Retsudvalget 2014
KOM (2013) 0851
Offentligt
1452457_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 27.11.2013
COM(2013) 851 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET
OG DE NATIONALE PARLAMENTER
om gennemgang af forslaget til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk
anklagemyndighed med hensyn til nærhedsprincippet i henhold til protokol nr. 2
DA
DA
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
1452457_0002.png
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET
OG DE NATIONALE PARLAMENTER
om gennemgang af forslaget til Rådets forordning om oprettelse af en europæisk
anklagemyndighed med hensyn til nærhedsprincippet i henhold til protokol nr. 2
1.
1.1.
B
AGGRUND
Kommissionens forslag til Rådets forordning om oprettelse af Den Europæiske
Anklagemyndighed
Den 17. juli 2013 vedtog Kommissionen et forslag til Rådets forordning om oprettelse af en
europæisk anklagemyndighed.
1
Kommissionens forslag bygger på artikel 86 i traktaten om
Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), som giver Rådet bemyndigelse til at oprette
myndigheden med henblik på at bekæmpe lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle
interesser.
Artikel 86, stk. 1, i TEUF fastsætter en særlig lovgivningsprocedure, ifølge hvilken Rådet
træffer afgørelse med enstemmighed efter Europa-Parlamentets godkendelse.
2
Traktaten
fastsætter også en særlig procedure, hvor forslaget, såfremt der ikke kan opnås enstemmighed
i Rådet, kan vedtages ved hjælp af et forstærket samarbejde. Ifølge traktaten kræver denne
procedure, at mindst ni medlemsstater deltager, og at der ikke er enighed i Rådet. I så fald
anses bemyndigelsen til at indlede et forstærket samarbejde for at være givet, uden at det
kræver en formel retsakt fra Rådet.
Kommissionens vilje til at bekæmpe svig og øge beskyttelsen af skatteydernes penge har
været konstant gennem årene, men resultaterne på området strafferetlig forfølgning er stadig
skuffende. I betragtning af at Unionens budget primært administreres på nationalt plan er der
behov for fælles europæiske løsninger, hvis bekæmpelsen af svig skal blive mere effektiv i
hele Unionen. I den forbindelse annoncerede Kommissionens formand José Manuel Barroso i
september 2012 en "intention om at oprette en europæisk anklagemyndighed som omhandlet i
traktaterne".
3
Forslaget indgår i en pakke af foranstaltninger, som har til formål at beskytte Unionens
finansielle interesser bedre.
4
Dette mål er yderst vigtigt i lyset af den aktuelle økonomiske og
fiskale situation. De skader, som svig og andre lovovertrædelser forvolder, har stor betydning
for Unionens budget, hvilket også bekræftes af Unionens årlige statistikker gennem de senere
år.
5
Disse lovovertrædelser har meget negative konsekvenser for den offentlige og den private
sektor og har store økonomiske og sociale omkostninger.
1
2
3
4
5
COM(2013) 534.
Danmark deltager ifølge protokol nr. 22 i TEUF ikke i vedtagelsen af den foreslåede forordning. Det
Forenede Kongerige og Irland har ikke meddelt, at de ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af
denne forordning, jf. protokol nr. 21 i TEUF.
Tale om situationen i Unionen 2012, Strasbourg, 12. september 2012.
COM(2013) 535.
Se Kommissionens årsrapport fra 2011 og 2012 om beskyttelse af Den Europæiske Unions finansielle
interesser – Bekæmpelse af svig, KOM(2012) 408 og COM(2013) 548.
2
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
1452457_0003.png
1.2.
Hovedtræk i Kommissionens forslag
Kommissionen har i henhold til artikel 86 i TEUF foreslået, at der oprettes en europæisk
anklagemyndighed, som skal efterforske og retsforfølge lovovertrædelser, der skader
Unionens finansielle interesser, og sørge for, at gerningsmændene stilles for en domstol. Den
Europæiske Anklagemyndighed vil blive oprettet som et EU-organ med en decentral struktur,
som for de fleste aktiviteters vedkommende vil skulle sætte sin lid til de nationale
efterforsknings- og anklagemyndigheder og national ret. Principperne om effektivitet,
uafhængighed og ansvarlighed er centrale for den model, Kommissionen har foreslået.
Forslaget bygger på respekt for medlemsstaternes nationale retstraditioner og retssystemer og
har til formål at sikre ensartethed og hurtig indgriben.
Den decentrale struktur består af én organisation med to lag: en central enhed, som primært
skal føre tilsyn, koordinere og om nødvendigt lede efterforskninger og retsforfølgninger, som
foretages i medlemsstaterne, og de europæiske delegerede anklagere, som generelt udfører
sådanne efterforskninger og retsforfølgninger selvstændigt. Disse europæiske delegerede
anklagere vil indgå i både Den Europæiske Anklagemyndighed og den nationale
anklagemyndighed. Den Europæiske Anklagemyndighed vil således være solidt forankret i de
nationale retssystemer og kan benytte sig af de nationale processuelle regler, nationale
domstole og nationale håndhævelsesressourcer, når den effektivt skal forfølge det fælles
europæiske mål om bekæmpelse af svig til skade for Unionens budget.
1.3.
Mekanismen for kontrol med overholdelse af nærhedsprincippet
Ifølge protokol nr. 2, der er knyttet til traktaterne, om anvendelse af nærhedsprincippet og
proportionalitetsprincippet har de nationale parlamenter fra datoen for fremsendelse af et
udkast til lovgivningsmæssig retsakt otte uger til at tage stilling til, hvorvidt det er i
overensstemmelse med nærhedsprincippet. Med hensyn til lovgivningsforslag, som
forelægges på grundlag af artikel 76 i TEUF (afsnit V, kapitel 4 og 5), er tærsklen i henhold
til artikel 7, stk. 2, i protokol nr. 2 en fjerdedel af de stemmer, der er tildelt de nationale
parlamenter (i modsætning til den normale tærskel på en tredjedel af stemmerne). Hvis de
begrundede udtalelser fra de nationale parlamenteter om, at nærhedsprincippet ikke er
overholdt, når denne tærskel, skal Kommisionen tage forslaget op til fornyet overvejelse. På
grundlag af de fornyede overvejelser beslutter Kommissionen, om forslaget skal opretholdes,
ændres eller trækkes tilbage, og den skal begrunde sin beslutning.
