Udenrigsudvalget 2013
KOM (2013) 0403
Offentligt
1452050_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 11.6.2013
COM(2013) 403 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
RAPPORT OM EU'S STØTTE TIL DEMOKRATISK REGERINGSFØRELSE
MED FOKUS PÅ INITIATIVET VEDRØRENDE REGERINGSFØRELSE
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452050_0002.png
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
RAPPORT OM EU'S STØTTE TIL DEMOKRATISK REGERINGSFØRELSE
MED FOKUS PÅ INITIATIVET VEDRØRENDE REGERINGSFØRELSE
1.
I
NDLEDNING
Rådet anmodede i sine konklusioner af 18. maj 2009
om støtte til demokratisk
regeringsførelse - Mod en bedre EU-ramme
Europa-Kommissionen om at forelægge "en
samlet rapport om gennemførelsen af Rådets konklusioner fra oktober 2006, som fokuserer på
EU's støtte til demokratisk regeringsførelse, der forvaltes af Kommissionen, i alle regioner,
herunder initiativet vedrørende regeringsførelse og regeringsførelsesfaciliteten".
I denne rapport beskrives flere vigtige dokumenter med relevans for regeringsførelse, og der
gøres status over initiativet vedrørende regeringsførelse for landene i Afrika, Vestindien og
Stillehavet (AVS-landene) og initiativet vedrørende regeringsførelse for lande, der er omfattet
af den europæiske naboskabspolitik. Efterfølgende vurderes erfaringerne med gennemførelsen
af de geografiske og tematiske instrumenter, hvorigennem EU støtter demokratisk
regeringsførelse. Rapporten vedrører
ikke
bistand til udvidelseslandene, som er pålagt større
krav, eftersom god regeringsførelse indgår i de politiske tiltrædelseskriterier.
2.
D
EN SENESTE POLITISKE UDVIKLING
Der er sket et strategisk skifte i EU's udviklingspolitik, hvor der nu stilles skærpede krav på
områderne menneskerettigheder, demokrati og retsstatsprincippet, civilsamfundets rolle og
andre aspekter af god regeringsførelse.
Europa-Kommissionen og Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og
sikkerhedspolitik har udsendt to fælles meddelelser
1
som en reaktion på situationens udvikling
i EU's nabolande. Den nye tilgang er baseret på gensidig ansvarlighed og en fælles tilslutning
til at respektere universelle værdier som menneskerettigheder, demokrati og
retsstatsprincippet. Princippet om "mere for mere" åbner op for en differentiering på grundlag
af reformresultater. Det udgør en markant ændring i EU's forbindelser til de lande, der er
opsat på at skabe målbare reformer.
I Kommissionens meddelelse om
Forbedring af virkningen af EU's udviklingspolitik: En
dagsorden for forandring
2
anerkendes det, at god regeringsførelse – sammen med
menneskerettigheder, demokrati og ligestilling mellem kønnene – er et af de to
3
vigtigste
prioritetsområder i EU's udviklingspolitik. EU-støtte til god regeringsførelse bør i fremtiden
indtage en mere fremtrædende plads i alle EU's partnerskaber. I
En dagsorden for forandring
understreges behovet for at skabe incitamenter til at gennemføre resultatorienterede reformer
og støtte interventioner, der styrker aktører og processer på lokalt og nationalt niveau samt på
sektorniveau.
1
2
3
Et partnerskab for demokrati og fælles velstand med det sydlige Middelhavsområde
(KOM(2011) 200)
og
En ny tilgang til nabolande i forandring
(KOM(2011) 303).
KOM(2011) 637, godkendt af Rådet den 14. maj 2012.
Inklusiv og bæredygtig vækst er det andet.
DA
2
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452050_0003.png
EU's generelle budgetstøtte er bl.a. afhængig af regeringsførelsen i partnerlandene og af den
politiske dialog med disse lande
4
. I meddelelsen om
EU's fremtidige tilgang til budgetstøtte til
tredjelande
understregede Kommissionen, at den vil sikre, at "EU's budgetstøtte stemmer
overens med de overordnede principper og mål for EU's optræden udadtil (artikel 21 i TEU)
og udviklingspolitik (artikel 208 i TEUF)"
5
. Når budgetstøtte anvendes som et instrument i
EU's udviklingspolitik, vil støtten desuden være baseret på en vurdering af de opnåede
resultater og på gensidig ansvarlighed.
