Beskæftigelsesudvalget 2014
KOM (2014) 0286
Offentligt
1452812_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 22.5.2014
COM(2014) 286 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG
RÅDET
om
anvendelsen af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for
sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
DA
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0002.png
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG
RÅDET
om
anvendelsen af direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for
sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
I 2013 blev det konstateret, at 386 230 tredjelandsstatsborgere opholdt sig ulovligt i EU,
hvilket er et fald fra 608 870 i 2008
1
. Dette fald kan delvis skyldes den økonomiske krise, som
har gjort det sværere at finde arbejde i store dele af Den Europæiske Union (EU). Det er dog
svært at kvantificere omfanget af dette fænomen som følge af dets art, da de fleste ulovlige
indvandrere stadig ikke opdages, og muligheden for at finde arbejde fortsat udgør et
betydeligt incitament til ulovligt at indvandre i EU.
Beskæftigelsen af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold er resultatet af, at der er
arbejdsgivere, der er villige til at udnytte indvandrere, som er på jagt efter et bedre liv, og som
er parate til at påtage sig dårligt betalte job, der kræver få kvalifikationer, i arbejdskraft-
intensive sektorer såsom bygge- og anlægssektoren, landbruget, rengøringssektoren og hotel-
og restaurationsbranchen.
Ulovlig beskæftigelse er på mange måder skadelig, fordi det medfører, at der ikke bidrages til
de offentlige budgetter i form af skatter eller betalinger til socialsikringsordninger, at de
ulovlige indvandrere erstatter andre arbejdstagere, eller at arbejdstagere ikke hyres gennem
lovlige kanaler, hvilket medfører, at visse af dem må arbejde under farlige forhold uden form
for forsikring.
Med direktiv 2009/52/EF
2
, der blev vedtaget den 18. juni 2009, forsøgte man at gøre ulovlig
beskæftigelse mindre attraktiv. I medfør af direktivet er sanktionerne i tilfælde af ulovlig
beskæftigelse blevet strengere og metoderne til at opdage den blevet bedre, samtidig med at
der er blevet indført beskyttelsesforanstaltninger, der skal rette op på de uretfærdigheder,
ulovlige indvandrere udsættes for.
Direktivet udgør en del af en pakke af foranstaltninger, EU har truffet for effektivt at løse
problemet med ulovlig indvandring. Blandt de øvrige foranstaltninger er øget samarbejde med
tredjelande
3
, integreret grænseforvaltning, en effektiv tilbagesendelsespolitik
4
og strengere
regler for bekæmpelse af menneskehandel
5
. Direktivet supplerer de seneste politiske tiltag på
området ulovlig indvandring, hvor direktivet om sæsonarbejdere
6
er det seneste eksempel på,
Eurostat, 2013, ingen oplysninger for NL og EL.
Direktiv 2009/52/EF af 18. juni 2009 om minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for
arbejdsgivere, der beskæftiger tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold ("direktivet om sanktioner over for
arbejdsgivere") (EUT L 168 af 30.6.2009, s. 24).
3
Meddelelse af 18. november 2001 om en samlet strategi for migration og mobilitet (KOM(2011) 743 endelig).
4
Meddelelse af 28. marts 2014 om EU's tilbagesendelsespolitik (COM(2014) 199 final).
5
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/36/EU af 5. april 2011 om forebyggelse og bekæmpelse af
menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor (EUT L 101 af 15.4.2011, s. 1).
6
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/36/EU af 26. februar 2014 om betingelserne for tredjelands-
statsborgeres indrejse og ophold med henblik på arbejde som sæsonarbejdere (EUT L 94 af 28.3.2014, s. 375).
2
1
2
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0003.png
at EU åbner op for lovlige kanaler for lavt kvalificeret arbejdskrafts indvandring, typisk i
sektorer såsom landbrug og turisme.
Medlemsstaterne skulle have gennemført direktiv 2009/52/EF i deres nationale lovgivning
inden 20. juli 2011
7
. Kommissionen indledte traktatbrudssager
8
mod 15 medlemsstater
9
for
ikke at have gjort det i tide, men de er alle siden blevet henlagt.
Inden Italien og Luxembourg vedtog gennemførelsesbestemmelser, gav de arbejdsgiverne en
frist, inden hvis udløb de kunne give meddelelse om indvandrere med ulovligt ophold, der
arbejdede for dem, og samtidig med at landene krævede, at der blev betalt en bøde, og at
bestemte betingelser blev opfyldt, gav de mulighed for at få indvandrernes situation
legaliseret.
Alle medlemsstater, der er bundet af direktivet
10
, har nu indført forbud mod beskæftigelse af
ulovlige indvandrere, og kun nogle få har tilladt undtagelser for dem, hvis tilbagesendelse er
blevet udsat
11
. Adskillige medlemsstater har valgt at gå ud over direktivets
anvendelsesområde
12
, idet de også anvender direktivet på tredjelandsstatsborgere med lovligt
ophold, men hvis opholdstilladelse ikke tillader dem at udføre en økonomisk aktivitet.
Denne meddelelse
13
udsendes i medfør af Kommissionens forpligtelse til at rapportere til
Europa-Parlamentet og Rådet om anvendelsen af direktivet om sanktioner over for
arbejdsgivere
14
. Der gives heri et overblik over de finansielle og strafferetlige sanktioner, som
hele kæden af arbejdsgivere i hele EU kan pålægges for beskæftigelse af tredjelands-
statsborgere med ulovligt ophold (I). Der redegøres for, hvordan foranstaltninger til
beskyttelse af ulovligt beskæftigede indvandrere blev vedtaget i de nationale lovgivninger
(II). Til sidst beskrives det, hvordan medlemsstaterne har gennemført de i direktivet fastsatte
mekanismer til effektivt at opdage og straffe ulovlig beskæftigelse i deres nationale
lovgivning, og der foretages en vurdering af medlemsstaternes inspektionsrapporter (III).
