Europaudvalget 2014
KOM (2014) 0490
Offentligt
1453005_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 18.7.2014
COM(2014) 490 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET,
DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG
REGIONSUDVALGET
DEN BYMÆSSIGE DIMENSION AF EU'S POLITIKKER – CENTRALE
ELEMENTER I EN EU-DAGSORDEN FOR BYERNE
DA
DA
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
D
EN BYMÆSSIGE DIMENSION AF
EU'
S POLITIKKER
CENTRALE
ELEMENTER I EN
EU-
DAGSORDEN FOR BYERNE
M
EDDELELSE TIL
R
ÅDET
, E
UROPA
-P
ARLAMENTET
, R
EGIONSUDVALGET
OG
D
ET
E
UROPÆISKE
Ø
KONOMISKE OG
S
OCIALE
U
DVALG
INDLEDNING .................................................................................................................... 3
1.
1.1.
1.2.
1.3.
2.
2.1.
2.2.
2.3.
2.4.
2.5.
3.
3.1.
3.2.
4.
5.
5.1.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
5.6.
DEN
BYMÆSSIGE
SITUATION
I
EUROPA
-
UDFORDRINGER OG MULIGHEDER.................................................... 4
Et urbaniseret EU med byer som drivkraft for vækst og
ressourceeffektivitet .................................................................................... 4
Middelmådige resultater og fortsatte udfordringer i de større
europæiske byer........................................................................................... 4
Et fragmenteret bymæssigt system.............................................................. 5
BYPOLITIKKEN I EUROPA .................................................................... 5
Nationale bypolitikker ................................................................................. 5
Mellemstatsligt samarbejde om byudvikling .............................................. 6
En fælles forståelse af bymæssig udvikling i Europa.................................. 6
EU's bypolitik i dag ..................................................................................... 7
Byernes muligheder kan udnyttes bedre..................................................... 8
KRAV OM EN EU-DAGSORDEN FOR BYERNE.................................. 8
Et længe erkendt behov for en EU-dagsorden for byerne ........................... 8
Fornyede krav om en EU-dagsorden for byerne ......................................... 8
DEN GLOBALE DIMENSION AF BYUDVIKLING............................... 9
VIDEREFØRELSE AF OVERVEJELSERNE OM EN EU-
DAGSORDEN FOR BYERNE................................................................. 10
Hvorfor er der behov for en EU-dagsorden for byerne? ........................... 10
Hvori skulle en EU-dagsordenen for byerne bestå? .................................. 10
Fastlæggelse af rækkevidde og fokus........................................................ 11
Styrkelse af byernes engagement i og ejerskab til EU-politikker ............. 11
Bedre forståelse af byudviklingsprocessen ............................................... 12
Sikring af gennemførelsen af EU's dagsorden for byerne ......................... 12
2
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0003.png
I
NDLEDNING
Europa står fortsat over for udfordringer med økonomien, klimaet, miljøet og samfundet
som helhed. De fleste af disse udfordringer indeholder en stærk bymæssig dimension;
enten manifesterer de sig først og fremmest i og omkring byer - f.eks. fattigdom, social
og fysisk opdeling samt miljøforringelser - eller også skal løsningerne herpå findes i byer
og gennem byer – eksempelvis ressourceeffektivitet og CO2-neutral økonomi,
økonomisk udvikling og innovation samt social innovation og integration.
Selv om byernes betydning for økonomisk, social og kulturel udvikling og deres
muligheder i relation til etablering af mere ressourceeffektive boligmiljøer længe har
været anerkendt, har de politiske reaktioner på europæisk og nationalt plan været
langsomme og usammenhængende med mange indbyrdes dårligt afstemte
sektorinitiativer. Der tales i stigende grad om nødvendigheden af i tilstrækkeligt omfang
at inddrage byerne i tilrettelæggelsen og gennemførelsen af EU's politikker, og at det er
nødvendigt at tilpasse disse politikker bedre til de bymæssige realiteter, som danner
rammen om gennemførelsen. Dette kommer til udtryk i de krav om en EU-dagsorden for
byerne, som er fremsat af en lang række interessenter på såvel EU-plan som nationalt og
lokalt. Som svar på disse krav afholdt Europa-Kommissionen et byforum
1
med henblik
på at igangsætte en debat om behovet for en EU-dagsorden for byerne.
Efter byforummet diskuterede medlemsstaterne nødvendigheden af at udvikle en EU-
dagsorden for byerne. Dette skete dels i erkendelse af behovet og forventningerne hos
Europa-Parlamentet, Regionsudvalget, bysammenslutninger og byerne selv, dels som en
anerkendelse af disse parters egen vilje til at engagere sig i processen. Det blev besluttet
at arbejde videre med en sådan dagsorden med input fra såvel lokalt, regionalt og
nationalt plan som fra EU
2
.