Den fælles meddelelse om EU-bistand til bæredygtig forandring i overgangssamfund
6
indeholder desuden en række konkrete foranstaltninger, der skal forbedre den måde, hvorpå
EU støtter fremvoksende demokratiers indsats for at skabe varige reformer. I meddelelsen
beskrives EU's erfaringer med at støtte demokratiske omstillingsprocesser, og vigtigheden af
skræddersyede løsninger, der tager udgangspunkt i partnerlandenes behov, fremhæves. I
meddelelsen foreslås også bedre måder, hvorpå EU og medlemsstaterne kan dele viden og
erfaring.
Desuden indeholder den nyere meddelelse om
Demokratiets rødder og bæredygtig udvikling:
EU's engagement i civilsamfundet på området eksterne forbindelser
7
forslag til en omlægning
af politikken for EU's samarbejde med civilsamfundsorganisationer på grundlag af
resultaterne
af
den
verdensomspændende
strukturerede
dialog
om
civilsamfundsorganisationers (CSO'ers) og lokale myndigheders inddragelse i EU's
udviklingssamarbejde
8
(2010-2011). Meddelelsen indeholder forslag til en udvidet og mere
strategisk tilgang til EU's samarbejde med lokale CSO'er i hele verden under behørigt hensyn
til landespecifikke forhold. Dette strategiske samarbejde med CSO'er vil blive integreret i alle
instrumenter og programmer, og der vil blive lagt vægt på at styrke CSO'ers rolle i arbejdet
med at fremme demokratisk regeringsførelse og ansvarlighed.
3.
3.1.
I
NITIATIVET VEDRØRENDE REGERINGSFØRELSE FOR
AVS-
LANDENE
Baggrund og gennemførelse
I 2006 fremsatte Europa-Kommissionen et forslag til
initiativet vedrørende regeringsførelse
for AVS-landene
9
.
Den vigtigste komponent i dette initiativ var en incitamentsordning, der giver AVS-landene
adgang til supplerende midler på grundlag af deres indsats på området demokratisk
regeringsførelse. Der blev afsat i alt 2,7 mia. EUR fra 10. Europæiske Udviklingsfond (EUF)
til "tranchen for tilskyndelsesforanstaltninger i forbindelse med regeringsførelse". Midlerne
blev integreret i programlægningen af EUF for de berørte lande og i deres respektive
nationale vejledende programmer.
Initiativet var baseret på følgende underliggende principper:
•
•
Hellere ejerskab end betingelser
Hellere dialog end sanktioner
4
5
6
7
8
9
EU's fremtidige tilgang til budgetstøtte til tredjelande
(KOM(2011) 638 endelig).
Ibid, s. 2.
JOIN(2012) 27 af 3.10.2012.
COM(2012) 492 final.
Den strukturerede dialog:
http://ec.europa.eu/europeaid/who/partners/civil-society/structured-dialogue_en.htm
.
Begrebet regeringsførelse inden for rammerne af den europæiske konsensus om udviklingspolitik – Mod
en harmoniseret approach i EU
(KOM(2006) 421).
DA
3
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452050_0004.png
•
•
•
Hellere fastlægge, hvilke reformer og støtteforanstaltninger der er behov for, end at
opstille landene i rangorden efter, hvor god eller dårlig deres indsats har været
Inddragelse af lokale interessenter
Skræddersyning af støtten til god regeringsførelse efter situationen i det enkelte land,
navnlig når der er tale om skrøbelige stater.
Den anden komponent i initiativet vedrørende regeringsførelse var vedvarende politisk og
finansiel støtte til den afrikanske peer-review-mekanisme (APRM), som er en mekanisme, der
er underlagt egenkontrol, og som er oprettet af medlemsstaterne af Den Afrikanske Union
med henblik på at fremme høje standarder for regeringsførelse. I meddelelsen fra 2006 om
begrebet regeringsførelse inden for rammerne af den europæiske konsensus om
udviklingspolitik
10
blev kontinentale og regionale initiativer betragtet som tegn på, at god
regeringsførelse tages alvorligt, og det anførtes, at tiden var inde til at støtte det afrikanske
kontinent i fremskyndelsen af dets egne initiativer.
