PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2014
KOM (2014) 0635
Offentligt

EUROPA-

KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 17.10.2014

COM(2014) 635 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-

PARLAMENTET

om anvendelse af direktiv 2004/81/EF om udstedelse af opholdstilladelser til

tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst

som led i ulovlig indvandring, og som samarbejde med de kompetente myndigheder

{SWD(2014) 318 final}

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

INDLEDNING

Når det drejer sig om menneskehandel, skal der både ske forebyggelse og bekæmpelse af

forbrydelsen og også gives beskyttelse og hjælp til ofrene herfor. For at bidrage til disse mål

og styrke kampen mod ulovlig indvandring vedtog Rådet direktiv 2004/81/EF med

bestemmelser om tildeling af midlertidig opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere, der har

været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig indvandring, og som

samarbejder med myndighederne ved efterforskning og retsforfølgning af formodede

menneskehandlere

I de ti år, der fulgte efter vedtagelsen af dette direktiv, er der blevet taget flere politiske skridt

i EU til at få standset menneskehandel. I denne meddelelse ses der på, hvilke fremskridt der er

gjort, og der gives en opdateret oversigt over de vigtigste retlige og praktiske problemer med

anvendelsen af direktiv 2004/81/EF

Den 5. april 2011 blev direktiv 2011/36/EU om forebyggelse og bekæmpelse af

menneskehandel og beskyttelse af ofrene herfor vedtaget

. Direktiv 2004/81/EF fastsætter

specifikke regler om opholdstilladelse og behandling af tredjelandsstatsborgere, der

samarbejder med myndighederne, mens direktiv 2011/36/EU gælder som en horisontal

ramme for både EU-borgere og ikke-EU-borgere. Sidstnævnte understøtter nogle af

bestemmelserne i direktiv 2004/81/EF og har blandt andet en mere udbygget beskyttelses- og

bistandsramme for børn. Derfor må de to tekster læses sammen

. Derudover forelagde

Kommissionen i 2012 EU's strategi for bekæmpelse af menneskehandel 2012–2016

, og

midtvejsrapporten over denne strategi er med i en pakke sammen med denne meddelelse.

I den første rapport om gennemførelsen af direktiv 2004/81/EF i 2010

nævnte Kommissionen

også nogle igangværende initiativer, som skulle bidrage til at styrke rettighederne for ofre for

menneskehandel, og de er i mellemtiden blevet gjort færdige. Der er tale om blandt andet

vedtagelsen af et direktiv om rettigheder, støtte og beskyttelse af ofre for kriminalitet i 2012

og færdiggørelsen af det fælles europæiske asylsystem i juni 2013, hvor der er fastlagt fælles

standarder, og som kan give et stærkere samarbejde for at sikre fair behandling af

asylansøgere

En af de udfordringer, der blev peget på i Kommissionens rapport fra 2010, var, at der kun var

få sammenlignelige data tilgængelige. Siden da er der blevet offentliggjort to nye

EUT L 261 af 6.8.2004.

Ligesom den tidligere rapport er denne meddelelse baseret på en undersøgelse, som er blevet udført for

Kommissionen. Alle de medlemsstater, der er bundet af direktivet, har haft lejlighed til at se på de relevante

faktuelle oplysninger, der findes i denne rapport. IE, DK og UK tager ikke del i direktivet. I denne rapport

benyttes ordet medlemsstat om de medlemsstater, der er bundet af direktivet.

EUT L 101 af 15.4.2011.

I denne rapport foretages der ikke en analyse af bestemmelser i national lovgivning om gennemførelse af

direktiv 2011/36/EU, men der fokuseres på de mest relevante eksempler på, hvor direktiv 2011/36/EU påvirker

anvendelsen af direktiv 2004/81/EF. Kommissionen vil i 2015 komme med en rapport om gennemførelsen af

direktiv 2011/36/EU.

COM(2012) 286.

KOM(2010) 493.

EUT L 315 af 14.11.2012.

See

http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-532_en.htm

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

arbejdspapirer fra Eurostat om menneskehandel

. Desuden har Det Europæiske

Migrationsnetværk, siden 2010 offentliggjort otte ad hoc-spørgeundersøgelser om

menneskehandel og en målrettet undersøgelse vedrørende identifikation af ofre for

menneskehandel i internationale procedurer om beskyttelse og tvangsmæssig tilbagesendelse

("Identification of victims of trafficking in human beings in international protection and

forced return procedures")

De seneste tilgængelige tal viser, at der i EU blev givet 856 førstegangsopholdstilladelser i

2013, 1 124 i 2012 og 1 194 i 2011

. Ifølge det seneste arbejdspapir fra Eurostat om

menneskehandel var der i de 23 medlemsstater, som var i stand til at give oplysninger, i 2012

2 171 ikke-EU-borgere, der blev identificeret/formodet som værende ofre for

menneskehandel, og i 2011 2 002. 19 medlemsstater har indsendt oplysninger for 2011 og

2012 om antallet af ofre, der fik en betænkningstid, og det var i 2012 1 110 ofre og i 2011

1 011.

