Finansudvalget 2013
KOM (2013) 0114
Offentligt
1451796_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 6.3.2013
COM(2013) 114 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
Implementering af harmoniserede regnskabsstandarder for den offentlige sektor i
medlemsstaterne
Hensigtsmæssigheden af IPSAS for medlemsstaterne
{SWD(2013) 57 final}
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451796_0002.png
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
Implementering af harmoniserede regnskabsstandarder for den offentlige sektor i
medlemsstaterne
Hensigtsmæssigheden af IPSAS for medlemsstaterne
1.
J
URIDISK BAGGRUND OG KONTEKST
Med denne rapport opfylder Kommissionen sin forpligtelse til senest den 31. december 2012
at foretage en vurdering af hensigtsmæssigheden for medlemsstaterne af de internationale
regnskabsstandarder for den offentlige sektor (IPSAS), jf. artikel 16, stk. 3, i Rådets direktiv
2011/85/EU af 8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer
1
. Den
er baseret på oplysninger modtaget gennem høringer med Kommissionens tjenestegrene,
internationale organisationer såsom IMF, eksperter og andre interesserede parter i
medlemsstaterne og andre lande samt IPSAS Board, der sætter disse standarder.
Statsgældskrisen har fremhævet behovet for, at regeringer klart godtgør finansiel stabilitet, og
for mere stringent og gennemsigtig rapportering af finanspolitiske data. Rådets direktiv
2011/85/EU (direktivet om budgetmæssige rammer) anerkender den afgørende betydning for
EU-budgetovervågningen af komplette og pålidelige finanspolitiske data, der kan
sammenlignes medlemsstaterne imellem. Det fastsætter derfor regler for budgetmæssige
rammer i medlemsstaterne, der er nødvendige for at sikre overholdelse af artikel 126 i
traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) om undgåelse af
uforholdsmæssigt store offentlige underskud. På den ene side spiller finanspolitisk disciplin
en afgørende rolle i bevarelsen af Den Økonomiske og Monetære Union, og på den anden
side er finansiel stabilitet baseret på tillid. Denne rapport undersøger et af de værktøjer, der
skal skabe denne tillid og bedre måle og prognosticere den finanspolitiske situation:
harmoniserede standarder for periodiseret regnskabsføring i den offentlige sektor.
I henhold til artikel 3 i direktiv 2011/85/EU skal medlemsstaterne "råde over offentlige
regnskabssystemer, der på omfattende og kohærent vis dækker alle delsektorer i sektoren
offentlig forvaltning og service og indeholder de oplysninger, som er nødvendige for at kunne
fremskaffe periodiserede data med henblik på at udarbejde data baseret på ENS 95-
standarden"
2
. Hermed anerkendes det, at der er en grundlæggende mangel på kohærens
mellem den offentlige sektors regnskaber, der kun registrerer likviditetsstrømme, og det
faktum, at EU-budgetovervågningen er baseret på periodiserede ENS 95-data. Det betyder, at
likviditetsdata skal konverteres til periodiserede data gennem tilnærmelser og korrigeringer,
der indebærer makrobaserede skøn. Hvor der ikke findes periodiserede regnskaber på
mikroniveau, skal finansielle transaktioner og balancer udledes fra en række forskellige
kilder, hvilket medfører en "statistisk diskrepans" mellem underskuddet på henholdsvis
finansielle og ikke-finansielle regnskaber.
Manglen på kohærens mellem den offentlige sektors primære regnskaber og de periodiserede
ENS 95-data anerkendes ligeledes i Kommissionens meddelelse til Europa-Parlamentet og
Rådet af 15. april 2011 "Effektiv
kvalitetsstyring inden for europæiske statistikker"
3
. Denne
1
2
3
EUT L 306 af 23.11.2011, s. 41.
Rådets forordning (EF) nr. 2223/96 af 25.6.1996 om det europæiske national-
regionalregnskabssystem i Det Europæiske Fællesskab (EFT L 310 af 30.11.1996, s. 1).
KOM(2011) 211 endelig.
og
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
meddelelse henleder opmærksomheden på, i hvor høj grad kvaliteten af statistisk information
på europæisk plan afhænger af, at hele produktionsprocessen er veltilpasset. Eurostat slår
derfor til lyd for et system af harmoniserede standarder for periodiseret regnskabsføring, der
stemmer overens med ENS, for alle enheder i hele den offentlige sektor.
IPSAS er p.t. de eneste internationalt anerkendte regnskabsstandarder for den offentlige
sektor. De er baseret på International Financial Reporting Standards, i det følgende benævnt
"IFRS", som er vidt udbredte i den private sektor. På nuværende tidspunkt består de af 32
regnskabsstandarder efter periodiseringsprincippet og en kasseregnskabsbaseret standard.
Det er i lyset heraf, at artikel 16, stk. 3, i direktiv 2011/85/EU kræver en vurdering af
hensigtsmæssigheden af IPSAS for medlemsstaterne.
2.
I
NDLEDNING
Det offentliges aktiviteter tegner sig for en stor andel af bruttonationalproduktet (BNP) i alle
EU-lande, og det offentliges aktiver og passiver er omfangsrige i alle EU-lande. Det er derfor
afgørende, at de forvaltes effektivt, og at regeringerne står til regnskab herfor over for
borgerne, deres repræsentanter, investorer og andre interessenter.
