Europaudvalget 2014
KOM (2014) 0251
Offentligt
1452779_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 29.4.2014
COM(2014) 251 final
KOMMISSIONENS SVAR PÅ DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS
SÆRBERETNING
"ERFARINGER FRA KOMMISSIONENS UDVIKLING AF ANDEN GENERATION
AF SCHENGENINFORMATIONSSYSTEMET (SIS II)"
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0002.png
KOMMISSIONENS SVAR PÅ DEN EUROPÆISKE REVISIONSRETS SÆRBERETNING
"ERFARINGER FRA KOMMISSIONENS UDVIKLING AF ANDEN GENERATION AF
SCHENGENINFORMATIONSSYSTEMET (SIS II)"
RESUMÉ
II. Udviklingen af SIS II blev indledt under en meget speciel retlig og institutionel ramme, som var
gældende for dette politikområde på daværende tidspunkt. Rådet traf på eget initiativ og uden
forslag fra Kommissionen afgørelse om at udvikle SIS II.
Mange krav var ikke fastlagt fra starten, men blev først tilføjet senere. Rådet havde derfor ikke taget
tilstrækkeligt højde for dem ved fastlæggelsen af måldatoen og budgettet.
III. Det bekræftes, at SIS II ikke blev leveret til den fastsatte måldato og i overensstemmelse med
det oprindelige budget fra 2001, og disse forhold har været kendt i nogen tid. Det system, der blev
leveret, var dog meget forskelligt fra det, der oprindeligt var planlagt. Kommissionen finder, at
SIS II fungerer tilfredsstillende og opfylder brugernes behov.
IV. Kommissionen har ved flere lejligheder udførligt redegjort for, at systemet ville blive leveret
senere og til højere omkostninger end oprindeligt planlagt og budgetteret. Den har også forklaret, at
dette hovedsageligt skyldes de væsentligt ændrede systemkrav.
a) Den oprindelige tidsfrist for projektet var fastsat af Rådet på grundlag af dets egen analyse og
uden input fra Kommissionen.
I sine meddelelser fra 2001 og 2003 henledte Kommissionen medlemsstaternes opmærksomhed på
de risici, der var forbundet med den pågældende tidsfrist, og de forudsætninger, som skulle være
opfyldt (og som i sidste ende ikke blev opfyldt), hvis tidsfristen skulle overholdes.
b) Kommissionen fremlagde et realistisk projektbudget i 2010, da den havde udførlige oplysninger,
navnlig om systemkravene.
c) Forsinkelserne og de øgede omkostninger skyldtes det forhold, at systemkravene løbende
ændredes (oftest som følge af anmodninger fra medlemsstaterne). Det havde også overvældende
indvirkning på selve kontraktstyringen i forbindelse med projektet, da dette medførte flere
revisioner af kontrakten, hvilket igen ikke forbedrede forholdet til kontrahenten, der konstant blev
præsenteret for nye krav.
d) Der var mangel på personale inden for hele politikområdet, som voksede lynhurtigt.
f) Samarbejdet mellem Kommissionen og nogle af medlemsstaterne var noget anstrengt på visse
tidspunkter i løbet af SIS II-projektets indledende faser. GD for Indre Anliggender har dog på
grundlag af samme kontrakt og med de samme kontrahenter leveret et andet stort IT-system (VIS) i
et konstruktivt og harmonisk samarbejde med medlemsstater og uden uklarheder/udfordringer i
beslutningsprocessen. Det samme kan siges om udviklingen af Eurodac.
Forholdet til SIS-partnerne var mindre vellykket af flere grunde, som f.eks. et forældet system, en
kompleks forvaltningsstruktur og politiske hensyn til nogle af medlemsstaternes overordnede
holdning til udvidelsen af Schengenområdet.
Forvaltningsstrukturerne var komplekse og afspejlede både lovgivningskrav og interessenternes
skiftende behov.
g) Gennem hele SIS II-projektet har Kommissionen fuldt ud overholdt reglerne i finansforordningen
og tilstræbt at forhandle sig frem til de bedste løsninger for EU-budgettet.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0003.png
V. Den oprindelige businesscase var blevet analyseret i Rådet uden formel deltagelse af
Kommissionen. I løbet af projektet blev dette underlagt den fælles beslutningsprocedure, og
medlovgiverne bekræftede, at SIS II stadig var en absolut prioritet uanset de opståede problemer.
Kommissionen revurderede systematisk omkostningsoverslagene ved centrale etapemål, når nye
elementer begrundede dette, og gav altid gennemskuelige meddelelser om budgetforhold som
beskrevet i punkt 70, litra b).
Det krævedes ikke, at Kommissionen gav overslag over eller sporede de nationale udgifter til
SIS II.
VI. Kommissionen bekræfter, at den har høstet og gør brug af en række vigtige erfaringer fra
udviklingen af dette system. Det skal dog anerkendes, at udviklingen og gennemførelsen af SIS II er
et meget specifikt projekt, som er vanskeligt at overføre til andre IT-systemer.
VII. Størstedelen af Revisionsrettens anbefalinger afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, som
Kommissionen har anvendt siden 2010.
h) Kommissionen kan acceptere denne anbefaling. Erfaringerne fra Revisionsrettens revision deles
med de andre generaldirektorater på både teknisk og ledelsesmæssigt niveau og formidles videre til
de relevante agenturer, herunder eu-LISA, gennem de relevante netværk.
Funktionen af SIS II vurderes i 2016 (tre år efter idriftsættelsen af SIS II) som krævet i
retsgrundlaget (artikel 50, stk. 4 og 5, i forordning (EF) nr. 1987/2006 og artikel 66, stk. 4 og 5, i
afgørelse 2007/533/RIA).
INDLEDNING
1. Det oprindelige Schengeninformationssystem (SIS 1) blev udviklet som et mellemstatsligt
projekt ledet af Frankrig og blev sat i drift i 1995 (også betydeligt senere end oprindeligt planlagt).