Fjorten kamre i nationale parlamenter
6
sendte inden for fristen i artikel 6 i protokol nr. 2 en
begrundet udtalelse til Kommissionen, hvilket medførte, at nærhedskontrolmekanismen i
artikel 7, stk. 2, i protokol nr. 2 blev taget i brug. Tærsklen i artikel 7, stk. 3, i protokol nr. 2 er
ikke nået. Det skal derudover bemærkes, at på datoen for vedtagelse af denne meddelelse
sendte fire nationale parlamenter (Rumæniens
Senat,
Tysklands
Bundesrat,
Polens
Senat
og
Portugals
Assembleia da República)
udtalelser i forbindelse med den politiske dialog, hvori
man fandt, at forslaget ikke var i strid med nærhedsprincippet.
Kommissionen bekræftede den 6. november 2013, at nærhedskontrolmekanismen skal sættes i
værk som følge af artikel 7, stk. 2, i protokol nr. 2.
6
Se bilag 1. De fremsatte begrundede udtalelser udgør 18 stemmer ud af 56. I henhold til artikel 7, stk. 2,
i protokol nr. 2, er tærsklen for, at forslaget tages op til fornyet overvejelse, 14.
3
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
1452457_0004.png
2.
2.1.
D
E
NATIONALE
PARLAMENTERS
NÆRHEDSPRINCIPPET
TVIVL
OM
OVERHOLDELSEN
AF
Indledende bemærkninger
Kommissionen har omhyggeligt gennemgået de nationale parlamenters begrundede udtalelser
set i lyset af nærhedsprincippet.
Princippet er nedfældet i artikel 5, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU): "I
medfør af nærhedsprincippet handler Unionen på de områder, der ikke hører ind under dens
enekompetence, kun hvis og i det omfang målene for den påtænkte handling ikke i
tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan,
men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-plan."
Proceduren i artikel 7, stk. 2, i protokol nr. 2 fokuserer udelukkende på nærhedsprincippet, og
i begrundede udtalelser efter artikel 6 i protokol nr. 2 skal de nationale parlamenter anføre,
hvorfor de mener, at udkastet til lovgivningsmæssig retsakt ikke overholder princippet. Derfor
behandles juridiske eller politiske argumenter, som ikke vedrører nærhedsprincippet, ikke
nærmere i denne meddelelse. Kommissionen er dog godt klar over, at det ikke er let at trække
grænserne for nærhedsprincippet, og den har derfor indtaget en åben holdning til de
begrundede udtalelser og såvidt muligt fortolket argumenterne heri i lyset af
nærhedsprincippet.
Testen af, om nærhedsprincippet efterleves, indebærer to indbyrdes forbunde spørgsmål: for
det første om målet for den påtænkte handling i tilstrækkelig grad kan opfyldes af
medlemsstaterne, og for det andet om det på grund af den påtænkte handlings omfang eller
virkninger bedre kan nås på EU-plan. Disse spørgsmål hænger sammen, da det forhold, at en
handling på medlemsstatsplan er utilstrækkelig, ofte vil føre til den konklusion, at en handling
på EU-plan bedre vil kunne opfylde det politiske mål. Ordlyden af artikel 5, stk. 3, i TEU
tydeliggør forbindelsen ("men ... bedre kan"), og EU-Domstolen har ofte foretaget en fælles
undersøgelse af de to spørgsmål og har derved indirekte anerkendt, at EU-institutionerne har
en vis skønsbeføjelse.
7
Ifølge artikel 5, stk. 3, i TEU gælder nærhedsprincippet ikke for de områder, der hører under
Unionens enekompetence. Beføjelsen til at oprette Den Europæiske Anklagemyndighed
(artikel 86 i TEUF) er ikke blandt de områder, hvor Unionen har enekompetence, jf. artikel 3 i
TEUF, og det er ikke pr. defintion et område, hvor der er enekompetence (dvs. et område,
hvor kompetencen, selv om området ikke er opført i artikel 3 i TEUF, kun kan udøves af
Unionen, og for hvilket en analyse af nærhedsprincippet er irrelevant). Nærhedsprincippet
finder derfor anvendelse på artikel 86 i TEUF.
Traktatens ophavsmænd har dog i artikel 86 i TEUF udtrykkeligt givet mulighed for at oprette
Den Europæiske Anklagemyndighed, herunder fastlægge dens kompetence til at foretage
efterforskning og retsforfølgning af lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle
interesser, ved medlemsstaternes domstole. Denne bestemmelse er klart et udtryk for, at
oprettelsen af Den Europæiske Anklagemyndighed ikke i sig selv eller mere overordnet set
kan anses for at tilsidesætte nærhedsprincippet (hvilket Maltas
Kamra tad-Deputati
og
Sloveniens
Državni Zbor
korrekt påpeger). Det spørgsmål, der skal undersøges, er, om den
utilstrækkelige opfyldelse af målet på nationalt plan og merværdien ved en indsats på EU-plan
berettiger, at der oprettes en europæisk anklagemyndighed, og dette spørgsmål skal vurderes i
7
Se f.eks. sag C-58/08, Vodafone, Sml. 2010 I, s. 4999, præmis 72, eller sag C-377/98, Nederlandene
mod Rådet og Europa-Parlamentet, Sml. 2001 I, s. 7079, præmis 32.
4
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
lyset af forslagets forskellige aspekter, dvs. måden, hvorpå myndigheden vil blive oprettet
samt de regler og processuelle beføjelser, der vil gøre sig gældende.