Statistikkerne over de offentlige finanser giver information om de forskellige delsektorer i
sektoren offentlig forvaltning og service, således at beslutningstagerne og andre interessenter
er i stand til at analysere den offentlige sektors finansielle situation og resultater samt de
offentlige finansers bæredygtighed på længere sigt. Hovedkilderne for disse statistikker er
regnskabsregistreringer og rapporter fra de forskellige offentlige enheder, suppleret med
finansiel information. Pålidelige finansielle regnskaber for det offentlige er vigtige for
udarbejdelsen af de nationale regnskaber samt naturligvis for budgetplanlægning,
koordinering og overvågning.
To af de vigtigste indikatorer for finanspolitisk bæredygtighed er gæld og underskud, der
anvendes i EU til overvågning af overholdelsen af betingelserne i stabilitets- og vækstpagten.
Artikel 126 i TEUF og protokol nr. 12 om proceduren i forbindelse med uforholdsmæssigt
store underskud (EDP), der er knyttet som bilag til traktaterne, angiver, at det planlagte eller
reelle offentlige underskud og BNP i princippet ikke må overstige 3 % af BNP, og at den
offentlige gæld i princippet ikke må overstige 60 % af BNP. Kommissionen overvåger nøje
disse begrænsninger på den nationale finanspolitik for at sikre, at Den Økonomiske og
Monetære Union fungerer effektivt. Når en medlemsstat ikke overholder begrænsningerne og
denne situation betragtes som værende ikke blot exceptionel og midlertidig, iværksættes en
EDP-procedure. På grundlag af en udtalelse fra Kommissionen beslutter Rådet efterfølgende,
hvorvidt der foreligger et uforholdsmæssigt stort underskud, og i så tilfælde modtager
medlemsstaten henstillinger samt en tidsplan for genopretningstiltag.
3.
H
VORFOR HARMONISEREDE STANDARDER FOR PERIODISERET REGNSKABSFØRING I
DEN OFFENTLIGE SEKTOR ER NØDVENDIGE
Et periodiseret regnskab er det eneste alment accepterede informationssystem, der giver et
komplet og pålideligt billede af det offentliges finansielle og økonomiske situation, idet det til
fulde medtager en enheds aktiver og passiver samt dens indtægter og udgifter over den
periode, regnskaberne dækker, på det tidspunkt, hvor de afsluttes. Periodiseret
regnskabsføring indebærer, at registreringen ikke sker ved betalingen, men når økonomisk
værdi skabes, forandres eller forsvinder, eller når fordringer og forpligtelser opstår, forandres
eller forsvinder. Regnskabsføring efter kasseregnskabsprincippet registrerer transaktioner, når
beløbet inkasseres eller udbetales. Periodiseret regnskabsføring er økonomisk sundere end
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451796_0004.png
kasseregnskab, og derfor er den nuværende ramme for finanspolitisk overvågning i EU, ENS
95, baseret på periodiseringsprincippet. Desuden er periodiseret regnskabsføring i den
offentlige sektor nødvendig for at undgå en del af den sminkning, kasseregnskab muliggør,
idet betalinger kan fremskyndes eller udskydes for at registrere dem i den periode, regeringen
vælger. Periodiseret regnskabsføring skal dog ikke afskaffe eller erstatte kasseregnskab,
navnlig hvor sidstnævnte anvendes til budgetlægning eller -kontrol. Periodiseret
regnskabsføring skal egentlig betragtes som et supplement og ikke som et alternativ til rent
kasseregnskab. Ved at give det fulde overblik over enhedernes finansielle og økonomiske
situation og resultater placerer periodiseret regnskabsføring kasseregnskabet i den generelle
kontekst.
Indførelsen af et unikt sæt standarder for periodiseret regnskabsføring på alle niveauer af det
offentlige i hele EU ville give bemærkelsesværdige fordele for forvaltningen og styringen af
den offentlige sektor. Periodiseret mikroregnskabsføring i den offentlige sektor forventes at
forbedre den offentlige forvaltnings effektivitet og produktivitet og lette sikringen af den
likviditet, der er en forudsætning for at opretholde en velfungerende offentlig sektor. Som det
er tilfældet med andre typer økonomisk aktivitet, afhænger forvaltning og kontrol af den
offentlige sektors effektivitet og produktivitet af forvaltningen og kontrollen af dens
økonomiske og finansielle situation og resultater. Periodiseret dobbelt regnskabsføring er det
eneste alment accepterede system, der giver den nødvendige information pålideligt og
rettidigt. Desuden forbedrer offentlig harmoniseret periodiseret regnskabsføring
gennemsigtigheden, pålideligheden og sammenligneligheden af finansiel rapportering i den
offentlige sektor og kan anvendes til at gøre den offentlige revision mere effektiv.
3.1.
Den aktuelle situation vedrørende periodiseret regnskabsføring i EU-
medlemsstaterne
Størstedelen af medlemsstaterne har allerede implementeret, eller er i færd med at
implementere, periodiseret regnskabsføring i henhold til nationale standarder i hele den
offentlige sektor. 11 medlemsstater har blandede systemer, da de har implementeret
forskellige regnskabspraksisser på forskellige forvaltningsniveauer
4
. Europa-Kommissionens
og de øvrige EU-institutioners og -organers regnskabssystemer er baseret på
periodiseringsprincippet og inspireret af IPSAS. Det samme gælder for en række andre
internationale organisationer.
