke grænsehandelen,idet adfærdsvirkningerne her kan opstå hurtigt og kan være helt afgørende for detpågældende tiltags virkning på de offentlige finanser.Finanslovens virkning på den strukturelle saldo samme år afspejler typisk effektenefter tilbageløb og evt. umiddelbare adfærdseffekter, mens de fulde effekter af ad-færd (samt tilbageløb) kan afvige herfra, hvis ændringerne først gradvist får effektpå husholdninger og virksomheder. Sådanne yderligere adfærdsvirkninger vil bliveindregnet i den næstkommende mellemfristede fremskrivning.
Side 6 af 39
1.2 Kriterier for indregning af adfærdsvirkninger i økonomiske beregninger
Det er som nævnt centralt, at der foretages skøn over virkningerne på langsigtetbeskæftigelse af strukturtiltag (fx skat, arbejdsmarked, uddannelse og tilbagetræk-ning mv.) for at sikre et så retvisende billede som muligt af tiltagenes virkning påsamfundsøkonomien, vækstmulighederne og de offentlige finanser.Den aktuelle indregning af arbejdsudbudsvirkninger er i tråd med de økonomiskeplaner siden 1990erne og desuden centralt i forhold til indfrielsen af målsætnin-gerne i det nuværende regeringsgrundlag om reformer, der øger råderummet i fi-nanspolitikken frem mod 2020. Sigtet i regeringsgrundlaget er således, at adfærds-virkninger af strukturreformer skal medgå til at sikre øget råderum i udgiftspoli-tikken frem mod 2020.Indregning af konkrete adfærdsvirkninger tager som altovervejende hovedregel af-sæt i faktiske, observerede erfaringer med virkningerne af tidligere politikændrin-ger. Når det fx vælges at indregne adfærdsvirkninger af ændringer i topskattegræn-sen, er det fordi, det foreliggende empiriske grundlag peger på, at der må forven-tes at være en væsentlig effekt, og at grundlaget vurderes at være tilstrækkeligt til atskønne med rimelig sikkerhed over effekterne.Der vil dog altid være et element af usikkerhed i beregninger af adfærdsvirkninger.Dels fordi viden om adfærdsændringers størrelse – når en sådan viden findes –sjældent er præcis. Dels fordi ikke alle de dimensioner af adfærden, som påvirkesen given politikændring, nødvendigvis er empirisk belyst på en måde, som direktekan anvendes i en effektvurdering.Valget står imidlertid mellem enten helt at udelade (ofte tilsigtede) adfærdsændrin-ger – og dermed tillade en systematisk skævhed (bias) i vurderingen – eller at til-stræbe så retvisende skøn som muligt, selv om disse skøn er forbundet medusik-kerhedom de faktiske virkninger. Denne problemstilling gør sig gældende såvel ibeslutningsgrundlag som i konkrete policyudspil og lovforslag. Konkrete og ud-tømmende effektvurderinger – herunder også adfærdsvirkninger – af lovforslagskal altid indgå i udarbejdelsen af lovbemærkninger.Usikkerhed om de økonomiske skøn er selvsagt et generelt fænomen. Det gælderogså beregninger af bl.a. finanspolitikkens aktivitetsvirkninger (finanseffekten),strukturel saldo, finanspolitisk holdbarhed mv.Ved fremskrivninger er der desuden usikkerhed om udviklingen i fx det fremtidigeskattegrundlag (fx om tendensen til mindre rygning fortsætter) eller omfanget affremtidig erhvervsdeltagelse (fx om der bliver en øget tendens til tilbagetrækningfor egne midler).På linje med den almindelige budgettering på finansloven søges der opgjort ”mid-delrette skøn” for samtlige elementer, herunder også adfærdsvirkningerne, i be-
Side 7 af 39
regningen af strukturel saldo og finanspolitisk holdbarhed, således at der ikke ertale om bias i hverken den ene eller den anden retning.Hvis der er asymmetri i konsekvenserne af usikkerheden – forstået på den måde,at de økonomiske og politiske omkostninger ved eventuelle negative overraskelservurderes at være større end de tilsvarende gevinster ved eventuelle positive over-raskelser – kan der dog være argumenter for at anlægge forsigtige skøn for fx ar-bejdsudbudsvirkninger af lavere skat.Forsigtige skøn vil medføre, at positive adfærdsvirkninger i højere grad disponereshen ad vejen, når de realiseres, frem for med det samme. Omvendt kan dettemedføre en tendens til, at adfærdsgevinsterne i praksis i højere grad vil blive om-sat til at finansiere løbende ønsker og behov frem for at indgå i en samlet over-ordnet prioritering, når en strukturreform besluttes.Som nævnt afhænger det forudsatte finanspolitiske prioriteringsrum i den over-ordnede økonomiske planlægning af de skønnede adfærdsvirkninger af den beslut-tede politik. Der foretages løbende genberegninger af den strukturelle saldo ogden finanspolitiske holdbarhed, og hvis disse i praksis udvikler sig svagere endforudsat, vil det indebære en stramning af den økonomiske politik, så den samledeplanlægning fortsat er i overensstemmelse med de centrale finanspolitiske mål.1.3 Sammenhæng med centrale finanspolitiske mål og udvikling over tid
Beregningsprincipperne skal ses i sammenhæng med de centrale finanspolitiskestyringsmål, dvs. denstrukturelle saldofrem mod 2020 og (mindst)finanspolitisk hold-barhed,jf. bl.a. regeringsgrundlaget.Fokus på udviklingen i den strukturelle saldo frem mod 2020 – herunder måleneom efterlevelse af EU-henstillingen frem mod 2013, undergrænsen for det struk-turelle underskud på højst 0,5 pct. af BNP, budgetloven samt målet om (mindst)strukturel balance i 2020 – medfører krav om, at virkninger af den økonomiskepolitik skal vurderes i hvert enkelt år frem mod 2020. Det sker primært i konjunk-turvurderingerne og de mellemfristede fremskrivninger, herunder i Konvergens-programmet, samt i forbindelse med større reformer.Fokus på den finanspolitiske holdbarhed stiller endvidere krav om, at vurderingenaf politikændringer, hvis virkning på de offentlige finanser varierer over tid (dvs.typisk skatte- eller strukturreformer), skal baseres på den ”varige virkning” eftertilbageløb og adfærd, dvs. den reelle virkning på det finanspolitiske råderum pålængere sigt,jf. boks 2.Fokus på den varige virkning er disciplinerende blandt an-det i forhold til sikre mod, at tiltag med kortvarige positive virkninger på finanser-ne bruges til permanente lempelser.
Side 8 af 39
Boks 2Varige virkninger af økonomisk-politiske tiltagMange politikændringer giver anledning til en provenuvirkning efter indregning af tilbageløb og adfærd, som varie-rer over tid. Derfor beregnes den forventede fremtidige strøm af provenuændringer og disses nutidsværdi. Der be-regnes herefter en gennemsnitlig årlig provenuvirkning, svarende til en konstant andel af BNP, som giver sammenutidsværdi. Denne værdi kaldes denvarige virkningaf den pågældende ændring.Den varige virkning angiver derfor påvirkningen af finanspolitikkens holdbarhed og kan fortolkes som den forøgel-se (reduktion) af det offentlige forbrug, som et givet initiativ kan finansiere (forudsætter) ved uændret finanspolitiskholdbarhed.
For så vidt angår prioriteringer vedrørende det offentlige forbrug, vil der typiskikke være forskel på den umiddelbare og den varige virkning (medmindre tiltageneer midlertidige og ophør af tiltaget medfører en reduktion af den samlede rammefor det offentlige forbrug i de mellemfristede planer).Samlet er regneprincipperne blevet mere konsistente og gennemskuelige i løbet af1990erne og 2000erne. Herunder er de fremlagte beregninger fuldteksplicitteomadfærd og tilbageløb, og beregninger af navnlig skatte- og strukturtiltag tager høj-de for de varige virkninger på de offentlige finanser i tillæg til skøn for de nærme-ste år.Endvidere bemærkes, at beregningsprincipperne overordnet er på linje med deprincipper, der anvendes i fx DØR1.Mens de grundlæggende regneprincipper som hovedregel fastholdes uændret, ud-vikles de praktiske regnemetoder løbende. Fx gennemføres tekniske forbedringeraf holdbarhedsberegningen og periodevise metodeeftersyn af finanseffekt, struk-turel saldo og metoderne til vurdering af konkrete tiltag.Eventuelle ændringer offentliggøres fx i de mellemfristede planer (2010-, 2015- og2020-planerne), diverse udredningspublikationer, bemærkninger til lovforslag ellerdeØkonomiske Redegørelsermv.1.4 Adfærdsvirkninger af skattereformer og det finanspolitiske råderum
Betegnelsen ”fuldt finansieret skattereform før adfærd” anvendes om reformer,som veduændretadfærd og aktivitet ikke påvirker den offentlige saldo, når denneopgøres i varig virkning og efter tilbageløb (dvs. inkl. effekten af ændringerne påandre skatte- og afgiftsindtægter samt evt. samspil med overførselsindkomster).
1
Ved vurderinger af effekten af skatteomlægninger har DØR tidligere anvendt principper, der svarer til Finansministerietog Skattekommissionens. I rapporten fraefterår 2011anvender DØR en nyere tilgang til vurderingen af effekten af skatte-ændringer, hvor man i stedet for arbejdsudbudsændringer betragter ændringer i den skattepligtige indkomst og således tagerflere effekter med i vurderingen. Det fører på linje med nyere internationale resultater til, at de dynamiske effekter af skat-teændringer er større end det, der ligger til grund for Finansministeriets vurderinger, men inden for den almindeligt aner-kendte empiriske usikkerhed. En del af de større effekter kan henføres til produktivitetsforbedringer. Øget produktivitet påsigt skønnes generelt at have en omtrent neutral virkning på de offentlige finanser, når det offentlige forbrug udgør en om-trent uændret andel af BNP.
Side 9 af 39
En sådan fuldt finansieret skattereform vil typisk både omfatte skattenedsættelser,som påvirker adfærden i retning af et øget arbejdsudbud, og skatteforhøjelser påandre områder, som isoleret set trækker i retning af at mindske arbejdsudbuddet.Hvis de positive adfærdseffekter på arbejdsudbuddet overstiger de negative, vil re-formen bidrage til at styrke de offentlige finanser.Der er indregnet adfærdseffekter på erhvervsdeltagelsen og især arbejdstiden afskatteaftalerne i 2003, 2007, 2009 og 2012. Skattereformen fra 2009 er fuldt finan-sieret svarende til ovenstående sprogbrug. De beregnede adfærdsvirkninger af bå-de 2003- og 2009-reformen medgik til at indfri reformkravet i de mellemfristedeplaner og dermed til at sikre det forudsatte finanspolitiske råderum i planerne. I2007-aftalen indgik adfærdsvirkninger for ca. � mia. kr. i finansieringen af ind-komstskattenedsættelserne på samlet knap 10 mia. kr.2012-skatteaftalen skønnes at indebære en beskæftigelsesvirkning, der isoleret setforbedrer de offentlige finanser med 3,4 mia. kr. i varig virkning. Derudover ind-går finansiering for i alt 3,7 mia. kr. i form af lavere udgifter til forsvar og tilDanmarks EU-bidrag. Den samlede aftale indebærer et råderum til øget offentligtforbrug på 2,7 mia. kr., ekskl. forsvar. Derudover anvendes 4,4 mia. kr. til at med-finansiere nedsættelserne af skatten på arbejde.INy Kursfra 1993 indgik ”strukturvirkninger” i finansieringen svarende til 5,6mia. kr. i 1998 (omregnet til 2012-niveau). Derudover optrådte et residualt ”finan-sieringskrav” på godt 6 mia. kr. i 1998 (i 2012-niveau), som blandt andet forudsat-tes dækket af yderligere strukturvirkninger.1.5 Adfærdsvirkninger af offentligt forbrug og investeringer
På udgiftssiden indgår i de mellemfristede planer sidenVelfærdsaftalen 2006adfærdaf uddannelsesmålsætningerne, idet arbejdsmarkedstilknytningen generelt øges vedstigende uddannelsesniveau i befolkningen (jf. bl.a. kapitel 6 iReformpakke 2020).Endvidere indgår adfærdsvirkninger af reformer, der berører overførsler (dagpen-ge, efterløn mv.).Udover uddannelsesmålsætningerne har der i praksis sjældent været indregnet ad-færdsvirkninger af offentligt forbrug og investeringer. Dette skyldes ikke et grund-læggende princip, men derimod at der kun sjældent har været anledning til atskønne over adfærdsvirkninger af konkrete tiltag, eller at der ikke har været til-strækkeligt empirisk grundlag til at skønne over mulige virkninger2.For at realisere de vækstforløb i indkomst og beskæftigelse, som indgår i de lang-sigtede fremskrivninger, forudsættes en løbende forbedring af det offentlige kapi-talapparat, herunder fx infrastrukturen. Konkret gennemførelse af projekter som2
Visse offentlige udgifter – fx til daginstitutioner – kunne principielt sidestilles med tilskud til arbejdsindkomst. Det kan igivet fald udløse positive, men ret beskedne, strukturvirkninger via arbejdsudbuddet, der vil tendere mod at neutralisere in-citamentsvirkningen af de tilhørende skatter. I det omfang sådanne udgifter reelt fører til forøgelse af den strukturelle be-skæftigelse, vil dette over tid blive indregnet i de mellemfristede planer i takt med, at skønnet for den strukturelle beskæfti-gelse øges.
