Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2013
KOM (2013) 0324
Offentligt
1451985_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 6.6.2013
COM(2013) 324 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-
PARLAMENTET
Intensivering af kampen mod cigaretsmugling og andre former for ulovlig handel med
tobaksvarer – En samlet EU-strategi
{SWD(2013) 193 final}
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
INDHOLDSFORTEGNELSE
1.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
3.
3.1.
3.2.
3.3.
3.3.1.
Indledning .................................................................................................................... 5
Karakter og omfang af EU's problem med ulovlig handel med tobak......................... 6
Karakteren af den ulovlige handel ............................................................................... 6
Omfanget af ulovlig handel i EU ................................................................................. 7
Tredjelande, som er oprindelseslande for ulovlige tobaksvarer................................... 7
Ulovlig produktion i EU............................................................................................... 9
Beslaglagte mærker og beslaglæggelsessteder............................................................. 9
Faktorer, der bidrager til den ulovlige handel............................................................ 10
Betydelige incitamenter og smuthuller ...................................................................... 10
Utilstrækkelige kontrolforanstaltninger i forsyningskæden i forhold til omfanget af
truslen......................................................................................................................... 11
Udfordringer for håndhævende myndigheder............................................................ 12
Told- og skattemyndigheder ...................................................................................... 12
3.3.1.1. Risikostyring .............................................................................................................. 12
3.3.1.2. Kontrolmetoder, udstyr, uddannelse og it-værktøjer ................................................. 13
3.3.2.
3.3.3.
3.3.4.
3.3.5.
3.4.
4.
4.1.
4.2.
4.3.
4.3.1.
Andre håndhævende myndigheder............................................................................. 13
Samarbejde mellem myndigheder og EU-aktører...................................................... 14
Korruption .................................................................................................................. 14
Internationalt samarbejde med myndigheder i tredjelande ........................................ 14
Ringe negative incitamenter: Medlemsstaternes straffe er forholdsvist lave............. 15
Det videre forløb ........................................................................................................ 15
Foranstaltninger, der har til formål at reducere incitamenterne................................. 15
Foranstaltninger til at sikre forsyningskæden ............................................................ 16
Foranstaltninger til styrkelse af håndhævelse ............................................................ 17
Løsning af udfordringer for EU's håndhævende myndigheder .................................. 17
4.3.1.1. Risikostyring .............................................................................................................. 17
4.3.1.2. Operationelle foranstaltninger.................................................................................... 17
4.3.1.3. It-værktøjer og udstyr................................................................................................. 17
4.3.1.4. Samarbejde mellem EU-myndigheder ....................................................................... 18
4.3.1.5. Specifikke problemområder ....................................................................................... 18
4.3.1.6. Deling af ekspertise og bedste praksis ....................................................................... 19
4.3.2.
4.4.
5.
Forbedret samarbejde med primære kilde- og transitlande........................................ 20
Skærpelse af straffe .................................................................................................... 21
Konklusion ................................................................................................................. 22
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0003.png
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-
PARLAMENTET
Intensivering af kampen mod cigaretsmugling og andre former for ulovlig handel med
tobaksvarer – En samlet EU-strategi
1.
I
NDLEDNING
Ifølge beregninger foretaget af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)
medfører ulovlig handel
1
med cigaretter årlige finansielle tab på mere end 10 mia. EUR for
EU's og medlemsstaternes budgetter
2
. Disse tab skyldes ubetalt told samt ubetalte skatter og
afgifter, herunder moms og punktafgifter. Cigaretter udgør den største andel af ulovlig handel
med tobak, men andre tobaksvarer (såsom tobak til rulning) handles også ulovligt.
For et årti siden bestod den ulovlige handel primært af containersmugling af kendte
cigaretmærker i stor skala. I de senere år er den relative andel af smuglingen af disse
"hovedmærker"
3
faldet. På den anden side er forfalskning, ulovlig produktion og, vigtigst af
alt smugling af "andre
4
mærker" (primært produceret uden for EU i mængder, der langt
overstiger efterspørgslen på de pågældende nationale markeder) stigende.
Ulovlig handel med tobak er ikke kun et økonomisk spørgsmål. Ud over betydelig skade for
medlemsstaternes og EU's skatteindtægter bidrager den ulovlige handel også til
skyggeøkonomien. Den er næsten udelukkende i hænderne på organiserede kriminelle
grupper, der arbejder på tværs af grænserne. Fra et sundhedsmæssigt synspunkt underminerer
den ulovlige handel endvidere politiske initiativer, der har til formål at reducere forbruget af
tobaksvarer, især blandt udsatte grupper, som f.eks. unge og lavindkomstgrupper. Størstedelen
af de ulovlige tobaksvarer produceres ikke i overensstemmelse med kravene i EU's
tobaksvarelovgivning
5
.
Europa-Kommissionen og medlemsstaterne har allerede iværksat foranstaltninger for at
begrænse den ulovlige handel med tobaksvarer. Der er f.eks. indgået retligt bindende
samarbejdsaftaler med fire af verdens førende cigaretproducenter
6
. I 2011 fremlagde
Kommissionen en handlingsplan med det formål at bekæmpe smugling ved EU's østlige
landegrænse
7
for at løse problemerne i netop dette geografiske område. Ifølge analysen af de
1
2
3
4
5
6
7
I denne meddelelse forstås ved "ulovlig handel" forskellige former for (international) smugling af både
ægte og falske tobaksvarer (hovedsagelig cigaretter) samt ulovlig produktion og distribution internt i
EU.
Vurderingen bygger på beslaglæggelse, som medlemsstaterne har indberettet, der androg 4,5-4,6
milliarder cigaretter om året mellem 2005 og 2011.
Herunder mærker fra de fire største globale producenter: Philip Morris International, Japan Tobacco
International, British American Tobacco og Imperial Tobacco Limited.
I denne meddelelse bruges udtrykket "andre
mærker"
til at beskrive mærker, der ikke er produceret af
de fire producenter, som EU og medlemsstaterne har indgået samarbejdsaftaler med. Disse cigaretter
benævnes ofte "cheap
whites".
For eksempel med hensyn til bestemmelserne om indholdsstoffer og den obligatoriske advarsel om
sundhedsfare på pakningerne.
Philip Morris International (juli 2004), Japan Tobacco International (december 2007), British American
Tobacco
(juli
2010)
og
Imperial
Tobacco
Limited
(september
2010),
se
http://ec.europa.eu/anti_fraud/investigations/eu-revenue/cigarette_smuggling_en.htm.
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene, som ledsager Kommissionens strategi for
bekæmpelse af svig, Bruxelles, 24.6.2011, SEC(2011) 791 final, i det følgende benævnt
"handlingsplanen for den østlige grænse".
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0004.png
foreliggende oplysninger
8
er den ulovlige handel dog stigende i EU trods denne indsats. EU
står over for stigende ulovlig tilstrømning af andre mærker fra tredjelande og stigende ulovlig
produktion og distribution i EU.
Den ulovlige handel med tobaksvarer er desuden ikke kun et problem for EU – det er et
verdensomspændende problem. I november 2012 vedtog de 176 kontraherende parter til
WHO's rammekonvention om tobakskontrol (FCTC) en protokol til konventionen specifikt
med det formål at bekæmpe den ulovlige handel med tobaksvarer
9
.
Problemet er betydeligt, og det er globalt. Det manifesterer sig på forskellige måder ved
grænserne og inden for EU. Ulovlig handel påvirkes af efterspørgsels- og forsyningsfaktorer
og af kontrolforanstaltningernes manglende effektivitet. Dens betydelige finansielle
indvirkning på EU’s og medlemsstaternes budgetter er meget alvorlig, navnlig under den
nuværende økonomiske krise i EU. Der er tydeligvis behov for en samlet tilgang til problemet
med ulovlig handel med tobak.
Denne meddelelse beskriver karakteren og omfanget af EU's problem med ulovlig
handel med tobak, identificerer de faktorer, der bidrager til problemet, og foreslår en
samlet EU-strategi til bekæmpelsen af problemet i EU.
Strategiens samlede tilgang tager højde for, at kampen mod ulovlig handel er et
tværgående spørgsmål, der påvirkes af mange faktorer og drivkræfter, og som derfor
involverer et bredt spektrum af europæiske og/eller nationale politikker.
2.
2.1.
