Europaudvalget 2014
KOM (2014) 0499
Offentligt
1453012_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 24.7.2014
COM(2014) 499 final
SVAR FRA KOMMISSIONEN PÅ DEN SÆRLIGE RAPPORT FRA DEN
EUROPÆISKE REVISIONSRETS SÆRBERETNING
"FONDEN FOR DE YDRE GRÆNSER HAR FREMMET DEN ØKONOMISKE
SOLIDARITET, MEN KRÆVER ET BEDRE SYSTEM TIL MÅLING AF
RESULTATER OG SKAL SKABE YDERLIGERE MERVÆRDI FOR EU"
DA
DA
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0002.png
SVAR FRA KOMMISSIONEN PÅ DEN SÆRLIGE RAPPORT FRA DEN EUROPÆISKE
REVISIONSRETS SÆRBERETNING
"FONDEN FOR DE YDRE GRÆNSER HAR FREMMET DEN ØKONOMISKE
SOLIDARITET, MEN KRÆVER ET BEDRE SYSTEM TIL MÅLING AF RESULTATER
OG SKAL SKABE YDERLIGERE MERVÆRDI FOR EU"
SAMMENFATNING
I. I henhold til betragtning 4 i beslutning om Fonden for de Ydre Grænser, var Fonden for de Ydre
Grænser tænkt som en "fællesskabsmekanisme
for finansiel solidaritet med henblik på at støtte de
medlemsstater, der til gavn for Fællesskabet permanent bærer en tung finansiel byrde".
På baggrund af denne klare begrundelse for oprettelsen af Fonden skal bedømmelsen af Fondens
merværdi for EU først og fremmest ske på grundlag af Fondens evne til at øge kapaciteterne i
medlemsstaterne, især i de medlemsstater, hvis byrde er tungere end andres, således at de kan
udfylde deres rolle og opfylde deres forpligtelser til at sikre ensartet, effektiv og professionel
kontrol ved Den Europæiske Unions og de pågældende medlemsstaters ydre grænser og håndhæve
Schengenreglerne.
Under hensyntagen til, at Schengenområdet i sig selv repræsenterer en merværdi for EU, blev
Fonden for de Ydre Grænser indarbejdet i den grundlæggende logik for forvaltningen af
Schengensystemet, i henhold til hvilken forpligtelsen til at beskytte EU's ydre grænser påhviler de
enkelte medlemsstater. Derfor synes forstærkningen af de pågældende medlemsstaters kapaciteter
ved hjælp af Fonden for de Ydre Grænsers investering i medlemsstaternes egne bestræbelser på at
kontrollere grænserne at være den bedste måde at sikre den effektive forvaltning af EU's ydre
grænser på, specielt med henblik på at imødegå et særligt migrationspres.
De lovgivende instanser besluttede bevidst under beslutningstagningsprocessen i forbindelse med
etableringen af Fonden ikke at lade additionalitetsprincippet indgå i artikel 8 i beslutningen om
Fonden for de Ydre Grænser, idet principperne om assistance blev anført i stedet for den oprindelig
foreslåede tekst fra Kommissionen. I modsætning til, hvad der gælder for strukturfondene, blev
additionalitetsprincippet derfor ikke indarbejdet i opbygningen af Fonden for de Ydre Grænser, som
skulle styres af principperne om komplementaritet, kontinuitet og overholdelse.
III. Ud over at fremme økonomisk solidaritet har den afgørende økonomiske støtte til
medlemsstaterne, så de har kunnet gennemføre topprioriterede projekter som SIS II, VIS og
Eurosur, vist, at Fonden havde en reel europæisk merværdi.
Ikke desto mindre gjorde de indledende problemer med opstillingen af indikatorer i nationale
programmer og manglerne ved midtvejsevalueringen det vanskeligt at opnå et nøjagtigt billede af
Fondens resultater.
IV. Der var ingen forpligtelse til at gøre planlægningen af Fonden for de Ydre Grænser til en del af
en national strategi for grænsekontrol og visa.
De begunstigede af Fonden for de Ydre Grænser er næsten udelukkende nationale myndigheder, der
har enekompetence på området. Valget af begunstigede af Fonden for de Ydre Grænser var derfor
generelt uden problemer.
Nogle medlemsstater skal imidlertid styrke deres udbudsprocedurer med henblik på fuldt ud at
overholde princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning.
V. Hvad angår Spanien og Grækenland kan nogle aspekter af forvaltningen af Fonden kvalificeres
som alvorlige svagheder, især den lave implementeringsgrad for Grækenland, men dette gælder kun
for de første år af Fondens implementering og skyldtes hovedsagelig den sene vedtagelse af det
lovmæssige grundlag for Fondens kapacitet og langvarige udbudsprocedurer.
2
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0003.png
For Maltas og Italiens vedkommende kan det nye koncept i Fonden og de ansvarlige myndigheders
manglende erfaring i vid udstrækning forklare de problemer, Retten fandt.
VI.
(a) Kommissionen er af den opfattelse, at anbefalingen med hensyn til indikatorer er blevet
gennemført i det juridiske grundlag for Fonden for Intern Sikkerhed med obligatoriske indikatorer
for perioden 2014-2020.
Vedrørende det andet problem accepterer Kommissionen anbefalingen og har fuld tillid til, at den
afsluttende evalueringsrapport vil tage det op.
(b) Kommissionen accepterer den første del af anbefalingen (oplysninger fra Frontex om
gennemførelse af Fonden for de Ydre Grænser) og er af den opfattelse, at den er blevet
implementeret i det juridiske grundlag for bestemmelserne for Fonden for Intern Sikkerhed med
hensyn til perioden 2014-2020.
Kommissionen kan imidlertid kun delvis erklære sig enig i, at samfinansierede aktiver systematisk
bør opføres i Frontex' udstyrspulje. Hvordan Frontex registrerer udstyr og stiller dette til rådighed
for andre, bestemmes af Frontexforordningerne og ikke af Fondens juridiske grundlag.
Kommissionen vil fremme fælles ansøgningscentre og andre faciliteter for konsulært samarbejde
foruden renoveringer, indretning og/eller udstyring af konsulater.
Genstande anskaffet i forbindelse med specifikke aktioner finansieret af Fonden for Intern
Sikkerhed (ydre grænser og visa), som svarer til Frontex' behov, vil skulle registreres i Frontex'
udstyrspulje.
(c) Kommissionen kan ikke erklære sig enig i, at støtte til Fonden for Intern Sikkerhed skal gøres
afhængig af udarbejdelsen af en national strategi. Konditionalitet med hensyn til Schengenreglerne
er indført i Fonden for Intern Sikkerheds juridiske grundlag for operativ støtte.
(d) Kommissionen erklærer sig enig i, at offentlige udbudsprocedurer bør styrkes i nogle
medlemsstater, og er allerede særlig opmærksom på dette forhold.
INDLEDNING
11. For store medlemsstaters vedkommende er Kommissionen enig i, at de fleste udgifter kan
finansieres nationalt, men dette er ikke nødvendigvis i samme udstrækning tilfældet for små
medlemsstater, der modtager en relativt høj bevilling fra Fonden for de Ydre Grænser, som kan
have en meget stor løftestangseffekt for medlemsstaternes investeringskapacitet på dette område.