I-
SANKTIONER OVER FOR ARBEJDSGIVERE I TILFÆLDE AF
BESKÆFTIGELSE AF TREDJELANDSSTATSBORGERE MED ULOVLIGT
OPHOLD
Overblik over gældende finansielle og strafferetlige sanktioner i medlemsstaterne
Finansielle sanktioner (artikel 5)
I.1 -
a-
I artikel 5 fastsættes det, at sanktionerne for ulovlig beskæftigelse skal omfatte finansielle
sanktioner, hvis størrelse øges i forhold til antallet af ulovligt beskæftigede tredjelands-
statsborgere.
7
8
Artikel 17 i direktiv 2009/52/EF.
Artikel 258 (tidligere artikel 226) i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
9
AT, BE, BG, CZ, DE, FR, EL, IT, CY, LT, LU, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SI, FI og SE.
10
Alle medlemsstater med undtagelse af Danmark, Irland og Det Forenede Kongerige er bundet af direktiv
2009/52/EF. Kroatiens gennemførelse af direktivet efter dets tiltrædelse af EU mangler endnu at blive vurderet.
11
DE, EL, FI, FR, MT, RO og SE (artikel 3, stk. 3, i direktiv 2009/52/EF).
12
AT, BE, CZ, DE, EE, FR, FI, HU, LT, MT, RO og SE.
13
Meddelelsen er baseret på en undersøgelse, der er udført for Kommissionen.
14
Artikel 16 i direktiv 2009/52/EF.
3
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0004.png
På tidspunktet for gennemførelsen af direktivet i de nationale lovgivninger var det kun BE,
BG, LU, FI og LV, der manglede at indføre finansielle sanktioner i deres nationale
lovgivning, da de øvrige 19 medlemsstater, der er bundet af direktivet, allerede havde indført
sådanne. 7 medlemsstater
15
har dog siden ændret deres lovgivning for at ændre
beregningsmetoden og/eller øge bødens størrelse.
Kun CY, FI, HU, NL og PL har udnyttet muligheden i artikel 5, stk. 3, vedrørende nedsatte
finansielle sanktioner i tilfælde, hvor arbejdsgiveren er en fysisk person, der i privat øjemed
beskæftiger en tredjelandsstatsborger med ulovligt ophold, og uden at der er tale om særligt
udnyttende arbejdsforhold.
Bortset fra SE og IT, som medregner de gennemsnitlige omkostninger ved tilbagesendelsen i
den finansielle sanktion, kræver medlemsstaterne, at arbejdsgiveren ud over den finansielle
sanktion betaler omkostningerne ved tilbagesendelsen.
Tabel 1 vedrørende "finansielle sanktioner" viser, at medlemsstaterne kan opdeles i to
kategorier, hvad angår metoden til beregningen af den pågældende bøde. I 16 medlemsstater
16
øges bødens størrelse proportionalt med antallet af ulovligt beskæftigede tredjelandsstats-
borgere. I disse lande varierer størrelsen af den laveste eller den faste finansielle sanktion pr.
ulovligt beskæftiget indvandrer mellem 300 EUR i BE og 10 001 EUR i ES. De fleste
medlemsstater har også fastsat en maksimumsbøde, der varierer mellem 854 EUR i CY og
100 000 EUR i ES for fysiske personer. I de øvrige 8 medlemsstater
17
fastsættes der i
lovgivningen et generelt bødebeløb, og det er så op til domstolene at fastsætte det præcise
beløb afhængigt af antallet af ulovligt beskæftigede indvandrere. I disse lande varierer
maksimumsbøden mellem 500 EUR i LV og 500 000 EUR i DE.
Det viser, at bødernes størrelse varierer betydeligt i medlemsstaterne, hvilket kan skabe
bekymring for, om de finansielle sanktioners størrelse opvejer fordelene ved at beskæftige
ulovlige indvandrere. Da der ikke findes nogen overordnede empiriske oplysninger om
sanktionernes virkning, kan en sammenligning med mindstelønnen være en af flere faktorer
18
,
der kan anvendes til at foretage en indledende vurdering af, om sanktionerne virker
afskrækkende og står i et rimeligt forhold til overtrædelsen.
F.eks. er maksimumsstraffen pr. ulovligt beskæftiget indvandrer i LU 1,3 gange den
månedlige mindsteløn. I LV, som er et af de lande, der har fastsat et samlet bødebeløb, er den
maksimale finansielle sanktion 1,7 gange højere end den månedlige mindsteløn. Disse tal står
i stærk kontrast til situationen i f.eks. BG, hvor den maksimale bøde pr. ulovlig indvandrer er
24,2 gange den månedlige mindsteløn, og CZ, hvor den samlede størrelse af den maksimale
bøde er 584 gange den månedlige mindsteløn
19
for en fysisk person.
b-
Strafferetlige sanktioner (artikel 9 og 10)
I artikel 9 er der fastsat strafferetlige sanktioner for særligt alvorlige tilfælde af ulovlig
beskæftigelse, herunder:
15
16
CZ, EL, ES, FR, IT, NL og RO.
AT, BE, BG, CY, EE, EL, ES, FR, HU, IT, LT, LU, NL, RO, SE og SI.
17
CZ, DE, FI, LV, MT, PL, PT og SK.
18
De øvrige faktorer omfatter bl.a. en sammenligning med sanktionerne for lignende typer lovovertrædelser
samt en præcis definition af lovovertrædelsen i de respektive nationale lovgivninger. For at vurdere, hvor
effektive sanktionerne er, blev der anvendt en samling af empiriske oplysninger om de faktiske sanktioner.
19
Minimumslønninger ifølge Eurostat:
http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/labour_market/earnings/main_tables.
4
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0005.png
i)
ii)
iii)
iv)
v)
lovovertrædelser, der konsekvent gentages
beskæftigelse af et betydeligt antal tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold
beskæftigelse under særligt udnyttende arbejdsforhold
tilfælde, hvor arbejdsgiveren ved, at arbejdstageren er offer for menneskehandel og
ulovlig beskæftigelse af mindreårige.