Side 10 af 39
led heri vil således ikke ændre det finanspolitiske råderum i forhold til det, der al-lerede er forudsat i fremskrivningernes grundforløb.
Side 11 af 39
2. Makroøkonomisk modelanvendelse – primært ADAM-modellen2.1 Overordnet om ADAM-modellens egenskaber på kort og langt sigt
Den primære makroøkonomiske model i Finansministeriets arbejde er den såkald-te ADAM-model. ADAM-modellen fra Danmarks Statistik er en traditionel Key-nesiansk inspireret model med en gradvis tilpasning til et langsigtsniveau for be-skæftigelse og ledighed. Finansministeriet bruger primært modellen til kortsigts-analyser af økonomisk politik, herunder beregning af de såkaldte finanseffekter(aktivitetsvirkninger af diskretionær finanspolitik,jf. fx Økonomisk Redegørelse, decem-ber 2011).ADAM-modellen er beskrevet i ”ADAM– en model af dansk økonomi”,Danmarks Statistik, marts 20123.Derudover bruges ADAM-modellen som ramme for de langsigtede fremskrivnin-ger og holdbarhedsvurderinger. I den sammenhæng fungerer ADAM navnlig somen ”bogholderimæssig” ramme, som holder styr på de offentlige finanser og over-holdelse af de økonomiske identiteter. De centrale forudsætninger, der indgår ifremskrivningerne, fastlægges uden for modellen og lægges eksogent ind. Detgælder fx udviklingen i befolkning, arbejdsstyrke, strukturel ledighed, overførsels-modtagere og produktivitetsvækst, jf. nærmere nedenfor.At DS-ADAM, som anvendes på kort sigt, er ”en traditionel Keynesiansk inspire-ret model”, betyder blandt andet, at pris- og løntilpasningen er træg. Endvidereindeholder modellen ikke fremadskuende forventninger, i modsætning til modelleraf mere ”ny-Keynesiansk” tilsnit, som efterhånden ofte anvendes internationalt.Ved anvendelse af økonomiske modeller er det et generelt vilkår, at modelbruge-ren bør sikre, at de forløb, der beregnes ved et stød til modellen, kan sammenlig-nes på en realistisk og meningsfuld måde. Det afhænger af den konkrete model,hvilke økonomiske eksperimenter, brugeren må være særligt opmærksom på.ADAM-modellen sikrer fx ikke automatisk, at den offentlige sektor på langt sigtoverholder sin budgetbegrænsning. Det vil fx sige, at regering og Folketing, hus-holdninger og virksomheder i tilfælde af varigt øgede offentlige udgifter ikke tagerhøjde for, at udgifterne før eller siden skal finansieres af øgede skatter (dvs. detsker ikke automatisk i modellen).Manglende finansiering af øgede udgifter er selvsagt ikke en realistisk forudsæt-ning og ikke i overensstemmelse med, hvordan finanspolitikken konkret planlæg-ges. I sådanne tilfælde er det således op til modelbrugeren at sikre, at de forløb,Ved politik-analyser på det korte sigt anvendes som udgangspunkt denne version fra Danmarks Statistik, kaldet ”DS-ADAM”. Der udarbejdes i Finansministeriet og Økonomi- og Indenrigsministeriet endvidere en såkaldt ”FM-ADAM” ver-sion som et praktisk værktøj i forbindelse med konjunkturvurderingerne mv. Der er i FM-ADAM tale om tekni-ske/praktiske justeringer i forhold til DS-ADAM, der hovedsagligt vedrører den måde den offentlige økonomi lægges ind imodellen i forbindelse med konjunkturvurderingerne. Herunder en mere eksplicit opsplitning af offentlige indtægter og ud-gifter i drifts- og kapitalposter, og en ændret modellering af den offentlige sektor, der letter fastlæggelsen af realvæksten ioffentligt forbrug. Disse praktiske forhold har ikke betydning for modellens adfærdsegenskaber. Ved anvendelsen af FM-ADAM til konjunkturvurderingerne er der ikke ændret i eksport- eller import-, privatforbrugs- eller investerings-relationer,eller pris- og lønfastsættelse.3
Side 12 af 39
der beregnes ved et ADAM-stød, kan sammenlignes på en realistisk og menings-fuld måde. Det gælder navnlig, når der ses ud over det helt korte sigt.Som et eksempel kan virkningen af øgede offentlige udgifter på BNP og beskæfti-gelse fremstå positiv over en længere årrække i en simpel ADAM-beregning, hvorder ikke tages hensyn til, at udgifterne på et tidspunkt skal finansieres. Modellenindregner således ikke af sig selv, at ufinansierede udgifter og stigende underskud– og manglende overholdelse af de finanspolitiske mål – før eller senere undermi-nerer tilliden til den økonomiske politik og svækker den private efterspørgsel, her-under via højere renter4.Et andet eksempel er, at det ikke er meningsfuldt at gennemføre et isoleret stød tilarbejdsstyrken i ADAM og se på virkningerne heraf uden at tage højde for, at øgetarbejdsstyrke på sigt medfører styrkede offentlige finanser (ud over øgede privateindkomster). Realismen går således tabt, hvis man sammenligner et forløb, der erholdbart og troværdigt, med et forløb, der ikke er troværdigt og ikke kan realiseres(fordi der vil opstå modgående effekter eller politikreaktioner vil blive nødvendi-ge).Bilagsnotat 3indeholder konkrete regneeksempler på ADAM-modellen, der il-lustrerer, at mellemfristet ligevægt på arbejdsmarkedet genoprettes inden for enkortere årrække efter et stød til arbejdsudbuddet, når den strukturelle offentligesaldo og holdbarhed holdes uændret (dvs. den offentlige sektors budgetrestriktioner opfyldt).Derudover gælder, at tilpasningen til ligevægt er langsommere i den nuværendeADAM-version end i andre makromodeller og tidligere ADAM-versioner,jf. bi-lagsnotat 3.Givet at ADAM ikke indregner fremadskuende adfærd, er det endvidere genereltop til modelbrugeren at vurdere, om konkrete politikændringer kan have virknin-ger på fx virksomheder og husholdningers forventninger til fremtidige indkomsterog økonomisk politik, som ikke automatisk indgår i modellen.I ADAM vil det fx være sådan, at en stigning i den disponible indkomst på 10.000kr. pr. husstand vil have omtrent samme umiddelbare virkning på privatforbruget,uanset om indkomststigningen er permanent eller midlertidig, og uanset om denfx skyldes lavere skat eller kortvarige udsving i fx olieprisen.I virkelighedens verden kan der være betydelige forskelle mellem reaktionen på enmidlertidig ændring og en varig ændring. Fx vil en midlertidig afgiftsnedsættelseindebære en ekstra tilskyndelse til at fremrykke forbruget af varige forbrugsgoder,som husholdningsmaskiner og biler, fordi man derved får glæde af afgiftsnedsæt-telsen i hele varens ”levetid”. Samtidig vil effekten på andre varer være mindre,
4
I mange mere moderne modeller, fx af ny-Keynesiansk tilsnit, er det umuligt at gennemføre beregninger, hvor den offent-lige sektor ikke overholder sin langsigtede budgetbegrænsning. Tilsvarende skal den private sektor overholde sin budgetbe-grænsning.