Det var under Frankrigs ledelse i drift indtil maj 2013, hvor det blev erstattet af SIS II. De to
systemers arkitektur og funktionalitet er dog meget forskellige.
Kommissionen finder, at der ved sammenligningen mellem den oprindelige tidsfrist og den faktiske
leveringsdato bør tages højde for de store forskelle mellem karakteren af det system, der oprindeligt
var planlagt, og det system, der blev leveret.
2. Et år efter idriftsættelsen af SIS 1 besluttede Schengenlandene i december 1996 at påbegynde
arbejdet med at definere elementerne og kravene til et SIS II. Rådet traf beslutningen om at udvikle
SIS II på grundlag af en feasibility-undersøgelse, der var udført i 1998, og en række høringer af
medlemsstaterne, der kulminerede med et svensk/belgisk initiativ, som blev udgangspunktet for det
første retsgrundlag for SIS II.
Medlemsstaterne arbejdede inden for en mellemstatslig ramme, og Kommissionen var ikke
inddraget.
Da Kommissionen fik overdraget ansvaret for udviklingen af SIS II, iværksatte den en feasibility-
undersøgelse med henblik på at vurdere de forretningsrelaterede behov, som det nye system skulle
opfylde, de tekniske muligheder og deres indvirkning, tidsrammerne og budgettet for projektet samt
de risici og begrænsninger, der var forbundet med udviklingen. Denne feasibility-undersøgelse blev
udført af en konsulentvirksomhed i 2003. På det grundlag valgte Rådet en af de foreslåede
gennemførelsesmuligheder (men ikke den, der blev anbefalet i feasibility-undersøgelsen) til det
videre arbejde med projektet.
3. Det primære formål med at udvikle SIS II var ganske rigtigt at tilknytte de nye
Schengenmedlemslande og drage nytte af den seneste teknologiske udvikling, men vigtige politiske
begivenheder, som f.eks. angrebene i september 2001, ændrede omfanget af projekterne, og det
endelige system er meget forskelligt fra det oprindeligt planlagte.
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0004.png
REVISIONENS OMFANG OG REVISIONSMETODEN
5. Kommissionen har redegjort for årsagerne til forsinkelserne og budgetoverskridelserne samt de
vanskeligheder, der opstod under projektet, herunder i de årlige aktivitetsrapporter, som blev
udarbejdet af GD for Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed og efterfølgende GD for Indre
Anliggender siden 2001.
BEMÆRKNINGER
9. Rådet traf beslutningen om at udvikle SIS II på grundlag af en feasibility-undersøgelse, der var
udført i 1998, og en række høringer af medlemsstaterne, der kulminerede med et svensk/belgisk
initiativ, som blev udgangspunktet for det første retsgrundlag for SIS II. I Rådets afgørelse var
fristen for lanceringen af projektet fastsat til udgangen af 2006. Kommissionen deltog ikke formelt i
lovgivningsprocessen.
Bortset fra redegørelserne i hver årlig aktivitetsrapport siden 2001 for projektgennemførelsen og de
væsentligste vanskeligheder henledte Kommissionen i sine meddelelser fra 2001 og 2003
medlemsstaternes opmærksomhed på de risici, der var forbundet med den pågældende tidsfrist, og
de forudsætninger, som skulle være opfyldt (og som i sidste ende ikke blev opfyldt), hvis tidsfristen
skulle overholdes.
I både Kommissionens meddelelse fra 2001 (KOM 2001/720) og den efterfølgende udførlige
feasibility-undersøgelse, som blev udført af en ekstern konsulentvirksomhed, blev de
forretningsrelaterede behov, som det nye system skulle opfylde, de tekniske muligheder og deres
indvirkning, tidsrammerne og budgettet for projektet samt de risici og begrænsninger, der var
forbundet med udviklingen, omhyggeligt vurderet.
På det grundlag valgte Rådet en af de foreslåede gennemførelsesmuligheder (men ikke den, der blev
anbefalet i feasibility-undersøgelsen) til det videre arbejde med projektet i 2003.
Retsgrundlaget for SIS II blev først endelig vedtaget i 2006.
10. Den oprindelige tidsfrist, som var fastsat af Rådet, var bestemt ikke realistisk, eftersom den
primært var fastsat på grundlag af politiske overvejelser og ikke på grundlag af stabile systemkrav
og en grundig teknisk analyse af arbejdsbyrden.
11. Hver SIS II-tidsplan var baseret på de bedste tilgængelige oplysninger på daværende tidspunkt
og var tidligere blevet drøftet med medlemsstaterne.
Efter vedtagelsen af retsgrundlaget var den eneste parameter af specifikationerne, som kunne
tilpasses, systemets størrelse, som hang sammen med medlemsstaternes anvendelse af systemet.
Denne risiko, som er blevet vurderet gennem hele projektet i lyset af de nye medlemsstaters
anvendelse af SIS1+, gjorde sig faktisk gældende, fordi systemet blev anvendt mere intensivt end
oprindeligt forventet. Selv om SIS II var blevet leveret efter den oprindelige plan, som Rådet vedtog
i 2001, ville det have været nødvendigt at opgradere systemet i samme omfang, som den
opgradering, der blev gennemført inden for rammerne af projektets udvidelse i 2010 (se figur 7)
(endelig delta).
14. Fra den 16. december 2002 blev der oprettet en ny enhed for store informationssystemer under
GD for Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed for at udnytte synergierne mellem de store IT-
projekter inden for politikområderne for retlige og indre anliggender: SIS II, Eurodac og VIS
(visuminformationssystemet).
15. Kommissionen er enig i, at der ikke var afsat tilstrækkelige personaleressourcer i projektets
første år, og at de ansatte på SIS II-projektet var engagerede og kompetente, men at de konstant var
overbebyrdede. I de årlige aktivitetsrapporter fra GD for Retlige Anliggender, Frihed og Sikkerhed
blev generaldirektoratets generelle mangel på personale påpeget, herunder især for SIS II-projektet.