Der er således voksende (men ikke enstemmig) anerkendelse af behovet for periodiseret
regnskabsføring for det offentlige i EU og medlemsstaterne, men i øjeblikket ikke nogen
harmoniseret tilgang.
3.2.
Rammer for makroregnskabsføring
ENS definerer de statistiske rammer for regnskabsføring på makroniveau for den offentlige og
ikke-offentlige sektor i EU og er periodiseret. ENS-baserede data for offentlig gæld og
underskud til brug for EDP-proceduren er resultatet af konsolideringen af de individuelle
regnskaber for enheder i sektoren offentlig forvaltning og service i medlemsstaterne og er
defineret i EU-lovgivningen.
Inden for rammerne af EU's finanspolitiske overvågning og EDP har Kommissionen i henhold
til artikel 126 i TEUF til opgave regelmæssigt at vurdere kvaliteten af de reelle data
indberettet af medlemsstaterne såvel som af de underliggende regnskaber for den offentlige
sektor udarbejdet i henhold til ENS. Det har bl.a. i forbindelse med uhensigtsmæssig finansiel
indberetning fra visse medlemsstater vist sig, at systemet for finansielle statistikker ikke i
4
"Overview and comparison of public accounting and auditing in the 27 Member States".
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451796_0005.png
tilstrækkeligt omfang mindsker risikoen for, at data af utilstrækkelig kvalitet indberettes til
Eurostat. Hertil kommer, at den økonomiske og finansielle krise har understreget behovet for
at forbedre den økonomiske styringsstruktur for euroområdet og Den Europæiske Union som
helhed. Kommissionen reagerede den 29. september 2010 ved at vedtage en lovforslagspakke,
den europæiske pakke om økonomisk styring (benævnt "sixpack"), der blev vedtaget af
Europa-Parlamentet og Rådet den 16. november 2011
5
. Formålet hermed er at udvide og
forbedre overvågningen af finanspolitikken og den makroøkonomiske politik og gennemføre
strukturreformer for at afhjælpe manglerne i den eksisterende lovgivning. Det er planen, at der
skal indføres nye håndhævelsesordninger, der skal anvendes, hvis medlemsstaterne ikke
overholder lovgivningen. Disse mekanismer bør selvfølgelig understøttes af statistisk
information af høj kvalitet, der er produceret på grundlag af solide harmoniserede
regnskabsstandarder, som er tilpasset den europæiske offentlige sektor.
Eksistensen og kvaliteten af sammenlignelige, sammenhængende periodiserede opstrømsdata
(dvs. primære regnskabsdata fra offentlige enheder) på mikroregnskabsniveau er
forudsætninger for data af høj kvalitet vedrørende gæld og underskud på niveauet for
periodiseret makroregnskabsføring. Mikroregnskabsføring i den offentlige sektor i
medlemsstaterne varierer betydeligt, og det er således svært at sammenligne både i og
imellem medlemsstaterne. Den aktuelle tilgang, der søger at forlige ikke-harmoniserede data
fra mikroregnskabsføring i den offentlige sektor til brug for EDP-proceduren, har nået sine
begrænsninger.
Harmoniserede mikroregnskabsføringssystemer for alle enheder i den offentlige sektor (dvs.
sektoren offentlig forvaltning og service) i alle EU-medlemsstater, kombineret med intern
kontrol og ekstern revision, lader til at være den eneste effektive vej frem for at opnå
periodiserede gælds- og underskudsdata af højeste kvalitet i overensstemmelse med de
eksisterende juridiske krav. Det er ligeledes en af hovedidéerne bag direktiv 2011/85/EU.
3.3.
Behov for harmonisering
Med henblik på udarbejdelse af makroøkonomiske statistikker over den offentlige sektor og
under hensyn til artikel 338 i TEUF kan de krævede statistiske data forbedres betydeligt, hvis
alle offentlige enheder anvender harmoniserede regnskabsstandarder. Dette kunne muliggøre
anvendelsen af en konverteringstabel, der kan omdanne enhedernes regnskaber til ENS-
regnskaber og dermed lette den statistiske verificeringsproces betydeligt.
Finanspolitisk gennemsigtighed er nødvendig for makroøkonomisk stabilitet og for
overvågning og politisk rådgivning. Harmoniserede standarder for regnskabsføring i den
offentlige sektor ville forbedre gennemsigtigheden, sammenligneligheden og
omkostningseffektiviteten samt skabe grundlag for forbedret styring i sektoren. På
makroniveau har finanskrisen vist vigtigheden af rettidige og pålidelige finanspolitiske data
5
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1173/2011 af 16. november 2011 om en effektiv
håndhævelse af budgetovervågningen i euroområdet (EUT L 306, s. 1), Europa-Parlamentets og Rådets
forordning (EU) nr. 1174/2011 af 16. november 2011 om håndhævelsesforanstaltninger til at korrigere
uforholdsmæssigt store makroøkonomiske ubalancer i euroområdet (EUT L 306, s. 8), Europa-
Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1175/2011 af 16. november 2011 om ændring af Rådets
forordning (EF) nr. 1466/97 om styrkelse af overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og
samordning af økonomiske politikker (EUT L 306, s. 12), Europa-Parlamentets og Rådets forordning
(EU) nr. 1176/2011 af 16. november 2011 om forebyggelse og korrektion af makroøkonomiske
ubalancer (EUT L 306, s. 25), Rådets forordning (EU) nr. 1177/2011 af 8. november 2011 om ændring
af forordning (EF) nr. 1467/97 om fremskyndelse og afklaring af gennemførelsen af proceduren i
forbindelse med uforholdsmæssigt store underskud (EUT L 306, s. 33), Rådets direktiv 2011/85/EU af
8. november 2011 om krav til medlemsstaternes budgetmæssige rammer (EUT L 306, s. 41).