DEFINITIONER OG ANVENDELSESOMRÅDE

Efter ikrafttrædelsen af direktiv 2011/36/EU er den definition af "menneskehandel", der

gælder ved anvendelsen af direktiv 2004/81/EF, den, der er anført i artikel 2 i direktiv

2011/36/EU.

Alle medlemsstater skal anvende direktiv 2004/81/EF på alle berørte tredjelandsstatsborgere,

også når der er tale om ulovlig indrejse til deres område.

Ifølge artikel 3, stk. 2, kan en medlemsstat også vælge at anvende direktivet på dem, som har

været udsat for smugling, dvs. hjælp til ulovlig indrejse og transit samt ulovligt ophold som

defineret i direktiv 2002/90/EF. Ti medlemsstater

har benyttet sig af denne mulighed.

Artikel 3, stk. 3, tillader, at medlemsstaterne kan lade børn være omfattet af direktivets

anvendelsesområde. Alle, undtagen SK, har gjort dette, og i LT er børn omfattet under

specifikke omstændigheder.

IDENTIFIKATION AF OFRE OG INFORMATION

Det er afgørende, at ofrene bliver identificeret hurtigt, hvis direktivet skal være effektivt,

således at ofrene hurtigst muligt kan blive informeret om deres rettigheder, komme i gang

med restituering og overveje, om de vil samarbejde med myndighederne.

Det første arbejdspapir fra Eurostat blev offentliggjort i 2013

http://epp.eurostat.ec.europa.eu/cache/ITY_OFFPUB/KS-RA 13-005/EN/KS-RA-13-005-EN.PDF.

Det andet

vil blive offentliggjort samtidig med denne meddelelse.

Alle ad hoc-undersøgelser såvel som den nævnte undersøgelse, der blev offentliggjort i 2013, kan ses på

http://ec.europa.eu/dgs/home-affairs/what-we-do/networks/european_migration_network/reports/index_en.htm

Kilde: Eurostat database ((migr_resoth), senest ajourført den 26. september 2014. Tallene for AT er endnu

ikke tilgængelige.

AT, BE, CZ, EL, EE, IT, LU, MT, PT, RO, SE. I BE gælder det kun for personer, der har været udsat for

"alvorlige former for smugling", sådan som det er fastsat i national ret, hvorimod smuglingen i EL skal være

udført af en kriminel organisation.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Ifølge artikel 5 skal ofre underrettes om alle de muligheder, som direktivet giver, "hvis de

medlemsstatens kompetente myndigheder mener, at en tredjelandsstatsborger kan være

omfattet af direktivet". Forpligtelsen til at give information er nu anført i artikel 11, stk. 6, i

direktiv 2011/36/EU, som eksplicit henviser til direktiv 2004/81/EF.

Fortolkningen af, hvornår myndigheder er forpligtede til at give information, er også mere

klar takket være artikel 11, stk. 2, i direktiv 2011/36/EU, hvoraf det fremgår, at

medlemsstaterne skal yde ofrene bistand og støtte, "når de kompetente myndigheder har en

rimelig begrundet indikation", der giver anledning til at antage, at vedkommende kan være et

offer.

Ti medlemsstater har i deres lovgivning specificeret nærmere, hvornår informationen skal

gives

. I nogle medlemsstaters lovgivning

er det uklart, om informationen også gives til

formodede ofre eller kun efter officiel identifikation eller ved starten på straffesager. I nogle

medlemsstater

stilles der i lovgivningen ekstra krav, f.eks. at der skal gives brugbar

information om den påståede forbrydelse af ofret, eller der henvises til bestemmelsen om

information til de tredjelandsstatsborgere, "som samarbejder med myndighederne", hvilket

kan vække bekymring med hensyn til, om direktivet bliver implementeret korrekt.

I RO siger loven ikke, hvilken myndighed der skal give informationen, og heller intet om

indhold og form. I AT ser det ud til, at informationen gives i praksis, men artikel 5 er ikke

blevet eksplicit gennemført i national lovgivning, undtagen gennem almindelige

forvaltningsretlige regler. I HR og PL er der ikke noget klart krav i loven om, at der skal gives

information om alle de muligheder, som fremgår af direktivet.