Inden direktivets ikrafttrædelse udgjorde ulovlig beskæftigelse af ulovlige indvandrere
allerede en specifik straffeovertrædelse i 10 medlemsstater
20
. 14 medlemsstater
21
var derfor
nødt til i deres lovgivning at indføre strafferetlige sanktioner over for disse særlige former for
ulovlig beskæftigelse. AT, DE, EL og IT har ændret deres eksisterende lovgivning for at
forlænge varigheden af fængselsstraffe eller i de fleste tilfælde bødernes størrelse.
I BE, FI, FR, IT, MT, NL og SE udgør ulovlig beskæftigelse en straffeovertrædelse i sig selv,
uanset om de forhold, der er omhandlet i artikel 9, stk. 1, gør sig gældende eller ej. Disse
forhold behandles sædvanligvis som skærpende omstændigheder.
De resterende medlemsstater har generelt gjort ulovlig beskæftigelse under de forhold, der er
beskrevet i artikel 9, strafbar. Nogle få medlemsstater straffede ikke specifikt ulovlig
beskæftigelse i tilfælde af "særligt udnyttende arbejdsforhold"
22
og i situationer, hvor en
arbejdsgiver vidste, at arbejdstageren var offer for menneskehandel
23
. Mange af dem fandt, at
disse former for ulovlig beskæftigelse allerede var omfattet af national lovgivning vedrørende
bekæmpelse af menneskehandel.
De betydelige forskelle i størrelsen af de strafferetlige sanktioner fremgår af tabel 2. For nogle
medlemsstater kan det skabe tvivl om, hvorvidt sanktionerne har en afskrækkende virkning.
LV og AT straffer f.eks. under de bestemte forhold, der er beskrevet i artikel 9, stk. 1, ulovlig
beskæftigelse med frihedsberøvelse i op til henholdsvis 3 og 6 måneder, mens der i de øvrige
medlemsstater er fastsat en maksimumsstraf på mellem 1 og 5 års fængsel. I 10 medlemsstater
kan fængselsstraf kombineres med eller erstattes af en bøde, der kan variere mellem 600 EUR
i BE og 240 000 EUR i PT for fysiske personer.
c-
Strafferetlige sanktioner over for juridiske personer (artikel 11 og 12) og andre
foranstaltninger (artikel 7)
I henhold til artikel 12, stk. 1, har alle medlemsstater fastsat strafferetlige sanktioner over for
juridiske personer, der er ansvarlige for ulovlig beskæftigelse, jf. artikel 9, såsom bøder,
opløsning af virksomheden, begrænsning af rettigheder og konfiskering af ejendom. Alle
medlemsstaterne (undtagen BG, EE, FI, HU og NL) har også medtaget de foranstaltninger,
der er fastsat i direktivets artikel 7, stk. 1, på deres liste over strafferetlige sanktioner over for
juridiske personer.
I artikel 7, stk. 1, er der fastsat en liste over supplerende foranstaltninger for at straffe
arbejdsgivere i tilfælde af ulovlig beskæftigelse, bl.a.
i)
ii)
20
21
udelukkelse fra visse eller alle offentlige ydelser i op til 5 år
udelukkelse fra deltagelse i en offentlig kontrakt i op til 5 år
AT, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, IT, MT og NL.
BE, BG, CY, EE, HU, LT, LU, LV, PL, PT, RO, SE, SI og SK.
22
RO.
23
CZ, ES og LT.
5
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0006.png
iii)
iv)
inddrivelse af visse eller alle offentlige tilskud, som er ydet til arbejdsgiveren i op
til 12 måneder forud for opdagelsen af den ulovlige beskæftigelse og
midlertidig eller permanent lukning af forretningssteder, der er blevet brugt til at
begå overtrædelsen.
Disse foranstaltninger, som kan virke meget afskrækkende, er imidlertid ikke fuldt ud blevet
gennemført i alle medlemsstater
24
. Derudover har kun AT, CY og SK udnyttet muligheden i
artikel 12, stk. 2, for, at medlemsstaterne kan offentliggøre en liste over arbejdsgivere, som
har begået de straffeovertrædelser, der er omhandlet i artikel 9.
I.2 -
Straffeansvar
i hele kæden af arbejdsgivere (artikel 2, litra c), artikel 8, artikel 9,
stk. 2, og artikel 11)
For at sikre, at forbuddet mod ulovlig beskæftigelse er effektivt, anvender alle
medlemsstaterne den brede definition af beskæftigelse, der er omhandlet i artikel 2, litra c),
som omfatter alle aktiviteter, der er eller burde være aflønnet, udført for eller under ledelse
og/eller tilsyn af en arbejdsgiver uanset retsforholdet.
I henhold til artikel 8 kræves det desuden, at hele kæden af arbejdsgivere holdes ansvarlige
for betalingen af de finansielle sanktioner, der er omhandlet i artikel 5, da anvendelsen af
underleverancer i nogle sektorer, navnlig dem, hvor der er ulovlig beskæftigelse, er udbredt.
I henhold til artikel 8, stk. 1, litra a), er det i medlemsstaternes lovgivning (undtagen i EE og
LT) fastsat, at når arbejdsgiveren er en direkte underkontrahent, skal kontrahenten holdes
ansvarlig for betalingen af alle finansielle sanktioner, jf. artikel 5, foruden eller i stedet for
arbejdsgiveren. I medfør af artikel 8, stk. 2, sikrer de fleste medlemsstater
25
også, at når
arbejdsgiveren er en underkontrahent, at hovedkontrahenten og enhver mellemliggende
underkontrahent også kan holdes ansvarlige for betalingen af bøder, hvis de vidste, at
underkontrahenten beskæftigede ulovlige indvandrere.
For at lette håndhævelsen af disse bestemmelser og give kontrahenterne retssikkerhed er det i
artikel 8, stk. 3, fastsat, at en kontrahent, der har opfyldt kravene om nødvendig omhu som
defineret i national ret, ikke holdes ansvarlig, jf. artikel 8, stk. 1 og 2. Mange medlemsstater
26
har imidlertid ikke defineret begrebet nødvendig omhu i deres nationale lovgivning, men de
henviser ofte til generelle bestemmelser i aftalelovgivningen/civilretten.