Kommissionen har i sin gennemgang af de begrundede udtalelser skelnet mellem de
argumenter, der vedrører nærhedsprincippet, eller som fortolkes som et spørgsmål, der
vedrører
nærhedsprincippet,
og
de
øvrige
argumenter,
som
vedrører
proportionalitetsprincippet, politiske valg uden tilknytning til nærhedsprincippet eller andre
politiske eller juridiske spørgsmål. Argumenterne vedrørende nærhedsprincippet er følgende:
•
Begrundelsen vedrørende nærhedsprincippet (punkt 2.2)
•
De gældende mekanismer påståede tilstrækkelighed (punkt 2.3)
•
Forslagets merværdi (punkt 2.4)
•
Spørgsmål vedrørende Den Europæiske Anklagemyndigheds struktur (punkt 2.5)
•
Spørgsmål vedrørende karakteren og omfanget af myndighedens beføjelser
(punkt 2.6).
Andre argumenter vedrører ikke nærhedskontrolmekanismen. Dem vil der blive taget behørigt
hensyn til i forbindelse med forhandlingerne om forslaget, og de vil blive behandlet i den
politiske dialog, især i de individuelle besvarelser, der sendes til de relevante nationale
parlamenter. Disse argumenter kan opsummeres som følger:
•
•
Forordningen er for vidtrækkende (Sveriges
Riksdag
og Sloveniens
Državni Zbor)
Den Europæiske Anklagemyndigheds beføjelser er for vidtrækkende og bør
forbeholdes de nationale myndigheder (Nederlandenes
Tweede Kamer
og
Eerste
Kamer)
Forordningen går videre end hvad der er nødvendigt for at opfylde målet (Sveriges
Riksdag
m.fl.)
Forordningen kan krænke beskyttelsen af de grundlæggende rettigheder, som sikres i
den tjekkiske forfatning og i chartret (Tjekkiets
Senát
og Det Forenede Kongeriges
House of Lords
og
House of Commons)
Der er ulemper forbundet med forordningen for medlemsstaterne, fordi de mister
muligheden for at prioritere retforfølgningsaktiviteterne i deres egne strafferetlige
systemer (Det Forenede Kongeriges
House of Lords
og
House of Commons
og
Nederlandenes
Tweede Kamer
og
Eerste Kamer)
Artikel 26 i forslaget indeholder efterforskningsskridt, som ikke er tilladt i henhold til
national ret i alle medlemsstater, og det kan undergrave den effektive beskyttelse af
mistænktes rettigheder (Cyperns
Vouli ton Antiprosopon).
•
•
•
•
Kommissionen vil også gerne understrege, at der i nogle af de begrundede udtalelser blev
givet udtryk for støtte til oprettelsen af Den Europæiske Anklagemyndighed, selv om der blev
sat spørgsmålstegn ved visse elementer af Kommissionens forslag. Det gælder udtalelserne
fra Maltas
Kamra tad-Deputati
og Frankrigs
Sénat.
Derudover mente Tjekkiets
Senát,
at
samarbejdet mellem de delegerede anklagere som led i én myndighed kunne blive mere
effektivt og hurtigere end ved brug af de eksisterende mekanismer i grænseoverskridende
sager.
5
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
1452457_0006.png
2.2.
Begrundelse vedrørende nærhedsprincippet
En række nationale parlamenter (Cyperns
Vouli ton Antiprosopon,
Det Forenede Kongeriges
House of Commons
og Ungarns
Országgyűlés)
mener, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig
grad forklarer, hvorfor dens forslag er forenelig med nærhedsprincippet. Navnlig Det
Forenede Kongeriges
House of Commons
finder, at de grunde, Kommissionen anfører, er
utilstrækkelige, fordi forklaringerne bør fremgå af begrundelsen og ikke kun af
konsekvensanalysen, og fordi de mener, at Kommissionen har sammensmeltet første og andet
trin i analysen (nemlig spørgsmålet om de nationale tiltags tilstrækkelighed og merværdien
ved en indsats på EU-plan).
Domstolen har fastslået, at i henhold til pligten i artikel 296, andet afsnit, i TEUF til at
begrunde retsakter, bør de pågældende foranstaltninger indeholde en angivelse af grundene til,
at institutionen vedtog dem, således at Domstolen kan udøve sine kontrolbeføjelser, og
således at medlemsstaterne og de berørte borgere kan få kendskab til, hvordan EU-
institutionerne har anvendt traktaten.
8
I samme dom godkendte Domstolen en indirekte og
temmelig begrænset begrundelse som tilstrækkelig til at begrunde tiltagets overensstemmelse
med nærhedsprincippet.
I den aktuelle situation redegøres der i begrundelsen og i den ledsagende finansieringsoversigt
til Kommissionens forslag i tilstrækkelig grad for, hvorfor medlemsstaternes handling er
utilstrækkelig med hensyn til det politiske mål, og hvorfor en EU-handling i højere grad ville
kunne opfylde målet (f.eks. mangel på kontinuitet i håndhævelsesindsatsen og mangel på en
underliggende fælles europæisk politik for retsforfølgning). Som nævnt ovenfor er det
indlysende, at begge konklusioner hænger sammen. Alligevel og i modsætning til påstandene
fra Det Forenede Kongeriges
House of Commons
har Kommissionen ikke "sammensmeltet"
begge spørgsmål, men i detaljer redegjort for, hvorfor den mener, at medlemsstaternes
foranstaltninger er utilstrækkelige, og hvorfor det politiske mål bedre vil kunne opfyldes på
EU-plan. Disse grunde suppleres af konsekvensanalysen, som omtales i en række begrundede
udtalelser, og som i sagens natur er langt mere deltaljeret. Kommissionen gør opmærksom på,
at Domstolen for at berettige, at proportionalitetsprincippet er efterlevet, i Vodanfon-sagen
henviser til en konsekvensanalyse fra Kommissionen.