Det relativt lave antal opholdstilladelser viser, at der er behov for yderligere at forbedre

identifikationen af ofre for menneskehandel, sådan som det fremgår af EU's strategi for

bekæmpelse af menneskehandel. Indtil nu er der mindst 15 medlemsstater, der har indført

nationale eller regionale henvisningsmekanismer for ofre

. Desuden kræver artikel 11 i

direktiv 2011/36/EU, at medlemsstaterne skal træffe "de nødvendige foranstaltninger til at

oprette egnede ordninger med henblik på tidligt at genkende ofre og yde dem bistand og

støtte"

Det er et mindretal af medlemsstaterne, der i lovgivningen har specificeret, hvilken form

informationen skal gives i

. I praksis giver de fleste lande information både mundtligt og

skriftligt

. Nogle

har ved lov fastsat, at information skal gives på et sprog, som personen

forstår. Det er almindeligt med trykte brochurer

, websteder

og særlige hotlines

BE, BG, CZ, EL, IT, LT, LU, MT, NL, PT.

F.eks. AT, EL, RO, SI.

CZ, LV, MT.

BE, BG, CY, CZ, DE, HR, HU, LV, LT, MT, NL, PL, PT, RO, SK.

I september 2013 vedtog Kommissionen "Retningslinjer for bedre identifikation af ofrene for

menneskehandel", der kan være en praktisk støtte for konsulære repræsentationer og grænsevagter. Se

http://ec.europa.eu/antitrafficking/EU+Policy/Guidelines_identification_victims

BE, CY, CZ, ES, LV, PL.

AT, MT, PT, SK og SI giver information mundtligt.

BG, CY, CZ, DE, FR, PL, PT, ES.

F.eks. BE, CZ, SK, ES, SE.

F.eks. FI.

F.eks. PL, HU, EL, PT, MT.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Endelig er det i nogle medlemsstater den samme myndighed, der er ansvarlig for både formel

identifikation og for at give information

, selv om dette ikke udelukker, at andre

myndigheder også kan blive inddraget. I mange tilfælde gives der også information af

civilsamfundsorganisationer

BETÆNKNINGSTID

For at kunne restituere sig og træffe en kvalificeret beslutning skal ofre have en

betænkningstid, hvor de (mens de afventer en afgørelse fra den kompetente myndighed) har

ret til forskellige former for bistand og er beskyttet mod håndhævelse af afgørelser om

udvisning.

Alle medlemsstater har gennemført artikel 6 i national ret med undtagelse af AT og IT. For

førstnævnte medlemsstater får ofrene i praksis denne tid, eller også får de mulighed for straks

at få en opholdstilladelse, uanset om de samarbejder med myndighederne

. Ifølge de fleste

medlemsstaters love er det eksplicit forbudt at foretage udvisninger

Det ligger i sagens natur, at betænkningstiden ikke kan gøres betinget af, om ofrene vil

samarbejde. Denne bestemmelse underbygges yderligere af betragtning 18 til direktiv

2011/36/EU, ifølge hvilken bistanden og støtten i det mindste under betænkningstiden, skal

ydes

ubetinget,

også til ofre, der ikke har lovligt ophold. Det er først, efter at

identifikationsprocessen er afsluttet, eller betænkningstiden er udløbet, at den pågældende

medlemsstat ikke længere er forpligtet til at yde bistand til et offer, som "ikke anses for at

være berettiget til en opholdstilladelse og ikke på anden måde har lovligt ophold i den

pågældende medlemsstat, eller hvis ofret har forladt den pågældende medlemsstats område".

Hverken tidspunktet for, hvornår betænkningstiden skal starte (efter opsporing eller officiel

identifikation af ofre), eller varigheden heraf er fastsat i direktivet

, men det kræver af

medlemsstaterne, at de fastsætter dette i national ret. I praksis giver ca. halvdelen af

medlemsstaterne først officielt en betænkningstid efter formel identifikation

. Tretten

medlemsstater giver mindst 30 dage

, som i nogle tilfælde kan forlænges for sårbare

kategorier eller på grund af ofrets personlige forhold, mens andre har valgt direkte at give

længere perioder på 45

, 60

eller 90 dage

. Der er store forskelle på den maksimale

AT, FR, HR, EE, ES, LT, LV, LU, NL, PL, PT, RO, SE, SI.

I mindst 16 medlemsstater (AT, CZ, DE, FI, HR, HU, IT, LT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, SI, SK) er der aftaler

med ngo'er og foreninger, som omhandler formidling af information. I de fleste medlemsstater deltager ngo'erne

i identificeringen på forskellig måde.

I AT er der indført en betænkningstid på 30 dage af forbundsindenrigsministeriet, men kun ved en intern

bekendtgørelse.

Det er ikke tilfældet i BG. I nogle af medlemsstaterne er der et problem med hensyn til at beskytte ofrene mod

udsendelse, så længe de afventer myndighedens afgørelse om opholdstilladelse.