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0005.png
Kommissionen mener dog ikke, at personaleudskiftningen antog et væsentligt andet omfang end i
Kommissionens andre tilsvarende tjenestegrene. Centrale aktører, som f.eks. programchefen, besad
deres stillinger fra begyndelsen til slutningen.
16. Hvad angår teamets ekspertise, vil Kommissionen minde om, at SIS II-teamet primært var
sammensat af personale fra medlemsstaternes tidligere SIS1-projekter eller personer, der havde
arbejdet for IT-virksomheder, inden de blev ansat af Kommissionen. Den samme ekspertise var
tilgængelig
under
VIS-projektet.
Generaldirektoraterne
for
Informationsteknologi,
Informationssamfundet og Erhvervspolitik ydede også støtte til GD for Indre Anliggender, især i de
første år af projektet. En særlig kontrakt var desuden indgået med Unisys på et meget tidligt
tidspunkt i projektet (april 2002) for at kompensere for manglen på interne ressourcer inden for
kvalitetsstyring.
Kommissionen fastholder, at kontrakten blev forvaltet effektivt. Kommissionen udnyttede
eksempelvis allerede fra begyndelsen det ugentlige møde med kontrahenten til at give udtryk for
Kommissionens skuffelse over kvaliteten af projektleverancerne og kræve udbedring heraf.
Allerede i oktober 2005 krævede Kommissionen, at kontrahentens projektleder blev udskiftet (og
dette krav blev imødekommet). Som bemærket over for Det Forenede Kongeriges Overhus,
jf. fodnote 22, kunne den på grund af personaleantallet ikke foregribe og forhindre, at kontrahenten
leverede utilstrækkelige resultater. Som bemærket i fodnote 21 konstaterede Den Interne
Revisionstjeneste, at der ikke var tilstrækkeligt personale til at forvalte den stigende grad af
outsourcing.
17. Suspensionen af kontrakten, som varede et par måneder, skyldtes, at en bydende havde udnyttet
sin ret til at anfægte kontrakttildelingen ved Domstolen. Buddene blev vurderet i overensstemmelse
med de offentliggjorte kriterier og den offentliggjorte metode, som alle bydende, der valgte at
deltage, kendte og accepterede.
Domstolens præsident udarbejdede sine konklusioner i en påbudsprocedure, hvor Domstolen pr.
definition ikke tager endelig stilling, inden der er gennemført en fuld kontradiktorisk procedure,
men træffer en foreløbig afgørelse for at udstede et påbud uden udførlig høring af sagens
omstændigheder. Konklusioner er derfor kun relevante for påbudsproceduren og kan ikke bruges til
at udlede Domstolens endelige stilling, og de foregriber på ingen måde en endelig afgørelse.
Evalueringsmetoden blev derfor aldrig vurderet af Domstolen, da sagsøgeren trak sagen tilbage.
Buddene blev evalueret i overensstemmelse med de offentliggjorte kriterier og den offentliggjorte
metode.
Der er ikke dokumentation for, at beregningen af et vægtet gennemsnit af pointene for elementer
med faste priser ville have givet en andet resultat. Metodemæssigt findes der ikke en perfekt
løsning, når der skal træffes beslutninger på grundlag af flere kriterier.
Kommissionen ønsker tydeligt at tilkendegive, at den modtog to gode bud, som var meget tæt på
hinanden. Reglerne blev overholdt, da beslutningen blev truffet. Andre regler kunne have ført til en
anden beslutning, men Kommissionen var bundet af de valgte regler.
19. Driftstestene (som ikke blev bestået) var kun én fase af systemtesten af SIS II. SIS II-
systemtestene blev opbygget, så de kunne tage højde for den progressive forøgelse af
kompleksitetsniveauet. Med en sådan teststrategi vil det i enhver fase være muligt at afsløre
problemer, der ikke tidligere var blevet opdaget (som følge af selve karakteren af de test, der var
blevet udført indtil videre). Hele formålet er at udnytte de forskellige faser til at identificere (ideelt
set alle) potentielle problemer, inden systemet tages i brug. Dette var tilfældet i 2008 og i projektets
slutfase efter 2009 (eftersom testmetoden var uændret gennem hele projektet).
De yderligere personaleressourcer, der blev tildelt fra 2007, satte projektteamet i stand til at
rekruttere flere medarbejdere med relevant erfaring.
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0006.png
22. Kommissionen bemærker, at SISVIS-udvalget også behandlede VIS, hvilket reducerede den tid,
der var til rådighed til at drøfte SIS II. Dette var frustrerende for SIS II-eksperterne. De fleste
problemer, som man normalt ville have drøftet i SISVIS-udvalget, blev faktisk drøftet i Rådets SIS-
TECH-arbejdsgruppe, som var ansvarlig for spørgsmål vedrørende SIS 1. Mange tekniske
problemer vedrørende SIS II kunne muligvis påvirke SIS 1, og mange medlemsstater insisterede
derfor på, at de også skulle drøftes i SIS-TECH.
23. Den atmosfære, der omgav udviklingen af SIS II, var mere anspændt end den atmosfære, som
GD for Beskatning og Toldunion oplevede. Det skyldtes en række forhold, herunder at SIS II var
baseret på et forældet system og havde en kompleks forvaltningsstruktur, og det skyldtes politiske
hensyn vedrørende nogle medlemsstaters generelle holdning til udvidelsen af Schengenområdet
samt de konstant ændrede systemkrav.
Tekstboks 2 – De vigtigste succesfaktorer i forbindelse med udviklingen af IT-systemer i GD
for Beskatning og Toldunion
Udviklingen af NCTS og SIS II skete på væsentligt forskellige baggrunde, hvad angår politiske og
institutionelle udfordringer. Udviklingen af NCTS fandt endvidere sted i en atmosfære, der var
præget af en lang tradition for samarbejde med medlemsstaterne (der blev indledt i begyndelsen af
1990'erne). Tilliden mellem alle de involverede parter blev understøttet af veletablerede netværk.