På grundlag af artikel 9, stk. 2, skal alle medlemsstaterne desuden sikre, at tilskyndelse,
medvirken til og anstiftelse af de i stk. 1 omhandlede former for forsætlig adfærd også kan
straffes som en strafbar handling. De har også i medfør af artikel 11 fastsat bestemmelser om
juridiske personers ansvar for de straffeovertrædelser, der er omhandlet i artikel 9, såfremt
den strafbare handling blev begået til deres fordel af en person, der beklæder en ledende
stilling hos den juridiske person, og som handler enten som enkeltperson eller som medlem af
et organ under den juridiske person, eller hvis der manglede tilsyn
27
.
Som følge af gennemførelsen af direktivet kan alle aktører, der drager fordel af ulovlig
beskæftigelse, på hensigtsmæssig vis straffes i de fleste medlemsstater. Det er ikke kun vigtigt
24
25
BE, EL, BG, FI, LU, CZ, IT og EE.
Undtagen EE og LT.
26
BG, CZ, DE, EE, EL, ES, HU, IT, LT, MT, PT, RO, SE, SI og SK.
27
Der blev kun konstateret problemer med Luxembourgs gennemførelse i national lovgivning af juridiske
personers (virksomheders) ansvar i tilfælde af manglede tilsyn eller kontrol.
6
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0007.png
for effektivt at bekæmpe dette fænomen, men også af kritisk betydning for at lette udøvelsen
af de rettigheder, direktivet giver ulovlige indvandrere.
II -
FORANSTALTNINGER
TIL
BESKYTTELSE
BESKÆFTIGEDE TREDJELANDSSTATSBORGERE
AF
ULOVLIGT
II.1 - Efterbetalinger af lønninger og skatter (artikel 6, stk. 1, og artikel 8)
Medlemsstaterne har sikret en korrekt gennemførelse af artikel 6, stk. 1, litra a), hvori der
fastsættes bestemmelser om ulovlige indvandreres ret til at blive aflønnet for udført arbejde,
og artikel 6, stk. 1, litra b), som forpligter arbejdsgiveren til at betale alle skatter og bidrag til
sociale sikringsordninger, som arbejdsgiveren skulle have betalt, hvis den ulovligt
beskæftigede tredjelandsstatsborger havde været lovligt beskæftiget.
For at beregne de skyldige beløb antages det, at der foreligger et arbejdsforhold af mindst
3 måneders varighed, medmindre arbejdsgiveren eller den ansatte kan modbevise dette,
jf. artikel 6, stk. 3. Alle medlemsstaterne med undtagelse af EE, ES og RO har fastsat
bestemmelser om en sådan antagelse i deres lovgivning, og NL har endda fastsat bestemmelse
om en antagelse af, at arbejdsforholdet har varet mindst 6 måneder.
I alle medlemsstaterne er arbejdsgiverne i princippet forpligtet til at betale omkostningerne
ved at sende efterbetalinger til det land, som tredjelandsstatsborgeren er rejst eller er blevet
sendt tilbage til, jf. artikel 6, stk. 1.
I medfør af artikel 8 har medlemsstaterne
28
sædvanligvis fastsat bestemmelser om, at foruden
arbejdsgiverne kan også direkte kontrahenter og enhver mellemliggende underkontrahent
være forpligtet til at betale udestående lønninger og skatter.
II.2 - Domstolsadgang og lettere klageadgang (artikel 6, stk. 2-5, og artikel 13)
For at håndhæve disse regler udgør domstolsadgangen og en lettere klageadgang kernen i
direktivets beskyttelsesforanstaltninger, der har til formål at afhjælpe de uretfærdigheder, de
ulovlige indvandrere har været udsat for. Til trods herfor er det den del af direktivet, der kan
give anledning til bekymring, fordi medlemsstaternes bestræbelser for at gennemføre den i
deres nationale lovgivning ofte har resulteret i svage eller ikkeeksisterende mekanismer til at
lette håndhævelsen af ulovlige indvandreres rettigheder.
Meget få medlemsstater
29
har udtrykkeligt fastsat bestemmelser om ulovligt beskæftigede
indvandreres ret til at gøre krav gældende over for deres arbejdsgiver på eventuel udestående
løn, herunder i tilfælde, hvor indvandrerne er rejst eller er blevet sendt tilbage
30
. De fleste
medlemsstater henviser kun til generelle bestemmelser vedrørende retten til at indbringe
sagen for en civilretlig domstol eller arbejdsretten. Et begrænset antal medlemsstater
31
har
udnyttet muligheden i artikel 6, stk. 2, litra b), for at indføre procedurer for at inddrive
udestående løn, uden at tredjelandsstatsborgeren behøver at gøre krav gældende i sagen.
I henhold til artikel 13, stk. 1, skal medlemsstaterne indføre effektive ordninger, der gør det
muligt for ulovligt beskæftigede tredjelandsstatsborgere at indgive klager over deres
arbejdsgivere, herunder gennem tredjemænd. Artikel 13, stk. 2, forpligter medlemsstaterne til
28
29
Undtagen EE og LT.
BG, CY, EL og SI.
30
CY, EL, PL og SE.
31
BE, FR, HU, MT og PL.
7
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0008.png
at sikre, at tredjeparter, der har en legitim interesse i at sikre, at dette direktiv overholdes, er
berettigede til enten på vegne af eller til støtte for tredjelandsstatsborgeren at indgå i
eventuelle administrative eller civile søgsmål for at forsvare deres rettigheder. I mange
medlemsstater er fagforeningerne berettiget til at indgive klager på ulovlige indvandreres
vegne og at repræsentere dem i nationale retssager
32
. Det er meget sjældent, at
sammenslutninger af vandrende arbejdstagere
33
og offentlige myndigheder
34
med
kontrolbeføjelser har denne rolle. LU, MT og NL har endnu ikke udpeget tredjeparter i deres
lovgivning.