Fonden er et nøgleværktøj og et konkret udtryk for den økonomiske solidaritet imellem
medlemsstaterne med henblik på forvaltningen af Schengenområdets ydre grænser.
BEMÆRKNINGER
26. Kommissionen erkender, at selv om der er delvise oplysninger fra forskellige kilder (endelige
rapporter, efterfølgende evalueringer) til rådighed, som kan anvendes til måling af nogle af Fondens
resultater, har det samlede resultat af Fonden endnu ikke kunnet måles. Dette vil blive gjort inden
for rammerne af den endelige efterfølgende evaluering. Der var svagheder i overvågningen og
evalueringen i nogle få medlemsstater i de første årsprogrammer, især mangel på SMART-
indikatorer. Dette skyldtes i nogen grad det nye koncept i Fonden og de berørte ansvarlige
myndigheders manglende erfaring. Situationen er blevet bedre siden 2012.
27. Ud af de fem projekter, der er identificeret af Retten, understøtter de tre (projekt 9, 21 og 22)
fuldt ud Fonden for de Ydre Grænsers prioriteter og finansierer kun støtteberettigede udgifter. Især
var de spanske myndigheders indkøb af patruljebåde (projekt 9) til overvågning af de ydre maritime
grænser fuldt berettiget til støtte fra Fonden, da de købte både blev anvendt på de ydre maritime
3
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0004.png
grænser. At de ikke blev sat ind ved de mest risikable ydre maritime grænser, betyder ikke, at de
ikke er støtteberettigede, og skyldes de spanske myndigheders forvaltning af overvågningsmidlerne
inden for rammerne af en flåde.
Kommissionen er klar over problemerne i forbindelse med det projekt, der er anført i afsnit 60, og
ikke støtteberettigede omkostninger vil blive trukket fra de støtteberettigede udgifter ved
afslutningen af årsprogrammet.
28. Der har været en virkelig forbedring med hensyn til medlemsstaternes anvendelse af indikatorer
siden årsprogrammet for 2011. Indledende problemer skyldtes manglende erfaring og
medlemsstaternes vanskelighed ved at fastsætte målelige indikatorer i planlægningsfasen på trods af
den vejledning, Kommissionen ydede.
29. Den samlede implementeringsgrad for Fonden for de Ydre Grænser er tilfredsstillende på trods
af, at der er tale om en ny fond. Med hensyn til Grækenland viser de første årsprogrammer en ret
lav implementeringsgrad som følge af begrænset administrativ kapacitet og langsommelige
udbudsprocedurer, hvilket siden da med Kommissionens hjælp er blevet taget op med henblik på
blandt andet at øge absorptionshastigheden for EU's fonde, og det forventes, at disse bestræbelser
vil have positive resultater for implementeringen fra 2011.
30. Fonden for de Ydre Grænser blev indarbejdet i den grundlæggende logik for forvaltningen af
Schengensystemet, i henhold til hvilken forpligtelsen til at beskytte EU's ydre grænser påhviler de
enkelte medlemsstater. Derfor synes forstærkningen af de pågældende medlemsstaters kapaciteter
ved hjælp af Fonden for de Ydre Grænsers investering i medlemsstaternes egne bestræbelser på at
kontrollere grænserne at være den bedste måde at sikre den effektive håndhævelse af EU's ydre
grænser på, specielt med henblik på at imødegå et særligt migrationspres.
Selv om Fonden også støttede og opmuntrede til skabelsen af yderligere kapaciteter gennem
samarbejde mellem medlemsstaterne, er dette aspekt blevet betragtet som et underordnet element.
31.
(a) Se venligst svarene på punkterne 32-34. Medlemsstaterne anvendte i vid udstrækning de
specifikke prioriteter i deres programmer. Dette gælder også medlemsstater, der ikke behøvede at
øge deres medfinansieringsgrader (samhørighedslande).
(c) Fonden for de Ydre Grænsers mekanisme til understøttelse af nødsituationer i forbindelse med
fællesskabsaktioner var stort set effektive, når man tager de særlige situationer og omstændigheder i
betragtning, under hvilke nødinterventionerne blev aktiveret. Der blev stillet relevant finansiering til
rådighed som reaktion på væsentlige nødsituationer og som effektiv understøttelse af projekter i
medlemsstater, der stod over for et særligt pres, som f.eks. Italien og Grækenland, således at der
bidroges til en forbedring af situationen på jorden.
Kommissionen er imidlertid enig i Rettens udtalelse med hensyn til udarbejdelsen af Fonden for de
Ydre Grænsers specifikke aktioner.
(d) I de første år af Fondens implementering ville nogle projekter, som er blevet finansieret af
Fonden for de Ydre Grænser, alligevel være blevet finansieret af nationale midler. Da der var tale
om den første generation af fondsmidler på dette område, var dette næsten uundgåeligt for ikke at
miste de første års bevillinger. Støtteberettigelsen for udgifter bedømmes på afslutningstidspunktet i
henhold til principperne for delt forvaltning (ikke på planlægningsstadiet). Endvidere udfører
Kommissionen revisioner, som medfører finansielle korrektioner, såfremt dette er påkrævet.
32. De strategiske retningslinjer for Fonden for de Ydre Grænser som vedtaget af Kommissionen
etablerede en ramme, der sikrede, at Fonden programmeres og implementeres i overensstemmelse
med de relevante EU-politikker og er opbygget omkring Fondens fem prioriteter.
4
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0005.png
Selv om de specifikke prioriteter ikke medførte noget yderligere økonomisk incitament for
samhørighedslande som Malta og Spanien, har medlemsstaterne i vid udstrækning anvendt de
enkelte prioriteter i deres planlægning: der blev programmeret med næsten 720 mio. EUR svarende
til 45 % af de samlede bevillinger til alle medlemsstater fra Fonden for de Ydre Grænser i perioden
2007-2013.
33. Nogle elementer/krav i forbindelse med de specifikke prioriteter kan gøres til genstand for
fortolkning, for de fleste specifikke prioriteters vedkommende (9 ud af 12) var kravene imidlertid
klare, så det var muligt for medlemsstaterne at anvende dem effektivt under programmeringen.
Selv om den relevante rapportering endnu ikke er blevet analyseret, kan man i forbindelse med
omfokuseringen af programmeringen af Fonden for de Ydre Grænser til nogle få strategiske
prioriteter (VIS, SIS II, Eurosur, konsulært samarbejde, topmoderne udstyr) fastslå, at den
vellykkede lancering af VIS, SIS II og Eurosur i alle medlemsstater demonstrerede bidraget fra
Fonden for de Ydre Grænser på dette punkt.
34. I overensstemmelse med svaret til punkt 32 overvåger Kommissionen, i hvilken udstrækning de
specifikke prioriteter anvendes, ved at gennemgå de konkrete aktiviteter, der er finansieret inden for
rammerne af specifikke prioriteter, som en del af det generelle arbejde, der i henhold til det enkelte
årsprogram udføres i forbindelse med afviklingen, og som en del af Kommissionens generelle
overvågningsaktiviteter af nationale programmer (herunder overvågningsmissioner).