24.
a) Kommissionen erkender, at den ikke havde tildelt tilstrækkeligt personale til den første fase af
projektet. Dette fremgik tydeligt af generaldirektoratets årlige aktivitetsrapport.
Kommissionen bekræfter, at den ikke var slutbruger af systemet, og at den heller ikke var slutbruger
af VIS og Eurodac. Den måtte derfor tage udgangspunkt i medlemsstaternes input, som deres
delegerede bidrog med på de nationale projektlederes møder og i ad hoc-arbejdsgrupperne, og som
den modtog fra medlemsstaternes nationale eksperter, som var udstationeret ved Kommissionen.
c) Kommissionen tilskyndede til og organiserede direkte kontakt mellem hovedkontrahenten og
medlemsstaterne, men en sådan kontakt/interaktion skulle ske inden for en ramme, som det også
anbefales af IT-projektmetoder og bedste praksis. Kontrahenterne deltog i udvalgsmøderne og de
nationale projektlederes møder, som blev afholdt mindst én gang om måneden. Der var også en
formel cyklus for revision af dokumenter, som gav de nationale eksperter mulighed for at vurdere
de tekniske specifikationer, som efterfølgende blev formelt forelagt SISVIS-udvalget til
godkendelse.
Med hensyn til fremlæggelsen af kontrakten modsatte et medlem af HP/S-konsortiet sig en sådan
fremlæggelse.
d) Rådet besluttede i 2001, at SIS II var nødvendigt, og fastholdt denne holdning i sine
efterfølgende konklusioner, hvor det konsekvent beskrev gennemførelsen af SIS II som en "absolut
prioritet".
25.
a) Efter suspensionen af driftstesten i 2008 som følge af en række problemer med det centrale
system indførte Kommissionen en samlet SIS II-programforvaltningsstrategi fra januar 2009. Dette
skete for at sikre den nødvendige ensartethed mellem udviklingen af det centrale system og de
nationale systemer. (KOM(2009) 133). Kommissionen nedsatte et organ bestående af et begrænset
antal (otte) eksperter fra medlemsstaterne, som blev betegnet som den globale
projektforvaltningsgruppe. Dette havde til formål at forbedre samarbejdet og yde direkte
medlemsstatsstøtte til det centrale SIS II-projekt. Den samlede strategi blev hilst velkommen i
Rådets konklusioner vedrørende SIS II af 26.-27. februar 2009.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0007.png
b) De øgede personaleressourcer, som Kommissionen tildelte projektet efter 2007, satte den i stand
til at forbedre forvaltningen af projektet og formidlingen heraf.
26. Kommissionen støtter fuldt ud de observationer, som Centre for European Policy Studies
(CEPS) har fremsat vedrørende SIS II-projektets komplekse forvaltningsstruktur. CEPS
tilkendegiver således, at
visse medlemsstater – selv efter, at Rådet havde givet Europa-
Kommissionen kompetence til at forvalte SIS II-projektet, og efter udvidelsen af den fælles
beslutningsproces, som yderligere styrkede Kommissionens og Europa-Parlamentets lovgivende
roller, stadig ikke var parate til at afgive kontrollen over et værktøj, der var så vigtigt for
forvaltningen af både sikkerhed og indvandring. Der blev udarbejdet strategier, som havde til
formål at fastholde ejerskabet over projektet, herunder et stigende antal ekspertgrupper og
SIS1+RE-forslaget om et "mellemstatsligt" alternativ til SIS II.
28. Kommissionen kan kun beklage, at en stor del af undersøgelsens respondenter ikke havde
kendskab til den beslutningsprocedure, som medlemsstaterne havde aftalt.
29. Kommissionen finder, at forsinkelserne og de øgede omkostninger primært skyldtes det forhold,
at systemkravene løbende ændredes (oftest som følge af anmodninger fra medlemsstaterne). Dette
havde også overvældende indvirkning på selve kontraktstyringen i forbindelse med projektet, da
dette medførte flere revisioner af kontrakten, hvilket igen ikke forbedrede forholdet til
kontrahenten, som konstant blev præsenteret for nye krav. Det øgede også Kommissionen arbejde i
forbindelse med forvaltningen af kontrakterne.
30. Kommissionen er enig i, at efterfølgende ændringer af systemkravene nødvendiggjorde
ændringer af udviklingskontrakten, hvilket medvirkede til forsinkelser. Kommissionen havde ingen
kontrol over den tid, der blev brugt på at nå til enighed om systemkrav og vedtage de tilsvarende
retsakter.
32. Ændringen af systemets kapacitet var ikke forårsaget af forsinkelser, men medvirkede
tværtimod til dem. Det skete primært, fordi medlemsstaterne indgav flere indberetninger, end de
oprindeligt havde forudsagt (hvilket indirekte viste merværdien af SIS). Denne syvdobbelte
kapacitetsstigning (dvs. at det nuværende systems kapacitet kan udvides til 100 millioner
indberetninger) havde også betydning for tidsfristen og omkostningerne. Det viser igen, at
systemkravenes manglende stabilitet var hovedårsagen til forsinkelserne og de øgede omkostninger.
34. Kommissionen finder, at udviklingen i omkostninger skal ses i sammenhæng. Alle overslag var
baseret på ændrede krav: Kravene til og størrelsen af SIS II ændredes væsentligt i løbet af projektet,
primært som følge af anmodninger fra medlemsstaterne/slutbrugerne
•
Det blev oprindeligt forudsat, at SIS II ville blive taget i brug med højst 15 millioner
indberetninger. Systemet blev udvidet til at have en kapacitet på 70 millioner (med
yderligere mulighed for at udvide til 100 millioner indberetninger, hvis det var nødvendigt).
Teststrategien blev revideret og fik tilføjet en overensstemmelsestest for hvert
medlemsstatssystem.
De ekstra test ved "etapemål 1" og "etapemål 2", som Rådet indførte, skulle føjes til den
eksisterende testplan. Det forlængede projektvarigheden og førte til yderligere opgaver og
dermed flere udgifter.