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
og konsekvenserne af utilstrækkelig og usammenlignelig finansiel indberetning i den
offentlige sektor.
På længere sigt kunne det overvejes at bevæge sig mod en finindstilling af de vigtigste EDP-
indikatorer ved at basere de makroøkonomiske resultater af de offentlige regnskaber
(underskud/gæld) på en langt mere direkte konsolidering af ensartede og fyldestgørende
mikroregnskaber. Indførelsen af integrerede regnskabs- og indberetningsrammer med visse
tilpasninger til ENS 95-koncepterne ville gøre det muligt at aflede data om gæld og underskud
direkte fra disse systemer. De kunne baseres på autentiske, harmoniserede regnskabsdata fra
den offentlige sektor, efter kontrol og revision, dvs. enten direkte på nøgleindikatorer eller
indirekte på regnskaberne. Dette kan ligeledes bidrage til at reducere indberetningstiden for
underskud og gæld.
Regeringerne er forpligtet - i offentlighedens interesse - over for markedsaktørerne (ejere af
statslige gældsinstrumenter og potentielle investorer) til at yde rettidig, pålidelig og
sammenlignelig information om deres finanspolitiske resultater og situation, på samme måde
som børsnoterede virksomheder er forpligtet over for markedsaktørerne. Der er ligeledes
behov for at sikre et minimumsniveau af international sammenlignelighed, navnlig fordi
statspapirer er i indbyrdes konkurrence med hinanden på det globale finansielle marked,
hvilket kræver et system baseret på generelle standarder for den offentlige sektor, der er
accepteret verden over. Under hensyn til artikel 114 i TEUF ville harmoniserede
periodiserede regnskaber give den større gennemsigtighed, der er nødvendig for, at det indre
marked for finansielle tjenesteydelser kan fungere korrekt. I modsat fald er der fare for, at
ejere af statspapirer foretager transaktioner uden korrekt forståelse af den risiko, det
indebærer. Dette kunne efterfølgende have en afsmitningseffekt, hvilket kan udgøre en
betydelig hindring for finansiel stabilitet.
Det, der gælder for den private sektors regnskabsstandarder, som for børsnoterede selskabers
vedkommende er harmoniseret inden for EU, gælder også for offentlige enheder.
Harmoniseret, periodiseret regnskabsføring i den offentlige sektor ville give et stærkere
grundlag for forståelsen af den finansielle situation og resultater på alle niveauer af det
offentlige. Periodiseringsprincippet er uomtvisteligt overlegent, når det kommer til
finanspolitisk overvågning på både makro- og mikroniveau. Periodisering eksisterer allerede
på makroniveau, og harmoniseret periodiseret regnskabsføring har stor betydning på
mikroniveau.
For hver enkelt enhed ville dette indebære fordele i form af gennemsigtighed, ansvarlighed og
beslutninger af bedre kvalitet, fordi de tilgængelige oplysninger ville afspejle alle relevante
omkostninger og fordele på sammenlignelig vis. Desuden understreger udsigterne til
yderligere finanspolitisk og budgetmæssig integration i EU behovet for harmoniserede
regnskabsstandarder i den offentlige sektor, således at budgetmæssige beslutninger på
nationalt plan kan vurderes på EU-plan. Af hensyn til ansvarlighed og gennemsigtighed bør
offentlige enheder indberette deres resultater og brug af offentlige ressourcer på
fyldestgørende og sammenlignelig vis.
3.4.
Fremtidig EU-styring i forbindelse med budgetpolitikker
I Van Rompuy/Barroso/Juncker/Draghi-rapporten "Hen
imod en egentlig Økonomisk og
Monetær Union"
understreges behovet for en integreret budgetramme og en integreret ramme
for den økonomiske politik, og det fastslås f.eks., at:
"Forsvarlige
nationale budgetpolitikker er ØMU'ens hjørnesten
Den kortsigtede prioritet er at fuldføre og gennemføre de nye skridt med henblik på stærkere
økonomisk styring. I de seneste år er betydelige forbedringer af de regelbaserede rammer for
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451796_0007.png
finanspolitikker i ØMU'en blevet vedtaget ("sixpack"), eller der er indgået aftale herom
(traktaten om stabilitet, samordning og styring), med større fokus på forebyggelse af
budgetubalancer, på gældsudvikling, på bedre håndhævelsesmekanismer og på nationalt
ejerskab til EU-bestemmelser. De øvrige instrumenter til styrkelse af den finanspolitiske
styring i euroområdet ("twopack"), som stadig er i lovgivningsprocessen, bør afsluttes hurtigst
muligt og gennemføres fuldt ud. Denne nye styringsramme vil give mulighed for forudgående
samordning af euroområdets medlemsstaters årlige budgetter og forbedre overvågningen af
dem, der er i finansielle vanskeligheder."