K
ARAKTER OG OMFANG AF
EU'
S PROBLEM MED ULOVLIG HANDEL MED TOBAK
Karakteren af den ulovlige handel
Den ulovlige handel med tobak omfatter forskellige fænomener, der i et vist omfang er
forskellige og kræver forskellige modforanstaltninger på forskellige niveauer. De forskellige
former for ulovlig handel omfatter:
•
•
•
•
•
•
(international) smugling af ægte tobaksvarer (dvs. hovedmærker og "andre mærker")
(international) smugling af forfalskede cigaretter og
ulovlig produktion og distribution i EU (uden told, moms og punktafgifter).
falske/ukorrekte angivelser (med forkert beskrivelse/værdi/oprindelse osv. af varer,
ukorrekt betaling af told, hvis nogen, ubetalt moms og ubetalte punktafgifter)
tilsløring af varer i lovlige forsendelser eller køretøjer eller på passagerer (ikke-erlagt told,
ubetalt moms og ubetalte punktafgifter) og
ulovlig krydsning af grænser, så kontakt med myndigheder undgås (ikke-erlagt told,
ubetalt moms og ubetalte punktafgifter).
International smugling
(af både ægte og forfalskede varer) kan omfatte:
Inden for EU
omfatter ulovlig handel ulovlig/ikkegodkendt produktion og distribution i EU's
toldområde (herunder på tværs af forskellige skatteområder). Ulovlig distribution omfatter
varer, som er produceret i EU og angivet til udførsel eller til levering inden for EU, og som
derfor transporteres under moms- og afgiftssuspension, men som aldrig forlader EU's
toldområde, eller som leveres til en modtager i EU, som er angivet i tolddokumentet i
8
9
Se kapitel 2.
Protokol til udryddelse af den ulovlige handel med tobaksvarer (i det følgende benævnt "FCTC-
protokollen").
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0005.png
EMCS
10
eller i momsangivelsen, samt importerede varer, der er overgået til fri omsætning i
EU under moms- og afgiftssuspension, og som derefter distribueres ulovligt uden betaling af
moms og afgifter. Dette omfatter også tilbagetrækning af varer fra transitordningen, som
derefter sælges ulovligt i EU (ikke-erlagt told, ubetalt moms og ubetalte punktafgifter).
2.2.
Omfanget af ulovlig handel i EU
I undersøgelser af problemet anerkendes det
11
, at det er
særligt vanskeligt at måle den
ulovlige handel
som følge af aktiviteternes ulovlige og hemmelige karakter. Der findes dog
nogle estimater
12
. I en EU-finansieret undersøgelse anslås det, at forbruget af ulovlige
cigaretter i EU udgjorde 8,5 %
13
af det samlede forbrug i 2007. I KPMG Project Star Report
2012
14
anslås det ulovlige forbrug til 8,4 % for 2007, 8,6 % for 2008, 8,9 % for 2009, 9,9 %
for 2010, 10,4 % for 2011 og 11,1 % for 2012. Dette svarer til en stigning på 30 % i løbet af
de sidste seks år.
De beslaglæggelser, som medlemsstaterne har indberettet, bekræfter, at
cigaretter udgør
langt den største del af beslaglæggelser af tobaksvarer
15
, selv om der også er indberettet
betydelige beslaglæggelser af rulletobak. Andre tobaksvarer forekommer tilsyneladende ikke i
væsentlige antal.
2.3.
Tredjelande, som er oprindelseslande for ulovlige tobaksvarer
I henhold til de foreliggende data stammer smuglede tobaksvarer især fra følgende lande
(anført efter betydning): Kina, De Forenede Arabiske Emirater
16
, Vietnam, Malaysia, Den
Russiske Føderation, Singapore, Hviderusland og Ukraine.
10
11
12
13
14
15
16
„Excise Movement and Control System“ (system til verifikation af punktafgiftspligtige varers
omsætning), se fodnote 29.
F.eks.: Luk Joossens, Pricing Policies and Control of Tobacco in Europe (PPACTE), Work Package 5,
deliverable 5.2: Illicit tobacco trade in Europe: issues and solutions, august 2011, som findes på:
http://www.ppacte.eu/index.php?option=com_docman&task=cat_view&grid=65&Itemid=29
(i det
følgende benævnt "Joossens"); World Bank Economics of Tobacco Toolkit, Understand, Measure and
Combat
Tobacco
Smuggling,
David
Merriman,
2001,
som
findes
på
http://siteresources.worldbank.org/INTPH/Resources/7Smuggling.pdf.
Analysen i denne meddelelse er primært baseret på officielle informationer (rapporter om
beslaglæggelser) om produkternes oprindelse, typer og mærker, som medlemsstaternes myndigheder
har indgivet til Kommissionen (OLAF) via AFIS-systemet (Anti Fraud Information System)
(undermodulet CIGINFO, der blev oprettet på grundlag af afsnit II i Rådets forordning (EF) nr.
515/1997 af 13. marts 1997, EFT L 82 af 22.3.1997, s.1.) i 2010 og 2011, og på informationer indgivet
til OLAF af medlemsstaterne inden for rammerne af taskgruppen vedrørende cigaretter (årlig
konference afholdt af OLAF med deltagelse af myndigheder fra EU's medlemsstater og visse
tredjelande), suppleret af rapporter fra industrien (dvs. oplysninger indgivet af de fire
tobaksvareproducenter, som EU har indgået retligt bindende samarbejdsaftaler med, og KMPG Project
Star Report), tobaksrapporterne fra Verdenstoldorganisationen (WCO) samt trussels- og risikoanalyser
udført af Europol og Frontex.
Joossens, s. 13.
KMPG Project Star Report 2012, udarbejdet for Philip Morris International Management S.A.,
http://www.pmi.com/eng/media_center/media_kit/Documents/Project_Star_2012_Final_Report.pdf
I henhold til WCO's seneste "Customs and Tobacco Report 2011" er cigaretter stadig den største
udfordring på globalt plan.
For så vidt angår Kina, nævner medlemsstaterne oftest havnene Shekou, Xiamen, Guang, Zho, Huang
Pou, Ningbo og Yantian. For så vidt angår De Forenede Arabiske Emirater, nævnes oftest havnene
Jebel Ali og Dubai.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0006.png
Figur 1. Ruter
Mængde (i stk. cigaretter)
Mærketype
Hovedmærker
Andre mærker
Antal beslaglæggelser
Kina er fortsat oprindelseslandet for de fleste beslaglagte cigaretter. Analyser af beslaglagte
varer viser, at disse især er forfalskede cigaretter. Beslaglagte ulovlige forsendelser blev sendt
enten direkte til europæiske havne eller omladet via Singapore og Malaysia, hvor den ulovlige
handel forværres af utilstrækkelig kontrol i frihandelsområderne.
Mens De Forenede Arabiske Emirater tidligere fungerede som omladningssted, viser aktuelle
informationer tydeligt, at landet nu indtager en ny rolle som vigtigt produktionssted for andre
mærker
17
, især i landets frihandelsområder.
Grækenland er tilsyneladende et vigtigt mål for sendinger fra Kina og De Forenede Arabiske
Emirater.
Sendinger omlades ofte i Egypten, Tyrkiet og andre havne i den østlige del af Middelhavet.
Trods de gennemførte foranstaltninger er EU's østlige grænse fortsat mål for ulovlig handel,
især den baltiske region. De vigtigste oprindelseslande i denne region er Rusland, Ukraine og
i stigende grad Hviderusland. Med hensyn til Rusland (og også De Forenede Arabiske
Emirater) er de fleste beslaglagte produkter ægte. Det betyder, at de er produceret på lovlig
vis, men i antal, der i betydelig grad overstiger den lokale efterspørgsel i kildelandene. Uanset
om der betales afgift i deres oprindelsesland eller ej, smugles disse produkter derefter ind i
EU. En analyse overtaget af Frontex bekræfter, at cigaretsmugling er et af de største
problemer ved EU's østlige grænse, og viser, at der sker betydelig smugling fra landene i
Vestbalkan. Den viser også, at cigaretsmugling har stor indflydelse på grænsemyndighedernes
arbejde ved de østlige landegrænser, herunder landegrænsen til Tyrkiet og landene i
Vestbalkan
18
.
17
18
Som f.eks. Richman, Manchester, Marble, Gold Mount og Capital.
Se f.eks. Eastern Border Annual Overview, 2012,
http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Risk_Analysis/EB_AO.pdf.
