PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europaudvalget 2013-14
KOM (2014) 0182 Bilag 1
Offentligt

Enhed

INTØK

Sagsbehandler

BBP

Sagsnr.

2014-15113

Doknr.

133997

Dato

08-04-2014

Notat til Folketingets Europaudvalg: Makrofinansiel assistance fra EU til Ukraine

KOM(2014) 182

Resumé

EU-kommissionen har d. 19. marts 2014 fremsat forslag om makrofinansiel assistance

(MFA) til Ukraine på op til 1 mia. euro i form af lån. Rådet har ultimo marts 2014 på

teknisk niveau behandlet forslaget. Der er lagt op til en hastebeslutning af Rådet om

forslaget, hvor Rådet uden forudgående drøftelse d. 14. april 2014 ventes at træffe

beslutning. Der er lagt op til, at Rådets beslutning fastholder Kommissionens forslag,

idet det præciseres, at udbetaling af de 1 mia. euro i MFA til Ukraine som udgangs-

punkt skal ske i to rater, og kun i en ekstraordinær situation kan ske i en enkelt rate.

Baggrund og indhold

EU-kommissionen har d. 19. marts 2014 fremsat forslag om makrofinansiel assistance

(MFA) til Ukraine på op til 1 mia. euro i form af lån.

Ukraine er omfattet af EU’s naboskabspolitik, og kan derfor komme i betragtning til

MFA. Assistancen foreslås stillet til rådighed for Ukraine for et år med mulighed for

forlængelse. Bistanden vil tage form af lån, hvilket er i overensstemmelse med kriteri-

erne, som EU lægger til grund for vurdering heraf.

Kommissionen ser et presserende behov for international økonomisk assistance til

Ukraine. Kommissionen begrunder forslaget om 1 mia. euro i MFA til Ukraine med, at

den nuværende politiske krise har haft meget skadelige konsekvenser for økonomisk

og finansiel stabilitet i Ukraine.

Kommissionen vurderer desuden, at det vil forværre situationen, at Ruslands tidligere

besluttede økonomiske assistance til Ukraine på 15 mia. USD ikke bliver fuldt realise-

ret, og at det statslige russiske energiselskab Gazproms reducerede gaspriser overfor

Ukraine ophører. På den baggrund vurderer Kommissionen, at Ukraine er konfronteret

med en alvorlig risiko for i nærmeste fremtid ikke at kunne leve op til sine økonomiske

forpligtigelser.

Kommissionens nye forslag til MFA på 1 mia. euro supplerer beslutninger, som EU

tidligere har truffet om MFA til Ukraine. EU har således i 2002 besluttet at yde MFA til

MFA er et instrument i EU’s samarbejde med tredjelande, som er geografisk, politisk og økonomisk tæt på

EU. MFA er et krisefinansieringsinstrument, som skal lette kortvarige betalingsbalancevanskeligheder for

modtagerlande. MFA kan tage form af enten låne- eller gavebistand eller en kombination heraf. MFA skal

understøtte reformer, der kan understøtte makroøkonomisk stabilitet, herunder en holdbar betalingsbalan-

ceudvikling.

Disse kriterier er bruttonationalindkomst (BNI) pr. indbygger og gældsholdbarhedsindikatorer for det på-

gældende modtagerland.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ukraine på 110 mio. euro i form af lån og 500 mio. euro i 2010 ligeledes i form af lån,

dvs. i alt 610 mio. euro. Disse tidligere besluttede 610 mio. euro i MFA er endnu ikke

udbetalt, idet Ukraine ikke har opfyldt betingelserne for udbetalinger under et IMF-

program, hvilket er en forudsætning for, at MFA kan udbetales. Således forudses med

det nye forslag i alt godt 1,6 mia. euro i MFA til Ukraine under forudsætning af, at der

realiseres et IMF-program, jf. tabel 1.