For at mange af de principielle mål, som Rådets direktiv 2011/85/EU slår til lyd for, såsom
større gennemsigtighed og ansvarlighed i den offentlige sektor samt mere pålidelige, rettidige
og sammenlignelige finanspolitiske statistikker, kan gennemføres, er det nødvendigt med et
fælles harmoniseret og detaljeret regnskabs- og indberetningsværktøj.
Denne rapport støtter fuldt ud Kommissionens meddelelse
En plan for en udbygget og
egentlig ØMU - Indledning af en europæisk debat
6
.
3.5.
Potentielle omkostninger ved harmonisering
De potentielle fordele skal opvejes imod omkostningerne ved at implementere en
harmoniseret offentlig standard for periodiseret regnskabsføring i EU-medlemsstaterne. På
grundlag af informationer fra lande, der er overgået til periodiseret regnskabsføring, er det
kun muligt i store træk at vurdere omkostningerne for medlemsstaterne, skønt de
sandsynligvis er betydelige. Omkostninger er stærkt påvirket af omfang af og fremskridt med
implementeringen af periodiseringen, forvaltningssektorens størrelse og kompleksitet samt de
eksisterende systemers grad af fuldstændighed og pålidelighed. Desuden viser erfaringen, at
medlemsstaterne kunne finde det passende at modernisere deres systemer til forvaltning af de
offentlige finanser i forbindelse med implementeringen af nye regnskabsstandarder.
På grundlag af erfaringerne i de lande, for hvilke der foreligger omkostningsdata, kunne de
mulige omkostninger for et mellemstort EU-lands overgang fra kasseregnskab til periodiseret
regnskab være i størrelsesordenen op til 50 mio. EUR for statslig forvaltning og service,
eksklusive de øvrige niveauer. Dette beløb omfatter for eksempel udgifter til opsætning af de
nye standarder og de tilhørende centrale it-regnskabsværktøjer, men ikke omkostningerne til
en komplet reform af systemet for finansiel indberetning. For større medlemsstater og f.eks.
for medlemsstater med systemer for autonom offentlig forvaltning og service på
delstatsniveau og mere komplekse offentlige systemer samt for dem, der endnu ikke har gjort
fremskridt inden for periodiseret regnskabsføring, kan omkostningerne være endnu højere,
navnlig hvis overgangen til et harmoniseret periodiseret system kombineres med en bredere
reform af regnskabsføring og finansiel indberetningspraksis. For eksempel beløb Frankrigs
omkostninger ved reformer for periodisering og budgetlægning i det sidste tiår sig til 1 500
mio. EUR. For en mindre medlemsstat, der allerede har nationale systemer for periodiseret
regnskabsføring, kunne omkostningerne være under 50 mio. EUR. De samlede
omkostningsskøn beløber sig til mellem 0,02 og 0,1 % af BNP. Implementeringen af
harmoniseret periodiseret regnskabsføring for medlemsstaterne vil desuden kræve betydelige
investeringer i form af lederskab, ekspertise og ressourcer for Europa-Kommissionen.
Der gøres ligeledes opmærksom på, at på trods af at periodiseret regnskabsføring er et mere
sofistikeret system end rent kasseregnskab, viser den talrige mængde af forskellige
regnskabsstandarder, regnskabskontoplaner, bogføringsprocedurer og it-systemer, såvel som
revisionsstandarder og -praksisser, der ofte sameksisterer, endda inden for en enkelt delsektor
6
COM(2012) 777 final.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451796_0008.png
af sektoren offentlig forvaltning og service i en enkelt medlemsstat, at harmonisering heraf
kunne reducere bureaukrati og omkostninger, hvilket på mellemlang eller lang sigt nemt kan
opveje den forventede investering. Desuden kan de forventede reelle, betydelige finansielle
omkostninger opvejes af potentielle fordele, ikke mindst bedre styring, ansvarlighed, bedre
forvaltning af den offentlige sektor og den gennemsigtighed, der er nødvendig for, at
markederne er velfungerende. Dette vil sandsynligvis reducere afkastkravene fra ejere af
statspapirer (skønt dette ikke er målbart).
4.
I
NTERNATIONALE
(IPSAS)
REGNSKABSSTANDARDER
FOR
DEN
OFFENTLIGE
SEKTOR
Som angivet ovenfor er IPSAS p.t. de eneste internationalt anerkendte regnskabsstandarder
for den offentlige sektor. Idéen bag IPSAS er, at moderne forvaltning af den offentlige sektor,
i overensstemmelse med principperne om sparsommelighed, produktivitet og effektivitet,
afhænger af forvaltningsinformationssystemer, der yder rettidig, nøjagtig og pålidelig
information om en offentlig sektors finanspolitiske resultater og situation, på samme måde
som alle andre typer økonomiske enheder.