9
Kommissionen er af den opfattelse, at
konsekvensanalysen også er relevant i forbindelse med overholdelse af nærhedsprincippet,
idet den supplerer de grunde, der er anført i begrundelsen og finansieringsoversigten til
forslaget.
Kommissionen finder derfor, at dens forslag er tilstrækkeligt begrundet med hensyn til
nærhedsprincippet.
2.3.
Medlemsstaternes foranstaltninger, eksisterende mekanismer eller foreslået
lovgivning
En række nationale parlamenter (Cyperns
Vouli ton Antiprosopon,
Tjekkiets
Senát,
Irlands
Houses of the Oireachtas,
Nederlandenes
Eerste Kamer
og
Tweede Kamer,
Rumæniens
Camera Deputaților,
Sloveniens
Državni Zbor,
Sveriges
Riksdag
og Det Forenede
Kongeriges
House of Commons)
har givet udtryk for, at efterforskningen og retsforfølgningen
på medlemsstatsplan er tilstrækkelig, og at de eksisterende koordinerings- og
efterforskningsmekanismer på EU-plan (Eurojust, Europol og OLAF) også er tilstrækkelige.
Sveriges
Riksdag,
Det Forenede Kongeriges
House of Commons
og Cyperns
Vouli ton
Antiprosopon
anfører, at Kommissionen burde have afventet vedtagelsen af det foreslåede
8
9
Sag C-233/94, Tyskland mod Parlamentet og Rådet, Sml. 1997 I, s. 2405, præmis 25.
Jf. fodnote 6, præmis 55-60.
6
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
1452457_0007.png
direktiv om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle
interesser
10
, inden den vedtog ny lovgivning på området. Det Forenede Kongeriges
House of
Commons
mener ligeledes, at Kommissionen ikke i tilstrækkelig grad har undersøgt
foranstaltningerne til bekæmpelse af svig.
Hvad
angår
argumentet
om,
at
medlemsstaternes
efterforsknings-
og
retforfølgningsforanstaltninger er tilstrækkelige, i hvert fald i visse medlemsstater, og at
Unionen hellere skulle koncentrere sig om de medlemsstater, hvor der kan være visse
svagheder (Sveriges
Riksdag
og Sloveniens
Državni Zbor),
vil Kommissionen gerne
understrege, at nærhedsprincippet kræver en sammenligning af, hvor effektive
foranstaltningerne på EU-plan er i forhold til medlemsstaternes foranstaltninger. Forholdene i
bestemte medlemsstater er således i sig selv ikke afgørende, sålænge det kan påvises, at
foranstaltningerne i medlemsstaterne generelt set er utilstrækkelige, og at foranstaltninger på
EU-plan generelt set vil opfylde det politiske mål bedre.
Ud fra den synsvinkel bemærker Kommissionen, at objektive og tydelige statistiske
oplysninger viser, at målet i traktaten om et effektivt og ensartet beskyttelsesniveau, der har
en afskrækkende virkning, generelt ikke opfyldes.
11
Analysen af OLAF's årlige statistikker
viser, at nationale straffesager ikke er effektive, fordi de varer for længe. I perioden på fem år
mellem 2006-2011 tegnede andelen af retssager
12
, i hvilke der endnu ikke var truffet en
retsafgørelse i medlemsstaterne, sig for 54,3 %.
13
OLAF's statistikker viser endvidere, at den
afskrækkende virkning mangler. I samme periode blev mere end halvdelen af de retssager,
som OLAF videregav til retsmyndighederne i medlemsstaterne, afvist inden retssagen
14
, og
den gennemsnitlige domsafsigelsessats var lav (42,3 %). Disse data vedrører sager, hvor
OLAF allerede havde besluttet, at de indhentede oplysninger berettigede efterforskning, og
også havde udført den foreløbige undersøgelse. Endelig fremgår det af de statistiske
oplysninger, som OLAF råder over, at det er meget forskelligt fra medlemsstat til
medlemsstat, hvor effektiv retsforfølgningen er, hvilket betyder, at Unionens finansielle
interesser ikke beskyttes på en ensartet måde i de forskellige medlemsstater. I perioden 2006-
2011 var domsfældelsesgraden i sager, som OLAF videregav til medlemsstaternes
retsmyndigheder, på mellem 19,2 % og 91,7 % (eksklusive medlemsstater med en sats på 0 %
og 100 %).
15
I modsætning til udtalelserne fra visse nationale parlamenter (Tjekkiets
Senát,
Nederlandenes
Eerste Kamer
og
Tweede Kamer
og Det Forenede Kongeriges
House of
Commons),
hvori der sættes spørgsmålstegn ved de oplysninger, Kommissionen har givet, er
der et solidt statistisk grundlag, som viser, at de foranstaltninger, medlemsstaterne træffer
inden for det specifikke område, der vedrører svig til skade for Unionen, overordnet set er
utilstrækkelige.
Det Forenede Kongeriges
House of Commons
hævder endvidere, at Kommissionen ikke i
tilstrækkelig grad har taget hensyn til "foranstaltninger på regionalt eller lokalt plan, hvilket er
særlig vigtigt, hvor decentrale myndigheder har særskilte strafferetlige systemer".
10
11
12
13
14
15
COM(2012) 363 af 11. juli 2012.
OLAF's rapport for 2011, s. 18-20.
Ved en sag forstås her en straffesag, der føres mod en bestemt fysisk eller juridisk person i et lands
jurisdiktion. En sag kan omfatte flere sager i forskellige lande.
Procentdel af sager, som OLAF overførte til medlemsstaterne i perioden 2006-2011, og for hvilke der
ikke er meddelt en retsafgørelse, OLAF's rapport fra 2011, tabel 6, s. 20.