Initiativet vedrørende regeringsførelse omfattede flere etaper. Først blev der udarbejdet en
profil for god regeringsførelse, som blev sendt til partnerlandene, hvis det var relevant.
Profilen gav et overblik over god regeringsførelse på ni områder på grundlag af kvantitative
og kvalitative spørgsmål. Partnerlandenes regeringer blev derefter anmodet om at fremlægge
en handlingsplan for god regeringsførelse, der i detaljer beskriver igangværende og planlagte
initiativer til opfyldelse af de opstillede prioriteter i profilen for god regeringsførelse.
Kommissionen foretog en kvalitativ evaluering af handlingsplanen for god regeringsførelse på
grundlag af følgende tre kriterier: relevans, ambition og troværdighed. Evalueringen blev lagt
til grund for tildelingen af supplerende midler til det pågældende lands nationale vejledende
program.
Endelig
blev
handlingsplanen
for
god
regeringsførelse
vedlagt
landestrategidokumentet. Efterfølgende blev i alt ca. 2,3 mia. EUR fordelt blandt 70 AVS-
lande i perioden 2007-2009.
Støtten til den afrikanske peer-review-mekanisme (APRM), som er det andet element i
initiativet vedrørende regeringsførelse, bestod af et bidrag på 2 mio. EUR til APRM-
trustfonden, som forvaltes af UNDP. Kommissionen og UNDP indgik i den forbindelse en
bidragsaftale i december 2008. Der er registreret visse fremskridt, navnlig det stigende antal
deltagerlande, gennemgangen af spørgeskemaet og de afrikanske landes større kapacitet til at
gennemføre APRM. Trustfondens absorptionskapacitet er dog fortsat lille. Bidragsaftalen blev
forlænget to gange og udløb i december 2012.
3.2.
3.2.1.
Opfølgning af initiativet vedrørende regeringsførelse
Revisionen af initiativet vedrørende regeringsførelse for 2009
Den første revision blev rundsendt i 2009 og havde form af et arbejdsdokument fra
Kommissionens tjenestegrene med titlen
Supporting democratic governance through the
Governance Initiative – A review and way forward
11
. Det fremgik, at initiativet vedrørende
regeringsførelse var det, der havde fået de fleste AVS-lande til at forpligte sig til at
gennemføre reformer til fremme af god regeringsførelse. Initiativet blev betragtet som
foreneligt med den generelle EU-støtte til demokratisk regeringsførelse og som et instrument,
der kan fremme partnerlandenes egne reformer og lette den politiske dialog. Af
arbejdsdokumentet fremgik det også, at initiativet vedrørende regeringsførelse havde bidraget
til gradvist at gøre god regeringsførelse til et vigtigere område i landestrategidokumenterne
10
11
KOM(2006) 421 endelig.
SEC(2009) 58 final af 19.1.2009.
DA
4
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452050_0005.png
vedrørende 10. EUF og til at udbrede kendskabet til, hvordan EU-ansatte anvender
diagnostikker for god regeringsførelse i programplanlægningen, både lokalt og centralt
12
.
De største problemer med initiativet vedrørende regeringsførelse, som viste sig i forbindelse
med evalueringen i 2009, var, at dets stramme tidsfrister i mange tilfælde ikke gav mulighed
for en ordentlig og fuldstændig gennemførelse, ikke sikrede AVS-landene størst muligt
ejerskab og ikke gav mulighed for høring af de nationale parlamenter og civilsamfundet.
Initiativet gav heller ikke i tilstrækkelig grad mulighed for at udvikle en metode til
overvågning af fremskridt. Det finansielle incitament forblev desuden "beskedent", og
tildelingsprocessen blev af mange interessenter kritiseret for sin manglende gennemsigtighed
og for at skabe en udelukkende politisk proces. Analysen viste mod forventning, at
værktøjerne i initiativet vedrørende regeringsførelse foreløbig ikke havde styrket
donorkoordinationen, de fælles tiltag, den fælles overvågning og den fælles dialog.