Boks 1 - Fonden for de Ydre Grænsers bidrag til SIS II og VIS
Som det fremgår af svaret på punkterne 33-34, overvågede Kommissionen anvendelsen af
specifikke prioriteter som en del af overvågningen af årsprogrammer, der blev implementeret af
medlemsstaterne, mens disse programmer befandt sig på programudkastets analysestadium, under
implementeringen og ved afviklingen.
Den vellykkede lancering af VIS og SIS II i alle medlemsstater viser den afgørende rolle, Fonden
spiller i forbindelse med gennemførelsen af disse to omfattende it-projekter. På trods af det
udfordrende miljø, der omgav udviklingen og lanceringen af begge systemer, muliggjorde
fleksibiliteten i Fonden for de Ydre Grænser (specielt gennem revisioner) en gnidningsløs
finansiering af SIS II og VIS.
36. Der var stadigvæk kun begrænsede initiativer fra medlemsstaterne, og disse foretrak at
finansiere renoveringer og opgraderinger af deres visumafdelinger inden for deres årsprogrammer
med henblik på at opfylde kravene i henhold til visumkodeksen og VIS-forordningen, hvilket også
er af afgørende betydning for at sikre en korrekt forvaltning af de ydre grænser.
Grundene til, at Fonden havde en begrænset betydning for udviklingen af projekter vedrørende
konsulært samarbejde, er blevet analyseret, og der er blevet samlet erfaringer til brug for den næste
programperiode. Især er rækkevidden af det konsulære samarbejde blevet udvidet til andre former
for konsulært samarbejde end de fælles ansøgningscentre som er forudset i visumkodeksen
(anbringelse under samme tag, repræsentation, udlicitering), således at der åbnes flere muligheder
for medlemsstaterne. Dette afspejles nu i det juridiske grundlag for Fonden for Intern Sikkerhed
(ydre grænser og visa - specifikke aktioner) for perioden 2014-2020.
37. Det var ikke meningen med Fonden for de Ydre Grænser, at den direkte skal støtte
"operationer
koordineret af Frontex",
men at den skal støtte medlemsstaternes bestræbelser for at
forvalte Den Europæiske Unions ydre grænser og specielt dem, der er mest udsat for
migrationspres. Fælles operationer finansieres af Frontex' eget budget. Ikke desto mindre foreslog
Kommissionen specifik prioritet 3 (1) med henblik på at øge medlemsstaternes kapacitet med
hensyn til deltagelse i og/eller bidrag til operationelt samarbejde koordineret af Frontex. Der blev
øremærket næsten 30 mio. EUR i medlemsstaternes årsprogrammer MS 2007-2013 (næsten 2 % af
5
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0006.png
Fonden for de Ydre Grænsers samlede bevilling til medlemsstaterne) i kraft af denne specifikke
prioritet.
38. Frontex ville ikke systematisk have behov for alt udstyr erhvervet af medlemsstaterne med
støtte fra Fonden for de Ydre Grænser til sine fælles operationer. Endvidere er bestemmelserne om
registrering i Frontex' pulje og udlåning af udstyr herfra fastsat i de tilgrundliggende
Frontexforordninger, hvorfor problemer med hensyn til tilgængeligheden af tekniske midler kun
kan løses inden for rammerne af Frontexforordningen.
Dette forklarer, hvorfor lovgiverne ikke har fastsat denne betingelse i beslutningen om Fonden for
de Ydre Grænser. I Fonden for Intern Sikkerhed (ydre grænser og visa) 2014-2020 har man indført
en forpligtelse til at registrere udstyr i Frontex' pulje, men kun med hensyn til udstyr, der er indkøbt
med specifik øremærket finansiering til udstyr, som er nødvendigt for Frontex' fælles operationer,
hvilket er den bedste metode til at opnå en balance mellem at pålægge medlemsstaterne forpligtelser
og give Frontex passende udstyr til de fælles operationer.
39. I henhold til artikel 53, stk. 3, i beslutningen om Fonden for de Ydre Grænser giver
Kommissionen Agenturet meddelelse om alle de
godkendte
endelige rapporter om implementering
af årsprogrammer. Oplysningerne blev sendt til Frontex med nogen forsinkelse, idet der mindes om,
at de fleste årsprogrammer vedrørende perioden 2007-2010 blev afsluttet i 2012-2013.
Dette begrænsede imidlertid ikke Frontex' planlægning og evne til at gennemføre operationer, idet
Frontex' årlige operationelle planlægning er baseret på oplysninger fra medlemsstaterne i bilaterale
årlige drøftelser, og man, for så vidt angår rådigheden over tekniske aktiver, henholder sig til
oplysninger fra Frontex' pulje af tekniske midler.
40. For at øge bestræbelserne for informationsudveksling med Frontex etablerede Kommissionen i
2014 den elektroniske platform CIRCABC med henblik på at organisere og videresende de
nødvendige oplysninger og for at skabe et permanent arkiv over dokumenter vedrørende Fonden for
de Ydre Grænser, som let kan anvendes af forskellige tjenestegrene/enheder inden for Frontex.
Denne platform vil sikre fuld tilgængelighed af de endelige rapporter vedrørende Fonden for de
Ydre Grænser og andre relevante oplysninger om finansiering fra Fonden, specielt om Fondens
løbende årsprogrammer og projekter finansieret inden for rammer af Fondens fællesskabsaktioner
og specifikke aktioner.
Ud over at Kommissionen har gjort dokumenter vedrørende Fonden for de Ydre Grænser
tilgængelige, har den også tilbudt at fremkomme med flere målrettede oplysninger, specielt vil der
blive stillet landespecifikke oplysninger om AP'er for hver medlemsstat til rådighed vedrørende
Fonden i perioden 2007-2013. Endvidere kunne der også stilles tematiske oplysninger (f.eks. om
uddannelsesforløb, Eurosur) til rådighed efter behov.
Kommissionen vil give Frontex oplysninger om forholdsregler, der skal finansieres via delt og
central forvaltning. Effektiv informationsudveksling vil også kræve, at Frontex delagtiggør
Kommissionen i oplysninger fra sine årlige bilaterale og andre drøftelser med medlemsstater, og
Kommissionen har ved flere lejligheder bedt herom.
41. Specifikke aktioner er blevet indarbejdet i løbet af forhandlingerne om det juridiske grundlag og
var ikke en del af Kommissionens oprindelige forslag. Erfaringen har vist, at den juridiske ramme
for implementeringen af specifikke aktioner indeholdt adskillige svagheder, som har vist sig at være
skadelige for den gnidningsfrie implementering af disse aktioner: den meget besværlige proces, som
fører til fastsættelsen af geografiske områder, der berøres af specifikke aktioner, (sammen med
problemet med hurtigt skiftende risici, som ikke umiddelbart kunne tages i betragtning) og den
meget korte implementeringsperiode.
6
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0007.png
Kommissionen kan derfor erklære sig enig i, at specifikke aktioner ikke var godt udtænkt fra
begyndelsen.