Tabel 1

EU makrofinansiel assistance til Ukraine (mio. euro)

Forslag fra Kommissionen fremsat 19. marts 2014 (KOM(2014)182))

Beslutning i 2010 (2010/646)

Beslutning i 2002 (2002/639)

I alt

1.000

500

110

1.610

Kommissionens forslag om MFA lægger op til, at de 1 mia. euro kan udbetales i enten

en eller to rater afhængig af Ukraines økonomiske behov. Rådets beslutning forventes

at præcisere, at udbetalingen som udgangspunkt skal ske i to rater, og kun i en eks-

traordinær situation kan ske i en enkelt rate, og i givet fald stadig vil skulle forudsætte,

at Ukraine lever op til aftalte forhåndsbetingelser (såkaldte ”prior actions”). Udover

denne præcisering forventes Rådets beslutning at fastholde Kommissionens forslag.

Udbetaling af en første rate af MFA på 1 mia. euro forventes at kunne finde sted tid-

ligst i april 2014, efter at et IMF-program er på plads. Sideløbende med udbetaling af

MFA på de 1 mia. euro vil de 610 mio. euro i MFA, som der tidligere er truffet beslut-

ning om, kunne udbetales. Udbetalingen af de i alt godt 1,6 mia. euro i MFA vil såle-

des kunne foregå fra slutningen af 1. halvår, i løbet af 2. halvår 2014, og evt. ind i 1.

halvår 2015.

Den økonomiske situation i Ukraine

Ukraine er konfronteret med store økonomiske udfordringer og et stort reformefter-

slæb, som medfører behov for omfattende økonomiske tilpasninger og international

økonomisk assistance.

Ukraine er ifølge Kommissionen udfordret af en svag og hurtigt forværrende tilstand

for de offentlige finanser og betalingsbalancen, og den ukrainske økonomi er faldet

tilbage i recession med usikre udsigter for den økonomiske aktivitet.

Underskuddet på de offentlige finanser skønnes ifølge Kommissionen til 6,5-7,5 pct. af

BNP for 2013, inkl. underskuddet i det statslige energiselskab i Ukraine (Naftogaz).

Underskuddet på betalingsbalancen er forværret og skønnes ifølge Kommissionen til

omkring 10 pct. af BNP for 2013. Valutareserverne er ligeledes faldet og vurderes ved

udgangen af februar 2014 at være på omkring 15,5 mia. USD, hvilket vurderes at

kunne dække mindre end 2 måneder af Ukraines import. Ukraines udlandsgæld er

ifølge Kommissionen ca. 77 pct. af BNP for 2013, og den offentlige gæld er 41 pct. af

BNP.

Kommissionen vurderer, at Ukraine oplever et uholdbart pres på betalingsbalancen og

har et betydeligt finansieringsbehov de kommende år, som afspejler Ukraines store

betalingsbalanceunderskud, store forfaldne forpligtigelser på Ukraines udlandsgæld

de kommende år, og behovet for genopbygning af valutareserver. Dertil kommer en

forringet og lav tilførsel af udenlandske kapital til Ukraine i form af udenlandske direkte

investeringer i Ukraine samt udenlandsk privat kreditgivning.

Bestemmelserne for MFA indebærer, at der som minimum skal gå minimum tre måneder mellem udbeta-

ling af 1. og 2. rate under hver af de enkelte MFA-beslutninger.

Udlandsgælden er den del af et lands gæld, som er holdt af kreditorer fra andre lande end det pågælden-

de land. Udlandsgælden indeholder både det offentlige, husholdninger og virksomheders gæld.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Det udestår nærmere at afklare Ukraines finansieringsbehov de kommende år. MFA

vil ifølge Kommissionen bidrage til at dække Ukraines residuale finansieringsbehov i

2014 og 2015, dvs. finansieringsbehov efter finansiering fra IMF og Verdensbanken.

Kommissionen anfører, at foreløbige skøn for Ukraines finansieringsbehov vil være

klar i løbet af nogle uger i lyset af igangværende drøftelser mellem IMF og de ukrain-

ske myndigheder, jf. nedenfor.

Overensstemmelse med retningslinjer for MFA

Kommissionen vurderer, at de politiske og økonomiske betingelser for at give MFA til

Ukraine er opfyldt. Kommissionen vurderer således, at forslaget om MFA på 1 mia.

euro til Ukraine er i overensstemmelse med de såkaldte Genval-kriterier.