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0007.png
Modus operandi for smuglingen varierer betydeligt. Varer ankommer via skibscontainere, ad
landevej (lastbiler, varevogne og personbiler), med mindre skibe eller flodfartøjer, med tog og
også med fly og post. Indførslen af tobaksvarer skjult blandt andre varer er stadig den mest
udbredte modus operandi. Gentagen smugling af små mængder (såkaldt "ant-smuggling") er
et stort problem i grænseområderne. Denne trafik er nogle gange velorganiseret, og de små
mængder samles i store læs, inden de transporteres til andre medlemsstater med henblik på
salg på det ulovlige marked.
Det skal understreges, at organiseret kriminalitet spiller en stor rolle i den ulovlige handel, og
det forværrer problemet yderligere
19
. Ulovlig handel med tobak er en aktivitet med høj
fortjeneste og lav risiko og er derfor især attraktiv for organiserede kriminelle grupper, som
kan hvidvaske de store fortjenester fra den ulovlige handel.
2.4.
Ulovlig produktion i EU
Store mængder cigaretter
produceres sandsynligvis også ulovligt i EU.
Antallet af kendte
ulovlige fabrikker er steget hurtigt: i 2011 opdagede medlemsstaterne ni ulovlige fabrikker,
der anslås at have en samlet produktionskapacitet på mere end 9 millioner cigaretter om
dagen. I 2010 opdagede man kun fem sådanne fabrikker.
2.5.
Beslaglagte mærker og beslaglæggelsessteder
Andelen af andre mærker, der er beslaglagt, i forhold til hovedmærkerne
20
er støt
stigende
og nåede op på 58 % i 2011. De foranstaltninger, som de fire store producenter har
gennemført i medfør af samarbejdsaftalerne, som f.eks. sporing af tobaksvarer, udvisning af
fornøden omhu over for kunderne og forebyggelse af hvidvaskning af penge, har tydeligvis
ført til en væsentlig reduktion i tilstedeværelse af disse virksomheders produkter på det
ulovlige marked.
Nogle af de
andre mærker
21
, som blev beslaglagt i den undersøgte periode, blev beslaglagt i
mængder, der svarede til hovedmærkerne, eller
udviser en stærkt opadgående trend
22
,
hvilket tydeligt viser, at de er veletablerede på de ulovlige markeder. Store mængder af visse
andre mærker
23
produceres i EU.
En analyse af typerne af beslaglæggelsessteder/transportformer viser, at
beslaglæggelser i
havne stadig tegner sig for de største beslaglagte mængder,
mens antallet af indenlandske
beslaglæggelser er steget og er nået op på et betydeligt niveau med hensyn til både antal
beslaglæggelser og beslaglagte mængder.
19
20
21
22
23
Se også Europols rapport "EU Organised Crime Threat Assessment OCTA 2011" på
http://www.europol.europa.eu/publications/European_Organised_Crime_Threat_Assessment_(OCTA)/
OCTA_2011.pdf,
s. 24-25.
Se fodnote 4.
F.eks. Jin Ling.
F.eks. Fest, Richman og Gold Mount.
F.eks. Raquel og Gold Classic.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0008.png
Figur 2. Type af beslaglæggelsessted
Type af sted for
beslaglæggelse
Havn
Indenlands
Ukendt
Landegrænse
Lager
Andet
Postcenter
Havn (marina)
Lufthavn
Frihandelsområde
Indlandshavn
Jernbane
Åbent hav
Indre vandveje
Mængde (i stk. cigaretter)
Antal beslaglæggelser
3.
F
AKTORER
,
DER BIDRAGER TIL DEN ULOVLIGE HANDEL
Handel med tobaksvarer er kompleks som følge af vældet af gældende regler og krav (f.eks.
forskellige afgiftsregler). For at drive lovlig handel skal der derfor anvendes både almindelige
EU-toldprocedurer og -regler og komplekse nationale afgiftsprocedurer med henblik på at
klassificere, værdiansætte og anvende de korrekte afgiftssatser. Det er følgelig også en
kompleks affære at drive ulovlig handel (incitamenter, negative incitamenter og kontrol).
Den ulovlige handel med cigaretter
stimuleres især af fire primære drivkræfter:
(1)
(2)
(3)
(4)
betydelige incitamenter og smuthuller
utilstrækkelige kontrolforanstaltninger i forsyningskæden i forhold til omfanget af
truslen
generelle og specifikke udfordringer for de håndhævende myndigheder
ringe negative incitamenter: lave straffe.
Hvis en strategi effektivt skal kunne bekæmpe cigaretsmugling, skal den samtidig omfatte
incitamenter, negative incitamenter og kontrolfaktorer.
3.1.
Betydelige incitamenter og smuthuller
Tobaksvarer er generelt belagt med høje afgifter i EU. Importafgifterne er høje og ligger
mellem 40 og 58 %
24
. Den samlede afgiftsincidens (inkl. moms) ligger mellem 70,12 % af
detailsalgsprisen, inklusive alle afgifter, på cigaretter af den vejede gennemsnitspris i
Luxembourg og 88,97 % i Det Forenede Kongerige.
Da mange af disse faktorer varierer nationalt, er der betydelige
prisforskelle
(på hvad der
betales af slutforbrugeren) mellem tobaksvarer både inden for EU og sammenlignet med EU's
nabolande. Med hensyn til punktafgifter på cigaretter udgør forskellen mellem medlemsstaten
med den laveste afgift og medlemsstaten med den højeste afgift 206,41 EUR pr. 1000
cigaretter – over 4 EUR pr. pakke med 20 cigaretter – og det skaber en stærk efterspørgsel og
24
Omkring 200 forskellige præference- og ikkepræferencetoldsatser gælder for tobaksvarer.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0009.png
et stærkt incitament til ulovlig distribution på tværs af EU's skatteområder. Tilsvarende
forskelle mellem punktafgifter gør sig gældende for andre tobaksvarer.
Selv om prisforskellene er indsnævret mellem EU-landene, er priserne i landene ved den
østlige grænse stadig op til otte gange lavere. De store forskelle i detailsalgsprisen, inklusive
afgifter, mellem medlemsstaterne har skabt en situation med grænsehandel, der alene skyldes
afgifter, og med smugling og bedrageri. Grænsehandel er fuldt legitim og udgør endda en af
fordelene ved det indre marked, forudsat at varerne indkøbes af de pågældende til deres egen
personlige brug. Den ligger dog tæt op ad "smugling" inden for EU, hvor personer køber
tobak i andre medlemsstater angiveligt til deres egen personlige brug, men i stedet sælger det
uden at betale punktafgifter i forbrugsmedlemsstaten.
Forskellene i punktafgifter i forhold til nabotredjelande er endda betydeligt højere.
Kompleksiteten af de gældende regler
skaber også incitament til ulovlige aktiviteter.
Navnlig lovgivningen om afgifter på tobaksvarer er kompleks i EU-sammenhæng, især da en
stor del af lovgivningen er national. Definitionen af punktafgiftspligtige tobaksvarer er
særdeles kompleks, og der opstår flere og flere klassificerings- og definitionsproblemer for
bestemte produkter
25
. Der er desuden gråzoner
26
og smuthuller mellem smugling og
retmæssig indførsel af tobak (og også alkohol) og produkter inden for de grænser for
fritagelse for importafgifter, der gælder ved indrejse fra tredjelande og ved rejse mellem EU-
lande.
Foranstaltningerne til begrænsning af overgangen til forbrug af store/uforholdsmæssige
mængder af tobaksvarer umiddelbart inden en afgiftsstigning (foregribelse) er i øjeblikket
også utilstrækkelige. Etablering af overskydende lagre, der overgår til forbrug inden en
afgiftsstigning, resulterer i betydelig afgiftsunddragelse og reducerer medlemsstaternes
indtægter.
Mere generelt kan det være vanskeligt at identificere og klassificere tobaksvarer (og deres
oprindelse), og det kan kræve specialudstyr eller laboratorieanalyse.
Disse forskelle og smuthuller skaber et betydeligt økonomisk incitament til smugling og andre
former for ulovlig handel.
3.2.
Utilstrækkelige kontrolforanstaltninger i forsyningskæden i forhold til
omfanget af truslen
I lyset af de klare incitamenter for kriminelle til at drive ulovlig handel er de foranstaltninger
til at kontrollere forsyningskæderne på tobaksområdet, der gennemføres af myndighederne
eller de økonomiske operatører selv, generelt utilstrækkelige.