P.t. refererer 15 EU-medlemsstater i et vist omfang til IPSAS i deres nationale offentlige
regnskaber. Blandt disse har ni lande nationale standarder, som er baseret på eller i
overensstemmelse med IPSAS, fem refererer til IPSAS, og en anvender IPSAS til visse
aspekter af den kommunale forvaltning og service. Skønt IPSAS' meget store værdi
anerkendes, har ingen medlemsstater implementeret dem til fulde.
Til nærværende rapport hører et arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, der
opsummerer IPSAS-systemet og medlemsstaternes aktuelle regnskabsordninger for den
offentlige sektor
7
. Eurostat afholdt desuden en offentlig høring mellem februar og maj 2012
for at indhente synspunkter om, hvorvidt IPSAS er egnet; der foreligger en sammenfatning af
de modtagne besvarelser
8
.
De synspunkter, medlemsstaternes myndigheder og andre fremlagde i forbindelse med den
offentlige høring, taget i betragtning er den overordnede konklusion dobbelt. På den ene side
fremstår det klart, at IPSAS ikke uden videre kan implementeres i EU-medlemsstaterne, som
de er i dag. På den anden side udgør IPSAS-standarderne en uomtvistelig reference for
potentielle EU-harmoniserede regnskaber for den offentlige sektor. På den ene side skal
følgende spørgsmål behandles:
•
I dag beskriver IPSAS-standarderne ikke de gældende regnskabspraksisser præcist
nok, idet visse af standarderne giver mulighed for at vælge imellem alternative
regnskabsstandarder, hvilket i praksis ville hæmme harmoniseringen.
På nuværende udviklingsstadium er standardsættene ikke komplette mht. dækning
eller praktisk anvendelighed i forbindelse med visse vigtige typer
forvaltningsstrømme, såsom skatter og sociale ydelser, og tager ikke tilstrækkeligt
højde for de specifikke behov, karakteristika og interesser inden for finansiel
indberetning i den offentlige sektor. Et af de dominerende spørgsmål er IPSAS'
kapacitet til at løse problemet med konsolideringen af regnskaberne på grundlag af
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, der ledsager rapporten fra Kommissionen til Rådet
og Europa-Parlamentet:
Mod implementering af harmoniserede regnskabsstandarder for den offentlige
sektor i medlemsstaterne.
Offentlig høring — "Assessment of the suitability of the International Public Sector Accounting
Standards for the Member States: Summary of responses".
•
7
8
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
definitionen af sektoren offentlig forvaltning og service, som nu er et centralt
koncept inden for finanspolitisk overvågning i EU.
•
Det kan også vurderes, at IPSAS på nuværende tidspunkt ikke er tilstrækkelig stabilt,
da det forventes, at visse standarder vil skulle opdateres efter den i 2014 forventede
afslutning af arbejdet med det igangværende projekt, der skal fuldende de
konceptuelle rammer for IPSAS.
I dag lider IPSAS-styringen under utilstrækkelig deltagelse af den offentlige sektors
regnskabsmyndigheder i EU. IPSAS-styringsrammerne blev i løbet af 2012
gennemgået for at behandle de spørgsmål, der berører interessenterne. En eventuel
reform skal sikre styrkelse af uafhængigheden af processen for fastsættelse af
standarder, mens den offentlige sektors specifikke behov behandles effektivt.
Desuden lader IPSAS Board p.t. til at have utilstrækkelige ressourcer til at sikre, at
den med den nødvendige hastighed og fleksibilitet kan opfylde behovet for nye
standarder og vejledning om nye emner, der dukker op i forbindelse med udviklingen
på det finanspolitiske område, navnlig i kølvandet af krisen.
•
På den anden side er de fleste interessenter enige om, at IPSAS ville udgøre egnede rammer
for den fremtidige udvikling af europæiske regnskabsstandarder for den offentlige sektor, i det
følgende benævnt "EPSAS".
5.
H
ARMONISEREDE
SEKTOR
(EPSAS)
EUROPÆISKE REGNSKABSSTANDARDER FOR DEN OFFENTLIGE
Den endelige beslutning om at gå over til EPSAS kræver, at der tages en række vigtige
yderligere skridt, som falder uden for denne rapports emneområde og derfor ikke kan
behandles her. I de følgende afsnit gøres der imidlertid rede for, hvordan EPSAS kan
implementeres, hvis der træffes beslutning herom.
EPSAS ville sætte EU i stand til at udvikle egne standarder for at opfylde egne behov inden
for de ønskede frister. Dette ville føre til et sæt af harmoniserede standarder for periodiseret
regnskabsføring i den offentlige sektor, tilpasset EU-medlemsstaternes specifikke krav, og
som kan implementeres i praksis. Implementeringen af EPSAS i hele EU ville kraftigt
reducere kompleksiteten af de metoder og udarbejdelsesprocedurer, der anvendes til at
konvertere disse data til en stort set harmoniseret basis og minimere risici hvad angår
pålideligheden af de data, der indberettes af medlemsstaterne og offentliggøres af Eurostat.
Det kan forventes, at første skridt vil være at indføre EU-styring af dette projekt, med det
formål at definere de konceptuelle rammer for og formålet med fælles regnskabsføring i den
offentlige sektor i EU. EPSAS kunne som udgangspunkt baseres på vedtagelsen af et sæt
nøgleprincipper fra IPSAS. EPSAS kunne også anvende de IPSAS-standarder, der blev
generelt vedtaget af medlemsstaterne. For EPSAS bør IPSAS dog ikke udgøre en
begrænsning for udvikling af egne standarder.