Side 13 af 39
fordi forbrugets sammensætning ændres. Ved en varig afgiftsnedsættelse vil til-skyndelsen til at fremrykke køb af varige forbrugsgoder derimod være mindre.Ved en indkomstskatteændring kan husholdningerne omvendt ventes at reagerekraftigere på en permanent indkomstfremgang end på en midlertidig. Mange vilsåledes vælge kun at anvende en mindre del af en midlertidig indkomstfremgangpå forbrug, hvis de ved, at skatten vender tilbage til normalt niveau året efter.De nævnte modelegenskaber – herunder fraværet af fremadskuende adfærd –medfører overordnet set, atkortsigtsvirkningerneaf diskretionær finanspolitik, navn-lig på udgiftssiden, ofte er større og strækker sig over flere år i ADAM-modellenend i de økonomiske modeller, som bl.a. benyttes i EU-Kommissionen og IMF(henholdsvis Quest og GEM). I disse modeller, som kan karakteriseres som ”ny-Keynesianske”, har en del af husholdningerne fremadskuende forventninger ogfremadskuende adfærd, mens resten reagerer efter de samme principper som iADAM-modellen. I disse modeller overholder de enkelte sektorer endvidere deresintertemporale budgetbetingelser. Det betyder fx, at en diskretionær finanspolitisklempelse vil medføre en tilsvarende stramning på et senere tidspunkt, og at hus-holdningerne og selskaberne tager højde for dette i deres adfærd.Pålængere sigthar Danmarks Statistiks ADAM-model den egenskab, at økonomientenderer mod en langsigtet ligevægt, i det mindste på en række centrale parametre(men ikke nødvendigvis holdbare offentlige finanser). Det vil blandt andet sige, atmodellen har den egenskab – på linje med almindeligt accepteret økonomisk teoriog andre danske makromodeller – at ledigheden på sigt svarer til et ”strukturelt”niveau, som bestemmes af strukturer på arbejdsmarkedet mv.5Det indebærer, attiltag, som øger arbejdsudbuddet på længere sigt, vil føre til en omtrent tilsvarendestigning i beskæftigelsen.Finansministeriet har ikke kendskab til, at der skulle findes en alment accepteretøkonomisk teori eller økonomisk model – hverken i Danmark, internationale or-ganisationer eller andre OECD-landes ministerier og centralbanker – som ikke hardenne egenskab6.Antagelsen om, at ledigheden ikke gennem længere tid kan ligge under sit struktu-relle niveau uden at medføre tiltagende pris- og løninflation, har blandt andet denimplikation, at højere offentlig beskæftigelse ikke på sigt vil øge den samlede be-skæftigelse.Strukturledigheden i ADAM-modellen afhænger konkret af en beregnet kompensationsgrad ved ledighed i forhold til be-skæftigelse, hvilket er en forenklet modelbeskrivelse af virkeligheden. I et bredere perspektiv kan strukturledigheden ogsåafhænge af andre strukturelle forhold, herunder aktiveringsindsats, rådighedskrav, uddannelsesniveau, skatteregler mv. Fi-nansministeriet samt Økonomi- og Indenrigsministeriet anvender i konjunkturvurderinger samt mellem- og langfristedefremskrivninger egne skøn for strukturledigheden, som afviger fra ADAM-modellens niveau, jf. de Økonomiske Redegø-relser, Konvergensprogrammer samt separat notat påwww.fm.dk.Dette har dog ikke betydning ved beregning af marginal-stød til modellen.6Dog kan der, navnlig i lande med mindre fleksible arbejdsmarkeder, være såkaldt ”persistens” i strukturledigheden. Dvs.strukturledigheden kan i perioder være påvirket af den forudgående udvikling i den faktiske ledighed, fx fordi øget langtids-ledighed kan medføre tab af jobkvalifikationer (navnlig i fravær af tilstrækkelig aktiveringsindsats). Lavere kapitalapparat ef-ter en lavkonjunktur kan også bidrage til såkaldte ”speed-limits” under en efterfølgende genopretning.5
Side 14 af 39
Højere offentlig beskæftigelse vil derimod fortrænge privat beskæftigelse i tilsva-rende omfang. Dels fordi højere skatter, som er nødvendige for at finansiere dehøjere offentlige lønudgifter, vil reducere privatforbrug og investeringer. Dels for-di højere offentlig beskæftigelse, som i en periode fører til højere samlet beskæfti-gelse, vil medføre højere lønstigninger, der fortrænger nettoeksport og private in-vesteringer. Derigennem reduceres den private beskæftigelse, indtil der igen er sta-bil (ikke-inflationær) ligevægt på arbejdsmarkedet. Dette er også i tråd med de hi-storiske erfaringer i Danmark og andre lande.Denne modelegenskab er som nævnt helt på linje med alment accepteret makro-teori siden 1970erne, herunder ”ny-Keynesiansk” makroteori og -modeller.2.2 Finansministeriets brug af ADAM-modellen
Som nævnt bruges Danmarks Statistiks ADAM-model blandt andet til kortsigts-analyser af økonomisk politik. ADAM-modellen bruges endvidere som ramme forde konjunkturvurderinger, der laves tilØkonomisk Redegørelseunder Økonomi- ogIndenrigsministeriets ressort. I dannelsen af en konjunkturvurdering indgår ogsåandre vurderinger, herunder oplysninger om den seneste udvikling i dansk og in-ternational økonomi, ledende indikatorer samt skøn, der foretages uden for mo-dellen.Både til konjunkturvurderinger, mellemfristede fremskrivninger og vurderinger aføkonomisk-politiske tiltag er ADAM-modellen et redskab og ikke en facitliste.Modellen anvendes blandt andet til at sikre konsistens i fremskrivningerne. Detgælder også for modelanvendelsen i andre danske og internationale institutioner.ADAM-modellen bruges endvidere som ramme for vurdering af den finanspoliti-ske holdbarhed i forbindelse med de langsigtede fremskrivninger, der blandt andetligger til grund for Konvergensprogrammerne og 2020-planen7. Holdbarhedsbe-regningerne har fokus på strukturelle virkninger på de offentlige finanser af ænd-ret befolkningssammensætning, pensioner og udtømning af Nordsøreserver mv.Grundlæggende tages udgangspunkt i et befolkningsregnskab (hvor befolkningener fordelt efter deres indkomstgrundlag, og hvor offentlige ydelser er fordelt efteralder og køn) baseret på en befolkningsprognose samt antagelser om erhvervsdel-tagelse, estimeret strukturel ledighed, aldersbetingede træk på offentlige ydelsermv., jf. blandt andet det årligeKonvergensprogram8.Der er tale om stiliserede forløb, hvor det i forlængelse af konjunkturårene typiskantages, at økonomien gradvist bevæger sig mod sit strukturelle niveau (dvs. out-
Finanspolitisk holdbarhed indebærer, at den offentlige sektor kan finansiere en udvikling, hvor udgifterne til offentlig ser-vice i alle aldersgrupper vokser med samme vækstrate som den samlede lønudvikling, og de offentlige overførselsindkom-ster til den enkelte vokser i takt med lønudviklingen uden at forøge skattetrykket og uden at den offentlige gæld vedbliven-de vokser eller falder som andel af BNP.8Befolkningsregnskabet og dets anvendelse fx i forbindelse med Velfærdsaftalen 2006 og tilbagetrækningsaftalen 2011 erdokumenteret i blandt andetTeknisk Baggrundsrapport til 2015-planen, Finansministeriet 2007, Konvergensprogrammernesamt i enrække svar til Folketinget, herunder blandt andetSvar på Arbejdsmarkedsudvalgets spørgsmål 182, 2011.7
Side 15 af 39
put- og beskæftigelsesgabet lukkes), og at beskæftigelse og ledighed herefter svarertil deres strukturelle niveauer.Også her er modellen et redskab og ikke en facitliste. I dannelsen af en mellemfri-stet fremskrivning baseres de konkrete antagelser om konjunkturnormaliseringenpå erfaringer fra tidligere konjunkturforløb, normalisering af forbrugs- og investe-ringskvoter samt udlands- og renteforudsætninger mv. Ved marginalstød til frem-skrivningen beregnes virkninger på den strukturelle offentlige saldo og strukturelbeskæftigelse mv.I den aktuelle situation, hvor økonomien er ramt af en økonomisk krise, der ud-springer af en international finans- og statsgældskrise, vurderes det, at tilpasningenmod de strukturelle niveauer er mere langstrakt end normalt efter økonomiske til-bageslag. Det er således først fra og med 2018, at økonomiens ledighed og be-skæftigelse i den seneste fremskrivning er tilbage på det strukturelle niveau,jf. bi-lagsnotat 1.Det svarer til, at det varer næsten 10 år fra konjunkturomsvinget i 2008, før be-skæftigelsen er helt tilbage på sit strukturelle niveau. I lyset af, at der i så fald vilvære tale om den mest langstrakte lavkonjunktur i de seneste årtier – som følge afkrisens internationale baggrund og karakter – er dette ikke en antagelse om hurtiggenopretning, men derimod en afbalanceret forudsætning, som blandt andet er pålinje med forudsætningerne i OECD og DØR. Der er naturligvis usikkerhed omdenne forudsætning. Nationalbankens skøn peger på, at outputgabet er tæt på atvære lukket i 2014.Der gøres ikke forsøg på at fremskrive konjunkturerne efter, at tilpasningen til detstrukturelle niveau har fundet sted. Herunder ses bort fra mulige afvigelser mellemfaktisk og strukturel ledighed længere ud i fremtiden. Konkret indebærer dette, atefterspørgslen fra privat og offentligt forbrug, investeringer og nettoeksport sam-let udvikler sig på linje med produktionspotentialet fra og med det år, hvor kon-junkturnormaliseringen er opnået. Privatforbruget (og privat opsparing) følger påsigt en sti, der sikrer konstant privat finansiel nettoformue i pct. af BNP (inkl.pensionsformue regnet efter skat og pensionsmodregning). De private investerin-ger følger på sigt en sti med cirka konstant andel af BNP9.Antagelsen om, at beskæftigelsen følger den strukturelle beskæftigelse efter kon-junkturtilpasningsperioden er en rimelig antagelse for det mellem- og langfristedesigt, herunder når analysens formål er at vurdere den langsigtede finansiering afvelfærdsamfundet. Antagelserne om, at økonomien på langt sigt er udbudsbestemtsvarer til samtlige andre inden- og udenlandske mellemfristede fremskrivninger,
Teknisk indeholder FM-ADAM således, når den bruges til holdbarhedsberegningerne, en anden forbrugsrelation endstandard-ADAM (der skiftes ved at ændre en dummy fra 0 til 1). Princippet er som nævnt, at den private sektors nettofor-mue er konstant i pct. af BNP. Pensionsfremskrivningen foretages ved hjælp af DREAM-modellens pensionsmodel medFM-forudsætninger om BNP-vækst, afkast, indbetalingsandele mv. Investeringskvoten køres på plads via justeringsled. Af-vigelser mellem den indenlandske efterspørgsel og produktionspotentialet slår ud i nettoeksport og betalingsbalance.9
Side 16 af 39
som Finansministeriet har kendskab til, fx fra OECD, EU, IMF, DØRS ogDREAM.Arbejdsudbudsvirkninger af skatte-, pensions- og arbejdsmarkedsreformer bereg-nes ikke ved hjælp af ADAM-modellen. Det er modellen ikke indrettet til. Deranvendes i ministerierne et mere detaljeret grundlag, som blandt andet er beskre-vet iFordeling og Incitamenter, Finansministeriet 2002, Skattekommissionen 2009og i for-bindelse med konkrete arbejdsmarkeds- eller pensionsreformer,jf. også afsnit 3.Be-regningsmetoderne og konkrete skøn udarbejdes i samarbejde med andre økono-miske ministerier, herunder Skatteministeriet, Beskæftigelsesministeriet og Øko-nomi- og Indenrigsministeriet.Metoderne er baseret på data for Danmark og benytter sig af en detaljeringsgrad,som ikke forefindes i en traditionel makromodel som ADAM – blandt andet vedhjælp af lovmodellen, Beskæftigelsesministeriets DREAM-forløbsdatabase10samtdetaljerede oplysninger om indkomstfordeling mv.,jf. afsnit 3.Effekter af skatteændringer, arbejdsmarkedspolitik og ændringer i pensionsalderenpå arbejdsudbud og strukturel beskæftigelse indlægges eksogent i fremskrivningenpå basis af de nævnte, detaljerede metoder.Virkninger af forhøjelser af efterløns- og folkepensionsalderen vurderes på basisaf befolkningsregnskabet, hvor der blandt andet tages højde for, at andelen af enårgang, der fx modtager førtidspension, vokser med alderen. Ved forhøjelse affolkepensionsalderen forlænges den aldersafhængige trend, dvs. andelen af en år-gang på førtidspension stiger frem mod folkepensionsalderen, også når denneøges. Det samme princip anvendes for alle typer af overførselsindkomster, somhar en positiv aldersbetinget trend,jf. nærmere omtale i afsnit 3.211. Disse antagelserhar blandt andet den konsekvens, at stigninger i levetiden, der forøger pensionsal-deren, omtrent fastholder denandelaf livet, som anvendes på arbejdsmarkedet.Beregninger af antal efterlønsmodtagere laves på basis af en særlig efterlønsmodel,der tager højde for antal efterlønsberettigede i den enkelte årgang og udnyttelses-grader ved forskellige aldre12. Ændringer i regler for efterløn beregnes i dennemodel, og effekten på arbejdsudbud og strukturel beskæftigelse lægges eksogentind i ADAM.DREAM-gruppen fremskriver årligt udviklingen i de enkelte årganges uddannel-sesniveau. Finansministeriet anvender DREAM’s uddannelsesfremskrivning til atindlægge virkninger af uddannelse i Finansministeriets befolkningsregnskab. Derindregnes dels et ”dræn” på arbejdsstyrken, når flere unge er under uddannelsefrem for at være i arbejdsstyrken (idet der dog tages højde for studiejob og praktikDREAM-forløbsdatabasen er et statistisk register, der på ugebasis opgør hvilke ydelser den enkelte modtager. På trods afnavnesammenfald er der ikke nogen sammenhæng til DREAM-modellen.11Jf. blandt andetTeknisk Baggrundsrapport til 2015-planen, Finansministeriet 2007,ogSvar på Arbejdsmarkedsudvalgets spørgsmål182, 2011.12Jf.Reformpakke 2020, kapitel 5, Finansministeriet 2011.10
Side 17 af 39
blandt de uddannelsessøgende), dels en positiv effekt på beskæftigelsesgraden ogerhvervsdeltagelsen for de generationer, som efterhånden opnår et højere uddan-nelsesniveau. Den positive beskæftigelsesvirkning er baseret på en estimation afbeskæftigelseseffekten ved øget uddannelsesniveau13.2.3 Øvrige modeller og metoder vedrørende strukturelle variable
Finansministeriet kan endvidere trække på den såkaldte DREAM-model viaDREAM-gruppen. Det er forholdsvist sjældent, at der anvendes konkrete bereg-ninger på DREAM-modellen, men de er af og til anvendt ved vurdering af speci-fikke emner – senest i forbindelse med en illustrativ beregning af virkningen påden offentlige saldo ved en forudsat omlægning af indeståender på eksisterendekapitalpensioner i 2013, jf.Økonomisk Redegørelse, august 2012.Forrige gang Finansministeriet benyttede en samlet beregning på DREAM-modellen var i forbindelse med Velfærdsudspillet fra 2006, hvor udspillet somsupplement til Finansministeriets egne beregninger blev regnet igennem påDREAM-modellen med Velfærdskommissionens forudsætninger,jf. Fremtidens vel-stand og velfærd, Regeringen 2006, s. 16.Finansministeriets skøn for output-gab, strukturel ledighed mv. er baseret på enøkonometrisk model, der har været anvendt nogenlunde uændret sidenFinansrede-gørelse 2004, jf. separat notat på www.fm.dk.Resultaterne beskrives i de løbendeØko-nomiske Redegørelser.Finansministeriets skøn for strukturel offentlig saldo er baseret på en metode, deroverordnet har været anvendt sidenFinansredegørelse 2004, jf. separat notat påwww.fm.dk.Resultater vises i de løbendeØkonomiske Redegørelser.I forhold til forudsætningerne om, at beskæftigelse og arbejdsstyrke på langt sigtfølges ad i holdbarhedsberegningerne, bemærkes det, at der er stærkt teoretisk ogempirisk belæg for denne sammenhæng,jf. bilagsnotat 2.Den hastighed, hvormed øget arbejdsudbud omsættes til højere faktisk beskæfti-gelse, er belyst ibilagsnotat 3.