Bortset fra eksisterende aftaler med de største producenter er der indtil videre ingen retlige
foranstaltninger på EU-plan, der forpligter økonomiske operatører i tobaksforsyningskæden til
at udvise fornøden omhu i forbindelse med deres aktiviteter
27
. Der er på nuværende tidspunkt
heller ingen generelle juridiske krav om, at producenter eller importører skal overvåge
bevægelsen af cigaretter og andre tobaksvarer gennem deres forsyningskæde (følge). Når
sådanne foranstaltninger ikke gennemføres, er det meget vanskeligt (endda umuligt) for
25
26
27
Som f.eks. rå tobak, cigarillos (mærker, såsom Next, Partner, Braniff, Skjold osv.), DIET-tobak (dried
ice expanded tobacco), vandpibetobak osv.
Disse gråzoner vedrører navnlig definitionerne af "rejsende" og "lejlighedsvis indrejse i EU fra et
tredjeland".
F.eks.: krav om kundeidentifikation, krav om overvågning af salg for at sikre, at mængderne svarer til
efterspørgslen på målmarkedet, og indberetning til myndighederne af beviser for, at en kunde driver
ulovlige aktiviteter.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0010.png
myndighederne at afgøre, præcist hvor et produkt blev omdirigeret til ulovlig handel
(sporing).
I betragtning af de tendenser og incitamenter, der er beskrevet ovenfor, må de nuværende krav
til de økonomiske operatører med hensyn til at kontrollere forsyningskæden, betragtes som
klart utilstrækkelige, selv om der har været en vis succes hvad angår smugleri af
hovedmærker.
3.3.
Udfordringer for håndhævende myndigheder
På håndhævelsessiden er told- og skattemyndighederne de centrale aktører i bekæmpelsen af
smugling fra tredjelande. Grænsevagter og politi spiller også en rolle. Politi og
skattemyndigheder – samt toldmyndighederne i nogle medlemsstater – er centrale aktører i
bekæmpelsen af ulovlig produktion og distribution i EU. Alle de involverede myndigheder
(told, skat, politi og grænsevagter) står over for et betydeligt antal problemer. Nogle af disse
er generelle (f.eks. udfordringer vedrørende dataudveksling, risikohåndtering og målretning),
mens andre er specifikke for den ulovlige handel med tobak. Der er desuden ikke altid
etableret samarbejdsordninger mellem myndigheder og EU-organer, som sætter dem i stand
til at samarbejde effektivt, hvilket hæmmer den samlede indsats.
3.3.1.
Told- og skattemyndigheder
Toldmyndighederne bruger deres personale, it-systemer samt kontrolprocedurer og -udstyr til
at opdage mange forskellige former for ulovlig international handel med varer, herunder bl.a.
tobaksvarer. Takket være EU's status som en toldunion med fælles retligt grundlag indgår
EU's toldmyndigheder i et tæt netværkssamarbejde med fælles it-systemer, fælles
ekspertgrupper og udveksling af embedsmænd
28
. EU's skattemyndigheder deltager også i
forskellige former for administrativt samarbejde med henblik på at bekæmpe skattesvig og
-unddragelse i hele EU. Et væld af it-systemer og -netværk, som forvaltes af Kommissionen,
støtter samarbejdet mellem myndighederne i denne forbindelse
29
. Dette samarbejde omfatter
ikke kun udveksling af risikoinformation
30
, men også transeuropæiske netværk, som har til
formål at kontrollere bevægelsen af varer, der er genstand for suspension af told og andre
afgifter.
31
Både told- og skattemyndigheder står dog over for en række udfordringer i deres
kamp mod ulovlig handel med tobak – både eksternt og internt i EU.
3.3.1.1. Risikostyring
Toldmyndighederne har i de senere år udviklet en fælles ramme for at håndtere risici i forhold
til kommercielle forsyningskæders bevægelse af varer, der krydser EU's ydre grænse. Som
28
29
30
31
Toldsamarbejde/gensidig bistand baseret på forordning nr. 515/1997; it-infrastrukturer: AFIS (Anti-
Fraud Information System) og MAB (Mutual Assistance Broker); CIS (Customs Information System).
F.eks. CRMS (toldrisikoforvaltningssystem)/RIF (risikoinformationsformular) – artikel 13 i Rådets
forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 302 af 19.10.1992, s. 50, og
artikel 4g i Kommissionens forordning (EF) nr. 2454/93 om visse gennemførelsesbestemmelser til
Rådets forordning (EØF) nr. 2913/92 om indførelse af en EF-toldkodeks, EFT L 253 af 11.10.1993, s.
1-766, NCTS (det nye edb-baserede forsendelsessystem) – artikel 353 i Kommissionens forordning
(EØF) nr. 2454/93, EMCS (systemet til verifikation af punktafgiftspligtige varers omsætning) –
Kommissionens forordning (EF) nr. 684/2009 af 24. juli 2009 om gennemførelse af Rådets direktiv
2008/118/EF for så vidt angår edb-procedurer for punktafgiftspligtige varers bevægelser under
punktafgiftssuspension,
EUT
L
197
af
29.7.2009,
s.
24-64,
VIES
(momsinformationsudvekslingssystem) – Rådets forordning (EU) nr. 904/2010 af 7. oktober 2010 om
administrativt samarbejde og bekæmpelse af svig vedrørende merværdiafgift, EUT L 268 af
12.10.2010, s. 1-18, VIESCLO (Central Liaison Office for Indirect Taxation).
CRMS/RIF.
NCTS.
DA
10
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0011.png
Kommissionen for nylig har fremhævet i sin meddelelse om toldrisikostyring og sikkerhed i
forsyningskæden
32
, står EU's toldmyndigheder over for en række udfordringer med hensyn til
at gennemføre effektiv risikostyring. De vedrører navnlig kvalitet, tilgængelighed og deling af
data som grundlag for effektiv risikostyring, kontrol og undersøgelse.
I meddelelsen udpeges specifikke problemer med data, som de økonomiske operatører
fremlægger som grundlag for gennemførelsen af risikoanalyser, EU-toldmyndighedernes
kapacitet til at bruge og dele informationer om risici med hinanden og med andre
myndigheder og et behov for at forbedre samarbejdet samt data- og analysedelingen med både
økonomiske operatører og internationale partnere. Der er fremsat forslag til yderligere
foranstaltninger, som kan forbedre toldmyndighedernes evne til at styre forsyningskæderisici
for alle varer, herunder større konvergens i toldmyndighedernes brug af information,
datakilder, redskaber og metoder til identificering af risici og analyse af varebevægelser i
forsyningskæden. Gennemførelse vil også have en betydelig indvirkning på de europæiske
toldmyndigheders evne til at bekæmpe problemet med smugling af tobaksvarer.
3.3.1.2. Kontrolmetoder, udstyr, uddannelse og it-værktøjer
Kontrollen med visse typer smugling, som f.eks. ulovlig tobak skjult mellem lovlig fragt eller
i passagerkøretøjer eller kommercielle transportkøretøjer, vanskeliggøres også af manglen på
tilstrækkelige typer kontroludstyr, som f.eks. scannere og narkohunde. Ikke alle
medlemsstater råder over sådant udstyr til at beskytte deres ydre grænser. Niveauet og
kvaliteten af de ansattes bevidsthed og uddannelse kan også have betydning for effektiviteten
af den nationale indsats mod smugling.
Inden for det indre marked kræver bekæmpelsen af cigaretsmugling nationale net af
indenlandske undersøgelsesmyndigheder, der har til formål at afbryde og standse forsyningen
og distributionen af ulovlig tobak i detailhandelen, på arbejdspladser og på private steder.
Dette omfatter etablering af mobile kontrolenheder (efterfølgende kontrol) og udvidelse af
kontrollen til indenlandske kontrolsteder og markeder. Ikke alle medlemsstater har
gennemført denne praksis.
Der findes en række specifikke it-værktøjer, som kan bruges i kampen mod ulovlig handel
med cigaretter på EU-plan, men der er også dokumentation for, at nogle af de eksisterende it-
systemer i øjeblikket ikke udnyttes fuldt ud. Det nye rapporteringsmodul CIGINFO i AFIS-
systemet omfatter f.eks. klare forbedringer, men det er stadig systematisk præget af
manglende eller ufuldstændige informationer på afgørende områder – trods indsatsen for at
strømline og forenkle medlemsstaternes indberetning af beslaglæggelser. Nye teknologier,
som f.eks. dataanalysesystemer, bruges endnu ikke til fuldt ud at udnytte informationer om
bevægelsen af tobaksvarer (NCTS og EMCS).
3.3.2.