Genval-kriterierne siger, at MFA skal være af ekstraordinær karakter, komplementere

finansiering fra IMF og Verdensbanken, være betinget af opfyldelsen af nærmere fast-

lagte økonomisk-politiske betingelser og eksistensen af særlige politiske forudsætnin-

ger, herunder demokratiske værdier, samt respekt for menneskerettigheder og rets-

statsprincipper.

Økonomisk-politiske betingelser og risici forbundet med MFA til Ukraine

MFA til Ukraine er betinget af eksistensen og den løbende opfyldelse af et IMF-

program. MFA og den løbende udbetaling af assistancen er betinget af efterlevelsen

af de nærmere økonomisk-politiske betingelser fastlagt i et aftalememorandum (Me-

morandum of Understanding – MoU), som aftales mellem Ukraine og EU.

Kommissionens forslag om MFA lægger op til, at de økonomiske og politiske betingel-

ser for EU’s assistance til Ukraine særligt skal fokusere på fremskridt med strukturelle

reformer og bedre styring af de offentlige finanser. Forslaget og betingelserne for

Ukraine for MFA vil desuden og i sammenhæng hermed have et klart fokus på imøde-

gåelse af korruption og svindel. Det gælder bl.a. ift. MFA-midler. Dette skal ses i lyset

af Ukraines store udfordringer på disse områder.

MFA-forslaget indeholder således

bestemmelser, hvorefter MFA til Ukraine kan tilbageholdes eller kræves tidligt tilbage-

betalt, hvis der er mistanke om uregelmæssigheder.

Det bemærkes, at der i den aktuelle situation må forventes at være ikke ubetydelige

risici forbundet med, at EU giver MFA til Ukraine. Det gælder risici for Ukraines mang-

lende eller utilstrækkelige efterlevelse af betingelserne for MFA. Kommissionen be-

mærker i den forbindelse, at den nye midlertidige ukrainske regering offentligt signale-

rer vilje til væsentlige og omfattende reformer, også før præsidentvalget i Ukraine d.

25. maj 2014. Derudover kommer risici for svindel og korruption med udbetalte midler.

Der vil desuden være økonomiske risici ift. Ukraines tilbagebetaling af MFA.

IMF-program til Ukraine

En forudsætning for tildeling og udbetaling af MFA til Ukraine vil være, at Ukraine har

et IMF-program og løbende opfylder betingelserne for udbetalinger under dette pro-

gram.

IMF har d. 27. marts 2014 meddelt, at man er nået til enighed med de ukrainske myn-

digheder om et økonomisk reformprogram understøttet af økonomisk assistance (et

såkaldt Stand-By Arrangement – SBA).

Transparency International er en international organisation, som bl.a. oplyser om og bekæmper korruption.

Transparency International vurderer og rangerer lande baseret på, hvor udbredt korruption ses at være i

den offentlige sektor i et land. Der rangeres efter en skala gående fra 0 til 100, hvor en værdi på 0 er udtryk

for, at et land opfattes som meget korrupt, mens en værdi på 100 er udtryk for, at et land opfattes som fri for

korruption. Transparency International tildeler Ukraine en værdi på 25 for 2013 på sit korruptionsindeks. Det

rangerer Ukraine på en delt plads som nr. 144 (delt med fem andre lande) af samlet 177 lande på Transpa-

rency Internationals liste over udbredelse af korruption.

http://cpi.transparency.org/cpi2013/results/

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

IMF-programmet vil være i størrelsesorden 14-18 mia. USD. Assistancen fra IMF vil

ske som led i en samlet international økonomisk assistance til Ukraine, som ifølge IMF

vil være i niveauet 27 mia. USD over de næste to år. Det beløb forventes at være

omtrent på linje med IMF’s vurdering af Ukraines samlede finansieringsbehov de

kommende år. Den internationale økonomiske assistance forventes udover IMF sær-

ligt at komme fra Verdensbanken, EU, samt bilaterale lån, formentlig fra bl.a. USA.