51,2 % af de sager, som OLAF overførte til medlemsstaterne fra 2006-2011, og for hvilke der er
meddelt en retsafgørelse, blev afvist før afholdelsen af en retssag, OLAF's rapport fra 2011, tabel 6,
s. 20.
OLAF's rapport for 2011, tabel 6, s. 20.
7
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
1452457_0008.png
Kommissionen mener ikke, at dette argument er overbevisende. Magtdelingen mellem
statslige, regionale og kommunale myndigheder er udelukkende et nationalt anliggende. Når
Kommissionen henviser til, at medlemsstaternes foranstaltninger er utilstrækkelige, omfatter
det nødvendigvis alle de niveauer, på hvilke medlemsstaterne gør en indsats, herunder det
regionale og lokale niveau.
Med hensyn til eksisterende mekanismer på EU-plan er Kommissionen overbevist om, at selv
om det altid er muligt at forbedre indsatsen både på nationalt plan og EU-plan, vil disse
forbedringer i dette tilfælde i bedste fald have en marginal virkning på grund af deres iboende
begrænsninger. Ingen af de eksisterende mekanismer eller organer på EU-plan kan afhjælpe
de konstaterede mangler i lyset af deres begrænsede beføjelser.
OLAF har i årevis støttet medlemsstaternes myndigheder i udførelsen af deres opgaver på
dette områder. OLAF's beføjelser er imidlertid begrænset til administrative undersøgelser.
OLAF kan derfor ikke foretage strafferetlige efterforskninger i egentlig forstand og har heller
ikke adgang til oplysninger herom. Derudover fører OLAF's konklusioner i de endelige
rapporter heller ikke automatisk til, at medlemsstaternes kompetente myndigheder indleder
straffesager. De er blot henstillinger, og nationale myndigheder, hvadenten der er tale om
administrative myndigheder eller retsmyndigheder kan frit vælge, hvilke foranstaltninger de
eventuelt vil træffe.
16
For nylig trådte en reform af OLAF i kraft.
17
Selv om reformen sigter på
at gøre de nuværende administrative undersøgelser mere effektive og gennemsigtige, kan den
ikke forventes at få væsentlig indflydelse på graden af strafferetlige efterforskninger og
retsforfølgninger på området svig til skade for Unionen.
Der er ligeledes iboende begrænsninger i den rolle, som Europol og Eurojust spiller. Disse
organer har samarbejds- og koordineringsopgaver, men de har ingen beføjelser til selv at
foretage eller lede efterforskning eller retsforfølgning, og de kan heller ikke tildeles sådanne
beføjelser i henhold til traktatens bestemmelser. Selv om Eurojust kan anmode om, at der
indledes en undersøgelse, kan den ikke sikre opfølgning heraf på medlemsstatsplan eller lede
nationale efterforskninger eller retsforfølgninger. I den forbindelse har Kommissionen i år
foreslået yderligere forbedringer af den måde, både Europol og Eurojust fungerer på.
18
Selv
den mest vidtrækkende reform af Eurojust, som ville give agenturet beføjelse til indlede
strafferetlige efterforskninger, ville ikke kunne afhjælpe de aktuelle mangler i
retsforfølgningen af svig til skade for Unionen. De foreslåede ændringer af de gældende
strukturer forventes at føre til visse forbedringer, men på grund af selve strukturerne kan
ændringerne ikke afhjælpe den utilstrækkelige grad af efterforskning og retsforfølgning i
medlemsstaterne.
Harmonisering af materiel strafferet er et vigtigt led i den overordnede beskyttelse af
Unionens finansielle interesser. Kommissionen har som anført fremsat forslag til et direktiv
om strafferetlig bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle
interesser.
19
Harmoniserede definitioner af lovovertrædelser og sanktionsniveauer vil dog ikke
i sig selv medføre tilfredsstillende resultater, hvis ikke de ledsages og underbygges af
16
17
18
19
Se f.eks. sag T-29/03, Comunidad Autónoma de Andalucía mod Kommissionen, Sml. 2004 II, s. 2923,
præmis 37; og sag T-309/03, Camós Grau mod Kommissionen, Sml. 2006 II, s. 1173, præmis 51.
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 om
undersøgelser, der foretages af Det Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF), (EUT L 248
af 18. september 2013, s. 1-22), som trådte i kraft den 1. oktober 2013.
Se COM 2013(173) om Europol og COM 2013(535) om Eurojust. Gennemførelsesfristen for den
tidligere reform af Eurojust (Rådets afgørelse 2009/426/RIA af 16. december 2008) udløb den
4. juni 2011.
COM(2012) 363.
8
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
effektive efterforsknings- og retsforfølgningsforanstatninger. Selv om målene med
henholdsvis direktivforslaget og forslaget om oprettelse af en europæisk anklagemyndighed
supplerer hinanden, kan de alligevel ikke erstatte hinanden. Det foreslåede direktiv sigter på at
harmonisere definitionerne af relevante lovovertrædelser, indføre fælles sanktioner samt at
harmonisere forældelsesfristerne. Kommission mener ikke, at den bør afvente resultaterne af
det foreslåede direktiv, før der fremsættes forslag om oprettelse af Den Europæiske
Anklagemyndighed. Resultaterne af det foreslåede direktiv har ingen direkte indflydelse på
testen af, om nærhedsprincippet efterleves i det aktuelle forslag.
Med hensyn til foranstaltninger til forebyggelse af svig indeholder strategien til bekæmpelse
af svig desuden integrerede foranstaltninger til at forebygge, afsløre og efterforske svig.
Eftersom ikke al svig kan forhindres, er det nødvendigt at forebyggelsesarbejdet suppleres
med en effektiv håndhævelsesmekanisme, der har en afskrækkende virkning, idet regler
fungerer bedre, når der findes solide mekanismer for manglende overholdelse.