Andre håndhævende myndigheder
Politi og grænsekontrolmyndigheder spiller også en rolle i indsatsen for at bekæmpe
forskellige former for ulovlig handel med tobaksvarer. Medlemsstaterne bærer i henhold til
fælles europæiske regler og procedurer ansvaret for at beskytte de ydre grænser. De spiller en
vigtig rolle, når det drejer sig om at opdage tobaksvarer, der ulovligt transporteres over EU's
grønne grænse. I indsatsen for at bekæmpe grænseoverskridende kriminalitet bistås
medlemsstaternes myndigheder af Frontex
33
. Frontex udfører risikoanalyse, koordinerer det
32
33
COM (2012) 793 af 8.1.2013.
Rådets forordning (EF) nr. 2007/2004 af 26. oktober 2004 om oprettelse af et europæisk agentur for
forvaltning af det operative samarbejde ved EU-medlemsstaternes ydre grænser, EUT L 349 af
25.11.2004, s. 1.
DA
11
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0012.png
operationelle samarbejde mellem medlemsstaterne og udvikler
informationssystemer, som muliggør udveksling af information, osv.
og
anvender
Da bekæmpelsen af ulovlig handel med tobaksvarer primært er toldmyndighedernes opgave,
varierer politiets rolle fra medlemsstat til medlemsstat. Politiet spiller dog altid en central rolle
i bekæmpelsen af organiseret kriminalitet og tilknyttet kriminalitet, som f.eks. hvidvaskning
af penge. Den Europæiske Politienhed (Europol) støtter medlemsstaternes politimyndigheder i
kampen mod alvorlig kriminalitet og især ulovlig produktion og distribution af tobaksvarer i
EU, herunder organiseret momssvig. Eurojust
34
støtter samarbejdet mellem medlemsstaternes
kompetente myndigheder med henblik på at gøre deres undersøgelse og retsforfølgning af
alvorlig kriminalitet mere effektiv.
3.3.3.
Samarbejde mellem myndigheder og EU-aktører
En effektiv politik, der har til formål at bekæmpe ulovlig handel med tobaksvarer, kræver et
målrettet
samarbejde
mellem
nationale
retshåndhævende
myndigheder
og
efterforskningsmyndigheder. Oprettelsen af særlige taskforces, der omfatter told- og
finansvæsnet, politiet samt andre retshåndhævende myndigheder, har skabt gode resultater.
Dette er dog ikke en udbredt praksis i EU.
Også på EU-plan skal udvekslingen af efterretning og information blandt EU-organer, der
deltager i bekæmpelsen af toldsvig, organiseret kriminalitet og grænseoverskridende
kriminalitet (OLAF, Europol, Eurojust og Frontex), forbedres.
3.3.4.
Korruption
Endelig har adskillige undersøgelser
35
og OLAF-sager vist, at korruption blandt de
retshåndhævende myndigheder hindrer den effektive bekæmpelse af ulovlig handel, især når
korruptionen vedrører toldmyndighederne
36
. Bestikkelse af embedsmænd er faktisk en af de
metoder, som smuglerne bruger til at dække over de ulovlige aktiviteter.
3.3.5.
Internationalt samarbejde med myndigheder i tredjelande
En væsentlig dimension af problemet med ulovlig handel med tobak er international.
Information om risici, tendenser og trusler, især i forbindelse med efterforskning, kræver et
højt niveau af informationsudveksling og samarbejde med myndigheder i kilde- og
transitlandene. Graden og kvaliteten af samarbejdet mellem EU og tredjelande varierer
betydeligt, og det er ofte meget vanskeligt. Takket være en fælles indsats er samarbejdet med
Ukraine og Moldova blevet bedre i de sidste to år – modsat situationen i forhold til
Hviderusland. Det operationelle samarbejde med Rusland, Kina og Malaysia er godt, men der
er stadig alvorlige problemer som følge af omfanget af ulovlig handel med oprindelse i disse
lande. Det operationelle samarbejde med Singapore og De Forenede Arabiske Emirater er
utilstrækkeligt, hvad angår disse landes frihandelsområder. Korruption blandt de
34
35
36
Rådets afgørelse 2002/187/RIA af 28. februar 2002, EFT L 63 af 6.3.2002, s. 1.
F.eks. Study on Anti-corruption measures in EU border control, Gounev, Philip/Dzhekova,
Rositsa/Bezlov, Tihomir, 2012,
http://www.frontex.europa.eu/assets/Publications/Research/Study_on_anticorruption_measures_in_EU_
border_control.pdf;
Integrated Report on Pricing Policies and Tobacco Control, undersøgelse udført for
Europa-Kommissionen under EU's syvende rammeprogram, Currie, Townsend, Leon Roux, Godfrey,
Gallus, Gilmore, Levy, Nguyen, Rosenqvist, Clancy, 2012.
Endelig rapport fra "Study on Examining the links between organised Crime and Corruption", Philip
Gounev og Tihomir Bezlov, Centre for the Study of Democracy, 2010, s. 96-97,
http://ec.europa.eu/dgs/home-
affairs/doc_centre/crime/docs/study_on_links_between_organised_crime_and_corruption_en.pdf.
DA
12
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0013.png
retshåndhævende myndigheder er også et fremtrædende problem i kilde- og transitlande uden
for EU.
3.4.
Ringe negative incitamenter: Medlemsstaternes straffe er forholdsvist lave
Trods de indlysende incitamenter og den enorme fortjeneste, der opnås via ulovlig handel, står
smuglerne kun over for forholdsvist lave risici i EU – for ikke at nævne alle andre steder
37
.
Straffene for cigaretsmugling varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat. De varierer
med hensyn til tilgangen til sanktionering (administrativ eller strafferetlig) og med hensyn til
straffenes alvor. I én medlemsstat er maksimumsstraffen for de mest alvorlige tilfælde af
sådanne lovovertrædelser fængsel i op til et år, mens lovovertrædere i andre medlemsstater
kan idømmes straffe på op til 10 år. Bødeniveauerne varierer ligeledes betydeligt. De meget
forskelligartede sanktioner giver smuglerne mulighed for at vælge deres indpassagesteder i
EU ud fra det sted, hvor man anvender de laveste straffe.
4.
D
ET VIDERE FORLØB
I forslaget til det videre forløb præsenteres foranstaltninger, der omhandler alle aspekter af
problemet. For at målrette de knappe ressourcer lægges der dog vægt på de foranstaltninger,
der lover de mest umiddelbare virkninger, dvs. mere effektiv sikring af forsyningskæden og
styrkelse af håndhævelsen. Aktiviteter vedrørende følgende foranstaltninger er anført i den
handlingsplan, der ledsager denne meddelelse.
4.1.
Foranstaltninger, der har til formål at reducere incitamenterne
På nuværende tidspunkt er der kun begrænsede muligheder for at harmonisere punktafgifterne
inden for EU, for ikke at nævne i forhold til nabolandene. Denne idé kan på længere sigt
forfølges inden for EU og over for de østlige naboer, men andre foranstaltninger kan
iværksættes omgående og på kort sigt for at mindske incitamenterne og smuthullerne.
Definitionen af afgiftspligtig tobak,
som er særdeles kompleks, kunne f.eks. forenkles, hvis
den blev tilpasset toldmyndighedernes definitioner. Der skal fastlægges en præcis definition
af afgiftspligtige varer baseret på objektive kriterier, hvis det skal lykkes at mindske den
administrative byrde for både økonomiske operatører og skattemyndigheder og samtidig
lukke smuthuller og sikre, at afgiftslovgivningen generelt overholdes.
Hvad angår
gråzonen mellem smugling og rejsendes retmæssige indførsel,
overvejer
Kommissionen at udarbejde teknisk vejledning, som kan hjælpe medlemsstaterne med at
anvende objektive kriterier i forbindelse med tærsklerne for fritagelse for importafgifter.
Med hensyn til
foregribelse
skal det undersøges, om fælles grundlæggende regler om
antiforegribelse kan begrænse omfanget af skatteunddragelse og samtidig forhindre
konkurrencefordrejning mellem økonomiske operatører, der er etableret i forskellige
medlemsstater. Antiforegribelsesforanstaltninger hænger sammen med dokumentationen for
betaling af punktafgifter. Troværdige operatører, der har indgået aftaler, som sikrer højere
overensstemmelsesstandarder, bør have mulighed for at anvende længere overgangsperioder
med henblik på at dokumentere betalingen af punktafgifter.
Incitamenterne
for ikke kun smuglerne, men også for
forbrugerne skal reduceres.