Det skal bemærkes, at der i artikel 13, stk. 1, i Europarådets konvention om indsatsen mod menneskehandel,

som trådte i kraft den 1. februar 2008, er foreskrevet en betænkningstid på mindste 30 dage. Hidtil har alle

medlemsstater undtagen tre (CZ, HR og EE) ratificeret konventionen. EE har undertegnet, men ikke ratificeret

den.

BG, CZ, FI, DE, EL, ES, HR, HU, LV, LU, PL, PT, RO, SK, SE.

BG, CY, CZ, EE, EL, FI, FR, HU, LT, LV, PT, ES, SE.

BE.

HR, MT.

LU, NL, PL, RO, SI, SK og DE (tre måneder).

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

varighed, som kan være på fra en måned, uden påregnet forlængelse

, til flere måneder

eller endog kan forlænges ud fra den enkelte sag

, og også på den type opholdsstatus, der

gives

Endelig kan en medlemsstat beslutte at bringe betænkningstiden til ophør, hvis den

pågældende person aktivt, frivilligt og på eget initiativ har genoptaget kontakten med

gerningsmændene, eller af hensyn til den offentlige orden eller beskyttelsen af den nationale

sikkerhed. De fleste medlemsstater har gennemført denne bestemmelse

. I nogle tilfælde

kan baggrunden for at bringe betænkningstiden til ophør gå videre end de kriterier, der er

fastlagt i direktivet, og kan være ekstremt brede.

BEHANDLING FØR OPHOLDSTILLADELSENS UDSTEDELSE

Artikel 7 vedrører behandlingen af ofre under betænkningstiden, og mens de afventer en

afgørelse fra den kompetente myndighed. Indholdet heraf bliver yderligere specificeret, når

det læses sammen med direktiv 2011/36/EU.

For det første understreges det i direktiv 2011/36/EU, at bistanden og støtten skal ydes

ubetinget under betænkningstiden til alle ofre, uanset deres opholdsstatus. Men ved udløbet af

perioden eller færdiggørelsen af identificeringen gælder direktiv 2011/36/EU "uden

at dette

dog berører direktiv 2004/81/EF eller lignende nationale regler"

(artikel 11, stk. 3). Hvis

ofret ikke anses for at være berettiget til en opholdstilladelse eller ikke har lovligt ophold i

den pågældende medlemsstat eller har forladt den pågældende medlemsstat, er denne

medlemsstat derfor ikke forpligtet til fortsat at yde bistand og støtte i henhold til direktiv

2011/36/EU (betragtning 18).

For det andet hvad angår støtte og bistand til og beskyttelse af ofre, så underbygger

artikel 11-16 i direktiv 2011/36/EU, hvad der er fastsat i direktiv 2004/81/EF.

5.1

Levestandard, der kan sikre underhold

Før der udstedes en opholdstilladelse, skal en medlemsstat tilbyde ofre, som ikke har

tilstrækkelige midler, en levestandard, der kan sikre deres underhold, og også adgang til akut

lægebehandling og varetagelse af de mest udsatte personers særlige behov, herunder i givet

fald psykologhjælp.

Det lader til at der i praksis gives husly i de fleste medlemsstater, for det meste inden for

særlige rammer

. Men i HU er det uklart, om forpligtelsen for ofre til at forelægge en attest,

som de får udleveret af nationale myndigheder efter ansøgning, allerede indebærer en vis grad

af samarbejde, før der kan gives støtte og husly. Og i BG og RO er varigheden af husly fastsat

F.eks. CZ, FR, HU, LV.

F.eks. en standardvarighed på tre måneder plus en forlængelse på to måneder i EL, mest for børn.

F.eks. AT, CY, SE.

I nogle medlemsstater er der mere favorable vilkår for børn hvad angår varighed eller forlængelse af

betænkningstiden eller den status, der gives under betænkningstiden. Se kapitel 8.

BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, FR, HR, HU, LT, LU, LV, MT, NL, PL, RO, SE, SI, SK.

F.eks. FI, NL, SI.

AT, BG, BE, CY, CZ, DE, EE, EL, ES, FI, HR, HU, IT, LT, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE, SK.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

til 10 dage, hvilket er mindre end varigheden af betænkningstiden, og den kan forlænges efter

anmodning fra ofrene eller fra de retlige myndigheder.

Det lader til, at lægebehandling, som ofte er langt mere end akut pleje

, der er foreskrevet i

artikel 7, stk. 1, bliver givet i alle medlemsstater. I praksis ser det ud til, at de fleste

medlemsstater tager sig af de mest sårbare personers særlige behov, herunder psykologhjælp

og rådgivning, selv om der er mange

, der ikke eksplicit har gennemført dette krav i national

ret.