Formålet med denne meddelelse er at udvide debatten til alle interessenter. På baggrund
af resultaterne fra byforummet fremsættes der en række høringsspørgsmål, som nærmere
skal klarlægge behovet for en EU-dagsorden for byerne samt dennes målsætninger og
virkemåde. Udtalelser og forslag fra interessenter og kompetente myndigheder på
nationalt, regionalt og lokalt plan vil udgøre et vigtigt input for den nye Kommission og
det nye Europa-Parlament, ikke mindst i forhold til videreudviklingen af Europa 2020-
strategien
3
.
Denne meddelelse indeholder: en beskrivelse af den aktuelle bymæssige situation i Europa
(afsnit 1), en status over bypolitikken i Europa (afsnit 2), en oversigt over kravene om en
EU-dagsorden for byerne (afsnit 3), en redegørelse for den globale dimension af byudvikling
(afsnit 4) samt en diskussion af mulige veje fremad med høringsspørgsmål (afsnit 5).
1
2
http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/index_en.cfm.
U
formelt møde mellem ministrene med ansvar for samhørighedspolitikken afholdt under det græske formandskab
den 24. april 2014 i Athen.
"Status over Europa 2020-strategien for intelligent, bæredygtig og inklusiv vækst". COM(2014) 130 final.
3
3
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0004.png
1.
1.1.
BYMÆSSIGE
MULIGHEDER
D
EN
SITUATION
I
E
UROPA
-
UDFORDRINGER
OG
Et urbaniseret EU med byer som drivkraft for vækst og
ressourceeffektivitet
I dag lever ca. 359 mio. mennesker - 72 % af EU's samlede befolkning - i større byer,
mindre byer og forstæder. Den bymæssige andel af befolkningen fortsætter med at vokse
- om end med aftagende styrke - og vil efter al sandsynlighed overstige 80 % i år 2050
4
.
Koncentrationen af forbrugere, lønmodtagere og virksomheder på et sted eller i et
område gør sammen med de formelle og uformelle institutioner, som findes i byer,
byområder til mere end blot befolkningscentre. De er centre for alle former for aktivitet
og i særdeleshed økonomisk aktivitet. 67 % af Europas BNP skabes i storbyområder,
hvorimod disse områders befolkning kun udgør 59 % af den samlede europæiske
befolkning. En sammenligning mellem de økonomiske resultater for Europas byer viser,
at de større byer klarer sig bedre end resten
5
, og hovedstæder og storbyområder over en
vis størrelse har opnået bedre resultater under den økonomiske krise end mindre storby-
og ikke-storbyområder
6
. Små og mellemstore byer udgør imidlertid et bærende element i
Europas territoriale organisering og spiller en vigtig rolle for territorial udvikling og
samhørighed.
Byer er også stedet, hvor en række globale udfordringer bedst kan løses. Byer har for
eksempel optimale forudsætninger for at kunne bidrage til nedbringelsen af
energiforbruget og CO2-udledningen, eftersom tætheden i byområder giver mulighed for
mere energieffektive former for beboelse og transport.
1.2.
Middelmådige resultater og fortsatte udfordringer i de europæiske
byer
En koncentration af befolkningen og aktiviteten er hverken en nødvendig eller en
tilstrækkelig betingelse for høj vækst. Der er en markant forskel på resultaterne mellem
hovedstæder og ikke-hovedstæder. Der er også stor forskel mellem vestlige og østlige
ikke-hovedstæder, som ikke kan forklares ved størrelsen alene. Selv byer inden for
samme medlemsstat, som er sammenlignelige for så vidt angår størrelse og har ens
erhvervsstruktur, udviser betydelige forskelle med hensyn til økonomiske og sociale
resultater
7
.
Trods byernes muligheder for at fungere som drivkraft for væksten, er det her, man
finder de højeste ledighedsprocenter. Med globaliseringen, den seneste krise og faldet i
fremstillingssektorens produktion har mange byer oplevet en dekvalificering af
arbejdsstyrken samt en stigning i antallet af lavtkvalificerede job i servicesektoren og
arbejdende fattige. Andelen af befolkningen, som lever på grænsen til fattigdom, er
steget
8
. Mange byer står over for en markant stigning i omfanget af social eksklusion,
opdeling og polarisering.
4
5
6
7
8
Europa-Kommissionen (JRC, EFGS, DG REGIO).
"State of European Cities Report",
Europa-Kommissionen 2010.
"
8th Progress Report on Economic, Social and Territorial Cohesion",
Europa-Kommissionen 2013.