Kun 4 medlemsstater
35
har indført særlige ordninger, således at ulovlige indvandrere kan
modtage eventuelle efterbetalinger af løn, også i tilfælde, hvor de er rejst eller er blevet sendt
tilbage (artikel 6, stk. 4). Det franske kontor for indvandring og integration (Office Français
de l'Immigration et de l'Intégration) kan f.eks. træffe afgørelse herom og modtage det skyldige
beløb på ulovligt beskæftigede indvandreres vegne og derefter sende dem pengene. Andre
lande anvender de almindelige bestemmelser om fuldbyrdelse af domme.
I direktivet kræves det, at ulovlige indvandrere "systematisk og objektivt" informeres om
deres rettigheder. En række medlemsstater
36
har ikke fastsat bestemmelser herom i deres
lovgivning, og andre medlemsstater
37
anvender deres almindelige administrative retningslinjer
og reglerne vedrørende informering af personer, der er omfattet af administrative procedurer.
Det kan i praksis betyde, at medlemsstaterne anvender oplysninger på særlige websteder, som
det er usandsynligt, at ulovlige indvandrere kender til eller har adgang til.
Kun et begrænset antal medlemsstater
38
har udtrykkeligt gennemført artikel 6, stk. 5, og
artikel 13, stk. 4, i henhold til hvilke de er forpligtet til at udstede opholdstilladelser af
begrænset varighed afhængigt af længden af de relevante nationale procedurer til de
tredjelandsstatsborgere, der er omfattet af straffesager for de lovovertrædelser, der er
omhandlet i artikel 9, stk. 1, litra c) og e), og at fastsætte betingelserne for at forlænge
opholdstilladelsens varighed, indtil den ulovlige indvandrer har modtaget eventuelle
efterbetalinger.
Manglen på særlige ordninger i mange medlemsstater for at afhjælpe de problemer, ulovlige
indvandrere kan stå over for for at få adgang til en domstol og håndhæve deres rettigheder,
kan generelt være uhensigtsmæssig, når det drejer sig om at bekæmpe ulovlig beskæftigelse.
At fremme mulighederne for at indgive klage mod en arbejdsgiver kan spille en vigtig rolle i
medlemsstaternes strategier for at opdage ulovlig beskæftigelse.
III -
PÅVISNING AF ULOVLIG BESKÆFTIGELSE OG HÅNDHÆVELSE AF
FORBUDDET
III.1 - Forebyggende foranstaltninger: arbejdsgivernes forpligtelser (artikel 4)
For at øge arbejdsgivernes bevidsthed om forbuddet og gøre det lettere at foretage
inspektioner har alle medlemsstaterne gennemført de forebyggende foranstaltninger, der er
32
33
AT, CY, DE, EE, EL, FI, FR, HU, IT, LT, RO, SI og SK.
CZ, FI, HU, LV og SE.
34
EL, ES, FI, IT og LT.
35
BE, EL og FR.
36
BG, ES, IT, LV, MT, NL, SI og SK.
37
BE, FI, HU og RO.
38
AT, DE, EL, ES, HU, IT, LU, SE, SI og SK.
8
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0009.png
omhandlet i artikel 4, i deres lovgivning. Tredjelandsstatsborgere skal være i besiddelse af og
fremlægge en gyldig opholdstilladelse eller anden tilladelse til at opholde sig i medlemsstaten,
inden de påbegynder beskæftigelsen. Arbejdsgiverne skal mindst så længe beskæftigelsen
varer, opbevare en kopi af eller dokumentation for opholdstilladelsen til brug i tilfælde af
inspektion, og underrette de relevante myndigheder inden en bestemt frist, når de begynder at
beskæftige en tredjelandsstatsborger.
I de fleste medlemsstater
39
skal denne procedure være afsluttet nogle dage, før beskæftigelsen
påbegyndes eller kontrakten indgås
40
, og senest den første arbejdsdag
41
. I andre medlemsstater
skal denne underretning ske inden for fra få dage
42
til flere uger
43
efter beskæftigelsens start.
Hvis arbejdsgiverne har fulgt denne procedure, kan de ikke gøres ansvarlige for overtrædelsen
af forbuddet, medmindre de vidste, at de fremlagte dokumenter var forfalskede
44
.
Medlemsstaterne gjorde kun i begrænset omfang brug af muligheden for at indføre en
forenklet underretningsprocedure, hvis arbejdsgiveren er en fysisk person, og beskæftigelsen
vedrører et privat formål (DE, IT og LU) og/eller fritage arbejdsgiverne fra deres forpligtelse
til at underrette myndighederne, hvis de beskæftiger tredjelandsstatsborgere, der har status
som fastboende udlænding (AT, CY og EE).
III.2 - Inspektioner (artikel 14)
I medfør af artikel 14 kræves det i de nationale lovgivninger, at de relevante nationale
myndigheder foretager inspektioner på grundlag af en vurdering for at indkredse de sektorer,
hvor der er størst risiko for overtrædelse af forbuddet, for derved at hjælpe med at håndhæve
forbuddet om at beskæftige tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold.
Effektive og hensigtsmæssige inspektioner er nødvendige for at bekæmpe ulovlig
beskæftigelse og sikre, at ulovlige indvandrere kan udøve deres rettigheder. Uden ordentlige
inspektioner er truslen om sanktioner kun teoretisk.
Forsinkelser i fremsendelsen af inspektionsrapporterne til Kommissionen og problemer med
kvaliteten af nogle af rapporterne giver imidlertid anledning til bekymring. I 2012 var det kun
4 medlemsstater (DE, FR, LV og SK), der rapporterede om de inspektioner, de havde udført i
2011. I 2013 var det kun 9 medlemsstater (FI, FR, HU, LT, LV, PL, RO, SK og SI), der
indsendte deres rapporter i tide. Den 10. oktober 2013 sendte Kommissionen derfor skrivelser
inden en eventuel indledning af traktatbrudssager til de resterende 15 medlemsstater for at
minde dem om deres forpligtelse. Alle medlemsstater har siden indsendt en rapport.