13
Jf.Sammenhængen mellem uddannelse og erhvervsdeltagelse,J. Søgaard, Arbejdspapir 24/2011, www.fm.dk.
Side 18 af 39
3. Regneantagelser vedrørende arbejdsudbud3.1. Forudsætninger vedrørende skatter og overførsler
Når Finansministeriet skønner over arbejdsudbudseffekterne af ændringer i per-sonskatter og satser for overførsler, tager skønnet udgangspunkt i beregnede mar-ginalskatter og forskelsbeløb for en stikprøve af befolkningen baseret på Lovmo-dellens datagrundlag.Finansministeriet har således adgang til detaljerede oplysninger for et repræsenta-tivt udsnit af befolkningen (anonymiserede data). Udgangspunktet er stikprøver påop til 33,3 pct. af befolkningen med bopæl i Danmark ultimo året (samt de perso-ner, som er i samme husstand som stikprøvepersonen). For alle disse personer ud-trækkes en række registeroplysninger, herunder detaljeret indkomstgrundlag forberegning af indkomstskatter og overførsler.Det er teoretisk velfunderet, at befolkningens arbejdsudbud er positivt påvirket afden økonomiske gevinst ved en marginal forøgelse af arbejdstiden. Tilsvarende erder en positiv effekt på arbejdsudbuddet, hvis indtægten ved beskæftigelse forøgesrelativt til overførselsindkomst. Den positive sammenhæng mellem arbejdsudbudog økonomisk gevinst ved at arbejde er endvidere empirisk velunderbygget, jf. fxbeskrivelse i kapitel 3 i Skattekommissionens rapport”Lavere skat på arbejde”.Dertages højde for både såkaldte ”indkomsteffekter” og ”substitutionseffekter” i for-bindelse med skatteændringer, jf. nedenfor.Metoderne til vurdering af arbejdsudbudsvirkninger af ændringer i skatter og ind-komstoverførsler er baseret på tilgængelig empiri. Den nuværende metode er fast-lagt af og har været anvendt i Finansministeriet siden 2002, jf. metodebeskrivelse iFordeling og Incitamenter 2002,Finansministeriet, juni 2002.De samme beregningsprincipper for adfærdsvirkninger af skat har været anvendtaf Skattekommissionen, som er beskrevet i Skattekommissionens rapportLavereskat på arbejde, februar 2009.Der redegøres i forbindelse med skatteudspil eller -aftaler eksplicit for de antagneadfærdsvirkninger. IAftale om skattereformfra juni 2012 fremgår effekterne af deenkelte justeringer i skattesystemet mv. både før og efter adfærd.Arbejdsudbudsvirkningen beregnes for hver person med udgangspunkt i en sub-stitutionselasticitet på 0,04 pct. for mænd og 0,13 pct. for kvinder.Arbejdsudbuddets specifikke funktionelle form er taget fra Frederiksen, Graver-sen og Smith,Overtime Work, Dual Job Holding and Taxation,2001. Parametrene erskaleret, så der opnås en gennemsnitlig14substitutionselasticitet på 0,1. Det vil si-
14
Beregnet som et lønvægtet gennemsnit.
Side 19 af 39
ge, at en stigning i lønnen efter skat på 1 pct. øger den gennemsnitlige arbejdstidmed 0,1 pct., jf.Fordeling og Incitamenter 2002.Beregningen indebærer en gennemsnitlig indkomstelasticitet på -0,03 pct. Det vilsige en antagelse om, at en stigning i indkomsten på 1 pct. indebærer et fald i ar-bejdsudbuddet på 0,03 pct. i gennemsnit ved uændret marginalløn efter skat. Dengennemsnitlige indkomsteffekt er antaget at være mere negativ for kvinder end formænd.Udover det herved udregnede arbejdsudbud i form af et øget antal timer blandt debeskæftigede beregnes en ledighedseffekt i form af øget deltagelse. Ledighedsef-fekten er baseret på ændringer i kompensationsgraden. Det vil sige forholdet mel-lem den disponible indkomst ved ledighed og den disponible indkomst ved be-skæftigelse. Beregningen tager udgangspunkt i, at et fald i kompensationsgradenmed 10 pct.-point reducerer ledigheden med 0,7 pct.-point, jf. metodebeskrivelse iFordeling og Incitamenter 2002,Finansministeriet, juni 2002.Satserne i dagpengesystemet har tilsvarende betydning for det strukturelle ledig-hedsniveau og beskæftigelsen. En forøgelse af dagpengesatsen vil isoleret set re-ducere forskelsbeløbet ved beskæftigelse hhv. ledighed og dermed reducere denenkeltes økonomiske tilskyndelse til at finde ordinær beskæftigelse.3.2 Forudsætninger ved ændringer i efterløns- og folkepensionsalder
Når aldersgrænserne for efterløn og folkepension øges i forhold til i dag, er detnødvendigt at gøre forudsætninger om, hvor stor en andel af de berørte personerder deltager på arbejdsmarkedet, og hvor stor en del der modtager overførselsind-komst som fx førtidspension eller sygedagpenge. Det gælder både, når virkningenaf Velfærdsaftalen fra 2006 vurderes, og ved vurdering af tilbagetrækningsrefor-men fra 2011.For en række overførselsindkomster som fx førtidspension og sygedagpenge tageshensyn til, at andelen af en årgang, der modtager disse ydelser, stiger med alderen.Når efterlønsalderen hæves, vil andelen af en årgang, der går på førtidspension in-den efterlønsalderen, således stige. Tilsvarende antages andelen, der modtager før-tidspension og seniorførtidspension at stige frem mod folkepensionsalderen, nårdenne øges.De principper, der anvendes til at skønne over virkningerne af tilbagetrækningsre-former, er nærmere forklaret blandt andet iTeknisk Baggrundsrapport til 2015-planen(Finansministeriet 2007), s. 131-147, og iReformpakken 2020(Finansministeriet2010), kapitel 5. Endvidere er principperne overordnet de samme, som anvendesaf De Økonomiske Råd og det uafhængige analyseinstitut DREAM.De anvendte beregningsprincipper er illustreret for udvalgte typer af overførsler ifigur 1-4nedenfor (for en række øvrige overførsler samt arbejdstid mv. anvendestilsvarende beregningsprincipper). Figurerne viser, hvor stor en andel af en årgang
Side 20 af 39
(konkret kvinder af dansk herkomst født i første halvdel af 1980), der antages atmodtage overførsler ved en given alder, dels ved uændrede aldersgrænser for ef-terløn og folkepension i forhold til i dag (benævnt ”Nuværende aldersgrænser”),dels når efterløns- og pensionsalderen hæves som i Velfærdsaftalen (”Med Vel-færdsaftalen”), dels når efterlønsperioden forkortes fra 5 til 3 år (”Med tilbage-trækningsreform”).Figur 1Andel der modtager førtidspension ved en givenalder (årgang 1980)Pct.252015105020 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72Nuværende aldersgrænserMed VelfærdsaftaleMed tilbagetrækningsreformPct.2520153,03,02,01,00,020 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72Nuværende aldersgrænserMed VelfærdsaftaleMed tilbagetrækningsreform
Figur 2Andel der modtager sygedagpenge ved en givenalder (årgang 1980)Pct.6,05,04,0Pct.6,05,04,0
102,0
50
1,00,0
Figur 3Andel der er på fleksjob ved en given alder(årgang 1980)Pct.654321020 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72Nuværende aldersgrænserMed VelfærdsaftaleMed tilbagetrækningsreformPct.6543210
Figur 4Andel der modtager ledighedsydelse ved engiven alder (årgang 1980)Pct.3,02,52,01,51,00,50,020 24 28 32 36 40 44 48 52 56 60 64 68 72Nuværende aldersgrænserMed VelfærdsaftaleMed tilbagetrækningsreformPct.3,02,52,01,51,00,50,0
Anm.: Forskydningen af aldersprofilerne er vist for en kvinde af dansk oprindelse, som er født i første halvår1980. Den viste frekvens for sygedagpenge i figur 2 inkluderer modtagere både udenfor arbejdsstyrken og ibeskæftigelse (ikke langvarigt syge). Figurerne er opgjort ekskl. virkningen af aftalen om en reform af før-tidspension og fleksjob fra juni 2012.Kilde: Egne beregninger.
Med tilbagetrækningsreformen er den forventede efterlønsalder 68 år for årgang1980, mens den ville have været 66 år med Velfærdsaftalen. Den forventede fol-kepensionsalder for årgang 1980 er 71 år (svarende til den forventede folkepensi-onsalder i 2051), både med tilbagetrækningsreformen og Velfærdsaftalen15.
15
Beregnet på baggrund af befolkningsprognosen for 2011.