I visse medlemsstater, der er udsat for højt migrationspres, har anvendelsen af fællesskabsaktioner
til at finansiere nødforanstaltninger og muligheden for at revidere årsprogrammer, så de kommer til
at omfatte uopsættelige situationer, været anvendt i så vid udstrækning som muligt. Ud fra et
synspunkt om europæisk merværdi kan dette næppe kritiseres, eftersom de aktioner, der blev
finansieret, blev udført til gavn for hele Schengenområdet på dele af de ydre grænser, hvor
sikkerhedsniveauet var i fare som følge af et højt migrationstryk. Det skal understreges, at
medlemsstater, der indirekte er berørt af en migrationskrise, også understøttede tildelingen af
yderligere midler gennem nødfinansiering for at hjælpe medlemsstater i frontlinjen som f.eks.
Italien eller Grækenland.
42. Selv om det juridiske grundlag for nødforanstaltninger inden for rammerne af
fællesskabsaktioner ikke har været ideelt, har finansieringen af foranstaltningerne i henhold til
denne mekanisme altid være lovlig og har været det rette svar på en nød-/krisesituation. De
erfaringer, der blev høstet i 2007-2013 blev anvendt i Fonden for Intern Sikkerhed for perioden
2014-2020.
Manglen på oplysninger i en tilskudsansøgning betyder ikke automatisk, at aktionen blev forvaltet
dårligt. Dette skal bedømmes i lyset af den uforudsigelige kontekst, som disse aktioner forvaltes i,
og som adskiller dem fra en normal fællesskabsaktion, specielt med hensyn til afgivelsen af
forudgående detaljerede oplysninger om de forventede resultater af den finansierede aktion.
Boks 4 - Delvist effektivt finansieringssystem til nødstilfælde ved de ydre grænser.
Tilfælde 1: Understøttende aktioner, som ikke var nødstilfælde
Finansieringen af de afsluttende udviklingstrin i forbindelse med SIS II for nogle lande udgjorde et
nødstilfælde, idet et uheldigt udfald eller en forsinkelse af en enkelt medlemsstats afslutning af SIS
II-testen, der var planlagt til den anden halvdel af 2011, ville have medført, at hele projektet var
blevet forsinket.
Ydelsen af finansiel understøttelse til de medlemsstater, hvis mulighed for at afslutte testene i 2011
afhang heraf, udgjorde en nødaktion som omhandlet i artikel 7, litra c), i det juridiske grundlag for
Fonden for de Ydre Grænser.
Dette er grunden til, at Kommissionen i 2011 brugte betydelige kræfter på at mindske risikoen for,
at medlemsstaters tilslutning til SIS II-planen blev forsinket som følge af manglende finansielle
ressourcer til at afslutte udviklingen og afprøvningen af nationale SIS II-komponenter.
Kommissionen opfordrede nationale myndigheder til at give højere prioritet til SIS II inden for
rammerne af eksisterende nationale bevillinger fra Fonden for de Ydre Grænser. Den organiserede
også en indkaldelse af interessetilkendegivelser for nødaktioner inden for rammerne af Fonden for
de Ydre Grænsers fællesskabsaktioner, hvor der var stillet 7,5 mio. EUR ekstra til rådighed for de
otte medlemsstater, der havde størst behov for yderligere ressourcer (lande med meget lave
bevillinger fra Fonden og/eller hvis ressourcer fra Fonden blev slugt af andre nøgleprioriteter
vedrørende de ydre grænser).
Tilfælde 2: Eksempel på dårlig forvaltning af nødprojekter
Projektets formål var at "sikre transport til lands, ad søvejen og ad luftvejen af migranter, der var
ankommet til den syditalienske kyst i løbet af sommeren 2011". På det tidspunkt var situationen i
forbindelse med forelæggelsen af SHIFTS-projektet og konsekvenserne af den kritiske situation i
lande som Libyen stadig uforudsigelige, således at man ikke kunne have et klart billede af den
fremtidige udvikling med hensyn til antallet af migranter og asylsøgere, der kunne forventes i
Italien. Endvidere var det umuligt at forudsige, hvor mange ekstra pladser der ville blive til
7
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0008.png
rådighed i modtagefaciliteterne på fastlandet, hvor et ukendt antal migranter ville skulle
indkvarteres. Opnåelsen af fremskridt for denne type nødforanstaltninger kunne kun måles på
grundlag af efterfølgende oplysninger som følge af vanskelighederne ved at opstille indikatorer i en
kontekst af uforudsigelige begivenheder og et udfordrende operationelt miljø. Det andet auditerede
projekt vedrører køb af køretøjer til patruljeringsformål. Transport af migranter var et sekundært
formål. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at antallet af transporterede migranter - i
modsætning til, hvad der gælder for SHIFTS-projektet - ikke er en relevant indikator for evaluering
af foranstaltningen.
43. Der er høstet erfaringer fra de problemer, man er stødt på ved implementeringen af specifikke
aktioner, og denne mekanisme vil ikke mere findes i Fonden for Intern Sikkerhed for perioden
2014-2020.
Nogle aktioner i perioden 2008-2010 blev gennemført uden for de grænseområder, der var
specificeret i indkaldelserne af forslag. I det første tilfælde var det den begunstigede, der
udtrykkeligt anmodede om fravigelsen, og Kommissionen accepterede anmodningen, idet
fravigelsen havde direkte forbindelse med foranstaltningerne til tackling af situationen i de berørte
grænseområder (se forklaring nedenfor vedrørende Boks 5). I det andet tilfælde, som bemærket af
Retten (Boks 5, afsnit 3), har Kommissionen truffet de nødvendige foranstaltninger for at få
tilbagebetalt udgifterne til biler, som blev anvendt uden for de berettigede grænseområder i henhold
til den pågældende indkaldelse.
Boks 5 - Specifikke aktioner benyttet uden for grænseområdet
Specifikke aktioner i 2009: Seks måneders leje af køretøjer til anvendelse ved Italiens sydlige
maritime grænse
Skønt indkaldelsen af forslag til specifikke aktioner for 2009 begrænsede den territoriale
udstrækning af Italiens maritime grænse, anmodede den begunstigede under gennemførelsen af
projektet formelt om en geografisk udvidelse af projektet til områder, der var indirekte berørt af det
ekstraordinære migrationspres, som var udløst af det Arabiske Forår, nemlig til centrene for
identifikation of udvisning (CIE), som migranterne blev overført til. Dette projekt dækkede
perioden marts-august 2011, hvor migrationsstrømmene fra Tunesien som følge af revolutionerne i
Tunesien og Libyen nåede deres højdepunkt. I deres ændringsanmodning nævnte de italienske
myndigheder specifikt behovet for at lette byrden på de sydlige områder (omkring
40.000 migranter
nåede den italienske grænse)
ved at transportere migranterne til andre indkvarteringscentre spredt
ud over det nationale territorium og garantere passende sikkerhed omkring disse centre med et øget
antal køretøjer på stederne. I en sammenhæng, hvor der ankom en massiv strøm af migranter i det
område, der var udvalgt i indkaldelsen, var det af afgørende betydning at overføre disse til steder,
hvor de kunne screenes ordentligt, med henblik på at lette infrastrukturen i de berettigede områder.