Generelt set er der plads til forbedringer, hvad angår rapporteringen. De rapporterede
oplysninger er delvis ufuldstændige, baseret på forkerte beregningsmetoder og definitioner
og/eller ganske enkelt ikke i overensstemmelse med direktivets rapporteringskrav. Der
foreligger derfor begrænsede oplysninger vedrørende resultaterne af inspektionerne, og det er
svært at give et samlet overblik for hele EU over de inspektioner, der er blevet gennemført, og
resultaterne heraf. For at lette rapporteringen rundsendte Kommissionen allerede i 2010 en
rapporteringsmodel til medlemsstaterne. Den blev ajourført for nylig for at sikre, at
39
40
Undtagen FI.
BG, CY, ES, FR, LT, NL og RO.
41
BE, CZ, EL, IT, LV, MT og PT.
42
AT, EE, HU, LU, PL og SK.
43
DE, SE og SI.
44
Undtagen BG og IT.
9
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0010.png
medlemsstaterne fremlægger sammenlignelige data og oplysninger, som skal gøre det muligt
for Kommissionen at vurdere, hvor effektiv håndhævelsen af direktivet er.
Det er vigtigt at indkredse de sektorer, hvor risikoen for overtrædelser af forbuddet er størst,
således at inspektionerne kan blive et nyttigt redskab til bekæmpelse af ulovlig beskæftigelse.
Selv om flere medlemsstater (CZ, EE, LT, MT og RO) ikke gør det klart, om og hvordan de
udsatte sektorer er blevet indkredset, fremgår det af rapporter fra andre medlemsstater, at de
sektorer, der er mest berørt af ulovlig beskæftigelse, er de samme i de fleste medlemsstater,
nemlig bygge- og anlægssektoren, landbrug og gartnerier, husligt arbejde/rengøring samt
hotel- og restaurationsbranchen.
De oplysninger om inspektioner i udsatte sektorer, som medlemsstaterne har gennemført,
fremgår af tabel 3, hvor de om nødvendigt suppleres af officielle tal fra Eurostat om antallet af
arbejdsgivere og arbejdstagere. Det fremgår, at antallet af inspektioner i visse medlemsstater
sandsynligvis ikke vil afskrække arbejdsgiverne fra at hyre ulovlige indvandrere. I BG, EE,
PL, RO og SE var færre end 1 % af alle arbejdsgivere genstand for inspektioner i 2012
sammenlignet med f.eks. 16,98 % i AT, 17,33 % i IT og 28,93 % i SL
45
. Det tyder på, at der
er store forskelle i håndhævelsesindsatsen medlemsstaterne imellem, og det kan betyde, at
sandsynligheden for, at arbejdsgivere, der overtræder lovgivningen, ikke opdages eller
retsforfølges, er større i visse medlemsstater i forhold til andre.
IV.
KONKLUSION OG NÆSTE SKRIDT
Efter gennemførelsen af direktiv 2009/52/EF forbyder alle medlemsstater beskæftigelse af
ulovlige indvandrere og pålægger deres arbejdsgivere finansielle, administrative eller
strafferetlige sanktioner. Sanktionernes størrelse som fastsat i lovgivningen varierer imidlertid
betydeligt mellem medlemsstaterne. Det giver anledning til bekymring for, hvorvidt
sanktionerne altid er effektive, står i et rimeligt forhold til overtrædelsen eller virker
afskrækkende, hvilket det er nødvendigt at vurdere yderligere.
Nogle medlemsstater mangler endnu at gennemføre direktivets beskyttelsesmæssige
elementer på tilfredsstillende vis. Der er fortsat plads til forbedringer på alle områder
vedrørende beskyttelsen af ulovlige indvandrere, uanset om det er retten til at fremsætte krav
til en arbejdsgiver, effektive ordninger for at gøre dette eller noget så grundlæggende som
sikring af, at de systematisk får stillet objektive oplysninger om deres rettigheder til rådighed.
Nogle medlemsstater vil skulle gøre en betydelig indsats for at forbedre ikke kun deres
rapportering om inspektioner, men også selve inspektionerne og deres prioriterings-
bestræbelser ved systematisk at indkredse de udsatte sektorer. På grundlag af de oplysninger
vedrørende 2012, der blev indsamlet, ser det ud til, at der stadig mangler at blive gjort meget
for at sikre indførelsen af et hensigtsmæssigt og effektivt inspektionssystem. Når der ikke
findes et sådant system, skabes der alvorlig tvivl om, hvor effektivt medlemsstaterne
håndhæver forbuddet mod ulovlig beskæftigelse og deres indsats for at mindske forskellene i
håndhævelsen af direktivet.
Da medlemsstaterne skal rapportere om deres inspektioner hvert år inden 1. juli, vil
Kommissionen fortsat holde nøje øje med de foranstaltninger, medlemsstaterne træffer på
45
Nogle medlemsstater fremlagde oplysninger om inspektioner i udsatte sektorer, mens andre fremlagde
oplysninger om inspektioner i alle sektorer. Tabel 3 indeholder flere oplysninger.
10
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
dette område, og om nødvendigt skride til handling. For at øge medlemsstaternes bevidsthed
om disse og andre potentielle problemer indgår Kommissionen i bilaterale udvekslinger med
hver medlemsstat og vil indlede procedurer inden for rammerne af EU Pilot-ordningen, når
det er nødvendigt.
Kommissionen vil yde støtte til medlemsstaterne for at sikre en tilfredsstillende
gennemførelse af direktivet i hele EU. Som Kommissionen har gjort kontinuerligt siden
direktivets vedtagelse i 2009, vil den opfordre medlemsstaterne til at drøfte den retlige
gennemførelse af flere vigtige bestemmelser i direktivet på kommende møder. Der kan om
nødvendigt udarbejdes retningslinjer for den praktiske gennemførelse af direktivet, herunder
for håndhævelsen af indvandreres rettigheder.
Kommissionen vil ikke på nuværende tidspunkt foreslå ændringer af direktivet. Den vil over
tid vurdere, om gennemførelsesbestemmelserne er tilstrækkelige til at mindske den ulovlige
beskæftigelse og udgør et incitament til at udnytte indvandringen ad lovlige kanaler til gavn
for indvandrerne, arbejdsgiverne og medlemsstaterne.