Den nye migrationsstrategi efter 2010, som Rådet ønskede, omfattede en fallback-løsning,
som krævede et konverteringsprogram, der ikke kun kunne konvertere SIS 1-data til SIS II,
men som kunne konvertere tilbage igen, hvilket igen førte til yderligere omkostninger.
•
•
•
36. Kommissionen tilstræbte hele tiden at give et klart billede af omkostningerne på grundlag af de
tilgængelige oplysninger. Dette skete navnlig inden for rammerne af den årlige budgetprocedure og
i hver SIS II-statusrapport. Revisionsretten nævner et eksempel på netværket: Medlemsstaterne
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0008.png
ønskede at skifte til en dedikeret netværksinfrastruktur baseret på et virtuelt privat netværk (VPN)
på s-TESTA i stedet for at bruge den allerede eksisterende infrastruktur på s-TESTA (euro-
domænet) som oprindeligt planlagt, og det havde alvorlige konsekvenser for budgettet. Hvis man
havde anvendt euro-domænet, som Kommissionen oprindeligt havde planlagt, og som anvendes i
forbindelse med Eurodac, ville det have kostet langt mindre. Først i 2005, da netværkets endelige
design var kendt, kunne Kommissionen revurdere netværksomkostningerne, hvilket den gjorde i
KOM(2005)236. Netværksomkostningerne blev dog fremlagt hvert år i det budgetudkast, der blev
forelagt budgetmyndigheden.
40. Den konventionalbod, der blev pålagt kontrahenten, blev beregnet efter en grundig evaluering af
kontraktsituationen af både Kommissionens juridiske tjenestegren og et eksternt advokatfirma. På
daværende tidspunkt var det juridisk ikke muligt at pålægge en højere bod.
41. Inden 2009 havde programmet og projektforvaltningsstrukturen fra hovedkontrahenten ved flere
lejligheder ikke opfyldt de kontraktlige forpligtelser. Kommissionen tøvede ikke med at anmode om
adskillige ændringer af hovedkontrahentens projektforvaltningsgruppe.
42. Kommissionen er enig i, at ændringer af kravene til systemet førte til omkostningsstigninger.
Det første også til forsinkelser.
43. Rettens eksempel illustrerer konsekvenserne af systemkravenes manglende stabilitet.
44. Størstedelen af de omkostningsstigninger, som disse medførte (ændring 12, 13 og 15), svarede
til de største ændringer i projektkravene, dvs. SIS II-systemets størrelse og kapacitet, ydeevne,
migrationsstrategi, teststrategi og supporttjenester til medlemsstaterne under test, eller den support,
der skulle ydes til driftsstyringen af systemet. Kommissionen finder, at den foreslåede tilgang med
arbejdspakker kun kan fungere, hvis alle krav kendes fra begyndelsen. Som følge af systemkravenes
manglende stabilitet var det ikke tilfældet her. En tilgang med arbejdspakker ville ikke have
forhindret omkostningsstigningerne i forbindelse med et andet netværksdesign eller nye
kapacitetskrav.
Fælles svar på punkt 45 og 46:
Allerede på tidspunktet for den første kontraktændring havde Kommissionen udpeget de tekniske
årsager (dvs. teknisk fastlåsning med vinderen af den indledende kontrakt) som begrundelse for at
ændre kontrakten gennem et udbud med forhandling. For den første ændring var begge de
muligheder, der var omhandlet i finansforordningen ("supplerende tjenesteydelser maks. 50 %" og
"teknisk fastlåsning"), lige forsvarlige og relevante. I den sammenhæng valgte Kommissionen at
anvende den første mulighed i forbindelse med de første ændringer. Først da den anden mulighed
var den eneste mulige, valgte Kommissionen den.
47. En modulbaseret tilgang bør efter Kommissionens mening foretrækkes, når det er muligt, og
navnlig når systemkravene er stabile, men det var ikke tilfældet i forbindelse med SIS II. SIS II er
desuden et meget komplekst og tilpasset system, der omfatter migrationen af et forældet system. En
modulbaseret tilgang ville have skabt betydelige problemer ved handover og ville i sidste ende have
medført et ansvarsproblem, hvor en kontrahent for et modul kunne have unddraget sig sit ansvar
ved at give andre modulers mangler skylden for tekniske problemer. Det blev derfor bevidst (og i
fuld gennemsigtighed, da udbuddet også blev kontrolleret af medlemsstaternes eksperter) valgt ikke
at benytte en modulbaseret tilgang. Det skal desuden bemærkes, at Kommissionen ikke havde
indført RUP-metoden, da projektet blev indledt.
48. Kontrahenten leverede utilfredsstillende resultater i visse faser af kontrakten, hvilket
vedkommende betalte en bod for i overensstemmelse med kontrakten.
49. Kommissionen mener, at forhandlingerne af ændring 15 blev gennemført i overensstemmelse
med bedste praksis for udbud med forhandling.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0009.png
Om de priser, som kontrahenten oprindeligt foreslog, var dobbelt så høje eller ej, er ikke relevant.
Det relevante er det endelige prisniveau, som blev opnået efter forhandling, og
mestbegunstigelsesklausulen, hvis divergerende priser blev påvist under gennemførelse/levering.
Den kendsgerning, at Kommissionen sammenlignede priserne på en stikprøve af komponenter med
priserne i en rammekontrakt, som GD for Informationsteknologi forvaltede, er endnu en garanti for,
at man opnåede den bedst mulige pris i udbuddet.
Kommissionen gentager, at den anvendte løsning efter dens bedste overbevisning var økonomisk
forsvarlig.
53. Som Revisionsretten bemærker, var SIS II ikke omfattet af Kommissionens IT-
forvaltningsstruktur, som blev indført efter 2004, eftersom SIS II var et IT-projekt udviklet for
medlemsstaterne og ikke for Kommissionen. GD for Informationsteknologi deltog systematisk i
projektforvaltningsgruppens møder indtil udgangen af 2008 med kun én afbrydelse mellem maj og
oktober 2008. GD for Informationsteknologi modtog desuden hvert år oplysninger om udviklingen
af SIS II inden for rammerne af projektet "Schema Directeur".