De fleste medlemsstater giver også en vis form for økonomisk støtte til alle eller de mest

sårbare ofre

5.2

Behov for sikkerhed og beskyttelse

Det er afgørende, at der foretages en passende vurdering af risici og behov for at kunne

garantere ofrenes sikkerhed og opnå et effektivt samarbejde med myndighederne (artikel 7,

stk. 2). De fleste medlemsstater har indført eksplicit lovgivning, protokoller eller

retningslinjer om behov for sikkerhed og beskyttelse

og/eller foretager en vurdering af risici

og behov i praksis

Forpligtelsen til at foretage en individuel vurdering af ofrets personlige forhold og risici for

ofret, som er omhandlet i direktiv 2011/36/EU (artikel 12, stk. 3 og 4), er yderligere med til at

styrke beskyttelsen af ofret.

5.3

Oversættelse, tolkning og gratis retshjælp

Ifølge artikel 7, stk. 3, skal medlemsstaterne stille oversættere og tolke til rådighed for

tredjelandsstatsborgere, men kun når det er nødvendigt. I CZ er det uklart, om tolkningen er

gratis, og om den også er det inden straffesagen. I BG lader det til, at der kun garanteres

tolkning og oversættelse under straffesagen.

Generelt tilbyder de fleste medlemsstater oversættelse eller tolkning, men i praksis er der

meget stor forskel, og det kan være problematisk for ofrene at få adgang hertil, især uden for

straffesager.

Tilbud om gratis retshjælp, som artikel 7, stk. 4, giver mulighed for, er blevet indført i de

fleste medlemsstater

. Artikel 12 i direktiv 2011/36/EU udbygger dette ved at gøre juridisk

rådgivning gratis og i givet fald juridisk bistand, hvis ofret ikke har tilstrækkelige økonomiske

midler.

AT, BE, CY, CZ, EL, ES, FI, HR, LT, NL, PT, RO, SE, SK.

BE, BG, CZ, EL, FR, NL, HU, LT, LU, LV, PL, SI.

F.eks. AT, BE, CY, CZ, DE, FI, EL, HR, HU, LT, LU, MT, NL, PL, RO, SI, SK, SE. I IT er det ikke fastsat i

lovgivningen, men støtten kan gives i praksis. I PL kan ofre søge om socialhjælp, når de er blevet formelt

identificeret og har fået tilladelse til at blive i en betænkningstid.

AT, BE, BG, EL, ES, FI, FR, HR, LV, MT, PT, SK.

AT, BE, CY, EE, ES, FI, EL, LV, LU, MT, NL, SE foretager allerede eller planlægger at foretage vurderinger

af risici. CZ, EE, ES, FI, EL, LU, LV, MT, NL og SK foretager allerede eller planlægger at foretage vurderinger

af behov.

BE, BG, CZ, DE, EL, ES, FI, FR, HR, LT, LU, LV, MT, NL, PL, PT, RO, SE og SI har eksplicit gennemført

denne artikel, så den dække perioden både før og efter udstedelsen af opholdstilladelsen. I andre tilfælde er der

specifikke lovbestemmelser om adgang til juridisk rådgivning efter opholdstilladelsen, men ikke før (HU). Den

kan dog gives i praksis (EE). I CY og LV gives der gratis retshjælp, når personen formelt er anerkendt som offer.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

OPHOLDSTILLADELSE:

INDDRAGELSE

UDSTEDELSE,

IKKEFORLÆNGELSE

Inden en medlemsstat udsteder en opholdstilladelse, skal den overveje, om det er

hensigtsmæssigt at forlænge tredjelandsstatsborgerens ophold på det nationale område af

hensyn til efterforskningen eller de retlige procedurer, og ligeledes om den pågældende er

villig til at samarbejde med de kompetente myndigheder og har afbrudt enhver forbindelse til

de formodede gerningsmænd. Disse betingelser berører ikke hensynet til den offentlige orden

og beskyttelsen af den nationale sikkerhed

I nogle få medlemsstater

skal der være indledt retssager over for den formodede

gerningsmand, før ofret kan få tildelt en opholdstilladelse. Samarbejde med myndighederne

fortolkes også forskelligt, lige fra at skulle give oplysninger for at kunne indgive officielle

klager og til at skulle vidne i retten. Artikel 12 i direktiv 2011/36/EU har imidlertid udbygget

beskyttelsen af ofre ved at fastsætte eksplicitte foranstaltninger for dem, der er involveret i

strafferetlig efterforskning og straffesager, ud over de garantier, der er anført i direktiv

2012/29/EU om rettigheder for ofre for kriminalitet.

I nogle af medlemsstaterne er opholdstilladelser ikke betinget af samarbejde

, eller også kan

der gøres undtagelser fra dette krav ud fra ofrets personlige forhold

. På den anden side er der

andre

, der har indført betingelser ud over dem, der er anført i direktivet, for at udstede en

opholdstilladelse, f.eks. bevis for at have en bolig eller for at have betalt et gebyr. De ekstra

krav, der giver myndighederne vidtrækkende skønsbeføjelser, især hvis det ikke er tilladt med

undtagelser, kan gøre det umuligt at opnå en opholdstilladelse og derfor give anledning til

tvivl om, hvorvidt direktivet bliver implementeret korrekt.