Side 21 af 39
Fx for andelen af en årgang, der er på førtidspension,jf. figur 1,antages det, at denstigende tendens til at modtage førtidspension, efterhånden som man bliver ældre,videreføres for de aldersgrupper, der berøres af øget efterløns- og folkepensions-alder. Dette princip anvendes både ved beregningerne for tilbagetrækningsrefor-men og Velfærdsaftalen. Den tendens, der i dag er til faldende tilgang til førtids-pension umiddelbart før efterlønsalderen (dvs. for 58-59-årige i dag) og i løbet afefterlønsperioden (60-64 år i dag) antages at forskyde sig, således at førtidspensi-onsfrekvensen stiger frem mod folkepensionsalderen.3.3 Sammenhæng mellem øget arbejdsudbud og øget beskæftigelse
Der er solidt empirisk og teoretisk belæg for, at øget arbejdsudbud medfører øgetbeskæftigelse på sigt, samt at lavere arbejdsudbud ledsages af lavere beskæftigelse.Det gælder både, når man betragter den historiske udvikling, og når man ser påtværs af lande, jf.bilagsnotat 2.En strukturelt højere beskæftigelse styrker isoleretset de offentlige finanser og øger den samlede økonomiske velstand.Det er generelt vanskeligt at sige præcist, hvor hurtigt en stigning i arbejdsudbud-det omsættes i øget beskæftigelse, idet det vil afhænge af en række faktorer, her-under konjunkturudviklingen i ind- og udland frem i tid samt af penge- og finans-politikken mv. Erfaringerne med tidligere arbejdsmarkedsreformer i Danmark,herunder ungeindsatsen samt indførelsen og afskaffelsen af hhv. overgangsydelsenog særreglerne i dagpengesystemet for 50-59-årige ledige, peger på, at virkningernekan komme ganske hurtigt,jf. bilagsnotat 2.En varig, strukturel forøgelse af beskæftigelsen vil indebære en umiddelbar struk-turel forbedring af de offentlige finanser, som styrker den finanspolitiske holdbar-hed. Dette vil gælde, også selvom den fulde virkning på den faktiske beskæftigelseførst optræder på lidt længere sigt.I et konkret (hypotetisk) regneeksempel med ADAM-modellen, hvor arbejdsud-buddet øges med 10.000 personer, og finanspolitikken lempes, så den strukturellesaldo er uændret, er cirka to tredjedele af det øgede arbejdsudbud omsat til øgetbeskæftigelse efter 3 år,jf. bilagsnotat 3.Og omtrent hele det øgede arbejdsudbud eromsat til øget beskæftigelse efter 6-7 år, afhængigt af de anvendte modelforudsæt-ninger.
Side 22 af 39
Bilagsnotat 1. Genopretning af økonomien frem mod 2018I den nuværende mellemfristede fremskrivning,jf. Danmark i Arbejde – udfordringerfor dansk økonomi frem mod 2020,er der regnet med, at der sker en gradvis genop-retning af økonomien frem mod 2018.Det indebærer, at outputgabet, der blev negativt i 2009 i forbindelse med den in-ternationale finanskrise, gradvis vil blive lukket frem mod 2018, og at ledighedennår sit strukturelle niveau i samme år, efter at den har ligget over sit strukturelleniveau i en årrække,jf. figur b1.1og b1.2.Figur b1.1Outputgab, 1980-2020Pct. af BNP43210-1-2-3-4808590950005101520Pct. af BNP4321010-1-2-3-4080859095000510152008642864210
Figur b1.2Faktisk og strukturel nettoledighedPct. af arbejdsstyrken1412Pct. af arbejdsstyrken1412
Kilde: Danmarks statistik og Konvergensprogram 2012.
Forløbet indebærer samtidig, at forbrugs- og investeringskvoterne (som andel afBNP) gradvis vil nærme sig et normalt niveau, efter at investeringerne har liggetlavt og den private opsparing højt siden 2008, jf. figur b1.3 og b1.4.Figur b1.3Privat forbrug og opsparingPct. af BNP30Pct. af BNP60
Figur b1.4InvesteringskvotePct. af BNP25Pct. af BNP25
25
552020
20
501515
15
45
10808590950005101520
40
10808590950005101520
10
Privat opsparing
Privat forbrug (h.akse)
Anm.: Opsparingskvote for samlet privat sektor.Kilde: Danmarks statistik og egne beregninger.
Side 23 af 39
At genopretningen forudsættes at være tilendebragt i 2018 indebærer en tilpas-ningsperiode på næsten 10 år, efter at lavkonjunkturen satte ind i 2008-09 somfølge af finanskrisen. Det er i forhold til tidligere perioder efter en lavkonjunkturudtryk for en forholdsvis moderat og langstrakt genopretning. Den forudsattefremgang i både BNP og beskæftigelse frem mod 2018 er således mere moderatend i årene efter de tre senest foregående tilbageslag i midt-1970erne, start-80ernesamt lavkonjunkturen frem til 1993,jf. figur b1.5ogb1.6.Figur b1.5Fremgang i BNP i 2020-forløbet sammenlignetmed fremgangen efter tidligere tilbageslagIndeks 100 = År 1130Indeks 100 = År 1130
Figur b1.6Beskæftigelsesfremgang i 2020-forløbet sammen-lignet med fremgangen efter tidligere tilbageslag1.000 personer1.000 personer
250200150
25020015010050011975231981456789
120
120
110
110
100100100
5090119752319814567891993-2001902020-reformforløb
0
1994-2002
2020-reformforløb
Anm.: Datering af opsvingets begyndelsestidspunkt er for BNP valgt ud fra vendingen i outputgabet, og for be-skæftigelsen efter hvornår der igen er beskæftigelsesfremgang efter perioder med faldende beskæftigelse.Kilde: Egne beregninger.
Den forholdsvis lange tilpasningsperiode i den nuværende situation skal blandtandet ses i lyset af, at opsving efter finansielle kriser typisk er relativt langtrukne,og at der i nogen tid endnu vil være behov for gældstilpasning i både husholdnin-ger og virksomheder. Samtidig vil den statsgældkrise, som tilbageslaget har givetanledning til i mange lande, yderligere bidrage til at reducere den internationalevækst ud over, hvad der følger af den private sektors konsolidering.Omvendt er de pengepolitiske renter i de toneangivende lande og de danske ren-ter mere bredt nu ekstraordinært lave, og reformer har gjort dansk økonomi meretilpasningsdygtig end i 1970’erne og 1980’erne. Samtidig er der forudsat gradvisfremgang på vigtige eksportmarkeder baseret på OECD’s mellemfristede frem-skrivninger. Vækstpotentialet er fortsat højt i blandt andet Asien og andre vækst-økonomier, hvilket understøtter danske eksportmuligheder.Genopretningen kan under de rette omstændigheder godt gå hurtigere end forud-sat, nemlig hvis tilliden til den økonomiske udvikling styrkes f.eks. som følge af envellykket inddæmning af gælds- og tillidskrisen i de Eurolandene. I en sådan situa-tion vil der kunne ske en hurtigere stigning i husholdningernes og virksomheder-nes efterspørgsel til forbrug og investeringer som udtryk for anvendelse af de be-tydelige midler, der spares op under den nuværende lavkonjunktur.
Side 24 af 39
Omvendt kan genopretningen også tænkes at forløbe langsommere f.eks. i tilfældeaf en langstrakt international gældskrise. Forudsætningen om gradvis genopretningfrem mod 2018 er således afbalanceret og i øvrigt på linje med bl.a. DØR’s ogOECD’s forudsætninger.
Side 25 af 39
Bilagsnotat 2. Sammenhæng mellem øget arbejdsudbud ogbeskæftigelseDette afsnit beskriver sammenhængen mellem øget arbejdsudbud og beskæftigelsepå sigt. Spørgsmålet om hastigheden af reformers gennemslag på beskæftigelsentages op ibilagsnotat 3.Empirisk sammenhæng – over tid og på tværs af lande
Der er solidt empirisk og teoretisk belæg for, at øget arbejdsudbud (fx som følgeaf en arbejdsmarkedsreform) også medfører øget beskæftigelse på sigt. Det gælderbåde, når man betragter den historiske udvikling, og når man ser på tværs af lande.Det afspejler grundlæggende, at stigningen i arbejdsudbud og beskæftigelse ogsåmedfører større indkomster, og dermed også større efterspørgsel efter arbejds-kraft og større kapitalapparat.I perioden 1948-2008 er arbejdsstyrken i Danmark steget med ca. 800.000 perso-ner, og beskæftigelsen er steget tilsvarende, omend med betydelige udsving under-vejs – blandt andet i forlængelse af oliekriserne og afhængigt af, om strukturernepå arbejdsmarkedet har understøttet lav ledighed,jf. figur b2.1.Der har været – og vil også fremadrettet være – perioder med konjunkturudsving,hvor udviklingen i arbejdsstyrke og beskæftigelse kan afvige fra hinanden. Men setover en længere tidshorisont vil højere arbejdsstyrke medføre en omtrent tilsva-rende stigning i beskæftigelsen.Sammenhængen mellem arbejdsudbud og beskæftigelse kan også illustreres ved atse på arbejdsstyrken og beskæftigelsen på tværs af lande. For perioden 1997-2007ligger den procentvise vækst i henholdsvis arbejdsstyrke og beskæftigelse for enrække OECD-lande således eksempelvis ret tæt omkring 45-graders-linjen,jf. figurb2.2.Dvs., at hvis arbejdsstyrken i et givet land i perioden er steget med fx 5 pct.,så er beskæftigelsen også steget med ca. 5 pct. i perioden. Hvis punktet ligger på45 graders linjen er der således samme procentvise stigning i arbejdsudbud og be-skæftigelse inden for den viste 10-årsperiode.Det bemærkes, at der ikke er nogen tendens til afbøjning i beskæftigelsen. Dvs.selv i lande, hvor der har været en markant stigning i arbejdsudbuddet, er beskæf-tigelsen vokset i samme omfang inden for den viste 10-årsperiode.Det samme gælder, når man betragter andelen af personer i arbejdsstyrken og ibeskæftigelse. Således ligger andelen af personer i arbejdsstyrken og i beskæftigelse(dvs. erhvervs- og beskæftigelsesfrekvensen) i en række OECD-lande i 2007 me-get tæt på en 45-graders-linje,jf. figur b2.3.Det vil sige, at hvis erhvervsdeltagelseni et land er fx 5 pct.-point højere end i et andet land, vil beskæftigelsesfrekvensenomtrentligt være tilsvarende højere.
Side 26 af 39
Figur b2.1Arbejdsstyrke og beskæftigelse, 1948-2010
Figur b2.2Ændring i arbejdsstyrke og beskæftigelse i1997-2007 i en række OECD-landeÆndring i beskæftigelsen, pct.30252015103025201510Danmark50-5-5051015202530Ændring i arbejdsstyrken, pct.
1.000 personer3.0002.5002.0001.5001.0005000
1.000 personer3.0002.5002.0001.5001.000
5500
0048 53 58 63 68 73 78 83 88 93 98 03 08Beskæft igelseArbejdsstyrke
-5
Kilde: Reformpakken 2020, Finansministeriet 2011.
Kilde: OECD Labour Force Statistics
Figur b2.3Beskæftigelses- og erhvervsfrekvens på tværs afOECD-lande
Figur b2.4Ændring i beskæftigelses- og erhvervsfrekvenserfra 1997-2007 for 60-64-årige på tværs afOECD-landeÆndring i beskæftigelsesfrekvens 60-64 årige, pct.-pointDanmark
Beskæf tigelsesfrekvens, pct.9080706050403030405060708090OECD
2520151050-5-10-15-15-10-50510152025Ændring i erhvervsfrekvens 60-64 årige, pct.-pointDanmar kT yskl andSver i geHol l andNew Zeal and
Erhvervsf rekvens, pct.
Anm.: Figuren viser erhvervs- og beskæftigelsesfre-kvenser for 15-64-årige i 2007.Kilde: Reformpakken 2020, Finansministeriet 2011.
Kilde: Reformpakken 2020, Finansministeriet 2011.