54. Efter at Kommissionen fik ansvaret for projektet, skulle den indlede udviklingen af SIS II på
grundlag af en businesscase, som Rådet havde udarbejdet, og som ikke omfattede en grundig
vurdering af alle omkostninger, forventede fordele og alternativer.
a) I henhold til retsgrundlaget for SIS II er medlemsstaterne ansvarlige for udviklingen af de
nationale systemer. Rådet oprettede to grupper under gennemførelsen af projektet med det formål at
overvåge og rapportere om de nationale udviklingsprojekter (herunder også omkostninger): Venner
af SIS II og SIS II-taskforcen. Kommissionen var medlem af disse to grupper og forsøgte hele tiden
at få oplysninger om nationale projekter, men forgæves.
I meddelelsen fra 2003 blev grundlaget for fordelingen af omkostninger til udvikling af SIS II
mellem EU og medlemsstaterne uddybet. Den uddybede også budgettet til udvikling af de centrale
systemer, men estimerede ikke omkostningerne til udvikling af de nationale systemer, da dette var
uden for Kommissionens mandat. Kommissionen havde ingen kontrol over eller information om
disse omkostninger (bortset fra de tilfælde, hvor de var medfinansieret af Fonden for De Ydre
Grænser).
b) Kommissionen er ikke enig i, at den burde have fremlagt en ny analyse af fordelene ved
projektet, da Rådet havde truffet sin afgørelse. På daværende tidspunkt havde alene Rådet
kompetence til at vedtage det indledende retsgrundlag for SIS II.
c) Rådet havde selv udelukket muligheden for en udvidelse af SIS 1 i sin afgørelse af
6. december 2001 om udvikling af anden generation af Schengeninformationssystemet (SIS II)
(2001/886/RIA). Kommissionen deltog ikke formelt i lovgivningsprocessen.
56. Med hensyn til finansieringen af de nationale udviklingsprojekter ydede Kommissionen i 2011
en betydelig indsats for at mindske risikoen for forsinkelse som følge af manglende finansielle
ressourcer for medlemsstaterne ved at opfordre de nationale myndigheder til at tildele SIS II en
højere prioritet i deres eksisterende nationale tildelinger under Fonden for De Ydre Grænser og ved
at tilrettelægge en indkaldelse af forslag til nødforanstaltninger under fondens fællesskabsaktioner,
hvorunder yderligere 7,5 mio. EUR tildeles de otte medlemsstater, der har størst behov for
yderligere ressourcer (lande med meget lave tildelinger under Fonden for De Ydre Grænser og/eller
lande, hvis ressourcer under fonden blev absorberet af andre prioriteter vedrørende ydre grænser).
Disse projekter blev indledt ved udgangen af 2011.
57. Medlemsstaterne rapporterede, at SIS II havde sikret betydelige fordele med hensyn til ydeevne
og kapacitet.
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0010.png
Kommissionen bekræfter, at risikoen for skade på EU's omdømme, hvis projektet mislykkedes, blev
tillagt større betydning hen imod slutningen af projektet, hvilket fremgår af de forbehold, der blev
taget i de årlige aktivitetsrapporter fra GD for Interne Anliggender fra 2008 til 2012. Det afspejler
forsvarlig økonomisk forvaltning (beskyttelse af allerede foretagne investeringer).
58. Ligesom de fleste respondenter mener Kommissionen, at SIS II havde væsentlige yderligere
funktioner, som gav slutbrugerne umiddelbare og synlige praktiske fordele i forhold til SIS 1.
59. Kommissionen vurderer, at SIS II sammenlignet med det tidligere system har givet slutbrugerne
betydelige funktionelle og ikkefunktionelle fordele.
Som følge af et meget mere avanceret indhold (f.eks. fotos, kopier af europæiske arrestordrer osv.)
er en SIS II-indberetning i gennemsnit betydeligt større end en SIS 1-indberetning. Sådanne
indberetninger udsendes dog uden tab af ydeevne. SIS 1 var ikke udviklet til at håndtere sådanne
indberetninger.
Endelig gør SIS II det muligt at håndtere en stor mængde direkte forespørgsler til den centrale
database (240 forespørgsler i sekundet), mens SIS 1 ikke omfattede en sådan funktion. Der er fem
medlemsstater, som udelukkende anvender denne funktion til alle deres SIS II-transaktioner.
60. Omfanget af problemerne i forbindelse med SIS II-projektet blev først tydeligt, da driftstesten
ikke blev bestået (udgangen af 2008), hvor det centrale system begyndte at kommunikere med
nogle af de nationale systemer. Kommissionen tog forbehold vedrørende SIS II i den årlige
aktivitetsrapport fra GD for Indre Anliggender i 2008 og annoncerede en handlingsplan.
Med udgangspunkt i en strategi, som alle interessenter havde tilsluttet sig, reviderede
Kommissionen sammen med medlemsstaterne og med hjælp fra den globale
projektforvaltningsgruppe specifikationerne af systemets størrelse, gennemførte tekniske ændringer,
der havde til formål at forbedre systemets robusthed og driftssikkerhed, og gennemførte ændringer i
den måde, som SIS II blev testet på, og som selve migrationen blev gennemført på.
Efter afslutningen af denne proces, som bestemt var tidskrævende, men som blev gennemført så
hurtigt som muligt, vedtog Kommissionen en ny realistisk tidsplan, som alle interessenter
godkendte, og afsluttede udviklingen af SIS II-projektet i overensstemmelse med denne tidsplan.
61. Rådet bekræftede i februar 2009 igen, at hurtig idriftsættelse af SIS II stadig var en absolut
prioritet (jf. fodnote 63).