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docgener/studies/pdf/citiesoftomorrow/citiesoftomorrow_economic.pdf.
"
8th Progress Report on Economic, Social and Territorial Cohesion",
Europa-Kommissionen 2013.
4
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0005.png
De ressourceeffektivitetsgevinster, som muliggøres af den kompakte bystruktur,
undermineres af den tilfældige byspredning, som sætter den offentlige service under pres
og mindsker den territoriale samhørighed. I mange byer er alternativerne til biltransport -
transport til fods, cykling og offentlig transport - ikke tilstrækkeligt udviklede med høj
trafiktæthed, dårlig luftkvalitet og højt energiforbrug til følge. Den hurtige urbanisering,
som medfører høj befolkningskoncentration og økonomiske investeringer i risikozoner,
gør tillige byen betydelig mere udsat for natur- og menneskeskabte katastrofer.
Mange europæiske byer lider også under en utilstrækkelig evne til at indlede og fuldføre
(nødvendige) strukturelle ændringer. Den økonomiske krise har svækket mange byer
betragteligt og øget de udfordringer, der skal løses med færre midler. Mange mindre
byer, særlig i Central- og Østeuropa, er udsat for en sammensat form for skrumpning
med såvel demografisk som økonomisk nedgang, hvilket kan igangsætte en negativ spiral
med faldende lokale skatteindtægter, lavere efterspørgsel efter varer og tjenester, tab af
job, mindsket arbejdsstyrke, vigende investeringer og mistet tiltrækningskraft i det hele
taget
9
. I økonomisk stagnerende byer er bykernen blevet forladt til fordel for byspredning
i forstæderne.
1.3.
Et fragmenteret bymæssigt system
Europa er kendetegnet ved mere polycentriske og mindre koncentrerede bymæssige
strukturer end USA og Kina. Der findes to store byområder (Paris og London), et stort
antal større byområder, et tæt netværk af små og mellemstore byer og områder med
meget få bycentre. Dets bystruktur kan beskrives som en kombination af større bycentre
og polycentriske bystrukturer samt spredt bymæssig bebyggelse. Fremkomsten af
polycentriske (mega)byområder, som er netværk af mellemstore og små byer uden en
reel funktionel og politisk kerne, er et voksende fænomen i Europa
10
. Det voksende
misforhold mellem administrative og bymæssige strukturer mindsker samhørigheden og
svækker konkurrenceevnen på grund af mangelfuld styring og en utilstrækkelig
infrastruktur
11
.
2.
2.1.
B
YPOLITIKKEN I
E
UROPA
Nationale bypolitikker
Bypolitikkerne varierer betydeligt fra medlemsstat til medlemsstat, og kun få har
egentlige ministerier og ministre for bymæssige anliggender. Ofte er bypolitik et
biprodukt af lovgivning vedrørende byplanlægning og fysisk planlægning kombineret
med sektorpolitiske tiltag snarere end et område underlagt politisk og strategisk styring.
Også måden, hvorpå byer styres, deres selvstyre, beføjelser og inddragelse i politikken på
nationalt plan varierer betragteligt mellem medlemsstaterne. Antallet af administrative
niveauer eller styringsniveauer går fra to til fire, og det gennemsnitlige indbyggertal på
laveste niveau (kommuner) spænder fra mindre end 2 000 til over 150 000. I nogle lande
er der yderligere indskudt en mellemliggende struktur med det formål at fremme fælles
9
10
11
"Impact
of the European demographic trends on regional and urban development."
Det ungarske formandskab
for Rådet for Den Europæiske Union, Budapest 2011.
http://ec.europa.eu/regional_policy/conferences/urban2014/doc/presentations/dg_urban_sandrobalducci.pdf.
"What Makes Cities More Productive? Evidence on the Role of Urban Governance from Five OECD Countries".
OECD Regional Development Working Papers, 2014/05.
5
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0006.png
planlægning og tiltag i forbindelse med strategiske spørgsmål eller fælles infrastruktur
12
,
eksempelvis sammenslutninger af ledelsesrepræsentanter på laveste niveau.
Byernes beføjelser inden for de nationale styringsstrukturer i form af politisk selvstyre og
kontrol over budgetter og lokal beskatning er også meget forskellige. I nogle lande
tildeles (større) byer en særlig status, som medfører tildeling af yderligere ressourcer og
ansvar
13
. Mange medlemsstater har oplevet en udvikling i retning af øget decentralisering
inden for de seneste 30 år, selv om denne proces ikke altid ledsages af en tilsvarende
stigning i ressourcerne.
2.2.