Sammenhængen gælder også, hvis man fx ser på udvalgte aldersgrupper. Såledesligger ændringen i beskæftigelses- og erhvervsfrekvensen for 60-64-årige i 1997-2007 på tværs af OECD-lande tæt på en 45-graders linje,jf. figur b2.4.Det vil sige,at hvis erhvervsdeltagelsen for 60-64-årige i et land er steget fx 5 pct.-point mereend i et andet land, vil beskæftigelsesfrekvensen være steget omtrentligt tilsvaren-de mere.Det er primært lande, som har gennemført pensionsreformer og strammet betin-gelserne for førtidig tilbagetrækning, som har haft fremgang i erhvervs- og be-skæftigelsesfrekvensen for 60-64-årige, fx Sverige, Tyskland, Holland og, i mindregrad, Danmark. For Danmark er det primært virkninger af efterlønsreformen fra
Side 27 af 39
1998/99 samt stop for tilgangen til overgangsydelsen, der i den betragtede periodehar bidraget til øget erhvervsdeltagelse i de ældre aldersgrupper, jf. senere.Erfaringer fra nogle danske arbejdsmarkedsreformer
Erfaringer fra tidligere arbejdsmarkedsreformer viser ligeledes en tæt sammen-hæng mellem arbejdsudbud og beskæftigelse16. Erfaringerne peger endvidere på, atvirkningerne kan komme relativt hurtigt. Det gælder fx erfaringerne fra ungeind-satsen i 1990erne og afskaffelsen af særregler for 50-59-årige ledige.I forbindelse med dagpengereformen i 1993 fik efterlønsberettigede over 50 årmulighed for at forlænge dagpengeperioden frem til efterlønsalderen, hvis de op-brugte den almindelige dagpengeret. Den forlængede dagpengeret blev afskaffetfor de 50-54-årige med arbejdsmarkedsreformen i 1998 og for de 55-59-årige medVelfærdsaftalen i 2006. Afskaffelsen medførte i begge tilfælde en hurtig nedbrin-gelse af merledigheden for disse aldersgrupper i forhold til de 40-49-årige,jf. figurb2.5 og b2.6.Den fulde reduktion af merledigheden blev opnået i løbet af 4-5 år ved afkortnin-gen af dagpengeperioden for de 50-54-årige i takt med, at alle årgange i alders-gruppen gradvist blev omfattet af regelændringen. Merledigheden for aldersgrup-pen forsvandt altså relativt hurtigt på trods af, at ledigheden generelt var stigendeunder konjunktursvækkelsen fra 2001 til 2004, og at ledigheden var højere end idag. Reduktionen af merledigheden for 55-59-årige blev opnået i løbet af 2-3 år i2006-2008, hvor konjunkturerne på arbejdsmarkedet var særligt gode.Figur b2.5Dagpengeledighed efter alder
Figur b2.6Aldersgruppens merledighed i forhold til40-49-årigePct. af befolkningen9876543210-1980050-54 år0204060855-59 år10-1002Ikrafttræden
Pct. af befolkningen98765432109800020430-39 år55-59 år06
Pct.-point43BeslutningNy ligevægt nået
Pct.-pointBeslutningNy ligevægt nået
4321
1
08
10
Under 3050-54 år
40-49 år
Anm.: Bruttoledigheden omfatter passive og aktiverede dagpengemodtagere. Den forlængede dagpengeret for 50-59-årige blev indført i 1994 i forbindelse med forkortelsen af den almindelige dagpengeperiode. Samtidigblev overgangsydelsen udvidet til at omfatte 50-54-årige langtidsledige. Lukningen for tilgang til over-gangsydelsen i 1996 indebar bl.a., at flere 50-59-årige blev omfattet af de særlige dagpengeregler, hvilket af-spejles i en stigende merledighed for 50-54-årige frem til midt-2000 og for 55-59-årige frem til midt-2001.Kilde: CRAM, RAM, bestandsstatistikken, AMFORA og egne beregninger.
I dette afsnit omtales en reduktion i den strukturelle ledighed, der ved uændret arbejdsstyrke øger den strukturelle be-skæftigelse, som en stigning i ”arbejdsudbuddet”.16
Side 28 af 39
Faldet i merledigheden kan også illustreres for de enkelte årgange, der blev omfat-tet af de nye regler,jf. figur b2.7.For de årgange, som havde mulighed for at for-længe dagpengeretten, er der en tydelig tendens til, at ledigheden for årgangen stegmarkant op mod 60-års alderen (årgangene markeret i ovalen ifigur b2.7).Dennetendens ophører for de senere årgange, i takt med at reglerne for forlængelse afdagpengeretten udfases. Årgangene, som var født før 1949, havde ret til forlæn-gelse af dagpengeperioden med op til 10 år, og har haft markant højere ledighedend fx årgang 1955, som ikke har haft forlænget dagpengeperiode.Figur b2.7Dagpengeledighed efter fødselsår
Figur b2.8Overgangsydelsens betydning for udviklingen ibeskæftigelsen for de 50-59-årigePct .908580757019431951
Pct . af årgangen14121086420969819371945195300021939194719550406Ingen f orlængelse
Pct . af årgangen141210op t il 5 år86420081941194910
Over gangs-ydel seni ndf ør es
Over gangsydel senaf vi kl es gr advi s t
Pct.908580757065
Forlænget dagpengeret i op t il 1 år0
6590 92 94 96 98 00 02 04 06 0820-49 år
50-59 år
Anm.: Bruttoledigheden omfatter passive og aktivedagpengemodtagere.Kilde: CRAM, RAM, bestandsstatistikken, AMFO-RA og egne beregninger.
Kilde: Danmarks Statistik.
Efter reduktionen af dagpengeperioden for de 50-54-årige og de 55-59-årige ermerledigheden næsten væk. De 50-54-årige har således i 2010 samme ledigheds-procent som de 40-49-årige, og de 55-59-årige har samme ledighedsprocent somde 30-39-årige.Faldet i ledigheden skyldes ikke, at flere 50-59-årige har trukket sig ud af arbejds-styrken, idet faldet er sket samtidig med, at erhvervsfrekvensen for de 50-59-årigeer steget i forhold til yngre grupper.Det er oplagt ikke konjunkturforhold, der medførte en nedbringelse af merledig-heden for disse grupperi forhold til andre.Merledigheden er da heller ikke taget tiligen siden 2008, hvor konjunkturerne er blevet svækket, og hvor den samlede le-dighed er steget.Et andet eksempel er overgangsydelsen, som blev indført i 1992 for 55-59-årigelangtidsledige a-kassemedlemmer og i 1994 blev udvidet til også at omfatte 50-54-årige. Ordningen indebar, at andelen af 50-59-årige i beskæftigelse faldt fra 1992 til1996, selvom beskæftigelsesfrekvensen for de 20-49-årige generelt var uændret el-ler svagt stigende,jf. figur b2.8.Efter at tilgangen til ordningen blev lukket i 1996,
Side 29 af 39
skete det omvendte: nemlig at beskæftigelsen for de 50-59-årige voksede kraftigereend for andre aldersgrupper. Overgangsydelsen havde således primært som kon-sekvens at reducere beskæftigelsen.Virkning på de offentlige finanser af højere strukturel beskæftigelse
De offentlige finanser styrkes isoleret set, når beskæftigelsen øges. Det skyldesdels, at det offentlige får flere indtægter fra skat og afgifter, dels at det offentligekan spare udgifter til overførselsindkomst,jf. boks b2.1.Boks b2.1Virkning på offentlige finanser ved overgang fra overførsel til beskæftigelse – illustrativt eksempelSom tommelfingerregel vil det forbedre de offentlige finanser strukturelt med omkring 300.000 kr. årligt, hver gangen overførselsmodtager opnår almindelig beskæftigelse (i den private sektor til en gennemsnitlig løn), jf. tabel a.Det skyldes, at det offentlige både sparer udgifter til overførselsindkomst og samtidig får flere indtægter fra skat ogafgifter.For den enkelte – der fx overgår fra ledighed til beskæftigelse – vil den samlede disponible indkomst øges. Illustra-tivt øges de private forbrugsmuligheder med omkring 100.000 kr., idet arbejdsindkomsten efter skat er højere endden tidligere overførselsindkomst, jf. tabel a.I dette eksempel forbedres de offentlige finanser med 300.000 kr. Det er sammensat af sparede indkomstoverførs-ler på 100.000 kr. (efter skat) samt øgede skatte- og afgiftsindtægter fra arbejdsindkomst på 200.000 kr.
Tabel aIllustration: Overgang fra ledighed til beskæftigelse. Virkning for den enkelte og for det offentligeFor den enkelteKr.Indkomstoverførselsudgifter (brutto før skat)- heraf skat og afgifterA. Indkomstoverførsler (netto for skat)-200.000100.000-100.000For det offentligeKr.200.000-100.000100.000
Arbejdsindkomstindkomst ved beskæftigelse (brutto før skat)Øgede skatte- og afgiftsindtægter af arbejdsindkomstB. Efter skat
400.000-200.000200.000200.000200.000
C. Virkning i alt (A+B)
100.000
300.000
Anm.: Forenklet regneeksempel med runde tal.
Hvis der er tale om en varig, strukturel forøgelse af beskæftigelsen – fx gennem enlavere strukturledighed – vil der også være tale om en varig, strukturel forbedringaf de offentlige finanser, som styrker den finanspolitiske holdbarhed. Dette vilgælde, også selvom reformens fulde virkning på den faktiske beskæftigelse førstoptræder på lidt længere sigt.Med budgetloven, 2020-planen og EU-henstillingen vedrørende 2013 er finanspo-litikken tilrettelagt med udgangspunkt i givne mål for udviklingen i den strukturel-
Side 30 af 39
le saldo for den offentlige sektor. Derfor vil reformer, som forbedrer de offentligefinanser strukturelt, give mulighed for at øge den offentlige efterspørgsel (ellernedsætte skatterne) i takt med reformens virkning på den strukturelle saldo. Detgælder også, selvom reformerne først har fuld virkning på den faktiske offentligesaldo på lidt længere sigt.Det betyder, at anvendelsen af reformgevinster på den strukturelle saldo, i taktmed at de vurderes at indtræde, kan understøtte, at det øgede arbejdsudbud rela-tivt hurtigt finder beskæftigelse,jf. bilagsnotat 3.Det bemærkes, at aftalen om finanslov for 2013 og 2020-planen opfylder de cen-trale finanspolitiske mål for den strukturelle saldo. Det er i modsætning til en langrække andre lande, hvor både reformer og traditionelle finanspolitiske stramningervil være nødvendige for at sikre holdbare offentlige finanser.