Arbejdsdokumentet fra 2009 havde fokus på de påviste problemer og indeholdt forslag til en
række fremtidige tiltag, der kan forbedre gennemførelsen af initiativet vedrørende
regeringsførelse. Tiltagene omfattede en ajourføring af gennemførelsesværktøjerne, bedre
overvågning og en styrket politisk dialog.
3.2.2.
Midtvejsrevision af 10. EUF
I forbindelse med midtvejsrevisionen af 10. EUF i 2010 var god regeringsførelse et af de fire
emner, der blev undersøgt, og det skete på grundlag af følgende to spørgsmål:
•
•
I hvilket omfang er handlingsplanen for god regeringsførelse blevet gennemført og
regeringsførelsen forbedret siden vedtagelsen af landestrategidokumentet?
I hvilket omfang er regeringsførelsen blevet forbedret på grundlag af profilen for god
regeringsførelse (som eventuelt ajourført)?
Evalueringen af gennemførelsen af handlingsplanerne for god regeringsførelse var ganske
positiv til trods for, at handlingsplanerne blev indført senere end planlagt, hvilket betød, at
den betragtede periode var kort. De fleste EU-delegationer vurderede handlingsplanerne for
god regeringsførelse som værende gennemført mere eller mindre planmæssigt. Der var dog
også tilfælde, hvor gennemførelsen var forsinket og påvirkede regeringsførelsen. Der var en
positiv sammenhæng mellem kvaliteten af den oprindelige handlingsplan for god
regeringsførelse og dens gennemførelse. Der blev påpeget en række årsager til, at
gennemførelsen af handlingsplanerne for god regeringsførelse ikke var tilfredsstillende,
bl.a. manglende ejerskab, det forhold, at der fandtes andre strategier for god regeringsførelse,
som landene selv havde ejerskab over, en sen undertegnelse af landestrategidokumentet, som
forsinkede gennemførelsesprocessen, og mangel på specifikke tiltag, indikatorer, tidsplaner
og kontrolmuligheder. Disse årsager var overensstemmende med konklusionerne i
arbejdsdokumentet fra 2009.
3.2.3.
Undersøgelsen fra 2011 af initiativet vedrørende regeringsførelse
I slutningen af 2010 bestilte Kommissionen en uafhængig undersøgelse
13
med henblik på at
evaluere initiativet vedrørende regeringsførelse og fremsætte fremadrettede anbefalinger.
Undersøgelsen havde bl.a. fokus på følgende aspekter:
–
den
anvendte
fremgangsmåde
ved
fordeling
af
"tranchen
for
tilskyndelsesforanstaltninger i forbindelse med regeringsførelse" til AVS-landene
12
13
Ibid.
Europa-Kommissionen "Support Study on the EU Governance Initiative in view of the preparation of a
Report by the Commission to the Council in 2012 – Annexes to the Final Report", december 2011, s. 4.
DA
5
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
under 10. EUF, bl.a. metoden, koordineringen og samarbejdet med EU-
medlemsstaterne
–
den faktiske og potentielle indflydelse, som denne fremgangsmåde kan have på den
politiske dialog med partnerlandene og på partnerlandenes interne forhold og
drøftelser om regeringsførelse
den overordnede betydning af de værktøjer, der anvendes i processen, og
integreringen af god regeringsførelse i samarbejdsstrategier.
–
Undersøgelsen viser, at mange interessenter bifaldt initiativet vedrørende regeringsførelse i
dets første fase. Det var en ny og mere markant og avanceret tilgang til at støtte god
regeringsførelse. Dette afspejlede en stadig mere udbredt holdning til, at god regeringsførelse
er en forudsætning for udvikling. Initiativet vedrørende regeringsførelse blev betragtet som
noget nyt, der kunne føre til en mere harmoniseret EU-analyse af god regeringsførelse takket
være profilen for god regeringsførelse, og som kunne sikre større fokus på god
regeringsførelse i programlægningen og styrke den politiske dialog med partnerne.
I løbet af processen var der imidlertid en række problemer med initiativet vedrørende
regeringsførelse, som begrænsede dets virkning i partnerlandene.
•
Begrænset ejerskab af processen for initiativet vedrørende regeringsførelse.
I mange
tilfælde stod den stramme tidsplan i vejen for en ordentlig gennemførelse af alle
aspekter af tildelingsmetoden. Det forhindrede AVS-landene i at opnå en høj grad af
ejerskab og betød, at vigtige aktører ikke altid blev hørt.