Mellemstatsligt samarbejde om byudvikling
Medlemsstaterne samarbejder om byudvikling på mellemstatslig basis, idet møderne
afholdes og ledes af formandskabet for Rådet. Resultatet af det mellemstatslige
samarbejde består først og fremmest af dokumenter vedtaget under uformelle
ministermøder, såsom Leipzigchartret
14
og Toledoerklæringen
15
. Da der imidlertid ikke
findes noget egentligt fagråd for bypolitik og forskellige medlemsstaters engagement har
varieret over tid, har virkningen af det mellemstatslige samarbejde om EU-politikken og
nationale politikker også været af varierende karakter.
2.3.
En fælles forståelse af bymæssig udvikling i Europa
Med hensyn til formål, målsætninger og værdier er der udtrykkelig enighed på europæisk
plan om, hvad der skal kendetegne fremtidens europæiske by, og om de grundlæggende
principper for den ideelle europæiske by. Disse principper findes i traktatens
målsætninger, i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder og i den
europæiske sociale model. Der er også enighed blandt ministrene med ansvar for
byudvikling om mere specifikke målsætninger og værdier for byerne - således, som det
kommer til udtryk i Leipzigchartret
16
– samt om, hvorledes disse målsætninger skal nås,
og hvilken rolle byerne kan spille i forbindelse med gennemførelsen af Europa 2020, jf.
også Toledoerklæringen. Det samme gælder principperne for byudvikling på det
europæiske område som udtrykt i Den Europæiske Unions territoriale dagsorden 2020
(TA2020)
17
.
EU's samhørighedspolitik gennem URBAN-fællesskabsinitiativerne
18
og den
efterfølgende indarbejdelse af en integreret bæredygtig byudvikling i regionale og
nationale operationelle programmer
19
har givet input til den mellemstatslige proces i
form af praktisk erfaring. Sammen udgør de det såkaldte "Urban Acquis".
12
13
14
15
16
17
18
19
"State of European Cities Report",
Europa-Kommissionen 2010.
Ibid.
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf.
http://www.eukn.org/dsresource?objectid=165782.
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/themes/urban/leipzig_charter.pdf.
http://www.eu-territorial-agenda.eu/Reference%20Documents/Final%20TA2020.pdf.
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/urban2/index_en.htm.
http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/2007/working/urban_dimension_en.pdf.
6
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0007.png
"
Morgendagens byer"
20
– en syntese af principperne i den europæiske model for
bæredygtig byudvikling
baseret på traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, Den
Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, den europæiske sociale model,
Leipzigchartret, Toledoerklæringen og Den Europæiske Unions territoriale dagsorden 2020
Fremtidens europæiske by skal være:
et sted med avanceret social udvikling
en platform for demokrati, kulturel dialog og mangfoldighed
et sted med grøn, økologisk eller miljømæssig fornyelse samt
et attraktivt sted og en drivkraft for økonomisk vækst.
Den europæiske bymæssige og territoriale udvikling skal:
afspejle en bæredygtig udvikling i Europa baseret på afbalanceret økonomisk vækst og en
afbalanceret territorial organisering med en polycentrisk bystruktur
fremme dannelsen af stærke regionale centre, som kan give let adgang til tjenester af almen
økonomisk interesse
befordre en kompakt bystruktur med begrænset byspredning samt
sikre et højt niveau af miljøbeskyttelse og -kvalitet omkring byerne.
2.4.
EU's bypolitik i dag
Europa-Kommissionens Generaldirektorat for Regionalpolitik blev i 2012 omdøbt til
Generaldirektoratet for Regionalpolitik og Bypolitik. Dette skete dels ud fra en
erkendelse af, at byerne i fuldt omfang skal bidrage til den økonomiske, sociale og
territoriale udvikling i EU, dels som en anerkendelse af, at EU's politikker, og ikke
mindst regionalpolitikken, har en stærk bymæssig dimension. Skønsvis vil mindst 50 %
af Den Europæiske Fond for Regionaludviklings (EFRU's) midler, ca. 80-90 mia. EUR,
blive investeret i byområder gennem de vigtigste operationelle programmer i
finansieringsperioden 2014-20, og mindst 5 % af EFRU's nationale tildelinger er
øremærket til integreret bæredygtig byudvikling for at sikre, at området prioriteres i alle
medlemsstater. Netværksdannelse og udveksling af viden mellem byer vil fortsat nyde
fremme i den næste generation af URBACT
21
-programmet.
Men byudvikling understøttes ikke kun gennem EU's regionalpolitik og strukturfonde.