For at
afskrække borgerne fra at købe ulovlige cigaretter og andre tobaksvarer skal offentligheden
have bedre kendskab til de negative konsekvenser af ulovlig handel, især indvirkningen på de
nationale finanser og den organiserede kriminalitets rolle, ligesom også den kendsgerning, at
37
Visse nabolande har for nylig afkriminaliseret cigaretsmugling, hvilket vækker bekymring.
DA
13
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0014.png
ulovlige varer ikke opfylder EU-lovgivningen om tobaksvarer, for eksempel bestemmelserne
om indholdsstoffer og den obligatoriske advarsel om sundhedsfare på pakningerne.
Kommissionen vil:
- undersøge, hvordan anvendelsen af afgiftsregler kan forenkles, f.eks. via teknisk vejledning
- undersøge, hvordan skatteunddragelse kan begrænses ved at indføre fælles grundlæggende
regler om antiforegribelse
- udvide de allerede eksisterende målrettede aktiviteter i samarbejde med interesserede og
villige medlemsstater med henblik på at øge offentlighedens bevidsthed om de skader og de
specifikke risici, der er forbundet med forbruget af ulovlige tobaksvarer.
4.2.
Foranstaltninger til at sikre forsyningskæden
Som den første og vigtigste foranstaltning for bedre at sikre tobaksforsyningskæderne har EU
og medlemsstaterne en fælles interesse i at
undertegne, ratificere og effektivt gennemføre
FCTC-protokollen,
herunder foranstaltninger vedrørende godkendelse af produktionsudstyr,
fornøden omhu og bestemmelser om frihandelszoner i EU.
Vigtigst forpligter protokollen parterne til at oprette et følge- og
sporingssystem
for alle
tobaksvarer, der produceres i eller importeres til deres områder (artikel 8)
38
. Det centrale
element i et sådant system består af entydig id-mærkning, som medvirker til at bestemme
oprindelsen og det punkt, hvor produkter omledes til ulovlig handel. Det vil sætte parternes
kompetente myndigheder (dvs. medlemsstaterne og Europa-Kommissionen) i stand til at
overvåge og kontrollere bevægelsen af tobaksvarer og deres juridiske status og omfatter også
udveksling af information med internationale partnere via kontaktpunktet for global
informationsdeling under WHO's FCTC-sekretariat. Et sådant følge- og sporingssystem vil
forbedre kontrollen med forsyningskæden betydeligt og vil styrke de foranstaltninger, der i
dag anvendes i forbindelse med bevægelsen af afgiftspligtige varer i EU (EMCS for EU-varer
eller NCTS for tredjelandes varer).
De grundlæggende elementer i de nationale sporingssystemer fastlægges på EU-plan for at
undgå fordrejninger på EU's indre marked for tobaksvarer. Det kan opnås gennem
vedtagelsen af Kommissionens nylige forslag til et nyt tobaksvaredirektiv (TVD)
39
. For at
sikre fuld sporbarhed for tobaksvarer og for at sikre, at der kun findes overensstemmende
produkter på EU-markedet, omfatter forslaget (artikel 14) et følge- og sporingssystem
("tracking og tracing") på pakkeniveau for tobaksvarer i hele leverandørkæden (undtagen
detailsalg). Ifølge forslaget skal tobaksvarefabrikanter indgå aftaler om lagring af data med
uafhængige tredjeparter, så der sikres et uafhængigt system og fuld gennemsigtighed og
tilgængelighed for medlemsstaterne og Kommissionen til enhver tid.
Desuden skal der også ifølge forslaget være et sikkerhedselement på alle tobaksvarer, som
kan hjælpe forbrugere og myndigheder til at skelne mellem ægte og forfalskede varer.
Derfor indeholder forslaget til et nyt tobaksvaredirektiv i artikel 14 bestemmelser om følge og
sporing, hvilket er fuldt på linje med FCTC-protokollen, for så vidt angår EU-handelen med
tobaksvarer.
38
39
For cigaretter er parterne forpligtede til at indføre kravet senest fem år efter protokollens ikrafttræden.
For andre tobaksvarer er fristen 10 år (artikel 8, stk. 3).
Forslag til direktiv om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser
om fremstilling, præsentation og salg af tobak og tobaksrelaterede produkter (COM(2012)788 final af
19.12.2012).
DA
14
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0015.png
Kommissionen vil foreslå foranstaltninger med henblik på:
- at undertegne, ratificere og gennemføre FCTC-protokollen på EU-niveau
- at sikre overensstemmelse med bestemmelserne i protokollen, for så vidt angår forhold, der
falder ind under EU's kompetencer.
Europa-Parlamentet og Rådet bør vedtage Kommissionens forslag til et nyt tobaksvaredirektiv
så hurtigt som muligt, med de foreslåede følge- og sporingsforanstaltninger.
4.3.
4.3.1.
Foranstaltninger til styrkelse af håndhævelse
Løsning af udfordringer for EU's håndhævende myndigheder
4.3.1.1. Risikostyring
Gennemførelsen af de foranstaltninger, som Kommissionen har udpeget i sin meddelelse om
toldrisikostyring, specifikt vedrørende kvalitet af data, som de økonomiske operatører skal
indgive, samt deres tilgængelighed og deling med henblik på risikostyring, vil tilvejebringe en
stærkere og mere sammenhængende koordineret ramme for risikostyring og kan forbedre
målretningen mod mistænkelige aktiviteter (herunder aktiviteter, som omfatter tobaksvarer).
Delingen af analyseinformation med EU's toldsteder og andre EU-aktører,
der deltager i
kampen mod ulovlig international handel vil øge de operationelle myndigheders kapacitet.
Denne forbedrede ramme vil yde et væsentligt bidrag til kampen mod alle former for ulovlig
handel, herunder smugling af tobaksvarer.
4.3.1.2. Operationelle foranstaltninger
Operationelle foranstaltninger, der gennemføres inden for rammerne af handlingsplanen for
den østlige grænse, viser allerede lovende resultater og bør fortsat gennemføres som et led i
denne strategi. Som en del af EU's ramme for risikostyring er området for cigaretsmugling
blevet udpeget til et prioriteret kontrolområde i 2013 med det formål at sikre mere intensive
risikobaserede og koordinerede kontrolforanstaltninger for hele EU
40
. Som supplement til det
prioriterede kontrolområde har Kommissionen og de rumænske toldmyndigheder etableret en
regional fælles toldaktion, der også involverer Ukraine og Moldova. Ud fra resultaterne af
disse tiltag vil specifikke henstillinger blive udarbejdet og gennemført med henblik på
systematisk at styrke EU's kapacitet til at identificere fælles risici og bekæmpe disse risici på
området for cigaretter. Hvis den endelige analyse af resultaterne er positiv, bør der endvidere
tilrettelægges yderligere målrettede aktioner
mod ulovlig handel med tobaksvarer, som
muligvis involverer specifikke højrisikofaktorer, som f.eks. sendinger, der kommer fra vigtige
kildelande, såsom De Forenede Arabiske Emirater, eller velkendte risikoområder.
Svagheder i fælles toldaktioner,
som Rådets Toldsamarbejdsgruppe (CCWP) har udpeget
41
,
bør afhjælpes, og delingen af informationer inden for rammerne af en fælles toldaktion bør
forbedres.
Oplysninger om den geografiske oprindelse af ulovlige tobaksvaresendinger kan forbedres via
teknisk analyse af stikprøver
fra beslaglagte produkter i medlemsstaterne.
4.3.1.3. It-værktøjer og udstyr
Med hensyn til
eksisterende it-værktøjer, som f.eks. CIGINFO,
bør medlemsstaterne
opfordres til at udnytte disse fuldt ud. Samtidig vil Kommissionen i højere grad give feedback
40
41
Kommissionens forordning (EØF) nr. 2454/93, artikel 4, litra g)-j).
DOC 9947/4/11 LIMITE ENFOCUSTOMS 38 REV, Project Group 4.6. of the 4
th
Action Plan of the
2009 Strategy on customs cooperation (Doc. 15198/09 ENFOCUSTOM 118 ENFOPOL 272).
DA
15
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0016.png
om resultaterne af analyser af beslaglæggelser. Kommissionen og medlemsstaternes
myndigheder kan undersøge mulighederne for at anvende CSM-data (Container Status
Message) til at fokusere på mistænkelige sendinger i forbindelse med cigaretsmugling.
Mulighederne for mere effektiv anvendelse af andet udstyr, som f.eks. infrastruktur til
automatisk genkendelse af nummerplader og containerkoder
(ved at dele information, der
indhentes med værktøjet, på regionalt eller europæisk plan), vil også blive undersøgt.