Denne udvidelse, der blev bevilget af Kommissionen, forblev derfor inden for rammerne af
Fondens målsætninger og fraveg ikke fra det geografiske fokus, der var anført i den specifikke
indkaldelse, idet situationen i disse områder var afhængig af foranstaltninger i andre områder. Som
følge heraf har Kommissionen konsekvent anset områder uden for den sydlige maritime grænse
som berettigede og har accepteret udgifter til disse efter evaluering af den endelige anmodning om
omkostningsdækning.
Specifikke aktioner i 2010: Grænsepatruljering
I forbindelse med dette projekt var finansieringen af biler, der blev anvendt uden for de områder,
som var identificeret i Frontex' risikoanalyserapport, ikke berettiget. Følgelig er udgifterne til de
biler, der er anvendt uden for de støtteberettigede områder, blevet afvist af Kommissionen.
8
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0009.png
45. Vedrørende årsprogrammerne for 2007 og 2008 skal det understreges, at den sene vedtagelse af
det juridiske grundlag for Fonden for de Ydre Grænser og den deraf følgende sene vedtagelse af
Fondens flerårige programmer og programmerne for 2007 og 2008 tvang mange medlemsstater til
at integrere allerede besluttede aktioner i de første årsprogrammer. I tilfælde af alvorlig
underimplementering af de første årsprogrammer ville Kommissionen og medlemsstaterne være
blevet kritiseret for ikke at benytte den mulighed, Fonden gav, og dette ville have skadet Fondens
omdømme og have bragt dens lancering i fare. Hvis medlemsstaterne endvidere havde ventet med
at lancere den offentlige udbudsprocedure, der var nødvendig for indkøb af udstyr, ville de midler,
der var til rådighed i henhold til årsprogrammerne for 2007 og 2008 være blevet tabt, som det skete
i de fleste tilfælde i Grækenland.
46. Nationale myndigheder benytter sædvanligvis deres ressourcer på relevante projekter på dette
meget følsomme område, som derfor har en europæisk merværdi, idet disse investeringer tjener de
medlemsstaters interesser, der deltager i Schengenområdet.
Arten af de udgifter, der finansieres af Fonden, begrænser ikke nødvendigvis merværdien af dermed
beslægtede projekter. De aktioner, der blev finansieret i Grækenland og Italien, bestod i hjælp til
indsættelse af yderligere overvågningskapaciteter og ikke i finansiering af omkostninger, der ville
have været afholdt under normale forhold uden krise eller nødsituation.
Den langsigtede målsætning, som Fonden for de Ydre Grænser fokuserede på i de første år af sin
implementering, var kapacitetsopbygning i medlemsstaten (2007-2010). Senere var det nødvendigt
at tilpasse sig det pres, der blev lagt på Fonden af nødsituationen som følge af politisk uro i landene
i det sydlige Middelhavsområde, og at reagere effektivt ved at styrke Fondens operationelle
dimension. Derfor besluttede Kommissionen at støtte visse projekter med det formål at forstærke
overvågningskapaciteterne i forbindelse med nødsituationer i Italien og Grækenland.
I denne sammenhæng tror Kommissionen, at Fondens EU-merværdi også ligger i at assistere
medlemsstater, der står over for en krisesituation som følge af øget migrationspres.
47. At uberettigede udgifter ikke afsløres af de nationale forvaltnings- og kontrolsystemer, betyder
ikke nødvendigvis, at de betales af den nationale Fond. Hvor Kommissionen opdager
utilstrækkeligheder i de nationale forvaltnings- og kontrolsystemer, kan der iværksættes
økonomiske korrektioner.
Boks 6 - Eksempler på projekter med lav eller ukendt EU-merværdi
Manglende behovsvurdering og uberettigede omkostninger
Købet af 355 køretøjer var fuldt ud retfærdiggjort af den kæmpemæssige strøm af migranter, der
forsøgte at komme ind på Italiens territorium efter det Arabiske Forår i 2011 (62 692 mennesker
identificeret i forhold til 9 573 i 2009 og 4 406 i 2010). Disse biler behøvedes ikke blot for at
overvåge kystlinjen, men også for at forhindre sekundære bevægelser fra kystregionerne til
regionerne inde i landet og for at udføre alle missionerne i forbindelse med transport af pågrebne
borgere fra tredjelande til optagelsescentre og domstole etc. Naturligvis indebar disse missioner
brug af køretøjerne, som ikke var strengt begrænset til de ydre grænser, men hvilket var fuldt
berettiget på baggrund af nødsituationen, hvor pågribelse af illegale migranter, der netop har
krydset de ydre grænser, ikke er en sag for det normale politi, men for grænse- og
migrationsforvaltningen.
På baggrund af det "Arabiske Forårs" fuldstændig uforudsigelige natur var det umuligt for de
italienske myndigheder at udføre en behovsvurdering med hensyn til det passende antal biler, der
ville være nødvendigt til at klare den pludselige strøm af illegale migranter i 2011.
48. Som følge af tidsmangel i forbindelse med vedtagelsen af programmerne manglede nogle af
dem SMART-indikatorer. Udarbejdelsen af nationale strategier var ikke en juridisk forpligtelse, der
9
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0010.png
blev pålagt medlemsstaterne af Fonden for de Ydre Grænser som forudsætning for at modtage støtte
fra Fonden. For én medlemsstats vedkommende kunne valget af begunstigede have været
dokumenteret bedre, men dette påvirkede ikke Fondens effektivitet. Kommissionen er klar over den
risiko, der er forbundet med offentlige udbud, og foretager økonomiske korrektioner, hvor det er
nødvendigt.
49. De forpligtelser eller krav, der er beskrevet af Retten, er ikke indeholdt i det juridiske grundlag
for Fonden for de Ydre Grænser. Den tredje version af Schengenkataloget er ikke et bindende
instrument, som ville have pålagt medlemsstaterne forpligtelsen til at have en national strategi for
forvaltningen af de ydre grænser som forudsætning for at modtage støtte fra Fonden for de Ydre
Grænser til forberedelse af det flerårige program.
50. Medlemsstaterne er ansvarlige for forberedelsen af deres flerårige program og deres
årsprogrammer. De flerårige programmer indeholdt tre dele (situation i medlemsstaten, analyse af
kravene og strategi for at nå målene), som i de fleste tilfælde gav Kommissionen mulighed for at
forstå situationen, kravene og strategien i medlemsstaterne, selv om kvaliteten varierede fra land til
land. Det skal bemærkes, at CIRAM er blevet udviklet af Frontex i de forløbne år og ikke var til
rådighed på det tidspunkt, hvor de flerårige programmer blev forberedt. Da situationen vedrørende
grænseforvaltning eventuelt kan ændres med tiden som følge af skiftende ruter for den illegale
migration, skal fremgangsmåden endvidere tilpasses virkeligheden, hvilket forklarer revisionen af
flerårige programmer og årsprogrammer, efterhånden som der har vist sig nye behov og prioriteter
er ændret i løbet af programperioden. Kommissionen har, når der er vedtaget årsprogrammer, altid
undersøgt komplementariteten med andre tjenestegrene, der forvalter EU-fonde, uden at der er
blevet påpeget nogen problemer om komplementaritet.