Utilstrækkelig overensstemmelse mellem initiativet vedrørende regeringsførelse og
allerede eksisterende processer og planer for god regeringsførelse
i et givet land.
Dette betød, at initiativet vedrørende regeringsførelse i mange tilfælde blev betragtet
som et selvstændigt instrument, der ikke var godt integreret i andre EU-programmer
eller andre donorers programmer vedrørende god regeringsførelse.
Ufleksible værktøjer.
Mange af de interessenter, der bidrog til revisionen,
bemærkede, at initiativet vedrørende regeringsførelse udstak en ret statisk ramme for
arbejdet med god regeringsførelse. Det var ikke tilstrækkeligt fleksibelt til at
håndtere den dynamiske karakter af regeringsførelsesprocesserne, navnlig ikke i
skrøbelige situationer eller i tilfælde af en pludselig forværring af et lands ledelse.
Desuden passede værktøjerne ikke godt til ledelsessituationen i det enkelte land og
tog ikke hensyn til, hvor lang tid en kvalitativ proces kræver. Ajourføringen af
handlingsplanen for god regeringsførelse blev først drøftet i forbindelse med
midtvejsevalueringen, hvor det ikke var muligt at tage hensyn til situationens
udvikling.
Der var politiske og institutionelle
kapacitetsproblemer
på begge sider med hensyn
til håndteringen af politisk følsomme og innovative værktøjer, såsom initiativet
vedrørende regeringsførelse, på en professionel og sammenhængende måde.
Det finansielle incitament alene har haft en begrænset virkning.
Det er vigtigt at
understrege, at en incitamentsbaseret ordning, der kun er knyttet til (begrænset)
finansiering og ikke kobles til tilbud om komplementære foranstaltninger på området
og politiske dialoger, har vist sig at være ineffektiv. Andre fremgangsmåder,
f.eks. budgetstøtte, anses for at være mere attraktive.
Utilstrækkelig harmonisering inden for EU.
Initiativet vedrørende regeringsførelse
åbnede mulighed for et større EU-samarbejde om god regeringsførelse. Selv om
profilen for god regeringsførelse gav et godt øjebliksbillede af situationen, blev den
•
•
•
•
•
DA
6
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452050_0007.png
dog ikke gjort til et referencedokument, sådan som Rådet opfordrede til i sine
konklusioner fra 2009, delvist fordi der fandtes evalueringer af god regeringsførelse,
som andre donorer, bl.a. EU-medlemsstater, havde foretaget. Der findes mange
forskelligartede tilgange, instrumenter og evalueringsværktøjer i selve EU. Denne
mangel på harmonisering bidrog ikke til at gøre initiativet vedrørende
regeringsførelse mere effektivt på stedet.
4.
FACILITET FOR REGERINGSFØRELSE
Som det fremgår af meddelelsen fra december 2006 om
styrkelse af EU's naboskabspolitik
14
,
blev der i 2007 oprettet en facilitet for regeringsførelse for det europæiske naboskabsområde.
Kommissionens plan var at afsætte 300 mio. EUR for perioden 2007-2013 som supplement til
de landetildelinger, der allerede var programlagt for naboskabspartnerlande.
Mellem 2007 og 2009 blev der gennem faciliteten for regeringsførelse ydet begrænset
supplerende finansiel støtte til visse partnerlande, der er omfattet af den europæiske
naboskabspolitik (ENP). Denne støtte blev ydet på grundlag af en evaluering af fremskridtene
med gennemførelsen af de bredt definerede aspekter af god regeringsførelse i ENP-
handlingsplanerne, med særlig vægt på områder som demokrati, menneskerettigheder,
grundlæggende frihedsrettigheder og retsstatsprincippet.
Resultaterne af revisionen af ENP, som blev foretaget i løbet af 2010 og 2011, samt
begivenhederne under det arabiske forår medførte en ny tilgang til at styrke partnerskabet
mellem EU og EU's nabolande. I meddelelsen om
En ny tilgang til nabolande i forandring
åbnes der op for en mere differentieret tilgang, som ikke kun vedrører finansiering, sådan som
det var tilfældet med faciliteten for regeringsførelse, men som derudover omfatter det fulde
spekter af incitamenter, som EU har foreslået, bl.a. bedre markedsadgang og større mobilitet.