Anvendelse af ATIS
42
til at indsamle trends baseret på dataanalyser med henblik på at støtte
medlemsstaterne i deres indsats mod operationelle risici bør overvejes. En tilsvarende indsats
på grundlag af EMCS-transaktioner kan også overvejes.
Der kan i fremtiden muligvis ydes bedre støtte til
moderniseringen af toldvæsnet,
herunder
infrastruktur og udstyr, via EU's strukturfonde, hvis EU-medlemsstaterne er bevidste om og
prioriterer målet i overensstemmelse hermed i deres nationale rammebeløb.
4.3.1.4. Samarbejde mellem EU-myndigheder
Ud over specifikke foranstaltninger, der har til formål at forbedre delingen af
risikoinformation og udnytte forsyningskædedata bedre via udviklingen af fælles
risikostyringsværktøjer og -metoder på EU-plan som identificeret i meddelelsen om
risikostyring, bør den planlagte reform af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig
(OLAF) bane vejen for forbedret efterforskningssamarbejde mellem OLAF, Europol, Eurojust
og Frontex
43
. Den indgåede aftale mangler stadig at blive formaliseret. Forslaget til en reform
af Europol
44
har også banet vejen for forbedret informationsudveksling i forbindelse med
efterforskning.
Delingen af information og efterretning blandt de forskellige myndigheder, der er involveret i
beskyttelsen af de ydre grænser, bidrager til at forhindre og bekæmpe netop denne type
grænseoverskridende kriminalitet. Det er derfor vigtigt, at OLAF og Frontex deler efterretning
under Eurosur-systemet på EU-plan, og at toldmyndighederne deltager og leverer input på
nationalt plan til Eurosur-systemet
45
.
4.3.1.5. Specifikke problemområder
Det specifikke og akutte problem med
Grækenland
som et vigtigt indpassagested behandles
inden for rammerne af taskforcen vedrørende Grækenland
46
og den tekniske bistand, der ydes
til reformen af generalsekretariat for statens indtægter.
Kommissionen vil:
- tilrettelægge yderligere målrettede foranstaltninger både i EU og/eller over for tredjelande
ved brug af de mest hensigtsmæssige eksisterende værktøjer, som f.eks. prioriterede
kontrolområder samt regionale og/eller internationale fælles toldaktioner
- afhjælpe de svagheder, der er identificeret i fælles toldaktioner
42
43
44
45
46
Informationssystemet til bekæmpelse af svig (”Anti-Fraud Information System”) er en AFIS-
applikation, se fodnote 28.
KOM(2011) 135 endelig.
COM(2013) 173 final.
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene: Determining the technical and operational
framework of the European Border Surveillance System (EUROSUR) and the action to be taken for its
establishment (SEC(2011)145 final).
Dette bør omfatte finansiering af yderligere udstyr til toldmyndighederne inden for rammerne af
Hercule II og III og samarbejde med de græske nationale myndigheder om at identificere og afhjælpe
svaghederne i kontrolsystemerne.
DA
16
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0017.png
- fortsætte sit arbejde med videnskabelige forsknings- og analysemetoder i bekæmpelsen af
ulovlig handel med tobaksvarer
- give mere feedback til medlemsstaterne om analyser af beslaglæggelser
- undersøge muligheden for at foreslå foranstaltninger, der på centralt plan sammenkæder og
indsamler informationer indhentet via værktøjer til automatisk genkendelse af nummerplader
og containerkoder, med henblik på at stille disse informationer til rådighed for de andre
medlemsstater
- yde bistand til medlemsstaternes toldmyndigheder med henblik på at identificere nuværende
og fremtidige programmer, der kan støtte og modernisere EU's toldsteder, hvad angår
toldstedernes infrastruktur, udstyr (herunder toldlaboratorier), systemer og tjenester
- lette medlemsstaternes adgang til
finansieringsinstrumenter og programmer
at
bruge
nuværende
og
fremtidige
- løse de specifikke problemer i Grækenland via hensigtsmæssige tiltag sammen med
taskforcen for Grækenland.
Kommissionen og medlemsstaterne bør
- på grundlag af resultaterne af det prioriterede kontrolområde udarbejde og gennemføre
henstillinger, som kan styrke EU's kapacitet til at identificere cigaretsmugling
.
Europa-Parlamentet og Rådet bør
- så hurtigt som muligt vedtage den igangværende revision af OLAF-forordningen
- vedtage Kommissionens forslag til en reform af Europol.
Medlemsstaterne bør forbedre rapporteringen i CIGINFO.
4.3.1.6. Deling af ekspertise og bedste praksis
Som en generel foranstaltning er det afgørende, at de
tilgængelige ressourcer optimeres og
koordineres
både på nationalt plan og på EU-plan for at styrke evnen og kapaciteten til
håndhævelse. Netop på området for international cigaretsmugling har vellykket
gennemførelse af nationale strategier medvirket til at reducere omfanget af ulovlig handel i en
række EU-lande.
Deling af erfaring og ekspertise
kan skabe vigtige synergier og gøre det muligt at
identificere de nyeste og mest effektive teknologier og metoder til både forebyggelse og
opdagelse. Denne deling af ekspertise og den fremtidige pooling af ressourcer er
grundlæggende målsætninger i de kommende programmer Told 2020 og Fiscalis 2020
47
.
Disse støttes endvidere delvist via Hercules III-programmet i indsatsen for at bekæmpe svig.
Bekæmpelsen af grænseoverskridende kriminalitet kan også støttes via EU's Fond for Intern
Sikkerhed, instrumentbaseret finansiel støtte til grænseforvaltning og den fælles
visumpolitik
48
.
Deling af national praksis i bekæmpelsen af toldkriminalitet (primær smugling)
gennemføres inden for rammerne af Rådets Toldsamarbejdsgruppe. En specifik gruppe har
påtaget sig at forbedre mulighederne for at håndtere truslen fra alvorlig og organiseret
47
48
COM(2012) 464 final og COM(2012) 465 final.
KOM(2011) 750 endelig.
DA
17
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0018.png
kriminalitet inden for smugling af tobaksvarer via nye former for samarbejds- og
efterforskningsteknikker
49
.
En koordineret tilgang kan også overvejes, hvad angår
kurser
til personalet hos de
retshåndhævende myndigheder i de specifikke forhold, der gør sig gældende i forbindelse
med handel med tobaksvarer, der er særdeles kompleks, selv når den er lovlig. Specifikke
foranstaltninger og deling af erfaringer med
håndtering af korruption
kan også gennemføres
på EU-plan. Til det formål kan Kommissionen bistå medlemsstaterne og tilrettelægge
udveksling af personale mellem kompetente nationale myndigheder, der deltager i
bekæmpelse af smugling.
Kommissionen vil:
- udvikle et specialiseret uddannelsesmodul til retshåndhævende myndigheder i samarbejde
med medlemsstaterne, Cepol og (i fremtiden) Europol
- bistå medlemsstaterne i indsatsen for at dele bedste praksis vedrørende bekæmpelse af
toldkriminalitet og korruption, herunder ved at yde finansiel bistand fra Hercule-programmet
til personaleudveksling.
4.3.2.
Forbedret samarbejde med primære kilde- og transitlande
De vigtigste kilde- og transitlande skal dele information vedrørende deres lovlige
cigaretproduktion og -distribution, trusselsvurderinger og information vedrørende organiseret
kriminalitet, og de skal samarbejde og yde bistand i forbindelse med konkret efterforskning.
Til det formål skal EU mere effektivt udnytte og rejse problemet inden for de eksisterende
rammer for samarbejdet med Kina, f.eks. den eksisterende ramme, der er oprettet i medfør af
aftalen mellem Det Europæiske Fællesskab og Folkerepublikken Kinas regering om
samarbejde og fælles administrativ bistand i toldspørgsmål
50
. EU bør også udnytte de
nuværende og fremtidige associeringsaftaler med de europæiske naboskabslande og
stabiliserings- og associeringsaftalerne med Vestbalkan fuldt ud. Problemet bør derfor rejses
systematisk på de kompetente ministermøder under naboskabspolitikken og på seminarer på
højt plan om toldsamarbejde. Der bør gennem eksisterende eller nyetablerede fora tages skridt
til at opnå en harmoniseret tilgang, således at afgiftsstrukturer og -satser kan blive tilnærmet
hinanden mellem nabopartnerlande, og at incitamenter til smugling som følge af forskelle
mellem landene kan reduceres til et minimum.