Side 31 af 39
Bilagsnotat 3. Hvor hurtigt tilpasses beskæftigelsen til ændretarbejdsudbud – konkrete beregningseksempler på ADAMOverordnede betragtninger
Tilpasningshastigheden til øget arbejdsudbud afhænger overordnet set af de insti-tutionelle forhold på arbejdsmarkedet (lovgivning, aftalesystemer mv.) og i øko-nomien generelt. Hvis de institutionelle forhold fx indebærer forholdsvis let ad-gang til både ansættelse og afskedigelse og en tilstrækkelig smidig løn- og prisdan-nelse, vil øget arbejdsudbud alt andet lige hurtigere føre til en stigning i beskæfti-gelsen.Et udtryk for arbejdsmarkedets fleksibilitet og muligheden for at finde job fås vedat betragte ”jobomsætningen”, som angiver antallet af jobåbninger, der besættesinden for en given periode. Jobomsætningen er høj i Danmark, også efter den in-ternationale finanskrise satte ind.I 2011 har ca. 550.000 personer skiftet fra et job til et andet eller fra ledighed tiljob17. Det svarer omtrent til hver 5. af alle beskæftigede. Antallet af ledige, derovergår fra dagpenge til beskæftigelse mv., ligger aktuelt på ca. 15.000-20.000 pr.måned18.Den høje jobomsætning selv under svage konjunkturer er en af de mekanismer,hvorigennem den danske ”flexicurity-model” forebygger høj langtidsledighedsammenlignet med andre lande. Antallet af jobåbninger understøtter således job-mulighederne for ledige, og aktiv jobsøgning tilskyndes af de reformer af arbejds-markedspolitikken, der er gennemført siden starten af 1990erne.Beskæftigelsens tilpasning til øget arbejdsudbud afhænger bl.a. af, hvordan refor-mer, som øger arbejdsudbuddet, påvirker den samlede efterspørgsel i økonomien.Den private efterspørgsel påvirkes af øget arbejdsudbud gennem en række kana-ler. Blandt andet øges de private indkomster og forbrugsmuligheder, i det omfangflere kommer i beskæftigelse, hvilket øger privatforbrug og investeringer. Virk-somheder, der hurtigere får besat stillinger eller får bedre adgang til kvalificeretarbejdskraft, vil kunne opnå styrket konkurrencekraft – herunder via bedre løn-konkurrenceevne, hvis det øgede arbejdsudbud overgangsvist indebærer mere af-dæmpede lønstigninger. Bedre konkurrenceevne øger muligheder for afsætning ogkan føre til øgede investeringer i kapitalapparat.Styrken af mekanismerne for den private efterspørgsel og hastigheden, hvormedde virker, afhænger bl.a. af, hvordan de konkrete reformer påvirker husholdnin-gers og virksomheders forventninger til fremtidige forbrugs- og investeringsmu-ligheder, herunder beskæftigelse, indkomster og skatter mv.17Omregnet svarer dette til ca. 45.000 personer pr. måned. Ifølge Eurostat har i alt ca. 175.000 personer skiftet job i perio-den april til juni 2012, svarende til i gennemsnit knap 60.000 personer pr. måned. Nogle skifter job flere gange på et år.18Egne beregninger på DREAM-forløbsdatabasen baseret på data frem til og med maj 2012.
Side 32 af 39
Tilpasningshastigheden kan også afhænge af, om konjunktursituationen understøt-ter en tilpasning opad i beskæftigelsen. Under højkonjunkturer med pres på ar-bejdsmarkedet kan tilpasningen ske meget hurtigt. I mindre gunstige konjunkturervil sandsynligheden for en kortsigtet forøgelse af den private efterspørgsel typiskvære mindre end i gode konjunkturer.For de offentlige finanser indebærer øget arbejdsudbud som nævnt en forbedringaf den strukturelle offentlige saldo og den finanspolitiske holdbarhed, uanset omdet øgede arbejdsudbud finder beskæftigelse med det samme eller over nogle år.Dette øgede finanspolitiske råderum kan (ved uændret struktursaldo og holdbar-hed) benyttes til umiddelbart at understøtte efterspørgslen i økonomien gennemøgede offentlige udgifter eller lavere skat.Reformer, der øger arbejdsudbuddet, vil således kunne fremme vækst og beskæf-tigelse allerede på kort sigt (ved uændret struktursaldo og holdbarhed). Det gælderogså i mindre gode tider, dvs. selv hvis ledigheden i udgangspunktet ligger over sitstrukturelle niveau.Tilpasningsegenskaber og beregninger i ADAM-modellen
Danmarks Statistiks ADAM-model rummer ikke en integreret beskrivelse af denprivate og offentlige sektors budgetrestriktioner, og blandt andet derfor skal manvære varsom, når man ønsker at benytte modellen til at analysere og vurdere denmellem- og langsigtede makroøkonomiske udvikling,jf. afsnit 2.Ved en række konkrete beregningseksempler nedenfor, der skal beskrive, hvordanmodellens løndannelse og beskæftigelse reagerer over for fx strukturelle forskyd-ninger i arbejdsudbuddet, forudsættes derfor, at forskydningen ledsages af finans-politiske tilpasninger, der neutraliserer den afledte råderumsvirkning. Sigtet er atdanne meningsfuldt sammenlignelige makroøkonomiske forløb, der afspejler demål, finanspolitikken konkret styres efter.Beregningseksemplerne i ADAM-modellen peger som illustration på, at ca. totredjedele af beskæftigelsesvirkningen ved øget arbejdsudbud eller reduceret struk-turledighed er realiseret inden for 3 år. Mellem tre fjerdedele og op til den fuldevirkning er beskæftiget efter 5-7 år, jf. nærmere omtale nedenfor.I praksis indfases reformer typisk gradvist og udgør derfor et på forhånd kendtrammevilkår. I det omfang, reformerne bidrager til at skabe øget tillid til den øko-nomiske politik og styrker virksomheder og husholdningers forventninger tilfremtidige indkomster, kan beskæftigelsesvirkningerne realiseres hurtigere. Job-virkningen kan også indtræde hurtigere, når løndannelsen på arbejdsmarkedet påforhånd tager højde for de kendte rammevilkår, blandt andet via overenskomster-ne.
Side 33 af 39
ADAM-modellen har i sin nuværende form en relativt langsom tilpasning til lige-vægt på arbejdsmarkedet sammenlignet med andre inden- og udenlandske ma-kromodeller og i forhold til små makromodeller (også når der i ADAM sikresuændret overholdelse af den offentlige sektors budgetrestriktion)19.Givet den usikkerhed, der er om tilpasningshastigheden generelt, og fordi tilpas-ningen er langsommere i den nuværende ADAM-version end i andre modeller,gennemføres beregningseksemplet i to versioner. Dels en beregning på ”standard-ADAM” fra Danmarks Statistik. Dels en beregning, hvor den langsigtede prisela-sticitet for eksport af industrivarer er justeret fra -2 til -5 (”ADAM med forhøjetelasticitet”). Den langsigtede priselasticitet på -5 svarer til langsigtsantagelsen iDREAM-modellen20.Som det fremgår nedenfor er forskellene mellem de to beregninger dog forholds-vist begrænsede – formålet er som nævnt primært at illustrere den usikkerhed, derer forbundet med den langsommere tilpasningshastighed i den nuværende stan-dard-ADAM sammenlignet med andre modeller.Regneeksempel: reform der sænker strukturledigheden
Der tages udgangspunkt i et hypotetisk regneeksempel, hvor en reform reducererstrukturledigheden med 10.000 personer. Det forbedrer isoleret set struktursaldo-en med cirka 3 mia. kr. vurderet ved gængse metoder. Finanspolitikken lempessideløbende, så den strukturelle saldo og holdbarheden er uændret.Det antages i den stiliserede beregning, at reduktionen af strukturledigheden skerved ændringer i arbejdsmarkedspolitikken, som ikke har direkte, umiddelbare ud-giftsvirkninger – forbedringen af den strukturelle saldo afspejler således alene etstrukturelt fald iantal modtagereaf ledighedsrelaterede ydelser, og ikke en reduktioni overførselssatser21.Som nævnt betyder faldet i den strukturelle ledighed, at den strukturelle offentligesaldo forbedres. Da finanspolitikken fastlægges med udgangspunkt i mål for denstrukturelle saldo, betyder forbedringen, at den øvrige finanspolitik kan lempes(også selvom den faktiske ledighed ikke er påvirket i udgangspunktet). Den fi-Tilpasningen til langsigtsligevægt er fx generelt hurtigere i den SMEC-model, der anvendes i De Økonomiske Råd og iMONA-modellen, som anvendes i Nationalbanken. I DREAM-modellen er tilpasningen nærmest øjeblikkelig, fordi detnetop er en ligevægtsmodel, der er rettet mod det mellemlange til lange sigt. Med små makromodeller menes fx såkaldteVAR- (Vector AutoRegression-) og DSGE- (Dynamic Stochastic General Equilibrium-) modeller, som i udgangspunktetfokuserer på hele økonomiens funktionsmåde ”oppefra” frem for at lade denne følge ”nedefra” af en lang række enkeltlig-ningsestimationer, som i de mest anvendte danske makromodeller, herunder ADAM.20De kort- og langsigtede priselasticiteter for importen og de øvrige eksportgrupper er skaleret tilsvarende, dvs. med enfaktor 2½. ADAM med forhøjet elasticitet er tidligere anvendt ved mellemfristede beregninger i to tilfælde, herunder iSvarpå Finansudvalgsspørgsmål nr. 36, 2011,jf. beskrivelsen heri. Forøgelsen af elasticiteterne skal primært ses som et håndtag til atbringe tilpasningshastigheden i den nuværende ADAM-model mere på linje med andre modeller.21Den lavere strukturledighed opnås således fx ved skærpede rådighedskrav eller andre tiltag, der påvirker tilskyndelsen tilaktiv jobsøgning uden at påvirke fx dagpengenes kompensationsgrad Alternativt, hvis en del af faldet i strukturledighedenopnås ved ændringer i fx dagpengenes kompensationsgrad, antager beregningen implicit, at den direkte besparelse herveder anvendt til fx øget folkepension eller andre ikke-ledighedsrelaterede overførsler. Hvis en del af reduktionen opnås fx viafremrykket aktivering eller kontaktforløb, antages udgifterne forbundet hermed opvejet af andre udgiftsreduktioner (ellersom en anvendelse af det øgede finanspolitiske råderum). Konkret er strukturledigheden i ADAM-beregningen gennemførtved at reducere variablen for den strukturelle arbejdsløshedsrate ”BULW” med knap 0,4 pct.-point – svarende til 10.000personer.19
Side 34 af 39
nanspolitiske lempelse forudsættes i udgangspunktet at ske ved, at det offentligeforbrug øges.Det svarer til principperne i budgetloven og 2020-planen. Principperne tilsiger, atder kan planlægges den vækst i det offentlige forbrug, der er fundet konkret finan-siering til via strukturreformer. Stigningen i det offentlige forbrug på 3 mia. kr. er iberegningen fordelt med to tredjedele til offentlig lønsum og en tredjedel til of-fentligt køb af varer og tjenester, svarende til en uændret lønandel i det offentligeforbrug22.Den strukturelle saldo er samlet set uændret, idet den forbedring, der følger aføget strukturel beskæftigelse, er forudsat disponeret til øget offentligt forbrug,jf.figur b3.1.Anvendelsen af det finanspolitiske råderum indebærer i perioden, indenden øgede beskæftigelse er fuldt realiseret, at den primære saldo kortvarigt svæk-kes en anelse, for derefter at vende tilbage til ca. nul. Den uændrede strukturellesaldo afspejler, at de øgede udgifter til offentligt forbrug finansieres af lavere ud-gifter til overførsler og højere skatteindtægter strukturelt,jf. figur b3.2.Figur b3.1Primær saldo (mia. 2012-kr.) og strukturel saldo
Figur b3.2Bidrag til ændring af strukturel saldo fra offentligtforbrug, overførselsudgifter og skatteindtægter2012-mia. kr.543210-1-2-3-4-52011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018OverførslerSkatteindtægter mv.Offentligt forbrug2012-mia. kr.543210-1-2-3-4-5
Mia. 2012-kr.5,04,03,02,01,00,0-1,0-2,0-3,0-4,0-5,0
Mia. 2012-kr.2,01,51,00,50,0-0,5-1,0-1,5-2,0
2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019Faktisk saldo (ADAM)Strukturel saldo = 0
Kilde: Egne beregninger.
Kilde: Egne beregninger.
Resultater
Med beregningseksemplet omsættes cirka to tredjedele af det øgede arbejdsudbudtil øget beskæftigelse i løbet af 3 år,jf. figur b3.3 og tabel b3.1.Det gælder både be-regningen i standard-ADAM og i den version, hvor de langsigtede udenrigshan-delselas-ticiter er øget. Ledigheden er reduceret med ca. 6.300-7.000 personer efter3 år,jf. figur b3.4.Efter 6 år er ledigheden reduceret med ca. 8.000-10.000 perso-ner, og beskæftigelsen er øget omtrent tilsvarende,jf. tabel b3.1 og figur b3.3-423.