11
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0012.png
Tabel 1:
Med-
lems-
stat
F/R
person
1)
Finansielle sanktioner
Størrelsen af de finansielle sanktioner
Minimum
Fast
Maksimum
Artikel 5,
stk. 3
2)
Sammenligning
med gældende
lovgivning
inden gennem-
førelsen
Sanktion over for hver ulovligt beskæftiget indvandrer
AT
BE
J/F
J/F
F
BG
R
1 000 EUR/4 000
EUR
300 EUR
750 BGN/1 500 BGN
(383 EUR/767 EUR)
3 000 BGN/6 000
BGN
1 534 EUR/3 068
EUR
10 000 EUR/50 000 EUR
3 000 EUR
7 500 BGN/15 000 BGN
(3 834 EUR/7 669 EUR)
30 000 BGN/60 000 BGN
(15 338 EUR/30 677
EUR)
500 CYP/2 000 CYP
(854 EUR/3 417 EUR)
1 200 EUR
3 200 EUR
5 000 EUR/10 000
EUR
10 001 EUR
6 980 EUR
500 000 HUF
(1 630 EUR)
1 950 EUR
3 000 LTL/10 000
LTL
(869 EUR/2 896
EUR)
2 500 EUR
11 250 EUR
45 000 EUR
3 000 ROL
(662 EUR)
4 000 ROL (883 EUR)
22 200 SEK/44 400 SEK
(2 477 EUR/4 954 EUR)
2 000 EUR
4 000 EUR
5 000 EUR
12 000 EUR
15 600 EUR
10 000 LTL/20 000 LTL
(2 896 EUR/5 792 EUR)
100 000 EUR
52 350 EUR
N
Ingen tidligere
lovgivning
R
N
Ingen tidligere
lovgivning
CY
J/F
N
R
J/F
J/F
J/F
J/F
N
J/F
J
N
N
N
N
J
N
N
Ingen tidligere
lovgivning
EE
EL
ES
FR
HU
IT
LT
LU
J/F
N
N
J
N
N
N
NL
R
J/F
J/F
N
R
RO
SE
SI
Antallet af ulovlige indvandrere, der er taget hensyn til ved fastsættelsen af bøden
N
CZ
R
250 000 CZK
(9 115 EUR)
5 000 000 CZK
(182 305 EUR)
10 000 000 CZK
(364 606 EUR)
N
12
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0013.png
DE
FI
LV
MT
PL
PT
SK
J/F
J/F
N
J/F
J/F
J/F
J/F
3 000 PLN (720
EUR)
2 000 EUR
2 000 EUR
1 000 EUR
210 EUR
500 000 EUR
30 000 EUR
500 EUR
11 646,87 EUR
N
J
N
N
J
Ingen tidligere
lovgivning
Ingen tidligere
lovgivning
90 000 EUR
200 000 EUR
N
N
*J/F = juridisk person/fysisk person
** Artikel 5, stk. 3, i direktiv 2009/52/EF: "Medlemsstaterne
kan indføre bestemmelser om nedsatte finansielle
sanktioner i tilfælde, hvor arbejdsgiveren er en fysisk person, der i privat øjemed beskæftiger en tredjelandsstatsborger
med ulovligt ophold, og uden at der er tale om særligt udnyttende arbejdsforhold."
(Vekselkurser pr. 4.4.2014: 1 BGN = 0,511281 EUR, 1 CYP = 1,70860 EUR, 1 CZK = 0,0364632 EUR, 1 HUF =
0,00326012 EUR, 1 LTL = 0,289620 EUR, 1 PLN = 0,240083 EUR, 1 ROL = 0,224388 EUR, 1 SEK = 0,111573 EUR)
13
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0014.png
Tabel 2:
Strafferetlige sanktioner
Sanktioner (fængselsstraffe og eventuelle bøder)
Medlemsstat
Artikel 9, stk. 1, litra a)
fængsel i
op til 6 måneder
Artikel 9, stk. 1,
litra b)
fængsel i op til
6 måneder eller
bøde
Artikel 9,
stk. 1, litra c)
fængsel i
op til 2 år
Artikel 9, stk. 1, litra d)
fængsel i
op til 2 år
Artikel 9, stk. 1, litra e)
fængsel i op til 6 måneder eller
bøde
Sammenligning med
gældende lovgivning
inden gennemførelsen af
direktivet
Ingen tidligere lovgivning
AT
BE
fængsel fra 6 måneder til 3 år og/eller bøde på 600-6 000 EUR
fængsel i op til
4 år og bøde på
fra 2 000 BGN
(1 022 EUR) til
20 000 BGN
(10 225 EUR)
fængsel i 1-
5 år og bøde
på fra
5 000 BGN
(2 554 EUR)
til 50 000
BGN (25 564
EUR)
BG
fængsel i 1-5 år og bøde på fra
5 000 BGN (2 554 EUR) til
50 000 BGN (25 564 EUR)
fængsel i op til 4 år og bøde
på fra 2 000 BGN
(1 022 EUR) til 20 000 BGN
(10 225 EUR)
fængsel i 1-5 år og bøde på fra
5 000 BGN (2 554 EUR) til
50 000 BGN (25 564 EUR)
Ingen tidligere lovgivning
CY
CZ
fængsel i op til 5 år og/eller bøde på ikke over 20 000 EUR
fængsel fra 6 måneder til 5 år
fængsel i op
til 3 år eller
bøde (i grove
tilfælde: fra
6 måneder til
5 år)
-
fængsel fra 6 måneder til 5 år
Ingen tidligere lovgivning
DE
fængsel i op til 1 år eller bøde
fængsel i op til
1 år eller bøde
fængsel i op til 3 år eller
bøde
fængsel i op til 1 år eller bøde
EE
EL
bøde på 30-500 dagssatser (96-1 600 EUR) eller fængsel i op til 3 år
fængsel i mindst 5 måneder
fængsel i mindst 6 måneder
fængsel i mindst 6 måneder
Ingen tidligere lovgivning
14
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0015.png
ES
-
fængsel fra
6 måneder til
6 år og bøde på
6-12 måneds-
lønninger
fængsel fra 2-
5 år og bøde
på 6-
12 måneds-
lønninger
bøde eller fængsel i op til 1 år
-
-
FI
FR
HU
fængsel i op til 2 år
fængsel i 1-5 år
Ingen tidligere lovgivning
Sammenligning med
gældende lovgivning