Ifølge IMF vil programmet til Ukraine fokusere på reformer vedr. penge- og valuta-

kurspolitikken, den finansielle sektor, finanspolitiske tilpasninger, energisektoren, gen-

nemsigtighed i den offentlige forvaltning mhp. at bekæmpe korruption, samt på forbed-

ringer af erhvervsklimaet.

IMF’s aftale med de ukrainske myndigheder afventer nu endelig godkendelse af IMF’s

direktion og bestyrelse. Dette forventes at ske i april efter de ukrainske myndigheders

opfyldelse af en række forhåndsbetingelser. Første udbetaling under IMF-programmet

forventes at kunne ske i maj eller juni.

EU’s økonomiske hjælpepakke til Ukraine

Det nye forslag om MFA til Ukraine på 1 mia. euro og de tidligere besluttede 610 mio.

euro er det centrale element på kort sigt i en samlet EU økonomisk hjælpepakke til

Ukraine.

Kommissionens formand fremlagde således den 5. marts 2014 sit bud på en samlet

økonomisk EU-hjælpepakke til Ukraine over de kommende år, som blev endosseret af

EU's stats- og regeringschefer på ekstraordinært møde i Det Europæiske Råd (DER)

den 6. marts. EU’s økonomiske hjælpepakke vil være en del af en samlet international

økonomisk assistance til Ukraine. EU’s relevante ministerrådsformationer har nu ind-

ledt behandlingen af de forskellige elementer i Kommissionens forslag til hjælpepakke.

Kommissionens forslag indebærer låne- og gavebistand til Ukraine, som beløber sig til

over 11 mia. euro over de kommende år. Hovedparten af midlerne forventes at skulle

komme i form af nye og besluttede lån via EU’s makrofinansielle assistance, jf. oven-

for, øgede lån og investeringer fra den Europæiske Investeringsbank (EIB) og den

Europæiske Bank for Genopretning og Udvikling (EBRD). Herudover foreslår Kom-

missionen at øge gavebistanden til Ukraine via forskellige programmer under EU-

budgettet, samt oprettelsen af en international platform for donor-koordination hvor

aktører kan bidrage med yderligere midler.

Det overordnede formål med en økonomisk hjælpepakke fra EU til Ukraine er at bi-

drage til økonomisk stabilisering og udvikling i Ukraine. Det gælder dels på kortere sigt

og dels på lidt længere sigt. Formålet med assistancen er desuden at assistere Ukrai-

ne i en vanskelig politisk overgangsperiode, samt bidrage til en demokratisk udvikling

og økonomiske reformer.

Hjemmelsgrundlag

Forslaget har hjemmel i TEUF artikel 213 og skal vedtages af Rådet.

Rådet og Europa-Parlamentet træffer normalt beslutninger om MFA efter den alminde-

lige lovgivningsprocedure, jf. artikel 212 i TEUF. Givet sagens hastende karakter vur-

derer Kommissionen imidlertid, at der er behov for anvendelse af TEUF artikel 213,

hvis udbetaling af MFA til Ukraine skal kunne nå at ske i løbet af 1. halvår 2014.

Nærhedsprincippet

Ikke relevant.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Europa-Parlamentets udtalelser

Det forventes, at Europa-Parlamentet støtter MFA til Ukraine.

Gældende dansk ret og forslagets konsekvenser herfor

Ikke relevant.

Statsfinansielle konsekvenser

Ved forslaget om MFA på 1 mia. euro til Ukraine i form af lån på op til 1 mia. euro får

Kommissionen tildelt beføjelser til at optage lån på kapitalmarkederne på vegne af EU,

som vil kunne videreformidle låneprovenuet til Ukraine på lignende vilkår. Lignende

bestemmelser gælder for de 610 mio. euro i MFA til Ukraine, som EU tidligere har

truffet beslutning om.

Forslag om MFA har virkninger for EU’s budget inden for rammerne af EU-

bevillingerne til MFA. Et beløb svarende til 9 pct. af lånebeløbet til Ukraine tilføres

garantifonden på EU-budgettet i overensstemmelse med Rådets forordning nr.