Det bemærkes, at der her er tale om en stiliseret beregning, der skal illustrere den beregnede tilpasningshastighed ved etstød. Ved konkrete reformer vil der typisk være tale om en gradvis indfasning af strukturvirkningerne på arbejdsudbuddet.23I ADAM-beregningen optræder en lille yderligere forøgelse af beskæftigelsen og arbejdsstyrken på knap 500 personer, af-ledt af færre modtagere af feriedagpenge.22
Side 35 af 39
Figur b3.3Virkning på beskæftigelse1.000 personer12108642020123 år6 år1.000 personer1210864202026
Figur b3.4Virkning på ledighed1.000 personer0-2-43 år-6-8-10-1220126 år-6-8-10-1220261.000 personer0-2-4
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2014ADAM
2016
2018
2020
2022
2024
ADAM
ADAM m. øget elasticitet
ADAM m. øget elasticitet
Anm.: I ADAM med øget elasticitet er eksportens og importens priselasticitet forøget, så den udgør -5, jf. tabel 1.Kilde: Egne beregninger.
Af den samlede stigning i beskæftigelsen kan cirka 4.600 personer henføres til øgetoffentlig beskæftigelse afledt af det øgede offentlige forbrug. Stigningen i den of-fentlige beskæftigelse indtræffer umiddelbart, mens den øgede private beskæftigel-se indtræder mere gradvist.
Side 36 af 39
Tabel b3.1Virkninger af lavere strukturledighed1. årADAMLedighed, 1.000 persBeskæftigelse, 1.000 persHeraf- offentlig beskæftigelse- privat beskæftigelseRealt BNP, pct.Realløn, pct.-point4,60,60,10,04,61,10,20,04,61,60,2-0,14,62,20,2-0,24,62,70,2-0,24,63,20,2-0,24,63,70,2-0,34,64,10,2-0,34,64,40,2-0,34,64,70,2-0,3-5,25,2-5,55,7-6,06,2-6,56,8-7,07,3-7,57,8-7,98,3-8,38,7-8,69,0-8,99,32. år3. år4. år5. år6. år7. år8. år9. år 10. år
ADAM med øget elasticitetLedighed, 1.000 persBeskæftigelse, 1.000 persHeraf- offentlig beskæftigelse- privat beskæftigelseRealt BNP, pct.Realløn, pct.-point4,60,60,10,04,61,10,20,04,61,90,2-0,14,62,90,3-0,14,63,90,3-0,24,64,80,3-0,24,65,50,3-0,24,66,00,3-0,24,66,40,3-0,24,66,50,3-0,1-5,15,1-5,55,7-6,36,5-7,27,5-8,28,5-9,09,4-9,7 -10,2 -10,5 -10,610,110,611,011,1
Anm.: I ADAM med øget elasticitet er priselasticiteterne for eksporten og importen justeret. Konkret er priselasti-citeten for importen og eksporten sat til -5, hvilket svarer til niveauet i DREAM. Dette fører til en hurtige-re tilpasning af efterspørgslen, når priserne ændres, og mindre forskydninger i de relative udenrigshandels-priser i forhold til konkurrerende udenlandske produkter.Kilde: Egne beregninger.
Hvis forbrugere og virksomheder hurtigere indretter sig efter, at det øgede ar-bejdsudbud medfører øgede fremtidige indkomster og produktionsmuligheder, viltilpasningen til ligevægt som nævnt kunne ske hurtigere end i ADAM-beregningen.Alternative reformeksempler og anvendelse af råderum
Det er en politisk prioritering, om et øget råderum fra en strukturreform anvendestil øget offentlig service eller fx lavere skat. Ændres regneeksemplet, så den fi-nanspolitiske lempelse fx er sammensat ligeligt på lavere skat og øget offentligtforbrug, indtræder beskæftigelsesvirkningen lidt langsommere de første år (idet endel af skattenedsættelsen i beregningen anvendes til opsparing eller importvarer).Beskæftigelsen er øget med cirka 7.500-10.000 personer efter 6 år,jf. appendiks A.Langsigtsvirkningen på beskæftigelse og BNP kan være større, hvis den konkreteskattenedsættelse bidrager til øget arbejdsudbud (hvilket ikke er medtaget i de vi-ste beregninger).I et lignende eksperiment, hvor arbejdsstyrken forøges med 10.000 personer somfølge af en reduktion af antallet af overførselsmodtagere (fx førtidspensionister) er
Side 37 af 39
virkningen på beskæftigelsen den samme som ved reduceret strukturledighed,jf.appendiks B24.Virkning på løndannelsen
Beskæftigelsesvirkningen i regneeksemplet indtræder dels i kraft af anvendelsen afdet øgede finanspolitiske råderum, dels via en forbedret konkurrenceevne, somøger nettoeksporten og medfører større investeringer. Den forbedrede konkur-renceevne afspejler, at når beskæftigelsen ikke stiger øjeblikkeligt til det højerestrukturelle niveau, kan der på kortere sigt forekomme en afdæmpning af lønstig-ningstakten.I regneeksemplet medfører strukturreformen, at reallønsfremgangen over 5-10 årsamlet set er 0,1-0,3 pct. mindre end uden reformen,jf. tabel b3.1– fx svarende tilen reallønsfremgang over 10 år på 14,7-14,9 pct. mod 15 pct. i fravær af reformen(ved en underliggende årlig fremgang i reallønnen på 1,5 pct. om året, jf. den lang-sigtede produktivitetsvækstforudsætning i 2020-fremskrivningerne,fx Konvergens-program 2012).For en person med en årsindkomst på fx 400.000 kr. (2012-niveau) svarer den la-vere reallønsfremgang til cirka 400-1.200 kr. om året før skat og cirka 250-700 kr.om året efter skat. I tilfældet, hvor halvdelen af det finanspolitiske råderum an-vendes til lavere skat, svarer skattenedsættelsen i gennemsnit til godt 500 kr. pr.beskæftiget. For de ekstra personer, der er i beskæftigelse, øges den disponibleindkomst med forskellen mellem lønindkomst og overførselsindkomst efter skat(fx i størrelsesordenen 100.000 kr. pr. år).De samlede indkomster i samfundet (BNP) øges med 5-6 mia. kr. i beregningen.Det svarer til cirka 1.000 kr. pr. indbygger pr. år.Det centrale for reallønnen og velstanden på sigt er produktiviteten i dansk øko-nomi, som blandt andet afhænger af virksomhedernes investeringer, medarbejder-nes kvalifikationer og uddannelse, velfungerende arbejds- og produktmarkedersamt god infrastruktur og en række andre forhold.Hvis Danmark som en lille åben økonomi på langt sigt er ”pristager” på verdens-markedet – dvs. hvis danske priser for produkter af en given art og kvalitet ikke pålangt sigt kan afvige fra udenlandske priser for tilsvarende produkter – så har øgetarbejdsudbud ikke nogen betydning for løndannelsen på sigt,jf. svar på Finansudval-gets spørgsmål 5, Alm. del, 2012.
Der er ligeledes i dette eksperiment alene tale om et stiliseret regneeksempel. Ved konkrete reformer vil strukturvirknin-gerne typisk opnås over en længere årrække i takt med at regelændringerne indfases.24
Side 38 af 39
Appendiks A: Øget offentligt forbrug og skattenedsættelse
Nedenfor vises resultaterne af ADAM-beregningerne, når det finanspolitiske råde-rum afledt af lavere strukturledighed anvendes ligeligt på lavere skat og øget of-fentligt forbrug.Figur aVirkning på beskæftigelse1.000 personer12108642020123 år6 år1.000 personer1210864202026
Figur bVirkning på ledighed1.000 personer0-2-43 år-6-8-10-1220126 år-6-8-10-1220261.000 personer0-2-4
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2014ADAM
2016
2018
2020
2022
2024
ADAM
ADAM m. øget elasticitet
ADAM m. øget elasticitet
Anm.: I ADAM med øget elasticitet er eksportens og importens priselasticitet forøget, så den udgør -5.Kilde: Egne beregninger.
Tabel aVirkninger af lavere strukturledighed – når råderum anvendes til dels offentligt forbrug, dels lavere skat1. årADAMLedighed, 1.000 persBeskæftigelse, 1.000 persHeraf- offentlig beskæftigelse- privat beskæftigelseRealt BNP, pct.Realløn, pct.-point (før skat)2,30,70,10,02,31,50,1-0,12,32,50,2-0,22,33,50,2-0,22,34,40,2-0,32,35,20,3-0,32,35,90,3-0,42,36,50,3-0,42,36,90,3-0,42,37,30,3-0,4-3,03,0-3,73,8-4,64,8-5,55,8-6,46,7-7,27,5-7,88,2-8,48,8-8,89,2-9,19,62. år3. år4. år5. år6. år7. år8. år9. år 10. år
ADAM med øget elasticitetLedighed, 1.000 persBeskæftigelse, 1.000 persHeraf- offentlig beskæftigelse- privat beskæftigelseRealt BNP, pct.Realløn, pct.-point (før skat)2,30,70,10,02,31,70,1-0,12,33,20,2-0,22,34,80,3-0,22,36,30,3-0,32,37,50,4-0,32,38,40,4-0,32,39,00,4-0,22,39,30,4-0,22,39,40,4-0,2-3,03,0-3,94,0-5,35,5-6,87,1-8,28,5-9,4 -10,2 -10,8 -11,1 -11,19,810,711,311,611,7
Anm.: Se anmærkninger til tabel b3.1 i hovedteksten.Kilde: Egne beregninger.
Side 39 af 39
Appendiks B: Forøgelse af arbejdsstyrken med 10.000 personer
Nedenfor vises resultater af ADAM-beregninger, når arbejdsstyrken forøges med10.000 personer, og antallet af overførselsmodtagere (førtidspensionister) reduce-res tilsvarende. Det finanspolitiske råderum afledt af øget strukturel beskæftigelseantages i beregningerne anvendt til offentligt forbrug.Figur cVirkning på beskæftigelse1.000 personer12108642020123 år6 år1.000 personer1210864202026
Figur dVirkning på ledighed1.000 personer543 år3210-120126 år3210-120261.000 personer54
2014
2016
2018
2020
2022
2024
2014
2016
2018
2020
2022
2024
ADAM
ADAM m. øget elasticitet
ADAM
ADAM m. øget elasticitet
Anm.: I ADAM med øget elasticitet er eksportens og importens priselasticitet forøget, så den udgør -5.Kilde: Egne beregninger.
Tabel bVirkninger af øget arbejdsstyrke1. årADAMLedighed, 1.000 persBeskæftigelse, 1.000 persHeraf- offentlig beskæftigelse- privat beskæftigelseRealt BNP, pct.Realløn, pct.-point4,60,70,10,04,61,30,2-0,14,61,90,2-0,14,62,30,2-0,24,62,80,2-0,24,63,20,2-0,24,63,50,2-0,34,63,80,2-0,34,64,10,2-0,34,64,30,2-0,34,75,33,95,93,36,52,96,92,57,42,17,81,88,11,58,41,28,71,08,92. år3. år4. år5. år6. år7. år8. år9. år 10. år
ADAM med øget elasticitetLedighed, 1.000 persBeskæftigelse, 1.000 persHeraf- offentlig beskæftigelse- privat beskæftigelseRealt BNP, pct.Realløn, pct.-point4,60,80,20,04,61,70,2-0,14,62,60,2-0,14,63,50,3-0,24,64,20,3-0,24,64,80,3-0,24,65,30,3-0,24,65,60,3-0,24,65,80,3-0,14,65,80,3-0,14,65,43,56,32,67,21,88,01,18,80,59,40,19,9-0,210,2-0,310,3-0,410,4
Anm.: Se anmærkninger til tabel b3.1 i hovedteksten.Kilde: Egne beregninger.