inden gennemførelsen af
direktivet
fængsel i op til 5 år og bøde på op til 15 000 EUR
fængsel i op til
2 år
fængsel i 1-
5 år
fængsel i 1-5 år
Sanktioner (fængselsstraffe og eventuelle bøder)
Medlemsstat
Artikel 9, stk. 1, litra a)
Artikel 9, stk. 1,
litra b)
Artikel 9,
stk. 1, litra c)
Artikel 9, stk. 1, litra d)
Artikel 9, stk. 1, litra e)
fængsel fra 6 måneder til 3 år og bøde på 5 000 EUR
IT
forhøjelse på fra en tredjedel til halvdelen af sanktionen
LT
LU
fængsel i op til 3 måneder eller
bøde på op til
100 minimumsmånedslønninger
(32 000 EUR)
bøde eller fængsel i op til 2 år
-
forhøjelse på fra en tredjedel til
halvdelen af sanktionen
bøde eller fængsel i op til 2 år
Ingen tidligere lovgivning
Ingen tidligere lovgivning
fængsel fra 8 dage til 1 år og/eller bøde på 2 501-20 000 EUR
fængsel i op til 3 måneder eller
bøde på op til
100 minimumsmånedslønninger
(32 000 EUR)
LV
fængsel i op til 3 måneder eller samfundstjeneste eller bøde på
op til 100 minimumsmånedslønninger (32 000 EUR)
Ingen tidligere lovgivning
MT
NL
fængsel i op til 3 år og bøde på
op til
78 000 EUR
bøde på op til 11 646,87 EUR eller fængsel i op til 2 år
fængsel i op til 1 år og bøde på op til 78 000 EUR
fængsel i op til 12 måneder og
bøde
PL
fængsel i op til 12 måneder og bøde
fængsel i op til 3 år
Ingen tidligere lovgivning
15
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0016.png
PT
fængsel i op til 1 år og bøde på
op til 240 dagssatser (højst
120 000 EUR)
fængsel i op til
2 år og bøde på
op til
480 dagssatser
(højst
240 000 EUR)
fængsel i 1-2 år
eller bøde
fængsel i 1-
5 år
fængsel i 2-6 år
fængsel i op til 2 år og bøde på
op til 480 dagssatser (højst
240 000 EUR)
Ingen tidligere lovgivning
RO
SE
SI
SK
-
-
fængsel i 1-2 år eller bøde
fængsel i 1-3 år
Ingen tidligere lovgivning
Ingen tidligere lovgivning
bøde eller fængsel i op til 1 år
fængsel i op til 2 år
fængsel i op til 2 år
fængsel i op til 3 år
fængsel i fra 6 måneder til 3 år
Ingen tidligere lovgivning
Ingen tidligere lovgivning
16
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0017.png
Tabel 3:
Inspektioner i 2012
Direktiv 2009/52/EF
Inspektioner
Medlems-
stat
Antal inspektioner,
hvor der blev
opdaget
tredjelandsstats-
borgere med
ulovligt ophold
2 948
1 538
1
/
27
/
0
30
5 386
/
Resultater
Andel af
tredjelandsstats-
borgere med
ulovligt ophold
ud af det
samlede antal
arbejdstagere i
alle sektorer
(i %)
0,11
0,41
0,00003
0,35
0,00095
/
0
0,00138
0,03145
/
Absolutte
tal
Som en
procentdel af
arbejdsgiverne
i alle sektorer
(i %
)
Antal
tredjelandsstats-
borgere med
ulovligt ophold
Observationer
AT
BE
BG
CY
CZ
DE
EE
32 765
14 127
119
5 736
27 914
122 577
79
8 704
53 671
1 800
16,98
7,86
0,12
38,5
17,45
6,91
0,36
3,35
6,12
1,9
4 490
1 826
1
1 340
46
/
0
49
5 386
/
Alle sektorer dækket.
Alle sektorer dækket.
Alle sektorer dækket.
Udsatte sektorer
dækket.
Alle sektorer dækket.
Udsatte sektorer
dækket.
Udsatte sektorer
dækket.
Udsatte sektorer
dækket. Data for
perioden 1.8.2012-
31.12.2012.
Alle sektorer dækket.
Alle sektorer dækket.
Udsatte sektorer
dækket. Data
vedrørende
indvandrere, der
arbejder uden
arbejdstilladelse, ingen
oplysninger om deres
opholdsstatus.
Alle sektorer dækket.
Alle sektorer dækket.
Alle sektorer dækket.
Data for perioden
1.8.2012-31.12.2012.
Alle sektorer dækket.
Data for perioden
1.1.2012-1.5.2012.
Alle sektorer dækket.
Data vedrørende
indvandrere, der
arbejder uden
arbejdstilladelse.
Ingen oplysninger om
deres opholdsstatus.
Alle sektorer dækket.
Der foreligger inden
data fra Eurostat over
det samlede antal
arbejdsgivere og
EL
ES
FI
FR
1 331
/
/
621
/
HU
IT
LT
19 080
243 847
1 453
2 648
3 097
9,72
17,33
5,38
/
43,62
/
/
/
/
/
/
11 499
0
1
/
/
0,05115
0
0,00012
/
LV
LU
MT
3 831
53,07
70
88
0,05167
NL
11 181
/
776
1 123
/
17
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1452812_0018.png
arbejdstagere.
PL
PT
RO
SE
SI
2 776
2 305
916
414
9 027
0,44
1,09
0,82
0,25
28,93
61
/
/
/
/
133
10 828
22
/
8
0,00306
0,25
0,00025
/
0,00088
Alle sektorer dækket.
Udsatte sektorer
dækket.
Alle sektorer dækket.
Alle sektorer dækket.
Udsatte sektorer
dækket.
Alle sektorer dækket.
I en del af dataene
specificeres
indvandrernes
opholdsstatus ikke.
SK
39 801
57,77
/
22
0,00095
18