Endelig kan ingen af de eksisterende mekanismer eller organer afhjælpe de problemer, der er
konstateret med hensyn til anerkendelse af bevismidler på tværs af grænser, identifikation af
tværnationale forbindelser eller bistand fra myndigheder i andre medlemsstater, og disse
problemer kan heller ikke afhjælpes ved hjælp af foranstaltninger, som alene træffes på
nationalt plan. Kommissionen fastholder derfor, at hvad angår efterforskning og
retforfølgning kan en reel forbedring af beskyttelsen af Unionens finansielle interesser kun
opnås gennem oprettelse af Den Europæiske Anklagemyndighed.
Kommisionen mener derfor, at målene med den påtænkte handling ikke i tilstrækkelig grad
kan opfyldes af medlemsstaterne ved hjælp af eksisterende mekanismer i den foreslåede
lovgivning, jf. artikel 5, stk. 3, i TEU.
2.4.
Merværdi
En række nationale parlamenter (Tjekkiets
Senát,
Ungarns
Országgyűlés,
Rumæniens
Camera
Deputaților
samt Nederlandenes
Eerste Kamer
og
Tweede Kamer)
sætter spørgsmålstegn ved
forslagets merværdi, mens andre anerkender fordelene ved at oprette Den Europæiske
Anklagemyndighed. F.eks. finder Maltas
Kamra tad-Deputati,
at Den Europæiske
Anklagemyndighed vil tilføre merværdi. Det Forenede Kongeriges
House of Commons
er af
den opfattelse, at Kommissionen ikke har påvist, at der vil kunne opnås bedre resultater ved
en indsats på EU-plan. Det Forenede Kongeriges
House of Lords
anfører, at Kommissionens
antagelser er overdrevent optimistiske.
Kommissionen mener i modsætning til disse udtalelser, at det foreslåede system vil tilføre
bekæmpelsen af svig til skade for Unionen væsentlig merværdi. Der er mange forhold, der
underbygger dette synspunkt.
En af de vigtigste forbedringer forventes at komme fra en fælles EU-politik for
retsforfølgning. Den vil tage fat på de meget store forskelle, der er mellem medlemsstaterne i
den måde, hvorpå de efterforsker og retsforfølger svig til skade for Unionen. Dette vil også
forhindre lovovertrædere i forumshopping og have en større afskrækkende virkning, da
svindlerne vil være klar over, at risikoen for afsløring, efterforskning og retsforfølgning er
væsentligt højere i hele Unionen.
Endelig løser forslaget en række vigtige praktiske og juridiske problemer. F.eks. vil det
forhold, at Den Europæiske Anklagemyndighed behandler alle sager om svig til skade for
Unionens finansielle interesser betyde, at det vil blive muligt at afsløre grænseoverskridende
forbindelser, som måske ikke ville være blevet afsløret i forbindelse med rent nationale
efterforskninger. Det vil også være muligt at lede og koordinere efterforskningen mere
9
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
effektivt, eftersom Den Europæiske Anklagemyndighed vil have overblik over alle
foreliggende oplysninger og derfor vil være bedre i stand til at afgøre, hvor det er mest
effektivt at foretage efterforskningen.
Den foreslåede struktur med europæiske delegerede anklagere vil også betyde, at det ikke
længere vil være nødvendigt at benytte tidskrævende procedurer for gensidig juridisk bistand
for at opnå oplysninger eller bevismidler: eftersom alle europæiske delegerede anklagere vil
arbejde inden for samme struktur, vil det i de fleste tilfælde være tilstrækkeligt at tage kontakt
til en kollega.
Et andet element, som Kommissionen forventer vil tilføre stor merværdi, er den måde, det
foreslåes at håndtere grænseoverskridende bevismidler på. I modsætning til den aktuelle
praksis skal bevismidler, som er indsamlet i overensstemmelse med loven i en medlemsstat,
anerkendes i retssagen, medmindre anerkendelsen heraf vil så tvivl om en retfærdig rettergang
eller krænke forsvarets rettigheder, selv om den nationale lovgivning i den medlemsstat, hvor
retssagen afholdes, fastsætter andre regler for indsamling eller fremlæggelse af sådanne
bevismidler.
I den forbindelser har Tjekkiets
Senát
givet udtryk for, at forslaget sænker de processuelle
standarder, og Cyperns
Vouli ton Antiprosopon
anfører, at listen over
efterforskningsforanstaltninger ikke vil sikre den fornødne beskyttelse, eftersom den omfatter
foranstaltninger, som ikke er tilladt i henhold national ret. For såvidt som disse argumenter
har relevans for testen af, om nærhedsprincippet efterleves, styrker forslaget de processuelle
standarder, idet der ud over de obligatoriske bestemmelser i henhold til national ret fastsættes
en EU-liste over processuelle garantier og over efterforskningsforanstaltninger, som i henhold
til EU-ret kræver forudgående retstilladelse fra de nationale domstole.
Endelig vil oprettelsen af en decentaliseret europæisk anklagemyndighed samle ekspertise og
viden inden for efterforskning og retsforfølgning af sager om svig til skade for EU på
europæisk plan og samtidig sikre, at der gribes ind tæt på det sted, hvor lovovertrædelsen er
sket.
Kommissionen mener derfor, at målene med den påtænkte handling på grund af omfang og
virkninger bedre kan opfyldes på EU-plan.
2.5.