Der gøres dog opmærksom på, at udarbejdelse af harmoniserede europæiske
regnskabsstandarder for den offentlige sektor ikke i sig selv ville garantere rettidige offentlige
regnskabsdata af høj kvalitet. Yderligere krav skal opfyldes, herunder:
•
•
•
stærk politisk opbakning og fælles ejerskab af projektet
offentlige forvaltninger i stand til at anvende et mere komplekst
regnskabssystem for hver enkelt offentlig enhed
integrerede it-systemer til budgetter, betaling, kontraktforvaltning, dobbelt
regnskabsføring, forvaltning af fakturaer og statistisk indberetning
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
•
•
•
rettidig indberetning (f.eks. hver måned) af alle økonomiske begivenheder i de
offentlige enheders integrerede regnskabssystem
tilstrækkelige menneskelige ressourcer og moderne it-ressourcer og
effektiv intern kontrol samt ekstern finansiel revision af offentlig
regnskabsføring.
For alle medlemsstater, dog navnlig for dem, der i dag anvender kasseregnskab, ville
implementeringen af periodiseret EPSAS-regnskabsføring være en større reform. Dette
medfører bl.a. følgende spørgsmål:
•
•
•
•
•
•
konceptuelle og tekniske regnskabsspørgsmål
personale- og konsulentekspertise, uddannelse
kommunikation med og undervisning af ledere og beslutningstagere
kontakt med og undervisning af revisorer
tilpasning eller modernisering af it-systemer og
tilpasning af de eksisterende nationale juridiske rammer.
Såfremt EPSAS vedtages, kunne Kommissionen overveje at yde assistance på nogle af disse
områder, for eksempel ved at bidrage til tilrettelæggelsen af fælles undervisning og ekspertise,
bistå medlemsstaternes regeringer i forbindelse med konceptuelle og tekniske spørgsmål eller
koordinere og dele planlægningen af medlemsstaternes reformer af den offentlige
regnskabsføring.
Skulle en medlemsstat have væsentlige, indlysende mangler, svagheder og
uoverensstemmelser i sine informationssystemer til offentlig finansiel forvaltning, bør disse
behandles i EPSAS-implementeringsplanerne, og dette bør fremgå af tidsplanen for
implementeringen.
5.1.
EPSAS-strukturer
Der kræves stærk EU-styring til udvikling og vedtagelse af EPSAS-standarderne. Systemet
for udvikling og styring af EPSAS bør sætte dagsordenen for udviklingen af hver standard, og
der er således behov for klare godkendelsesprocedurer. EPSAS-styringsstrukturen bør omfatte
de nødvendige opgaver vedrørende lovgivning, fastsættelse af standarder samt teknisk og
regnskabsrelateret rådgivning.
Oprettelsen af EPSAS-styringsstrukturen ville læne sig op ad, men ikke helt følge den model,
Kommissionen anvender til at fastlægge styringen af IFRS i EU-kontekst, på grund af den
offentlige sektors særegenhed samt det fokus, der er på sammenlignelighed inden for EU. Den
bør, hvor det er muligt, forsøge at anvende den erfaring og ekspertise, der findes i den
nationale offentlige sektors regnskabsstyringsstrukturer i medlemsstaterne.
Det ville dog være nødvendigt for EPSAS at oprette og vedligeholde tæt forbindelse til IPSAS
Board med henblik på at informere om dagsorden og beslutningstagning, og fordi det i visse
tilfælde er nødvendigt at lade EPSAS afvige fra IPSAS-standarderne. Det ville være vigtigt
ikke at skabe unødvendige afvigelser mellem EPSAS og IPSAS, ej heller mellem EPSAS og
IFRS, idet der allerede kan være krav om, at statskontrollerede enheder rapporterer i henhold
til IFRS eller nationale kommercielle regnskabsstandarder.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
EPSAS skal ligeledes udvikles med henblik på at minimere forskellene i forhold til ENS med
det endelige mål at opnå komplette integrerede systemer, der kan anvendes på mikro- og
makroniveau.
5.2.
Vedtagelse af EPSAS
Udvikling, godkendelse og implementering af EPSAS bør være en gradvis proces, der kan
finde sted over en periode. Implementeringen bør ske gradvist inden for en mellemlang frist
ved først at fokusere på de regnskabsspørgsmål, for hvilke harmonisering er vigtigst, såsom
indtægter og udgifter, skatter og sociale ydelser, passiver og finansielle aktiver, og på længere
sigt tage ikke-finansielle aktiver osv. i betragtning.
Der bør gås fremad på selektiv vis, idet der navnlig lægges vægt på perspektivet for små og
mellemstore enheder og væsentlighedsaspektet. Strategien bør fastsætte prioriteter, vigtige
tidsfrister og således resultere i en konkret køreplan. Med henblik på at udføre EPSAS-
projektet vil Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne udarbejde en aftale om kernen
af de europæiske regnskabsprincipper for den offentlige sektor med henblik på at inkludere
dem i et forslag til rammeforordning. Rammeforordningen skal også fastlægge EPSAS-
styringssystemet samt proceduren for udvikling af særlige EPSAS-standarder.