Stadig flere af EU's sektorpolitikker målrettes udtrykkeligt mod byområder. Det gælder
eksempelvis inden for energi, informations- og kommunikationsteknologi, miljø, klima,
uddannelse og kultur samt transport, som støtter initiativer som Europæisk
Kulturhovedstad, intelligente byer og samfund – det europæiske innovationspartnerskab,
Europas miljøhovedstad, Borgmesteraftalen og Mayors Adapt. Mange andre EU-
initiativer og direktiver er indirekte rettet mod byområder, f.eks. direktiver om støj og
luftkvalitet, migrationspolitiske initiativer og tiltag til nedbringelse af trafiktæthed, som,
selv om de ikke er decideret bypolitiske, hovedsagelig vedrører byområder eller
gennemføres i byer
22
.
2.5.
Byernes muligheder kan udnyttes bedre
Byerne spiller en vigtig rolle i forbindelse med gennemførelsen af EU's politikker,
herunder Europa 2020-strategien. Med den nuværende praksis for politikudformning
såvel nationalt som på EU-plan udnyttes den sagkundskab, der findes i byerne, imidlertid
ikke fuldt ud, eller det anerkendes ikke, at lokale myndigheder kan spille en væsentlig
20
21
22
http://ec.europa.eu/regional_policy/archive/conferences/citiesoftomorrow/index_en.cfm.
http://urbact.eu/.
http://ec.europa.eu/regional_policy/urban/portal/index_en.cfm.
7
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0008.png
rolle i henseende til opfyldelsen af politiske målsætninger formuleret på andre
styringsniveauer.
Selv om byer vinder anerkendelse som centrale aktører og den bymæssige dimension
bliver stadig mere synlig, er situationen fortsat problematisk. Flerniveaustyring fungerer
ikke altid godt, og samordning af politikker på tværs af sektorer og administrative
grænser er vanskelig at gennemføre. De politiske målsætningers stærke sektorfokus
mindsker muligheden for synergieffekter mellem sektorer og svækker ejerskabet hos
byerne selv. Sektoropdelt politikformulering er en rodfæstet praksis på alle
styringsniveauer og svær at komme til livs, fordi såvel målene som indikatorerne til
måling af resultaterne som regel også er sektoropdelte. Mangelfuld koordinering mellem
forskellige områder af sektorlovgivningen og forskellige styringsniveauer (det lokale, det
regionale og det nationale) kan gøre det vanskeligt for byerne at overholde EU's
direktiver, f.eks. inden for luftkvalitet
23
.
3.
3.1.
K
RAV OM EN
EU-
DAGSORDEN FOR BYERNE
Et længe erkendt behov for en EU-dagsorden for byerne
Allerede i sin meddelelse fra 1997 "En dagsorden for byerne i Den Europæiske Union"
24
argumenterede Europa-Kommissionen for, at en fornyet indsats var nødvendig for at
styrke eller retablere de europæiske byers betydning som steder for social og kulturel
integration, som kilde til økonomisk fremgang og bæredygtig udvikling og som
fundament for demokratiet. Siden har der fundet en udvikling sted med hensyn til
rækkevidden af EU's politiske indgreb over for byområder, og byudvikling er blevet en
mere fremtrædende del af politikformuleringen i EU. Med Lissabontraktaten er
territorial
samhørighed endvidere blevet føjet til EU's målsætninger, ligesom flerniveaustyringen er
blevet styrket.
Politikken er imidlertid fortsat usammenhængende, de bymæssige
udfordringer er blevet mere komplekse og det lokale niveaus rolle i forbindelse med
formuleringen og gennemførelsen af EU-politikken er til stadighed genstand for debat.
Dette afspejles i de senere års fornyede krav om en EU-dagsorden for byerne.
3.2.
Fornyede krav om en EU-dagsorden for byerne
I 2011 vedtog
Europa-Parlamentet
en beslutning, hvori der blev argumenteret for en
styrkelse af den bymæssige dimension af EU's politikker og det mellemstatslige
samarbejde om byudviklingspolitik og fremsat krav om et fælles arbejdsprogram eller en
EU-dagsorden for byerne. Europa-Parlamentet fremhævede også behovet for i højere
grad at inddrage byerne i disse processer. I midten af 2013 fremsatte en
gruppe af
medlemsstater
anført af Nederlandene og Belgien et forslag til en dagsorden for byerne i
tilknytning til det mellemstatslige samarbejde om byudvikling, som er blevet videreført
af det litauiske, det græske og det italienske formandskab.
Sidst i 2013 fremsatte
Regionsudvalget
sin initiativudtalelse under overskriften "Towards
an integrated urban agenda for the EU". I udtalelsen efterlyses en ny integreret EU-
dagsorden for byerne, som forankrer den bymæssige dimension strukturelt i EU's
politikker og lovgivning. I starten af 2014 talte
Eurocities
for en EU-dagsorden for
byerne,
som
skulle
sikre
bedre
politikkoordinering,
integration
af
byudviklingsmålsætninger i flere politikker og bedre afbalancering af prioriteringerne i
23
24
http://www.eea.europa.eu/publications/air-implementation-pilot-2013.