51. Generaldirektoratet for Indre Anliggender konsulterede andre tjenestegrene under
Kommissionen om indholdet af årsprogrammer og mindskede derved risikoen for, at flere
tjenestegrene skulle iværksætte aktioner med målsætninger, der lignede hinanden.
Kommissionen
kender ikke noget eksempel på dobbeltfinansiering af samme projekt med to forskellige
finansielle EU-instrumenter.
53. Ved forberedelsen af de første årsprogrammer havde de fleste ansvarlige myndigheder ingen
erfaring med forvaltningen af EU-fonde. Det var de ansvarlige myndigheders opgave at kræve af
begunstigede, at de skulle forpligte sig i forhold til målelige målsætninger, hvilket viste sig at være
vanskeligt på et område, hvor pligten til at aflægge regnskab som følge af hensynet til den
offentlige sikkerhed måske ikke var så udviklet som på andre områder.
54. Skønt Kommissionen over for medlemsstaterne insisterede på nødvendigheden af målelige
indikatorer (i det mindste inputindikatorer), blokerede den ikke vedtagelsen af det første
årsprogram, fordi nogle aktioner manglede målelige indikatorer, da dette ville have været
uforholdsmæssigt og alligevel ikke ville have resulteret i en væsentlig forbedring af indikatorerne
for de første årsprogrammer (2007 og 2008), som blev vedtaget sammen. I løbet af vedtagelsen af
årsprogrammerne er der imidlertid bemærket fremskridt, hvad angår de indikatorer, der er blevet
indsat af medlemsstaterne fra 2012. De første spanske årsprogrammer indeholdt for eksempel meget
få kvantificerede indikatorer, men fra årsprogrammerne for 2012 og 2013 var der kvantificeret
mange resultat- og virkningsindikatorer, som viser målelige mål.
55. For den næste programperiode vil det være obligatorisk for medlemsstaterne at rapportere om
fælles indikatorer. Endvidere vil der blive fastsat programspecifikke indikatorer i overensstemmelse
med nationale specificiteter. Rapportering om indikatorer vil blive forvaltet ved hjælp af et it-
system udviklet af Kommissionen.
56. Årsprogrammer udgør en uforholdsmæssig administrativ byrde for medlemsstaterne og for
Kommissionen i perioden 2007-2013. Ikke desto mindre valgte Kommissionen bevidst disse, fordi
10
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0011.png
man dermed på den ene side kunne reagere hurtigt på ændringer af situationerne ved de ydre
grænser og på den anden side havde mulighed for en bedre granskning af berettigelsen af aktioner i
betragtning af de iboende risici som følge af det nye koncept i Fonden og de ansvarlige
myndigheders manglende erfaring.
57. De erfaringer, medlemsstaterne har samlet i løbet af programperioden 2007-2013, gør det muligt
for dem at skifte over til en forvaltningsramme med et flerårigt program for perioden 2014-2020.
Som påpeget af Retten, vil dette lette implementeringen af udbuddet af stort og kompliceret udstyr,
som kan være meget langvarig.
58. På baggrund af den særlige type begunstigede, der tilgodeses af Fonden for de Ydre Grænser
(offentlige organer, der har til opgave at forvalte grænserne og at udstede visa), og deres ret
begrænsede antal i de enkelte medlemsstater, må valget af relevante projekter i mange
medlemsstater nødvendigvis være centraliseret. Samtidig udføres eller godkendes det imidlertid
med politisk deltagelse på højt niveau, hvilket garanterer, at bevillingen fra Fonden for de Ydre
Grænser anvendes til at tackle de mest relevante prioriteter og behov, medlemsstaten står over for.
59. Fondens midler tildeles de forskellige offentlige organer, som har til opgave at forvalte de ydre
grænser.
Med hensyn til deltagelsen i specifikke aktioner og nødforanstaltninger kan enhver relevant
offentlig myndighed ansøge om finansiering direkte uden at involvere den ansvarlige myndighed.
Så manglende deltagelse i disse instrumenter fra andre italienske myndigheders side end den, der
institutionelt er knyttet til den ansvarlige myndighed, skal ikke betragtes som en udelukkelse eller
marginalisering, men som indenrigsministeriets fremtrædende institutionelle rolle i forvaltningen af
de ydre grænser (sammen med andre offentlige organer som f.eks. søværnet, toldvæsenet,
kystvagten og udenrigsministeriet).
60. Efter Kommissionens bedømmelse af den relevante afsluttende implementeringsrapport, fandt
man, at dette specifikke projekt ikke overholdt Fondens grundlæggende principper. Derfor vil de
pågældende omkostninger blive trukket fra den afsluttende betaling for det pågældende årsprogram
for Fonden for de Ydre Grænser.
På begge stadier af Kommissionens inddragelse i implementeringen af Fonden for de Ydre
Grænser, nemlig i forbindelse med vedtagelsen af nationale programmer og deres endelige
afslutning, er Kommissionen specielt opmærksom på, at de fondsprojekter, der gennemføres af
medlemsstater, overholder EU-lovgivningen, herunder at de respekterer grundlæggende rettigheder.
61. Anskaffelsen af hunde til patruljering var oprindelig en del af den samme udbudsprocedure som
patruljevognene. Da Grækenland blev klar over, at de to bestanddele (hunde og biler) ikke kunne
indkøbes sammen, fortsatte man med købet af bilerne, og anskaffelsen af hunde blev udsat.
62. Anvendelsen af undtagelsesbestemmelsen for udbud til forsvar og sikkerhed er en lovlig
mulighed, såfremt betingelserne for at benytte denne mulighed som fastlagt i den juridiske ramme
for udbud er opfyldt.
Kommissionen har regelmæssigt sendt klare meddelelser til medlemsstaterne om nødvendigheden
af at overholde bestemmelserne i det relevante juridiske grundlag og af at dokumentere korrekt,
hvorfor de begunstigede anvendte en forhandlet procedure og ikke offentlige eller begrænsede
udbud. Kommissionen foretager også projektspecifikke korrektioner eller, hvor dette er berettiget,
direkte beløbsmæssige finansielle korrektioner, når den i forbindelse med afslutningen af
årsprogrammer identificerer ulovlige udbudsprocedurer eller manglende eller utilstrækkelig
dokumentation for berettigelsen af et valg af procedurer, der kan afsløre en systemisk svaghed i
forvaltnings- og kontrolsystemet. Disse finansielle korrektioner udregnes efter de samme regler som
for strukturfondene. Endvidere supplerer en efterfølgende auditstrategi bestræbelserne for at
11
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0012.png
reducere risikoen for resterende fejl i de erklærede udgifter, som ikke blev opdaget på
afslutningstidspunktet.
63. Kommissionen kontrollerer regelmæssigt denne problemstilling på afslutningsstadiet og ved
hjælp af efterfølgende revisioner. Der foretages finansielle korrektioner, når der opdages
uregelmæssigheder i udbudsprocedurer.