I direktivet er der fastsat en minimumsvarighed på seks måneder for opholdstilladelsen. Dette

krav bliver ikke opfyldt i lovgivningen i BG, EE, HR, HU, NL

. Tre medlemsstater

giver

AT, BE, CY, DE, EE, FI, FR, LU, MT, SE, SI giver eksplicit mulighed for at nægte opholdstilladelse af

sådanne årsager. I andre medlemsstater er dette et almindeligt princip, der anvendes ved udstedelse af

opholdstilladelser.

AT, CY, EE, FR, SK. Det er uklart, om det også er tilfældet i HU.

AT, ES, FI, HR, IT, PT. I FI udstedes sådanne opholdstilladelser løbende og giver fuld ret til

familiesammenføring. I HR skal ofret gå med til at deltage i et bistands- og beskyttelsesprogram.

AT, BE, EL, ES, FI, FR, HR, IT, LU, HU, NL, PT og SE. BE og EL giver ubetinget opholdstilladelse til

mindreårige. I HU gives disse tilladelser i forbindelse med asylproceduren til statsløse personer og i SE til

udlændinge (herunder ofre for menneskehandel), der kan blive traumatiseret eller socialt afvist, hvis de vender

tilbage til deres oprindelsesland. FR giver kun i visse tilfælde midlertidig opholdstilladelse til ofre af årsager, der

vedrører privatliv eller familieliv, og dette er op til præfekturmyndighedens skønsbeføjelse. I andre lande som

DE giver de almindelige regler om opholdsbetingelser mulighed for, at der kan udstedes opholdstilladelser af

humanitære grunde, hvilket kan omfatte ofre for menneskehandel, under særlige vilkår. Det må heller ikke

glemmes, at der i Europarådets konvention nr. 197 står: "Hver part skal til ofre udstede en opholdstilladelse, der

kan forlænges, i hver af eller begge følgende situationer: a. Den kompetente myndighed anser det for

nødvendigt, at de på grund af deres personlige forhold forbliver i landet. b. Den kompetente myndighed anser det

for nødvendigt, at de forbliver i landet for at kunne samarbejde med de kompetente myndigheder i forbindelse

med efterforskning eller retsforfølgning (artikel 14, stk. 1). Se fodnote 28.

F.eks. BG, CZ. Nogle lande kræver et identitetsbevis for at udstede opholdstilladelsen, men giver mulighed for

undtagelser (f.eks. BE, BG, EL, ES, LT, NL, PL).

I HU er opholdstilladelser gyldige i op til seks måneder, og i NL op til et år.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

direkte med hjemmel i lovgivningen en enårig opholdstilladelse, hvorimod andre

fastsætter

varigheden fra sag til sag, ud fra hvor længe retssagen varer, eller ud fra individuelle forhold.

I medfør af artikel 8 kan medlemsstaterne forlænge en opholdstilladelse, hvis betingelserne i

artikel 8, stk. 2, fortsat er til stede. Men denne mulighed for forlængelse er ikke klart fastsat i

lovgivningen i PL, og den ser ud til at være fakultativ i LT. I nogle af medlemsstaterne kan

opholdstilladelsen føre til permanent ophold under visse betingelser

Endelig fremgår det af artikel 14, at opholdstilladelser kan inddrages på ethvert tidspunkt,

hvis betingelserne for udstedelsen ikke længere er opfyldt. I et mindretal af medlemsstaterne

er der vedtaget mere omfattende grunde til inddragelse, for eksempel hensyn til folkesundhed,

hvilket ofte gælder for alle opholdstilladelser. I nogle tilfælde kan de gå videre end direktivets

anvendelsesområde.

BEHANDLING EFTER OPHOLDSTILLADELSENS UDSTEDELSE

I artikel 9 er det fastsat, at efter at opholdstilladelsen er udstedt, skal ofre, der ikke råder over

tilstrækkelige midler, som et minimum modtage den behandling, som er omhandlet i artikel 7.

Endvidere bør ofre, så længe opholdstilladelsen gælder, have adgang til arbejdsmarkedet,

erhvervsuddannelse og almen uddannelse efter bestemmelser, som er fastsat i national

lovgivning. (artikel 11).

Der ser ud til at være adgang til arbejdsmarkedet, erhvervsuddannelse og almen uddannelse i

langt hovedparten af medlemsstaterne, selv om adgangen til arbejdsmarkedet i nogle tilfælde

kan være problematisk

Ifølge artikel 12 skal ofre have adgang til programmer, der er rettet mod at kunne genoptage

et normalt socialt liv, herunder bl.a. at kunne forbedre faglige kvalifikationer. I de

medlemsstater, der har målrettede programmer for ofre

, er de involverede interessenter

normalt positive over for dem. I HR er udstedelse og forlængelse af en opholdstilladelse

betinget af, at ofrene deltager i bistands- og beskyttelsesprogrammer for ofre for

menneskehandel.