"En dagsorden for byerne I Den Europæiske Union",
KOM(97) 197 endelig.
8
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0009.png
EU's investeringsprogrammer samt styrke den direkte dialog mellem byerne og
Kommissionen og give kommissæren for regionalpolitik en stærkere koordinerende rolle.
Efter byforummet fremsatte flere interesseorganisationer udtrykkelige opfordringer
gennem positionspapirer.
Europæiske Kommuners og Regioners Råd
(CEMR) kræver en
EU-dagsorden for byerne, som kan sikre adgang til og aktiv deltagelse i
politikformuleringsprocessen for alle typer af byer - små, mellemstore og store - og
anerkende såvel de funktionelle regioners rolle som behovet for en bedre
politikkoordinering.
Energy Cities
bekræfter behovet for at formulere og gennemføre en
EU-dagsorden for byerne for fuldt ud at udnytte de lokale myndigheders muligheder og
for at gøre territorial samhørighed til et centralt aspekt i EU's politikker.
Ministrene med ansvar for samhørighedspolitikken mødtes i Athen i april 2014 for at
diskutere en EU-dagsorden for byerne. Også medlemsstaterne erkendte en række
interessenters behov for og forventninger til udvikling af en EU-dagsorden for byerne og
anerkendte deres vilje til at engagere sig i processen.
4.
D
EN GLOBALE DIMENSION AF BYUDVIKLING
I 2050 forventes den andel af verdens befolkning, som lever i byerne, at være på 67 %.
Byområder vil opleve en tilgang på 2,6 mia. personer, og landområder vil miste 300 mio.,
og dette vil navnlig ske i udviklingslandene
25
. Denne urbanisering indebærer en
mulighed for opnåelse af velstand og velfærd for store befolkningsgrupper, men risikerer
også at skabe slumkvarterer og områder med ekstrem fattigdom og ikke-bæredygtige
sociale, miljømæssige og territoriale udviklingsmønstre. Det er afgørende, at processen
styres i så bæredygtig en retning som muligt, idet udviklingen vil påvirke økonomien,
klimaet og den sociale stabilitet globalt, og virkningerne dermed også vil kunne mærkes i
Europa.
Den voksende bevidsthed om byudviklingens muligheder afspejles i EU's eksterne
forbindelser, i det internationale samarbejde og i udviklingsbistanden. I sin nylige
meddelelse "Styrkelse af lokale myndigheder i partnerlande for bedre regeringsførelse og
mere effektive udviklingsresultater
26
understreger Europa-Kommissionen den afgørende
rolle, som lokale myndigheder i byområderne spiller i forbindelse med løsningen af de
udviklingsmæssige udfordringer.
I forhandlingerne om udviklingsdagsordenen for perioden efter 2015 er byudvikling
blevet et centralt emne. FN's program for bolig- og bebyggelsesmiljø, UN-Habitat, har
desuden - for første gang - bedt EU om at bidrage til en global debat om fremtidens
byudvikling i form af et fælles indlæg på HABITAT III-konferencen
27
. Et sådant bidrag
vil naturligt nok bygge på EU's overvejelser om en EU-dagsorden for sine egne byer,
som kan danne grundlag for et fælles indlæg i den internationale debat. I tillæg hertil
vises der i de løbende forhandlinger om en fremtidig global klimaaftale inden for De
Forenede Nationers rammekonvention om klimaændringer (UNFCCC) en stigende
interesse for byudvikling og byers betydning.
25
26
27
World Urbanization Prospects: The 2011 Revision’,
United Nations Department of Economic and Social
Affairs/Population Division, New York 2012.
COM(2013) 280 final.
http://mirror.unhabitat.org/categories.asp?catid=831.
9
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0010.png
5.
V
IDEREFØRELSE
BYERNE
AF OVERVEJELSERNE OM EN
EU-
DAGSORDEN
FOR
Inden dagsordenen for byerne videreføres, er det nødvendigt præcist at fastlægge dennes
formål og begrundelse samt mulige form og virkemåde. En EU-dagsorden for byerne kan
ikke formuleres i et tomrum, men bør være i fuld overensstemmelse med EU's
overordnede målsætninger og strategi, særlig den reviderede Europa 2020-strategi. Den
bør også passe sammen med nationale politikker og nationale bydagsordener. Mange
interessenter deler den opfattelse, at en EU-dagsorden for byerne skal respektere
nærhedsprincippet og ikke baseres på ny lovgivning.