Som nævnt ovenfor har incitamentsordninger, der alene vedrører finansiering og ikke
omfatter en styrket politisk dialog, som f.eks. faciliteten for regeringsførelse, vist sig ikke at
være effektive.
De overordnede programmer
Støtte til partnerskaber, reformer og inklusiv vækst
(SPRING)
for nabolandene mod syd og
integrations- og samarbejdsprogrammet for det østlige
partnerskab
(EaPIC) for nabolandene mod øst blev oprettet i 2011 med henblik på at tildele
en væsentlig del af de supplerende EU-midler i kombination med tilbud om komplementære
foranstaltninger på området, og de afspejler begge denne nye tilgang til en incitamentsbaseret
politik. I tråd med meddelelsen om revisionen af den europæiske naboskabspolitik anvendes
følgende benchmarks til at vurdere, om et land reelt er engageret i en demokratiseringsproces,
og om det kan forvente at modtage supplerende finansiering: afholdelsen af demokratiske og
troværdige valg; foreningsfrihed, ytringsfrihed og forsamlingsfrihed; en fri presse og frie
medier;
retsstatsprincippet;
korruptionsbekæmpelse;
reform
af
politi-
og
sikkerhedsmyndighederne; og overholdelse af menneskerettighederne.
5.
S
TATUS OVER
EU'
S TIDLIGERE STØTTE TIL DEMOKRATISK REGERINGSFØRELSE
Demokratisk regeringsførelse støttes via geografiske instrumenter såsom Den Europæiske
Udviklingsfond, instrumentet til finansiering af udviklingssamarbejde og det europæiske
naboskabs- og partnerskabsinstrument samt de temaprogrammer, der finansieres via Det
Europæiske Instrument for Demokrati og Menneskerettigheder og stabilitetsinstrumentet. Ud
over den programbaserede tilgang støttes demokratisk regeringsførelse også via
specifikke
14
KOM(2006) 726 af 4.12.2006.
DA
7
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452050_0008.png
indgreb på vigtige områder, som indgår i god regeringsførelse, og ved at
integrere god
regeringsførelse
i andre samarbejdsområder.
Den seneste erfaring med EU-støtte på området demokratisk regeringsførelse viser følgende:
•
Støtte til demokratisk regeringsførelse skal forankres i de lokale forhold.
En reform
til fremme af god regeringsførelse er en gradvis proces, der medfører en omstilling af
samfundet. Kendskab til de
lokale forhold
er derfor afgørende i forbindelse med
tilrettelæggelsen af tiltag i disse områder. I skrøbelige situationer er EU underlagt
OECD's
principper for godt internationalt engagement i skrøbelige stater og
situationer,
hvor der lægges vægt på at skabe et tættere samarbejde med
modtagerlande, som har problemer med svag regeringsførelse eller er ramt af
konflikter. Som det fremgår af profilen for god regeringsførelse og af
handlingsplanerne for god regeringsførelse, er det vigtigt at forstå den lokale
dynamik og sikre en tilpasning efter de landespecifikke forhold, hvis indsatsen på
området demokratisk regeringsførelse skal lykkes. Med hensyn til landenes situation
opfordres der i de nye retningslinjer for program- og projektcyklusforvaltning til at
foretage
en systematisk situationsanalyse.
Analyser af den politiske økonomi er et af
de værktøjer, der kan anvendes til at lette forståelsen af, hvordan politiske og
økonomiske processer påvirker hinanden, og hvordan interesser og incitamenter
styrer forskellige aktørers adfærd over tid.
Med hensyn til at styrke ejerskabet kan
betydningen af regionale eller kontinentale
initiativer vedrørende god regeringsførelse
såsom den afrikanske peer-review-
mekanisme (APRM) undersøges yderligere. Processer på regionalt niveau giver
landene selv mulighed for at tilrettelægge deres prioriteter og styrke den nationale
ansvarlighed. Partnerskabet mellem Afrika og EU om demokratisk regeringsførelse
og menneskerettigheder skaber eksempelvis et forum for fastsættelse af fælles
dagsordener og anbefalinger vedrørende god regeringsførelse. Samtidig med at der
lægges særlig vægt på ejerskabsprincippet, kan de opnåede erfaringer deles med
afrikanske partnerinstitutioner med henblik på sammen at udvikle nye strategier, der
har fokus på de vigtigste prioriteter i den afrikanske ledelsesstruktur, herunder den
styrkede APRM-proces.