På baggrund af en detaljeret rapport fra formandskabet og Kommissionen om den videre udvikling
af SIS II, som indeholdt en analyse af indvirkningen af to scenarier på bl.a. de udgifter, der skal
afholdes af EU-budgettet, teknisk gennemførlighed og risici, besluttede Rådet at fortsætte
udviklingen af SIS II.
62. Som Kommissionen forklarede i dokumentet SEC(2010) 436 final, ville udviklingen af SIS II
på grundlag af SIS 1+RE-løsningen sandsynligvis have væsentlig indvirkning på de nationale
projekter. Disse omkostninger kunne kun estimeres af medlemsstaterne for hvert enkelt projekt og
indgik derfor ikke i sammenligningsrapporten.
63. Kommissionen påpeger, at indførelsen af to etapemålstest efter anmodning fra Rådet i juni 2009
forlængede projektets varighed og øgede dets omkostninger.
66. Kommissionen har beskrevet erfaringerne fra SIS II-projektet i sin meddelelse fra 2010
(KOM(2010)385, s. 27) og i sit forslag vedrørende oprettelse af et agentur for den operationelle
forvaltning af store IT-systemer inden for området frihed, sikkerhed og retfærdighed
(KOM(2010)93).
67. Kommissionen understreger, at PM
2
eller en lignende metode ikke fandtes, da SIS II-projektet
blev lanceret.
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0011.png
68.
a) Revisionen af traktaten betyder, at ny lovgivning vedrørende udviklingen af store IT-systemer
skal vedtages af Rådet og Parlamentet på grundlag af et forslag fra Kommissionen. Det var ikke
tilfældet i 2001.
69.
a) Kommissionens forslag fra 2011 til den flerårlige finansielle ramme for 2014-2020
(KOM(2011)749, s. 8) omhandler finansieringen af udviklingen og driften af de centrale og
nationale systemer.
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
70.
a) I sine meddelelser fra 2001 og 2003 henledte Kommissionen medlemsstaternes opmærksomhed
på de risici, der var forbundet med den pågældende tidsfrist, og de forudsætninger, som skulle være
opfyldt (og som i sidste ende ikke blev opfyldt), hvis tidsfristen skulle overholdes.
b) Kommissionen revurderede systematisk omkostningsoverslagene ved centrale etapemål, når nye
elementer begrundede dette, og gav altid gennemskuelige meddelelser om budgetforhold:
-
-
-
-
i 2005, da netværksomkostningerne blev revurderet (KOM(2005)236)
i maj 2009 i Kommissionens/formandskabets fælles rapport om den videre udvikling af
SIS II (Rådets dokument 10005/09)
i april 2010 i rapporten om den samlede tidsplan og budgettet for idriftsættelsen af anden
generation af Schengeninformationssystemet (SIS II) (SEC(2010) 436)
i september 2010 i rapporten om den samlede tidsplan og budgettet for idriftsættelsen af
anden generation af Schengeninformationssystemet (SIS II) (SEC(2010) 1138).
Endvidere har hver statusrapport siden 2003 indeholdt et afsnit om budgetgennemførelse.
c) Forsinkelserne og de øgede omkostninger skyldtes det forhold, at systemkravene løbende
ændredes (oftest som følge af anmodninger fra medlemsstaterne). Det havde også overvældende
indvirkning på selve kontraktstyringen i forbindelse med projektet, da dette medførte flere
revisioner af kontrakten, hvilket igen ikke forbedrede forholdet til kontrahenten, som konstant blev
præsenteret for nye krav.
d) Der var mangel på personale inden for hele politikområdet, som voksede lynhurtigt.
f) Den samme enhed i GD for Indre Anliggender, som arbejdede med SIS II-projektet, har på
grundlag af samme kontrakt og med de samme kontrahenter leveret et andet stort IT-system (VIS) i
et konstruktivt og harmonisk samarbejde med medlemsstater og uden uklarheder/udfordringer i
beslutningsprocessen. Det samme kan siges om udviklingen af Eurodac.
Der var bagvedliggende årsager til det dårlige forhold til SIS-partnerne, som f.eks. et forældet
system, en kompleks forvaltningsstruktur, urealistisk politisk styring af projektet osv.
g) Kommissionen kan kun beklage, at mange interessenter ikke har kendskab til
beslutningsprocedurerne i forbindelse med SIS II-projektet.
Den komplekse forvaltningsstruktur vanskeliggjorde generelt forvaltningen af projektet.
h) Gennem hele SIS II-projektet har Kommissionen fuldt ud overholdt reglerne i finansforordningen
og tilstræbt at forhandle sig frem til de bedste løsninger for EU-budgettet.
71. Kommissionen minder om, at medlemsstaterne udviklede businesscasen og udførte de
nødvendige indledende vurderinger inden for en mellemstatslig ramme. Rådet traf beslutningen om
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0012.png
at udvikle SIS II på grundlag af en feasibility-undersøgelse, der var udført i 1998, og en række
høringer af medlemsstaterne, der kulminerede med et svensk/belgisk initiativ, som blev
udgangspunktet for det første retsgrundlag for SIS II.
Kommissionen havde ikke kompetence til retsligt at anfægte eller revidere sådan lovgivning, som
Rådet tog initiativ til. Kommissionens eneste forpligtelse var at gennemføre Rådets afgørelse. Det
bør også erindres, at Rådet ved flere lejligheder bekræftede, at idriftsættelsen af SIS II var en
absolut prioritet.
Da Kommissionen fik overdraget ansvaret for udviklingen af SIS II, iværksatte den en feasibility-
undersøgelse med henblik på at vurdere de forretningsrelaterede behov, som det nye system skulle
opfylde, de tekniske muligheder og deres indvirkning, tidsrammerne og budgettet for projektet samt
de risici og begrænsninger, der var forbundet med udviklingen.
Kommissionen kan ikke bekræfte det tal på 500 mio. EUR, som Revisionsretten citerer. Eftersom
de nationale omkostninger ligger uden for den del af projektet, der finansieres centralt af EU-
budgettet, var der ingen grund til at medtage dem i de finansielle overslag, som ledsagede
lovgivningsforslaget. Det krævedes ikke, at Kommissionen gav overslag over eller sporede de
nationale udgifter til SIS II.