Gennemførelsen af de strategiske rammer for toldsamarbejde med Rusland, Ukraine og
Moldova bør fortsættes, herunder især med hensyn til at etablere mekanismer for drøftelser af
samarbejdet om håndtering af toldsvig, herunder mulige fælles aktioner, og en lignende
ramme bør indføres over for Hviderusland. Forhandlingerne vedrørende administrative
samarbejdsordninger mellem OLAF og toldmyndighederne i Ukraine og Moldova bør
afsluttes inden juli 2013, og forhandlinger bør indledes med Rusland og Hviderusland.
Selv om der ikke er en bilateral ramme for samarbejdet med De Forenede Arabiske Emirater,
skal EU drøfte problemet med De Forenede Arabiske Emirater på politisk plan. EU skal
endvidere forstærke kontrollen af sendinger fra De Forenede Arabiske Emirater og
tilrettelægge målrettede operationer.
49
50
Projektgruppen vedrørende aktion 5.1 "At forbedre mulighederne for at håndtere truslen fra alvorlig og
organiseret kriminalitet inden for smugling af tobaksvarer via nye former for samarbejds- og
efterforskningsteknikker".
EUT L 375 af 23.12.2004, s. 20.
DA
18
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0019.png
EU bør også fortsat yde teknisk og finansiel bistand
til EU's naboskabslande, Vestbalkan
og Tyrkiet med henblik på at bekæmpe ulovlig handel, herunder korruption inden for
toldmyndighederne og andre retshåndhævende myndigheder.
Også
partnerskabs- og samarbejdsaftalerne med Vietnam, Malaysia og Singapore
51
bør
danne udgangspunkt for et styrket samarbejde om bekæmpelsen af organiseret kriminalitet.
De foreslåede forholdsregler mod svig i frihandelsaftalerne med disse lande skal udnyttes til
at styrke samarbejdet om toldanliggender. Sådanne forholdsregler mod svig vil systematisk
blive foreslået i alle EU's internationale handels- og/eller samarbejdsaftaler.
Ikrafttrædelsen og
gennemførelsen af FCTC-protokollen
vil tilføre kampen mod ulovlig
handel en ny dimension – også på globalt plan – via følge- og sporingssystemet og
kontaktpunktet for global informationsdeling under WHO's FCTC-sekretariat og også ved at
styrke det retlige samarbejde i straffesager og gensidig juridisk bistand i forbindelse med
juridiske spørgsmål. Bortset fra selve WHO kan WCO og Interpol spille en vigtig rolle ved at
opfordre deres medlemmer til at ratificere og gennemføre FCTC-protokollen og træffe
effektive foranstaltninger på den baggrund.
Kommissionen vil:
- intensivere sit samarbejde med Kina, de europæiske naboskabslande, Rusland, Vestbalkan
og Tyrkiet om toldsamarbejde og bekæmpelse af cigaretsmugling
- undersøge fordelene ved at udstationere yderligere EU-forbindelsesofficerer i primære kilde-
og transitlande
- foreslå relevante forholdsregler mod svig, som systematisk medtages i mandaterne til
forhandling af relevante internationale aftaler
- fremme undertegnelsen, ratificeringen og gennemførelsen af FCTC-protokollen, især af de
vigtigste kildelande, bl.a. via et tæt samarbejde med WCO og et styrket samarbejde med
Interpol og via finansiel støtte og teknisk bistand til WHO's FCTC-sekretariat og tredjelande.
Kommissionen og EU-Udenrigstjenesten vil systematisk rejse problemet med ulovlig handel
med tobaksvarer på EU-plan med de primære kilde- og transitlande, navnlig De Forenede
Arabiske Emirater. Kommissionen vil foreslå fælles handlingsplaner mellem EU og de
primære kildelande.
Kommissionen vil – og medlemsstaterne bør – sikre samarbejdet med kontaktpunktet for
global informationsdeling under WHO's FCTC-sekretariat.
4.4.
Skærpelse af straffe
Med hensyn til negative incitamenter er der behov for effektive og afskrækkende sanktioner,
herunder strafferetlige sanktioner, i hele EU for at begrænse den ulovlige handel med
tobaksvarer. Kommissionen vil få udarbejdet en ekstern undersøgelse af de eksisterende
straffe i medlemsstaterne specifikt med relation til ulovlig handel med tobaksvarer, herunder
smugling i særdeleshed, og domstolenes anvendelse heraf.
Flere eksisterende og mere generelle initiativer giver allerede i dag mulighed for at styrke de
negative incitamenter til ulovlig handel med tobaksvarer. Bestemmelserne i WHO's netop
vedtagne FCTC-protokol kræver f.eks., at de kontraherende parter vedtager
lovgivningsmæssige og andre foranstaltninger med det formål at definere en række handlinger
51
Partnerskabs- og samarbejdsaftalen med Vietnam blev undertegnet i juni 2012, og forhandlingerne med
Singapore og Malaysia er langt fremme. Forhandlinger om en frihandelsaftale med Singapore blev
afsluttet i december 2012, og forhandlinger om frihandelsaftaler med de andre lande er stadig i gang.
DA
19
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1451985_0020.png
som ulovlige i henhold til deres nationale lovgivning, og at de sikrer, at personer, der kendes
skyldige i ulovlige handlinger, underkastes effektive, forholdsmæssige og afskrækkende
strafferetlige eller civilretlige sanktioner. Den undersøgelse, der iværksættes, vil også
overvåge overensstemmelsen med FCTC-protokollen, og Kommissionen vil afhængigt af
resultaterne overveje at fremsætte forslag til lovgivning.
Kommissionen har allerede i juli 2012 foreslået vedtagelsen af et direktiv om strafferetlig
bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser
52
, som
harmoniserer definitionerne af lovovertrædelser, niveauerne for minimumsstraffe og
maksimumsstraffe samt perioderne for forældelsesfrister, som stadig varierer fra medlemsstat
til medlemsstat. Hvis medlemsstaterne godkender dette, kan det medvirke til at løse problemet
med forskelligartede straffe i medlemsstaterne. Kommissionen vil desuden i 2013 fremlægge
forslag om en tilnærmelse af definitionerne af overtrædelser af toldlovgivningen og
ikkestrafferetlige sanktioner.
Kommissionen vil:
- udføre en ekstern analyse af de eksisterende straffe i medlemsstaterne med henblik på at
analysere gennemførelsen af FCTC-protokollen
- fremsætte et forslag om at tilnærme definitionerne af overtrædelser af toldlovgivningen og
ikkestrafferetlige sanktioner.
5.
K
ONKLUSION
Bekæmpelse af ulovlig handel med tobaksvarer kræver både politiske løfter og konkrete
foranstaltninger, som kan beskytte EU's og medlemsstaternes finansielle interesser, bekæmpe
grænseoverskridende kriminalitet og beskytte borgerne mod varer, der ikke opfylder EU's
tobakslovgivning.
Visse foranstaltninger og initiativer er blevet vedtaget og gennemføres i øjeblikket. Andre er i
støbeskeen, og endnu andre skal styrkes. Problemet med smugling af tobaksvarer er først og
fremmest et komplekst og globalt problem. For at opnå effektive resultater skal det løses på
en helhedsorienteret måde, både geografisk og med hensyn til regler, ressourcer og
procedurer, der omhandler efterspørgsel, forsyning, kontrol og håndhævelse.
Gennemførelsen af den strategi, der er beskrevet i denne meddelelse, og de foranstaltninger
og tiltag, der er forbundet hermed, og som er beskrevet i handlingsplanen, vil tage fat om de
identificerede problemer og drivkræfter og vil dermed i væsentlig grad styrke kampen mod
ulovlig handel i EU og støtte gennemførelsen af de eksisterende foranstaltninger og politikker.
Kommissionen opfordrer Europa-Parlamentet og Rådet til at drøfte de foranstaltninger, der
foreslås i denne meddelelse, og den tilknyttede handlingsplan, og til at støtte Kommissionen
og medlemsstaterne i gennemførelsen heraf. Kommissionen vil overvåge gennemførelsen af
handlingsplanen, som vil kunne færdiggøres inden udgangen af 2015, navnlig dens virkninger
på de forskellige årsager til problemet, og vil udarbejde en rapport tre år efter
offentliggørelsen af denne meddelelse.
52
COM(2012) 363 final, 2012/0193 (COD), Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om
strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser.
DA
20
DA