5.1.
Hvorfor er der behov for en EU-dagsorden for byerne?
En EU-dagsorden for byerne kan tjene flere målsætninger. En EU-dagsorden for byerne
kan fremme kvaliteten og effektiviteten af politikkerne gennem en
bedre koordinering
af
politikker, aktører og styringsniveauer og en
bedre forståelse
af sammenhængene inden
for byudvikling i forbindelse med tilrettelæggelsen og gennemførelsen af politikkerne.
Den kan styrke
byernes engagement i og ejerskab
til EU samt formuleringen og
gennemførelsen af politikken på nationalt plan. Den kan understøtte
byernes kapacitet
med hensyn til forandring og strukturel omstilling
med henblik på at sikre levedygtige
byøkonomier og en socialt, miljømæssigt og territorialt bæredygtig udvikling af
byområder. Eftersom den er knyttet til holistiske lokale udviklingsmålsætninger, kan den
bringe
politikformuleringen i EU tættere på borgerne.
Endelig kan den vise sig nyttig i
forbindelse med EU's bistandspolitik og være et middel til at fremme globale spørgsmål
vedrørende bæredygtighed.
De fleste af EU's politikker har en bymæssig dimension, direkte eller indirekte. Imidlertid
er der råderum for forbedringer, et større engagement, et bedre samspil mellem de
forskellige styringsniveauer og et stærkere fokus på bypolitiske prioriteringer i
politikformuleringen på nationalt og EU-plan. Et vigtigt første skridt i forbindelse med
fastlæggelsen af en EU-dagsorden for byerne består i at klarlægge, hvor der er mangler,
som skal afhjælpes på EU-plan.
Q1.
Hvad er de vigtigste begrundelser for en EU-dagsorden for byerne? Hvor
kan handling på EU-plan tilføre størst værdi? Hvilke dele af byudviklingen
vil kunne drage nytte af en mere koordineret fremgangsmåde mellem
forskellige sektorer og styringsniveauer?
5.2.
Hvori skulle EU-dagsordenen for byerne bestå?
De hidtidige bidragydere til debatten har foreslået, at "dagsordenen" snarere burde bestå i
en ny arbejdsmetode til at sikre sammenhæng. Andre har foreslået, at den bør tage form
af en strategi med prioriteringer for det lange sigt og operationelle retningslinjer for det
korte sigt.
En EU-dagsorden for byerne kunne fokusere på et mindre udsnit af vigtige
samfundsmæssige udfordringer i Europa såsom CO2-reduktion, klimatilpasning,
inklusion eller demografisk udvikling. Det kan overvejes at zoome ind på udfordringer,
hvis løsning er særlig vigtig eller påtrængende for byerne, eller hvor byernes engagement
har afgørende betydning for resultaterne. Eksempelvis er det græske formandskabs
initiativ, hvor fattigdom i byerne gøres til et særligt arbejdsområde for det
mellemstatslige samarbejde i forbindelse med dettes bidrag til EU's dagsorden for
10
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0011.png
byerne, blevet budt velkommen af medlemsstaterne. Borgmesteraftalen er ofte blevet
fremhævet som en fremgangsmåde til inddragelse af byerne i gennemførelsen af EU-
målsætninger, som måske kan bruges på andre områder.
I en mere ambitiøs EU-dagsorden for byerne vil man imidlertid nok søge at tilvejebringe
en ramme, som kan skabe sammenhæng i mangfoldigheden af initiativer og politikker,
f.eks. ved at sikre, at sektorpolitikker og instrumenter er indbyrdes afstemt og gensidigt
forstærker hinanden.
Q2.
Bør en EU-dagsorden for byerne fokusere på et begrænset antal
bymæssige udfordringer? Eller bør en EU-dagsorden for byerne
tilvejebringe en generel ramme, som kan sætte fokus på den bymæssige
dimension af EU-politikkerne over en bred front og således styrke
koordineringen mellem sektorpolitikkerne, byen samt nationale og EU-
aktører?
5.3.
Fastlæggelse af rækkevidde og fokus
Der har allerede været foretaget et stort stykke arbejde for at fastlægge en europæisk
model for byudvikling gennem det mellemstatslige samarbejde om byudvikling og især
Kommissionens egne overvejelser i forbindelse med "Morgendagens byer"
28
- et arbejde,
som fordrer bred enighed. Man kunne forestille sig dette arbejde videreført med henblik
på mere klart at fastlægge målsætninger og opgaver for bestemte sektorer og aktører.
Q3.
Er den europæiske model for byudvikling som den kommer til udtryk i
"Morgendagens byer" et tilstrækkeligt grundlag for videreførelse af EU's
dagsorden for byerne?