64. Kommissionen henleder regelmæssigt de ansvarlige myndigheders opmærksomhed på
nødvendigheden af at verificere lovligheden af udbudsprocedurer vedrørende kontrakter, for hvilke
udgifterne anmeldes til Fonden. Sådanne verifikationer falder inden for rammerne af den ansvarlige
myndigheds verifikationer af forvaltningen. Den ansvarlige myndighed bliver i stadig stigende grad
klar over betydningen af at sikre, at de begunstigede forelægger veldokumenterede begrundelser og
understøttende forklaringer, som dokumentation sammen med deres anmodning om godtgørelse af
afholdte udgifter, når der vælges mindre gennemsigtige procedurer. Som en del af auditeringen
verificerer auditmyndigheden endvidere også, at procedurerne for offentligt udbud er blevet anvendt
korrekt.
65. I tilfælde af utilstrækkelig verifikation af udbudsprocedurerne og/eller anvendelse af
uhensigtsmæssige udbudsprocedurer kan der være risiko for at få mindre værdi for pengene, hvilket
er grunden til, at Kommissionen er særlig opmærksom på dette problem og anvender finansielle
korrektioner, hvor det er nødvendigt.
66. Med hensyn til manglen af SMART-indikatorer, erkender Kommissionen, at det på trods af
dens vejledning til medlemsstaterne af de grunde, der er forklaret under punkt 53 og 54, har været
særdeles vanskeligt at få pålidelige resultat- og virkningsindikatorer. Dette forklarer også, hvorfor
det reelt ikke var muligt at udnytte medlemsstaternes rapportering om indikatorer, der var indeholdt
i de første årsprogrammer for evalueringen for perioden 2007-2010, og at evalueringen måtte
udføres på grundlag af et ad hoc-spørgeskema, som blev sendt ud til medlemsstaterne med henblik
på evalueringen.
67. De ansvarlige myndigheders forpligtelser med hensyn til overvågning har ikke altid været
respekteret tilstrækkeligt. Kommissionen har ikke desto mindre bemærket, at situationen i de fleste
medlemsstater er forbedret siden 2010. Denne utilstrækkelige overvågning afbødes imidlertid af, at
de fleste, der er begunstiget af Fonden for de Ydre Grænser, er store offentlige organer, som skal
igennem finansministeriernes kontroller for at kunne modtage betaling af de offentlige myndigheder
(kontrol i forhold til leveret udstyr, overensstemmelse med ordrer osv.).
68. De fleste medlemsstater udfører overvågningsbesøg (på stedet), selv om situationen varierer fra
medlemsstat til medlemsstat. I Italien har disse kontroller på stedet, skønt de udføres efterfølgende,
repræsenteret 50 % af den samlede bevilling mellem 2007 og 2012. I Spanien har
overvågningsbesøg fra 2010 fundet sted regelmæssigt.
69. Etablering af et it-system til at registrere indikatorer var i henhold til basisretsakten ikke en
forpligtelse i reglerne for implementering af Fonden. Ikke desto mindre har Kommissionen under
sine overvågningsbesøg opfordret medlemsstaterne til at udvikle et computersystem til registrering
af data for projekter og fremmet udvekslingen af bedste praksisser på dette område. For eksempel
præsenterede en medlemsstat under SOLID-komitéens møde den 11. maj 2012 et eksempel på
bedste praksisser på dette område (elektronisk forvaltning af midlerne) for andre medlemsstater.
70. Mens de rapporter, der modtages fra visse medlemsstater, sommetider kun giver begrænsede
oplysninger, specielt når det gælder kvantificerbare data om leverancer og resultater inden for
projektets rammer, imødegås dette ved hjælp af yderligere udvekslinger med den begunstigede,
indtil der er modtaget tilfredsstillende oplysninger. Skabelonerne til ansøgninger og afsluttende
12
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0013.png
rapportering er blevet ændret, så der tages højde for dette problem i forbindelse med
fællesskabsaktioner og specifikke aktioner inden for rammerne af Fonden for de Ydre Grænser.
72. Der er indhøstet erfaringer af evalueringsprocessen, som er blevet auditeret af Retten. Den
vigtigste erfaring har især været, at det er at foretrække at inddrage et eksternt organ, som skal have
ansvaret for hele evalueringsprocessen. Den efterfølgende evaluering for perioden 2011-2013 vil
derfor blive udført ved hjælp af en helt anden proces. Endvidere vil de direkte forvaltede aktioner,
som ikke fuldt ud var omfattet af rækkevidden af evalueringen, blive inkluderet i næste
efterfølgende evaluering.
Endvidere bevirkede manglen af fælles indikatorer, som medlemsstater skulle have rapporteret om
fra begyndelsen, at fastsættelsen af indikatorer var obligatorisk på tidspunktet for
midtvejsvurderingen. Medlemsstaterne skulle samle data ind fra de begunstigede om disse
indikatorer, hvilket forklarer forsinkelser. Ved fremtidige evalueringer af Fonden for Intern
Sikkerhed, vil der blive anvendt fælles indikatorer og programspecifikke indikatorer ved
evalueringen, som således vil blive lettere og mere effektiv.
73. Evalueringsrapporterne (som er blevet forbedret som følge af bemærkninger fra Retten under
auditten) indeholder kvantitative data, som giver et interessant overblik over de aktiver, der er købt
eller udviklet med hjælp fra Fonden. Kommissionen erkender imidlertid, at det som følge af
tidsmangel og utilstrækkelige oplysninger var vanskeligt at foretage mere end en beskrivende
analyse af, hvad medlemsstaterne har opnået med Fonden i de første fire år af dens implementering.
Det er derfor, Kommissionen mener, at de samlede resultater af Fonden kunne måles delvist.
Den efterfølgende evaluering, som vil blive udført i 2015, vil omfatte et detaljeret kapitel om
specifikke aktioner og fællesskabsaktioner med inddragelse af resultaterne fra perioderne 2007-
2010.
74. Der opstod forsinkelser på medlemsstatsniveau med hensyn til indsendelsen af
medlemsstaternes rapporter. Yderligere verifikationer og Kommissionens anmodninger til
medlemsstaterne om præciseringer udløste endnu flere forsinkelser. Rapporten blev offentliggjort
på Kommissionens hjemmeside i maj 2014.
KONKLUSIONER OG ANBEFALINGER
75. Fondens merværdi er forbundet med den finansielle solidaritet, der er etableret, fordi
medlemsstater står over for drastisk forskellige situationer ved deres ydre grænser. Herved har
Fonden skabt en håndgribelig solidaritet mellem de lande, som er mest udsatte for migrationspres
ved grænserne, og dem, der er mindre udsatte. Takket være bevillingsmekanismen, blev langt
størstedelen af ressourcerne dirigeret til de mest udsatte lande (hovedsagelig dem ved Middelhavet).
Desuden kommer den europæiske merværdi til udtryk ved, at større projekter for Schengenområdet
blev støttet af Fonden med godt resultat (VIS, SIS II og EUROSUR). Hvad angår de svagheder,
Retten har fundet, skyldes disse hovedsagelig utilstrækkelig administrativ kapacitet i de første år af
implementeringen af Fonden for en medlemsstats vedkommende og for andre manglen på erfaring
hos den ansvarlige myndighed og de begunstigede med hensyn til administration af EU-midler
snarere end systemiske og kroniske mangler. De har også forbindelse med den forsinkede lancering
af Fonden som følge af sen vedtagelse af det juridiske grundlag. Efter Kommissionens opfattelse
kan situationen i Italien og Malta ikke betegnes som visende "alvorlige svagheder" i forvaltningen
af Fonden.