Samarbejdet med civilsamfundet
er afgørende, hvis der skal opbygges stærkere
demokratiske processer og kontrolsystemer og opnås bedre resultater på
udviklingsområdet
15
. Det kræver, at bestræbelserne på at fremme et gunstigt klima
for civilsamfundsorganisationer i partnerlandene styrkes ved at fremme
civilsamfundsorganisationernes meningsfulde og strukturerede inddragelse i
partnerlandenes indenrigspolitikker, i EU's programmeringscyklus og i internationale
processer og ved at styrke lokale civilsamfundsorganisationers kapacitet til på mere
effektiv vis at varetage deres rolle som uafhængige udviklingsaktører.
Udvikling og styrkelse af den eksisterende lokale kapacitet
er med til at fremme
effektive institutioner og forbedrer regeringens kapacitet til at udforme og
gennemføre politikker med aktiv inddragelse af alle nationale interessenter og til at
yde service til de endelige støttemodtagere. Nye måder at støtte demokratisk
regeringsførelse på, bl.a. innovative IKT-værktøjer, kan have afgørende indflydelse
på deltagelse og informationsstrømme, når de kombineres med en strategisk tilgang
til kapacitetsudvikling. Kommissionens deltagelse i forummet på højt niveau i Busan
•
•
•
15
COM(2012) 492 final.
DA
8
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452050_0009.png
om effektive institutioner kan også bidrage til at gøre EU's støtte på området
demokratisk regeringsførelse mere effektiv.
•
Fornyet overvejelse af incitamenterne
og
betingelserne.
Forskellige rammer for EU's
eksterne politikker, såsom udvidelsespolitikken, den europæiske naboskabspolitik og
Cotonouaftalen med AVS-landene, giver forskellige incitamenter og opstiller
forskellige betingelser til de vedtagne reformers art og omfang. Den tidligere erfaring
på disse områder viser, at betingelser og en incitamentsbaseret tilgang fungerer bedst,
når der er behov for en kritisk masse af midler for at opnå markante resultater, og når
bevillingerne er knyttet til mål med klare indikatorer og benchmarks, der er ledsaget
af en sammenhængende politisk dialog. Denne tilgang fremhæves for eksempel i den
fælles meddelelse fra 2012 om
Det østlige partnerskab – En køreplan for perioden
frem til efterårstopmødet i 2013
16
og i ledsagedokumenterne hertil. Erfaringen med
initiativet vedrørende regeringsførelse viser også, at incitamentsordninger fungerer
bedre, hvis de baseres på en klar differentiering, konkrete resultater og en
regelmæssig overvågning af indsatsen. Overvågning er vigtig i forbindelse med støtte
til reformer, da den bl.a. kan tilskynde partnerlandene til at fremskynde reformerne.
Betydningen af overvågning kan styrkes yderligere ved at inddrage forskellige
interessenter i processen og især ved at anerkende civilsamfundets vigtige rolle og
ved at sikre større åbenhed om regeringernes indsats.
På et område som regeringsførelse følger resultaterne – med hensyn til ændring af
normer og praksis for forvaltning af offentlige anliggender – pr. definition ikke en
lineær logik, og de opnås heller ikke hurtigt. Et system med en resultatbaseret
vurdering af indsatsen, der bygger på indikatorer, spiller derfor en vigtig rolle.
Udvælgelsen af de mest egnede indikatorer og fastsættelsen af, hvem der skal
vurdere indsatsen, fremhæves også i initiativet vedrørende regeringsførelse. Der er
desuden et stigende antal indikatorer og resultatvurderinger på området god
regeringsførelse, som kan tages i betragtning i forbindelse med den fornyede
overvejelse af tilgangene til resultatbaserede samarbejdsordninger. Med hensyn til
skrøbelige stater arbejdes der som led i Den Internationale Dialog for
Fredsopbygning og Statsopbygning på at udvikle et sæt indikatorer, der er særligt
relevante for sådanne stater.