Den Europæiske Anklagemyndigheds struktur
En række nationale parlamenter er også betænkelige ved den foreslåede struktur for Den
Europæiske Anklagemyndighed. Frankrigs
Sénat
har oplyst Kommissionen, at selv om der er
opbakning til oprettelsen af Den Europæiske Anklagemyndighed, er der ikke tilslutning til
oprettelsen af en central myndighed med hierakiske beføjelser. Frankrigs
Sénat
ser hellere en
kollegial struktur, hvor alle medlemsstater er repræsenterede, og hvor formanden vælges
blandt medlemmerne, eller hvor formandsposten eventuelt går på omgang blandt de
deltagende medlemsstater. Ifølge Rumæniens
Camera Deputatilor
burde Kommissionen have
begrundet tilstrækkeligt, hvorfor der ikke er valgt en kollegial struktur. Maltas
Kamra tad-
Deputati
erklærer også, at det i princippet er fortaler for oprettelsen af Den Europæiske
Anklagemyndighed. Efter dets opfattelse, er den foreslåede struktur og de beføjelser,
myndigheden tildeles, ikke den eneste mulige og bedste løsning, og en kollegial struktur ville
også være bedre i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Endelig mener Ungarns
Országgyűlés,
at den eksklusive ret til ledelse (forslagets artikel 6, stk. 5) vil sætte
spørgsmålstegn ved, at Den Europæiske Anklagemyndigheds virksomhed er en integreret del
af medlemsstaternes retsforfølgningsssystem.
10
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
Ifølge Kommissionen vedrører de argumenter i de begrundede udtalelser, som taler for en
kollegial struktur og imod den organisationsstruktur, der er beskrevet i forslaget, snarere
proportionalitetsprincippet end nærhedsprincippet. Frankrigs
Sénat
hævder udtrykkeligt, at
ved at foreslå en "centraliseret" struktur går forslaget videre, end hvad der er nødvendigt for
nå målene i traktaterne, hvilket svarer til formuleringen i artikel 5, stk. 4, i TEU
(proportionalitetsprincippet).
Derudover er en kollegial struktur ifølge Kommissionen ikke nødvendigvis mindre
centraliseret end den struktur, der foreslås; det er blot en anden måde at organisere Den
Europæiske Anklagemyndighed på, som under alle omstændigheder er en EU-myndighed.
Sammenligningen mellem den decentraliserede model i forslaget og den kollegiale struktur,
som en række nationale parlamenter foretrækker, er derfor ikke en sammenligning mellem
handling på EU-niveau og handling på medlemsstatsniveau, men en sammenligning mellem
to mulige modeller for handling på EU-niveau. Efter Kommissionens mening er det ikke et
spørgsmål, der vedrører nærhedsprincippet.
Den Europæiske Anklagemyndigheds struktur kan dog være relevant for nærhedsprincippet
på en anden måde. Myndighedens struktur, organisation og beføjelser kan bestemt have
indflydelse på, hvorvidt målene for den påtænkte handling bedre kan opfyldes på EU-plan, og
det er et spørgsmål, som utvivlsomt vedrører nærhedsprincippet. Ud fra det synspunkt mener
Kommissionen, at det kunne få negativ indflydelse på Den Europæiske Anklagemyndigheds
efektivitet, hvis myndigheden blev oprettet med en fuld kollegial struktur, idet en sådan
struktur kunne gøre beslutningstagningen mindre effektiv. Af samme grund benyttes modellen
med kollegial struktur heller ikke generelt til anklagemyndigheder i medlemsstaterne eller i
internationale organisationer, såsom Den Internationale Straffedomstol, især hvor der er
behov for at træffe hurtige driftsmæssige beslutninger i konkrete sager. Nogle er de
forventede fordele ved Den Europæiske Anklagemyndighed kunne lide skade ved en sådan
struktur.
Forslaget fastsætter dog en semi-kollegial godkendelsesmodel for en række interne
anliggender. Artikel 7 giver således en gruppe på ti medlemmer (den europæiske anklager,
dennes fire stedfortrædere og fem europæiske delegerede anklagere) beføjelse til at vedtage
forretningsordenen. Forretningsordenen har stor betydning, eftersom den bl.a. fastlægger
tilrettelæggelsen af Den Europæiske Anklagemyndigheds arbejde samt de generelle regler for
sagsfordelingen. Denne fremgangsmåde skader ikke effektiviteten.
Endelig er de europæiske anklagere rent funktionelt en integreret del af Den Europæiske
Anklagemyndighed. De udøver Den Europæiske Anklagemyndigheds beføjelser. Hvis
myndighedens beslutningstagning og drift skal være effektiv, er det derfor essentielt at have
en klar kommandolinje, herunder de nye muligheder for at give instrukser.
Kommissionen finder derfor, at den struktur, der foreslås til Den Europæiske
Anklagemyndighed, er forenelig med nærhedsprincippet.
2.6.
Karakteren og omfanget af Den Europæiske Anklagemyndigheds kompetencer
Der er flere nationale parlamenter, som rejser spørgsmålet om Den Europæiske
Anklagemyndigheds kompetence. Nederlandenes
Eerste Kamer
og
Tweede Kamer,
Ungarns
Országgyűlés,
Rumæniens
Camera Deputaţilor
og Sloveniens
Državni Zbor
støtter ikke
forslaget om, at Den Europæiske Anklagemyndighed skal have enekompetence.
Nederlandenes
Eerste Kamer
og
Tweede Kamer
samt Det Forenede Kongeriges
House of
Lords
ser også en risiko for, at europæiske efterforskninger vil tilsidesætte medlemsstaternes
egen prioritering af, hvordan de strafferetlige efterforskningsinstrumenter og -ressourcer
11
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
anvendes bedst. Cyperns
Vouli ton Antiprosopon
anfører, at bestemmelserne om accessorisk
kompetence indirekte udvider den foreslåede lovgivnings anvendelsesområde. Tjekkiets
Senát
er af den opfattelse, at Kommissionen ikke har påvist nødvendigheden af, at Den Europæiske
Anklagemyndighed også er kompetent i lovovertrædelser, som ikke er grænseoverskridende.