5.4.
Styrkelse af byernes engagement i og ejerskab til EU's politikker
Mange af byernes interessenter og interesseorganisationer ser en EU-dagsorden for
byerne som et middel til i højere grad at inddrage byerne og disses politiske ledere i
formuleringen og gennemførelsen af EU-politikken. En række spørgsmål udestår her.
Bl.a. at sikre, at interessenternes synspunkter tages i betragtning i forbindelse med
udviklingen af sektorpolitiske initiativer på EU-niveau. Dette kan opnås gennem en bedre
udnyttelse af allerede eksisterende redskaber til at engagere og høre interessenter i
forbindelse med tilrettelæggelsen af EU's politikker (f.eks. konsekvensanalyser,
interessenthøringer eller vurderinger). Nogle har foreslået muligheden for en
interessentplatform til vurdering af sammenhængen mellem politikinitiativer på EU-
niveau og disses virkning for byområderne, særlig i relation til den reviderede Europa
2020-strategi. Et andet aspekt vedrører den rolle, byerne kan spille med hensyn til
fastsættelsen af politiske målsætninger såvel nationalt som på EU-plan, samt spørgsmålet
om, hvorvidt EU's og de nationale målsætninger afspejler behovene på det bymæssige
plan. Det drejer sig her både om den måde, hvorpå overordnede målsætninger (fra
eksempelvis Europa 2020-strategien) omsættes til specifikke sektormålsætninger, og om
den måde, hvorpå de gennemføres i de nationale politikker.
28
Ibid., s. 3.
11
PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453005_0012.png
Q4.
Hvordan kan byernes interessenter bidrage bedre til udviklingen og
gennemførelsen af politikker på EU-plan? Er det nødvendigt, at byer i
højere grad inddrages i politikformuleringen regionalt, nationalt og på EU-
plan? Hvordan?
5.5.
Bedre forståelse af byudviklingsprocessen
Et mål med en EU-dagsorden for byerne bør være en politikformulering, som i højere
grad afspejler de bymæssige realiteter. Byer er i konstant udvikling, og en god
politikformulering må bygge på en dybere forståelse og en mere effektiv deling af viden
og erfaringer. Der eksisterer allerede en række ordninger administreret af EU eller
medlemsstaterne
såsom
Horisont
2020,
ESPON,
Urbact,
det
fælles
programlægningsinitiativ "Urban Europe" og det europæiske informationsnetværk for
bypolitik (EUKN). Kommissionen har arbejdet tæt sammen med OECD med det formål
dels at udvikle en harmoniseret definition af byområder, dels at opnå en større indsigt i
storbyers dynamikker. Kommissionen udvikler også geodata med henblik på at overvåge
udviklingen af byområder. Adgangen til viden og data synes ikke at være det største
problem. Det er snarere anvendelsen samt den fælles forståelse og udveksling af viden
blandt de politiske beslutningstagere på alle styringsniveauer, som trænger til at styrkes.
Der er måske også plads til en forbedret koordinering i forbindelse med udviklingen af
videnbasen.
Q5.
Hvordan styrkes en bymæssig og territorial videnbase og udveksling af
erfaringer bedst muligt? Hvilke specifikke dele af videnbasen skal styrkes
for bedre at styrke politikformuleringen?
5.6.
Sikring af gennemførelsen af EU's dagsorden for byerne
En EU-dagsorden for byerne kan ikke gennemføres på EU-niveau alene. Mange
spørgsmål håndteres bedst på det lokale, det regionale eller det nationale plan, og nogle
falder uden for EU's kompetencer. Gennemførelsen af en EU-dagsorden for byerne bør
desuden være baseret på et samspil mellem forskellige politiske niveauer og sektorer. Det
er nødvendigt at overveje, hvordan det mellemstatslige samarbejde og andre politiske
processer kan spille bedre sammen, så virkningen øges. Det er tillige nødvendigt at
overveje, hvilke roller forskellige spillere skal spille på forskellige styringsniveauer, og
hvorledes samspillet og udvekslingen bedst kan støttes.
Q6.
Hvilken rolle skal henholdsvis det lokale, det regionale og det nationale
niveau samt EU spille i forbindelse med fastlæggelsen, udviklingen og
gennemførelsen af en EU-dagsorden for byerne?
Hvis De ønsker at bidrage til debatten om en EU-dagsorden for byerne, bedes dette gjort
elektronisk ved benyttelse af den vejledning, som findes på adressen:
http://ec.europa.eu/eusurvey/runner/pc_eu_urb_agenda
Bemærk venligst, at denne høring er åben indtil den 26. september 2014.
12