76. Fonden har understøttet Fondens prioriteter, dvs. SIS II, VIS og EUROSUR. Manglen af
SMART-indikatorer for nogle programmer som følge af de ansvarlige myndigheders manglende
erfaring i administrationen af EU's fonde, har ikke forhindret medlemsstaternes anvendelse af
Fonden til at understøtte Fondens prioriteter. Dette blev opnået gennem Kommissionens indgående
13
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0014.png
granskning af indholdet af årsprogrammer og en passende vejledning (specielt fra 2010), så det var
muligt at dirigere programmets ressourcer hen til Fondens prioriteter.
Det er rigtigt, at nogle flerårige programmer og nogle af de første årsprogrammer blev godkendt
uden at være forsynet med stabile SMART-indikatorer. En manglende godkendelse af
programmerne alene af denne grund ville have været til meget stor skade for de berørte
medlemsstater og for Fondens omdømme (og for Den Europæiske Union), og det ville være blevet
betragtet som en rent bureaukratisk og usmidig handling.
77. Slovenien udviklede fra begyndelsen et integreret værktøj til forvaltning af Fonden og
indsamling af data. Andre lande gjorde det samme, selv om der ikke var nogen juridisk forpligtelse
til at etablere et sådant system. Der findes allerede systemer i nogle medlemsstater.
Hvad angår indholdet af den efterfølgende evaluering er de fleste af de problemer, der blev fundet
af Retten, blevet korrigeret i den endelige version.
Anbefaling 1
Kommissionen er af den opfattelse, at denne anbefaling allerede er blevet implementeret i det
juridiske grundlag for de nye fonde. Der vil blive udsendt yderligere retningslinjer til
medlemsstaterne.
Anbefaling 2
Denne anbefaling er henvendt til medlemsstaterne og støttes af Kommissionen.
79. Kommissionen erkender, at det juridiske grundlag for Fonden ikke var konstrueret tilstrækkelig
godt med hensyn til de berørte specifikke aktioner. Kommissionen erkender også, at selv om
Fonden åbnede mulighed for finansiering af konsulært samarbejde ved hjælp af fællesskabsaktioner,
opnåede den ikke væsentlige resultater i den henseende. Skønt initiativet til sådanne aktioner
hovedsagelig hviler på medlemsstaterne, er dette taget i betragtning i forbindelse med udarbejdelsen
af grundlaget for den nye Fond for Intern Sikkerhed med henblik på at skabe et yderligere
incitament til etableringen af mekanismer for konsulært samarbejde.
80. Frontex vil være nært knyttet til implementeringen af den nye Fond for Intern Sikkerhed. I
henhold til det juridiske grundlag vil Frontex blive konsulteret om udkast til medlemsstaternes
nationale programmer (artikel 9.4 i forordningen om Fonden for Intern Sikkerhed (ydre grænser og
visa)) om aktiviteter til afhjælpning af de svagheder, der blev opdaget i forbindelse med en
Schengenevaluering (artikel 12). Oplysninger fra Frontex vil også være af afgørende betydning for
bevillingen ved midtvejsevalueringen (artikel 8), og Frontex vil spille en nøglerolle ved bevillingen
af specifikke aktioner, specielt med hensyn til udstyr, der kan stilles til rådighed for fælles
operationer. Da arbejdet på nationale programmer for 2014-2020 allerede er begyndt, er Frontex
allerede involveret i disse processer. Der er allerede etableret en elektronisk platform for
informationsudveksling med henblik på at lette udvekslingen af dokumenter mellem Kommissionen
og Frontex.
Reglerne om registrering af udstyr i Frontex' pulje og udlån af udstyr til Frontexoperationer er
fastsat i Frontexforordningerne og ikke af Fonden. Frontex ville ikke systematisk have behov for alt
udstyr erhvervet af medlemsstaterne med støtte fra Fonden for de Ydre Grænser til sine fælles
operationer. I Fonden for Intern Sikkerhed vil der blive købt udstyr svarende til Frontex' behov i
forbindelse med dets operationer under de specifikke aktioner, og det vil blive registreret i Frontex'
tekniske pulje.
Se anbefaling 4 vedrørende Frontexudstyr.
Anbefaling 3
14
 PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files
1453012_0015.png
Kommissionen er delvis enig i denne anbefaling. Kommissionen vil fremme etableringen af fælles
ansøgningscentre og andre former for konsulært samarbejde foruden renovering, indretning og/eller
udstyring af konsulater. Renovering/udstyring af et konsulat, der udsteder hundreder af visa hver
dag kan sommetider give mere mening end at finansiere en konsulær samarbejdsaktion, som
vedrører nogle få hundrede visumansøgninger om året. Renovering og udstyring af store konsulater,
så de kan behandle ansøgningerne hurtigere og mere kundevenligt ved hjælp af det sidste nye udstyr
(it), er lige så vigtigt som at understøtte projekter vedrørende konsulært samarbejde. Endvidere kan
"udstyring" også betyde VIS-relateret udstyr, hvilket er en vigtig prioritet. Uanset intensiveringen af
konsulært samarbejde, bør medlemsstaterne rulle VIS ud over hele verden i henhold til
udrulningsplanen.
Anbefaling 4
Første indrykning: Skønt denne anbefaling overvejende er henvendt til de lovgivende instanser, kan
Kommissionen ikke acceptere den. Fonden var først og fremmes tænkt som en ordning til fordeling
af byrderne, der skulle understøtte medlemsstaternes kapaciteter som den mest effektive måde til
opfyldelse af disses egne roller og forpligtelser med hensyn til kontrol af Unionens ydre grænser. I
Fonden for Intern Sikkerhed vil udstyr svarende til Frontex' behov i forbindelse med dets
operationer, som indkøbes i henhold til en specifik øremærket finansiel komponent (specifikke
aktioner), skulle registreres i Frontex' tekniske pulje.
Anden indrykning: Kommissionen accepterer denne anbefaling. Der er allerede blevet gennemført
foranstaltninger med henblik på at føre dette samarbejde/denne informationsudveksling ud i livet.
Anbefaling 5
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. Udarbejdelsen af en omfattende strategi for de ydre
grænser med henblik på at forberede Fonden for de Ydre Grænsers flerårige program var ikke en
forpligtelse i henhold til Fondens juridiske grundlag eller nogen anden lov.
Anbefaling 6
Kommissionen accepterer ikke denne anbefaling. Kommissionen vil imidlertid gerne påpege, at
Fonden for Intern Sikkerhed (ydre grænser og visa) har indbygget konditionalitet, og at finansiering
af operativ støtte vil afhænge af overensstemmelse med Schengenreglerne.
Anbefaling 7
Kommissionen accepterer denne anbefaling under
medlemsstaternes respektive roller ved delt forvaltning.
Anbefaling 8
Denne anbefaling er rettet til medlemsstaterne. Kommissionen støtter denne anbefaling.
forbehold
af
Kommissionens
og
15