AT, EL, PT. I praksis er varigheden normalt et år, også i NL og i FR, hvor den ved lov fastsatte varighed på

seks måneder er blevet forlænget ved lov.

F.eks. CY, DE, NL.

AT, BE, CZ, DE, ES, FI, LU, NL, PL. Ofre kan ansøge om en opholdstilladelse af ubegrænset varighed efter

et (PL), tre (AT) eller fire (FI) års ophold. I BE kan ofre ansøge om permanent ophold, hvis rettergangen førte til

domfældelse, eller efter afgørelse truffet af den kompetente retsmyndighed. Det samme gælder i NL, ud over

muligheden for at ansøge om permanent ophold, hvis retssagen varer mere end tre år, hvis en tilbagevenden til

oprindelseslandet udgør en risiko for ofret eller vedrører familien osv. I CZ kan der ansøges om permanent

ophold efter afslutningen af rettergangen.

BG, FI, HR, HU, LT, PL, SE, SI.

I MT ser det f.eks. ud til, at adgangen til arbejdsmarkedet er formelt betinget af, at der opnås en godkendelse

fra den kompetente myndighed. I SK bliver den givet på andre vilkår end til landets egne statsborgere, og i LU er

den kun tilladt for lønnede aktiviteter.

F.eks. AT, CZ, ES, FI, HR, IT, LV, NL, PL og SK.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

BØRN

Medlemsstater, der anvender direktivet på børn skal tage hensyn til, hvad der tjener deres tarv

bedst, de skal sørge for, at procedurerne er hensigtsmæssige, og at børnene får adgang til

uddannelse på samme betingelser som landets egne statsborgere, eventuelt begrænset til det

offentlige uddannelsessystem (artikel 10). Alle medlemsstater tilbyder uddannelse.

Nogle af medlemsstaterne har vedtaget specifikke bestemmelser vedrørende princippet om

barnets tarv

, mens andre har ment, at dette allerede var gældende i national lovgivning,

blandt andet ved ratificeringen af FN's konvention om børns rettigheder, hvorfor det ikke var

nødvendigt med yderligere lovgivning. Men for sidstnævntes vedkommende er det ikke altid

tilstrækkeligt klart, i hvilket omfang konventionen og de specifikke bestemmelser i direktivet

bliver anvendt

. Under alle omstændigheder er alle medlemsstater forpligtet til at overholde

princippet om barnets tarv, når EU-lovgivningen implementeres

Artikel 10, litra c), fokuserer på uledsagede børn og forpligter medlemsstaterne til at sikre

retlig repræsentation i overensstemmelse med national lovgivning og til at fastslå deres

identitet, nationalitet og det forhold, at de er uledsagede, og ligeledes til at finde deres familie

hurtigst muligt. Det er ikke alle medlemsstater, der eksplicit har indført disse krav i deres

nationale lovgivning

. I september 2012 vedtog Kommissionen en midtvejsrapport om

gennemførelsen af handlingsplanen om uledsagede mindreårige (2010-2014)

, hvori det

pointeres, at barnets tarv er vigtigere end dets migrationsstatus, og dette blev hilst velkommen

af Europa-Parlamentet i en beslutning fra september 2013

Nogle af de spørgsmål, der er rejst med hensyn til den praktiske anvendelse af artikel 10, er

ordentlig identifikation, fastlæggelse af passende procedurer, hvor der tages hensyn til barnets

tarv, navnlig for uledsagede børn, og for børn, der løber bort eller forsvinder fra steder, hvor

de er blevet placeret. På den anden side er der indført god praksis med hensyn til specifikke

procedurer for børn i forbindelse med straffesager (f.eks. FI, IT).

Nogle af medlemsstaterne har mere gunstige betingelser for børn, for eksempel længere

betænkningstid

, ubetingede opholdstilladelser

eller særlige indkvarteringssteder

Endelig er artikel 13-16 i direktiv 2011/36/EU særligt rettet mod børneofre med hensyn til

bistand, støtte og beskyttelse. Gennemførelsen heraf vil få en positiv indvirkning på

BE, CY, EE, ES, FI, MT, PT, RO, SE.

Se også FN's Komité vedrørende Barnets Rettigheder, General Comment nr. 5 (2003).

Artikel 24 i EU's charter om grundlæggende rettigheder.