Fleksibilitet.
Værktøjernes manglende fleksibilitet påvirker indsatsen for opnå bedre
resultater. I kriseramte lande har Kommissionen mulighed for at vedtage en såkaldt
kriseerklæring, der gør det muligt at anvende mere fleksible procedurer i forbindelse
med gennemførelsen af udviklingssamarbejdet. Flere AVS-lande har allerede haft
gavn af denne procedure.
Styrkelse af harmoniseringen i EU.
Initiativet vedrørende regeringsførelse, som
bygger på den europæiske konsensus om udvikling, skulle bidrage til en
harmonisering og styrkelse af samarbejdet om regeringsførelse i EU. Mange anså
profilen for god regeringsførelse for at være et nyttigt værktøj til udarbejdelse af
fælles analyser af regeringsførelsen på stedet. Lissabontraktaten indeholder flere
muligheder for at samarbejde på EU-plan og på medlemsstatsligt plan, både med
hensyn til at vurdere et lands situation og tilrettelægge støtten. Fælles analyser og
fælles programlægning som beskrevet i
En dagsorden for forandring
samt EU-
delegationernes vigtige rolle i den politiske dialog på stedet kan også skabe en sådan
harmonisering på EU-plan.
•
•
•
16
JOIN(2012) 13 final.
DA
9
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
6.
K
ONKLUSION
Støtte til demokratisk regeringsførelse er fortsat en topprioritet i EU's udviklingssamarbejde.
Den nye tilgang til budgetstøtte sender i den forbindelse et vigtigt politisk signal, da den sigter
mod at styrke det kontraktuelle partnerskab vedrørende EU-budgetstøtte mellem EU og
partnerlandene med det formål at opbygge og konsolidere demokratier, skabe holdbar
økonomisk vækst og udrydde fattigdom. Tilgangen er baseret på gensidig ansvarlighed og en
fælles tilslutning til grundlæggende værdier som menneskerettigheder, demokrati og
retsstatsprincippet og lægger op til en tæt koordinering mellem Kommissionens tjenestegrene,
EU-Udenrigstjenesten og medlemsstaterne, bl.a. med hensyn til en styrket og
sammenhængende politisk dialog, som bør være tæt knyttet til enhver incitamentsordning
eller finansiering af reformer til fremme af god regeringsførelse i partnerlandene.
Fremme af ejerskab er et vigtigt aspekt af støtten til demokratisk regeringsførelse. Landenes
ejerskab kræver en inddragelse af alle relevante nationale aktører i forbindelse med
fastlæggelsen af udviklingskursen og fastsættelsen af de fornødne forvaltningsordninger.
Vigtigheden af ejerskab blev understreget i Busan-erklæringen, som indeholder en opfordring
til at indføre tilgange, der er skræddersyet efter de landespecifikke behov. Den politiske vilje
hos partnerlandenes myndigheder på alle niveauer og deres konkrete opbakning til reformer er
fortsat en forudsætning for vellykkede reformer, især på følsomme områder som demokratisk
regeringsførelse.
Det er også vigtigt at indlede et mere strategisk samarbejde med civilsamfundsorganisationer
på alle områder og om alle emner. I tråd med den nye tilgang til civilsamfundet anerkendes
civilsamfundsorganisationer i dag som fuldgyldige aktører i ledelsen af et land på nationalt,
regionalt og globalt plan. På nationalt plan er lokale civilsamfundsorganisationer og deres
rolle i den politiske beslutningsproces og med hensyn til ansvarlighed kernen i den nye
tilgang. Det er lettere at sikre et konsekvent og strategisk samarbejde med civilsamfundet på
landeniveau, hvis EU-delegationerne og medlemsstaterne gradvist udvikler køreplaner, der
lægger vægt på at styrke civilsamfundets rolle i forbindelse med demokratisk
regeringsførelse.
Endelig kan både Kommissionen, EU-Udenrigstjenesten og medlemsstaterne gøre god brug af
de mange erfaringer, som EU har samlet på området demokratisk omstilling. Det vil i den
forbindelse være nyttigt at gennemføre idéerne i den nyere meddelelse om EU-bistand til
bæredygtig forandring i overgangssamfund.
DA
10
DA