2.6.1. Kompetencens omfang og karakter af enekompetence
Selv om Kommissionen forstår de nationale parlamenters betænkeligheder, gør den
opmærksom på, at artikel 86 i TEUF omfatter alle former for svig til skade for Unionen uden
skelnen mellem nationale og grænseoverskridende sager. Hovedargumentet for at lade alle
sager være omfattet af Den Europæiske Anklagemyndigheds kompetence er, at det er den
mest effektive måde, hvorpå man sikrer en sammenhængende efterforsknings- og
retsforfølgningspolitik i hele EU og undgår, at der gribes ind samtidigt både på EU-plan og
nationalt plan, hvilket vil føre til dobbeltarbejde og et spild af dyrebare ressourcer. Det ville
desuden være vanskeligt for Den Europæiske Anklagemyndighed at afsløre forbindelser
mellem mistænkte og sager i forskellige medlemsstater, hvis den ikke som minimum har
kendskab til alle sager. Hvis myndighedens kompetence begrænses til visse sager, f.eks. sager
om alvorlige eller grænseoverskridende sager, ville det ikke alene mindske dens merværdi,
men også så tvivl ved Unionens kompetence på området.
Det er selve karakteren af de pågældende lovovertrædelser, som har en egentlig EU-
dimension, der gør det nøvendigt at give Den Europæiske Anklagemyndighed enekompetence
i alle sager om lovovertrædelser til skade for Unionens finansielle interesser, herunder sager,
som ikke er af grænseoverskridende karakter. Det indebærer styring og koordinering af
efterforskning og retsforfølgning, fordi disse lovovertrædelser påvirker selve Unionens
finansielle interesser.
Den Europæiske Anklagemyndigheds enekompetence betyder dog ikke, at de nationale
myndigheder er udelukkede fra at behandle de sager, den varetager. I betragtning af Den
Europæiske Anklagemyndigheds decentrale struktur vil den efterforske lovovertrædelser med
bistand fra de nationale retshåndhævelsesmyndigheder og foretage retsforfølgninger ved de
nationale domstole gennem de europæiske delegerede anklagere, der findes i
medlemsstaterne.
Endelig gør Ungarns
Országgyűlés
indvending mod den enekompetence, der ved forslagets
artikel 11, stk. 4, gives til Den Europæiske Anklagemyndighed, fordi artikel 86 i TEUF ifølge
dets mening ikke giver enekompetence til Den Europæiske Anklagemyndighed.
Kommissionen mener derimod, at det forhold, at enekompetence som anført ovenfor ikke er
nedfældet i traktatens artikel 86, ikke er til hinder for, at myndigheden ved forordningen om
oprettelse af en europæisk anklagemyndighed i form af afledt ret lovligt kan indrømmes
enekompetence til at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser til skade for Unionens
interesser.
2.6.2. Accessorisk kompetence
Den Europæiske Anklagemyndigheds accessoriske kompetence, som er fastsat i forslagets
artikel 13, sikrer en effektiv retsforfølgning, som giver myndigheden mulighed for at
efterforske og retsforfølge lovovertrædelser, som uadskilleligt er forbundet med en
lovovertrædelse til skade for Unionens finansielle interesser, såfremt sidstnævnte er mest
tungsvejende. I praksis kan ulovlig adfærd til skade for Unionens finansielle interesser være
tæt forbundet med andre lovovertrædelser i henhold til national ret (f.eks. forfalskning af
dokumenter). I sådanne sager er en fælles retsforfølgning i god retsplejes interesse, idet den
sparer tid for både anklagemyndighederne og domstolene, og mistænkte kun skal stilles for en
12
 kom (2013) 0851 - Ingen titel
domstol én gang. Kriterierne er strenge: de forskellige lovovertrædelser skal være
uadskilleligt forbundet, de skal hvile på samme faktiske omstændigheder, og de
lovovertrædelser, der skader Unionens finansielle interesser, skal, for at Den Europæiske
Anklagemyndighed kan være kompetent, veje tungest. Er dette ikke tilfældet, er det de
nationale myndigheder, der har kompetence til at efterforske og retsforfølge lovovertrædelser,
der skader Unionens finansielle interesser, sammen med de øvrige dertil knyttede og primært
nationale lovovertrædelser. Den Europæiske Anklagemyndighed og de nationale
anklagemyndigheder bør konsultere hinanden for at afgøre, hvem der har kompetence i lyset
af ovennævnte kriterier, jf. forslagets artikel 13, stk. 3.
Kommissionen understreger derfor, at reglen om accessorisk kompetence i forslagets
artikel 13 ikke udelukkende er til fordel for Den Europæiske Anklagemyndighed på
bekostning af den nationale kompetence, men virker begge veje, afhængigt af hvilket forhold
der vejer tungest. Den vigtigste grund til at fastsætte bestemmelser om accessorisk
kompetence er, at lovovertrædelser til skade for Unionens finansielle interesser ret ofte er
knyttet til andre lovovertrædelser, som ikke skader disse interesser. Uden denne regel om
accessorisk kompetence i sådanne blandede sager kunne der regelmæssigt blive foretaget
parallelle efterforskninger og retsforfølgninger af uadskilleligt forbundne lovovertrædelser,
hvilket kunne betyde, at foranstaltningerne til bekæmpelse af svig bliver langt mindre
effektive. Med hensyn til parallelle sager om samme lovovertrædelse ville man, såsnart der er
truffet afgørelse i den ene sag, straks skulle lukke den anden sag ud fra princippet om, at
ingen kan retsforfølges to gange for samme lovovertrædelse (ne
bis in idem).
Bestemmelserne
om accessorisk kompetence sikrer, at ineffektivitet af denne art ikke sker.
Kommissionen finder derfor, at karakteren og omfanget af den foreslåede europæiske
anklagemyndigheds kompetence er forenelige med nærhedsprincippet.
3.
K
ONKLUSION
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at forslaget efterlever nærhedsprincippet i
artikel 5, stk. 3, i TEU, og at det ikke er nødvendigt at trække forslaget tilbage eller ændre det.
Kommissionen fastholder derfor forslaget. I løbet af lovgivningsprocessen vil Kommissionen
dog tage behørigt hensyn til de nationale parlamenters begrundede udtalelser.
13