I lovgivningen i BG, FR, LU og MT nævnes det ikke eksplicit, at det skal sikres, at deres identitet, nationalitet

og det forhold, at de er uledsagede, fastslås, og/eller at deres familie skal findes hurtigst muligt. I FI og PL

henvises der i lovgivningen i nogle tilfælde kun til uledsagede mindreårige, der søger om international

beskyttelse. Retlig repræsentation er ikke klart angivet i BG.

KOM(2010) 213.

http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P7-TA-2013-

0387+0+DOC+XML+V0//EN

BE, BG, CY, EL, ES, FI, HR, PL, PT, SE.

F.eks. BE, EL. I PL kan en mindreårig på under 15 blive fritaget fra kravet om samarbejde. I FR er

mindreårige ikke omfattet af procedurer angående tilbagevenden (der er specifikke procedurer for mindreårige,

der er over 16 og som er på arbejdsmarkedet). Se også fodnote 50 angående medlemsstater, der giver ubetingede

opholdstilladelser generelt.

F.eks. BE, BG, ES, EL, HR, IT, NL, RO.

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

situationen for børn, som er tredjelandsstatsborgere, og på den måde, som direktivet

2004/81/EF anvendes på over for dem.

KONKLUSIONER

Til trods for at der er gjort visse fremskridt i de senere år, må der gøres flere og bedre data

tilgængelige angående anvendelsen af dette direktiv. Der er dog allerede tal, som viser, at

muligheden for at udstede opholdstilladelse til tredjelandsstatsborgere til gengæld for

samarbejde med myndighederne ikke bliver tilstrækkeligt udnyttet. En midlertidig

opholdstilladelse, som kun er gyldig, så længe efterforskningen eller straffesagen varer, er nok

ikke et tilstrækkeligt stærkt incitament for sårbare personer, der har brug for at komme sig

over en traumatisk oplevelse, inden de kan overveje, om de vil gå med til et formelt

samarbejde med retshåndhævende myndigheder og retsmyndigheder. Nogle af

medlemsstaterne giver allerede ubetingede opholdstilladelser til alle ofre eller til nogle af dem

på grund af deres personlige forhold eller sårbarhed. Men i de fleste tilfælde er der

undtagelser fra en ordning med opholdstilladelser, der gives til gengæld for samarbejde,

således at ofrene ikke ved, om de vil få tilladelsen eller ej. Desuden er det uklart, hvor ofte de

rent faktisk bliver givet, og på hvilket grundlag vurderingen af sårbarhed og personlige

forhold bliver foretaget. Med mindre strenge kriterier angående samarbejdsbetingelser og

andre mere gunstige betingelser, for eksempel at en opholdstilladelses gyldighed holdes

adskilt fra varigheden af straffesagen, eller at der er en længere minimumsperiode, vil også

kunne hjælpe ofrene til at komme sig og dermed lettere få dem til at samarbejde.

Mange af bestemmelserne i direktiv 2004/81/EF er nært knyttet til og vil blive styrket med

anvendelsen af direktiv 2011/36/EU og med implementeringen af EU's strategi for

bekæmpelse af menneskehandel. Som følge af disse instrumenter er national lovgivning ved

at blive ændret eller vil snart blive det. Derfor vil Kommissionen først være i stand til fuldt ud

at vurdere, om det er nødvendigt og kan give en merværdi at udstede retningslinjer for

anvendelsen, eller om direktiv 2004/81/EF skal ændres, når der er foretaget en analyse af

gennemførelsen af direktiv 2011/36/EU, hvilket forventes at finde sted i 2015. Kommissionen

vil se på, om der er måder, hvorpå EU-lovgivningen om menneskehandel kan konsolideres,

blandt andet med hensyn til opholdstilladelser til ofre, som er tredjelandsstatsborgere.

I mellemtiden vil Kommissionen gå i gang med bilaterale udvekslinger med medlemsstaterne

for at opnå en fuldstændig og korrekt gennemførelse af direktiv 2004/81/EF. Dette vil også

kunne være med til at få implementeret de tiltag, der er identificeret af Taskforce vedrørende

Middelhavet, som blev oprettet i oktober 2013 med henblik på at forhindre tab af menneskeliv

for migranter på havet ved blandt andet at optrappe kampen mod handel med og smugling af

migranter.

Bortset fra lovgivning er der også praktiske foranstaltninger - for eksempel styrkelse af

identifikationsproceduren, gennemførelse af individuelle risikovurderinger for alle ofre inden

og under deres samarbejde eller forbedring af procedurer, så betænkningstider og

opholdstilladelser kan gives i god tid - som kan have en betydelig indvirkning og give en

effektiv anvendelse af direktivet. Kommissionen kan gøre det lettere med udveksling af

oplysninger og god praksis inden for rammerne af eksisterende strukturer og inddrage

medlemsstater, civilsamfund, EU-agenturer og internationale organisationer til mere effektivt

at håndtere menneskehandel.