For at sikre en egnet implementering på nationalt plan skal standardernes detaljerede indhold
udarbejdes med bistand fra medlemsstaterne, så der tages højde for følgende krav:
•
•
•
•
5.3.
periodiseret regnskabsføring
dobbelt regnskabsføring
internationalt harmoniseret finansiel indberetning og
fokus på overensstemmelse med ENS-principperne.
Hvordan kunne de første EPSAS-standarder se ud?
Det første element kunne være et forslag til en rammeforordning med krav om anvendelse af
periodiseringsprincippet.
EPSAS-organet for fastsættelse af standarder kunne derefter inddele de 32 IPSAS-
periodiseringsstandarder i tre kategorier:
•
•
•
standarder, der kan implementeres med mindre eller ingen tilpasning
standarder, der kræver tilpasning, eller for hvilke der kræves en selektiv
tilgang, og
standarder, der anses for at skulle ændres med henblik på implementering.
Medlemsstaterne skal i givet fald opfordres til at iværksætte en implementeringsplan for alle
delsektorer i sektoren offentlig forvaltning og service. Denne kerne af EPSAS-standarder skal
f.eks. anvendes på alle offentlige enheder og skal, idet der tages højde for væsentligheden,
dække hovedparten af den offentlige sektors udgifter i medlemsstaterne.
6.
Det videre forløb
Ifølge Kommissionen er yderligere forberedende tiltag nødvendige, før der træffes beslutning
om det konkrete projekt vedrørende oprettelse og implementering af EPSAS i
medlemsstaterne. Adskillige væsentlige spørgsmål står åbne angående emner, der ikke
omfattes af denne rapport, såsom fastsættelsen af EPSAS-rammerne og specificering af den
første kerne af EPSAS-standarder, såvel som planlægningen af implementeringen.
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
Kommissionen vil også skulle beskrive de nødvendige delmål for det kommende projekt og
tage hensyn til konsekvensanalysen. En beslutning kan alene træffes på grundlag af en
forudgående vurdering af fordele og ulemper og en cost-benefit-analyse.
Når en sådan beslutning er truffet, bør implementeringen ske i faser på grundlag af erfaringer
fra lande, der har implementeret periodiserede regnskabssystemer for den offentlige sektor i
de seneste år. Den skal fastlægges ved, at der tages nøje hensyn til hver enkelt medlemsstats
udgangspunkt for så vidt angår f.eks. graden af udvikling af de eksisterende nationale
regnskabsstandarder samt tilgængeligheden af balancetal. I nogle medlemsstater kan det være
hensigtsmæssigt at begynde implementeringen på nationalt plan og fortsætte på regionalt og
lokalt plan på et senere tidspunkt. Det kan desuden forventes, at omfanget af
implementeringen for mindre enheder vil være begrænset, eller i det mindste, at de vigtigere
enheder prioriteres, idet der tages højde for deres væsentlighed.
Processen kan udføres i tre faser:
1)
En forberedende fase til indsamling af mere information og flere synspunkter og med
henblik på at udarbejde en køreplan. Denne fase skal påbegyndes i 2013 og
indebærer yderligere høringer, en konference på højt plan samt udarbejdelse af
yderligere, mere detaljerede forslag.
En fase for udvikling og iværksættelse af de praktiske ordninger, der behandler
spørgsmål såsom finans, styring, mulige synergier og mindre offentlige enheders
vanskeligheder. Denne fase skal kulminere i offentliggørelsen af et forslag til en
rammeforordning.
Rammeforordningen
skal
kræve
anvendelse
af
periodiseringsprincippet og fremsætte planer til videreudvikling af specifikke
regnskabsstandarder over tid.
Implementeringsfasen. Implementeringen skal være gradvis og vil tage længere tid,
hvis en medlemsstats eksisterende regnskabsstandarder afviger meget fra EPSAS,
skønt målsætningen kan være, at den skal være tilendebragt i alle medlemsstater på
mellemlang sigt.
2)
3)
Den foreslåede strategi består i en afbalanceret tilgang, der er baseret på de eksisterende
resultater, og som sikrer, at det europæiske statistiske system kan fungere uafhængigt, men
stadig arbejde tæt sammen med de vigtigste dataleverandører og institutionelle brugere. Det
bør ligeledes understreges, at EPSAS ikke bør føre til yderligere bureaukratiske krav, større
administrativ belastning af respondenterne eller forsinkelser i statistisk produktion.
Kommissionen vil under hensyntagen til de begrænsede midler, der er til rådighed,
videreudvikle den i nærværende rapport beskrevne strategi i overensstemmelse med det
ansvar, som påhviler den i henhold til traktaterne.
I betragtning af disse udfordringer er det vigtigt, at der sker hurtige fremskridt, og samtidig
bør hovedaktørerne høres, også i forbindelse med de nødvendige lovgivningsinitiativer. I
forbindelse med de næste skridt i 2013 vil der blive taget hensyn til de konsekvensmæssige
aspekter, og der vil også blive fremlagt en køreplan, der på mere udførlig vis beskriver de
skridt, der skal tages, herunder lovgivningstiltag, med henblik på at harmonisere den
offentlige sektors regnskabsstandarder i hele Unionen.
DA
12
DA