Kommissionen revurderede systematisk omkostningsoverslagene ved centrale etapemål, når nye
elementer begrundede dette, og gav altid gennemskuelige meddelelser om budgetforhold som
beskrevet i punkt 70, litra b).
72. Kommissionen bekræfter, at den bestemt har høstet en række vigtige erfaringer fra udviklingen
af store IT-systemer, og at den allerede har gjort brug af dem, f.eks. i designet af pakken vedrørende
intelligente grænser. Dette projekt skal dog vurderes som et særskilt projekt af de grunde, der er
anført ovenfor.
Anbefaling 1
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, den
indførte i 2010. Når Kommissionens IT-projektforvaltningsgruppe (ISPMB, oprettet ved udgangen
af 2010) analyserer IT-projekter, undersøges sådanne hensyn nøje. Generaldirektoratet for
Informationsteknologi høres også i forbindelse med konsekvensanalysen, når et nyt initiativ fra
Kommissionen indeholder en IT-komponent.
Anbefaling 2
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, den
indførte i 2010. IT-rationaliseringsprocessen, som Kommissionen indledte i 2010, omfatter allerede
alle IT-projekter, der forvaltes af Kommissionen, uanset deres finansieringskilde. I meddelelsen
SEC(2011) 1500 fremhæves det, at
alle Kommissionens informationssystemer – ud over
Infrastructure Consolidation-projektet (ITIC), som gennemføres i alle tjenestegrene – herunder i
kontorer og udøvende agenturer – som finansieres under både drifts- og administrationsbudgetter,
er underlagt rationaliseringsprocessen.
Hvad angår store IT-projekter, som tilhører Kommissionen, sikrer de forvaltningsmekanismer, der
blev indført i 2010, at de undersøges nøje, ikke kun af GD for Informationsteknologi, men også af
ISPMB (Kommissionens IT-projektforvaltningsgruppe), som består af medlemmer fra de andre
horisontale generaldirektorater og fra fem generaldirektorater, som repræsenterer forskellige
politiktyper. Mere præcist fører det højtstående IT-udvalg tilsyn med domænet for de
"transeuropæiske systemer" (se også svaret på anbefaling 6).
Anbefaling 3
12
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452779_0013.png
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, den
indførte i 2010. Inden et projekt indledes, har generaldirektoraterne i medfør af de IT-
forvaltningsregler, der blev indført i 2010, pligt til at indgive en businesscase eller et
visionsdokument til ISPMB-gruppen, hvori bl.a. projektets forvaltningsstruktur beskrives. Gruppen
lægger især vægt på, at brugerne sikres tilstrækkelig repræsentation i projektforvaltningen. Alle
projekter skal desuden årligt rapportere til gruppen, så der sikres tæt opfølgning af det udførte
arbejde og de mulige afvigelser fra det oprindelige omfang, den oprindelige tidsplan og det
oprindelige budget.
Anbefaling 4
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, den
indførte i 2010. Kommissionen benytter PM
2
-projektforvaltningsmetoden, og projektartefakter
omfatter allerede poster til alternativer, omkostningsoverslag, ressourcer osv. Alle projekter med
samlede ejeromkostninger over 500 000 EUR (over fem år) skal indgive en businesscase/et
visionsdokument til ISPMB og indgive årlige rapporter.
Anbefaling 5
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, den
indførte i 2010. PM
2
-projektartefakterne omfatter allerede fire typer logs, som projektledere kan
anvende: risikolog, problemlog, beslutningslog og ændringslog. Dokumenterne fra hvert projekt
(businesscase, visionsdokument, statusrapporter osv.) er desuden tilgængelige via det centrale
system GOVIS.
Anbefaling 6
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, den
indførte i 2010. Dette afspejles i den domænetilgang, der er blevet fulgt i IT-
rationaliseringsprojektet siden 2010. Systemer er blevet kategoriseret efter forretningsdomæne
(f.eks. tilskudsforvaltning, finansiel forvaltning, indkøb osv.). Der er i øjeblikket 19 domæner, og
hvert domæne ledes af en domæneleder, som er ansvarlig for konvergensen og rationaliseringen af
vedkommendes domæne. Nye systemer skal godkendes af domænelederen, inden de udvikles. Det
har til formål at sikre, at de er i overensstemmelse med domænestrategien og eksisterende systemer.
Anbefaling 7
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling, som afspejler de IT-forvaltningsstrukturer, den
indførte i 2010. Kommissionens tjenestegrene arbejder i øjeblikket med definitionen af en
Corporate Enterprise Architecture baseret på et ensartet sæt af genanvendelige moduler. Flere
sådanne moduler er allerede udpeget. Når de er tilgængelige, er det obligatorisk at anvende dem i
nye systemer eller systemer, som gennemgår gennemgribende opdatering. Der arbejdes i øjeblikket
på at identificere moduler, som mangler, men som er nødvendige. GD for Informationsteknologi har
for nylig oprettet et arkitekturkontor. ISA-programmet og senest initiativet
Connecting Europe
Facility
(CEF) anbefaler også øget brug af tværgående fælles tjenester med henblik på at dække
almene behov (f.eks. sikre transmissioner, e-signaturer og semantiske værktøjer).
Anbefaling 8
Kommissionen kan acceptere denne anbefaling. Erfaringerne fra Revisionsrettens revision deles
med de andre generaldirektorater på både teknisk og ledelsesmæssigt niveau og formidles videre til
de relevante agenturer gennem de relevante netværk.
Funktionen af SIS II vurderes i 2016 (tre år efter idriftsættelsen af SIS II) som krævet i
retsgrundlaget (artikel 50, stk. 4 og 5, i forordning (EF) nr. 1987/2006 og artikel 66, stk. 4 og 5, i
afgørelse 2007/533/RIA).
13