480/2009 om oprettelse af en garantifond for aktioner i forhold til tredjelande. Tilførsel

af midler til garantifonden sker med to års forskydning ift. lånetilsagnet. Der vil være

en reel udgift for EU-budgettet alene i det tilfælde, hvor Ukraine ikke lever op til sine

forpligtigelser overfor EU ift. tilbagebetaling af MFA.

Danmark finansierer ca. 2 pct. af udgifterne på EU's budget, hvorved den danske an-

del af forslaget om de 1 mia. i MFA vil være ca. 150 mio. kr. og ca. 240 mio. kr. for de i

alt godt 1,6 mia. i MFA.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

MFA til Ukraine må forventes – sammen med den øvrige del af EU’s økonomiske

hjælpepakke og den internationale økonomiske assistance – at kunne bidrage til at

stabilisere Ukraines økonomi og finansielle situation i den meget vanskelige og om-

skiftelige situation, som Ukraine befinder sig i. Ikke mindst vil MFA gennem de øko-

nomisk-politiske betingelser for MFA kunne bidrage til en i højere grad holdbar beta-

lingsbalanceudvikling og sundere offentlige finanser. På den måde må MFA forventes

at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser for Ukraine.

I det omfang forslaget bidrager til en tættere økonomisk og politisk integration mellem

Ukraine og EU, kan forslaget potentielt også have positive samfundsøkonomiske kon-

sekvenser i medlemslandene.

Høring

Sagen har ikke været i høring.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt Folketingets Europaudvalg.

Holdning

Regeringens holdning

Regeringen ønsker at bistå Ukraine i en vanskelig politisk overgangsperiode, samt

bidrage til en demokratisk udvikling og økonomiske reformer i Ukraine.

Regeringen støtter på den baggrund Kommissionens forslag om yderligere 1 mia.

euro i MFA til Ukraine, som er et centralt element i EU’s økonomiske hjælpepakke til

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ukraine. Regeringen støtter den enighed i Rådet om Kommissionens forslag, som der

er lagt op til.

Regeringen lægger vægt på, at de ukrainske myndigheder lever op til aftalte økono-

miske og politiske betingelser for MFA, herunder fordi dette vil have en direkte betyd-

ning for, om hjælpen får en varig positiv virkning i Ukraine. Det er i den forbindelse

afgørende, at den ukrainske regering har signaleret vilje til reformer, som er hårdt

tiltrængte for Ukraine. Regeringen støtter, at betingelserne for MFA har et klart fokus

på imødegåelse af korruption og svindel, strukturelle reformer og styring af de offentli-

ge finanser i Ukraine.

Regeringen lægger til grund, at der opnås endelig enighed om et økonomisk tilpas-

ningsprogram understøttet af økonomisk assistance mellem IMF og Ukraine, som er

en betingelse for MFA. Regeringen lægger også til grund, at MFA bliver en del af en

samlet holdbar plan for dækning af Ukraines finansieringsbehov for betalingsbalancen

for perioden, hvor MFA stilles til rådighed. Regeringen støtter, at assistancen til Ukrai-

ne udbetales i to rater.

Regeringen lægger vægt på, at den økonomiske og finansielle komité (EFC) konsulte-

res om relevante forhold ifm. gennemførelsen af MFA til Ukraine, herunder konkrete

udbetalinger.

Andre landes holdning

På baggrund af de tekniske drøftelser vurderes der at være fuld opbakning fra med-

lemslandene til Kommissionens forslag om MFA til Ukraine på yderligere 1 mia. euro

og en beslutning i Rådet på linje med Kommissionen forslag. En række lande har ud-

trykt præference for, at de 1 mia. euro i MFA bliver udbetalt i to rater. Udkastet til Rå-

dets beslutning præciserer på den baggrund, at udbetaling af de 1 mia. euro i MFA til

Ukraine som udgangspunkt skal ske i to rater, og kun i en ekstraordinær situation kan

ske i en enkelt rate.