PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

Retsudvalget 2014-15 (1. samling)
L 99 Bilag 1
Offentligt

d. 04. december 2014

Høringssvar til udkast til Lovforslag om ændring af

pasloven mv., udlændingeloven og retsplejeloven

1. Indledning

Justitsministeriet har sendt Lovforslag om ændring af pasloven mv., udlændingeloven og retsplejeloven i

høring. Tænketanken Justitia fremsender hermed høringssvar til Lovudkastet. Justitias høringssvar fokuserer

udelukkende på den del af lovforslaget, der vedrører ændring af pasloven (herefter “Lovforslaget”).

Høringssvaret udgør ligeledes et resumé af Justitias kommende analyse af Lovforslaget.

Justitias bemærkninger til ændringer af pasloven centrerer sig i nedenstående om bestemmelsens

anvendelsesområde, mistankekravet, praksis fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol samt brugen af

solnedgangsklausuler. Ligeledes har Justitia anført anbefalinger til potentielle ændringer.

2. Anvendelsesområdet for paslovens § 2, stk. 1, nr. 4

I modsætning til regeringens handlingsplan af 19. september 2014 omfatter ordlyden af Lovforslagets § 2, stk.

1, nr. 4, ikke et forbud mod udrejse med henblik på deltagelse i væbnet konflikt, men derimod udrejse til

aktiviteter, som kan indebære fare for statens sikkerhed, den offentlige orden eller andre staters sikkerhed. Af

Lovforslagets undertitel og visse steder i bemærkningerne til Lovforslaget anvendes begrebet

væbnet konflikt

dog fortsat.

Det fremgår endvidere af bemærkningerne til Lovforslaget, at bestemmelsen som udgangspunkt omfatter alle

aktiviteter, der indebærer ophold i

konfliktområder,

uanset om man deltager i kamphandlinger eller blot

opholder sig i

konfliktområdet

uden et

anerkendelsesværdigt formål.

Ikke-anerkendelsesværdige formål

omfatter ifølge bemærkningerne både ophold, hvor personer opholder sig i en konfliktzone for at passe på

familier og engagerer sig i aktiviteter, der støtter de kæmpende samt ophold i træningslejre hos

yderligtgående politiske organisationer med henblik på træning i militære færdigheder. Det fremgår også af

bemærkningerne til Lovforslaget, at ophold hos en gruppe eller organisation, som driver organiseret

kriminalitet, ligeledes anses for at være et ikke-anerkendelsesværdigt formål.

Høringssvar til udkast til Lovforslag om ændring

af pasloven mv., udlændingeloven og

retsplejeloven

Justitia

Lautrupsgade 13, 6. sal

2100 København Ø

(+45) 2466 4220

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

d. 04. december 2014

I henhold til anvendelsesområdet, er det således retssikkerhedsmæssigt betænkeligt, at listen med eksempler

på ikke-anerkendelsesværdige formål hverken er præcis eller udtømmende, ligesom det er problematisk, at

det i øvrigt af bemærkningerne fremgår, at forslaget skal ses “i en bredere sammenhæng” og derfor ikke kun

vedrører den aktuelle konflikt i Syrien og Irak. Lovforslaget synes således reelt at sidestille ophold i et

konfliktområde (der ikke er nærmere defineret) med aktiviteter, der skaber fare for statens sikkerhed m.v.

Bestemmelsen efterlader således en vid margin for den skønsmæssige vurdering af, hvornår den fornødne

påvirkningsrisiko er til stede, hvilket både er retssikkerhedsmæssigt og menneskeretligt betænkeligt. Det er

således problematisk, at:

(1) Anvendelsesområdet både er bredt og udefineret, og at afgræsningen af ikke-anerkendelsesværdige formål

ikke er mere konkret. Med den ikke-udtømmende oplistning synes begrebet

aktiviteter med ikke-

anerkendelsesværdigt formål

at strække sig vidt.

(2) Lovforslaget er upræcist i forhold til afgræsningen af, hvilke andre konflikter end den i Syrien og Irak, der er

omfattede - det bør klart fremgå, hvornår en konflikt er omfattet af bestemmelsen.

(3) Afgrænsningen er mangelfuld i relation til de personer, som ikke vurderes at være udsat for den samme

påvirkningsrisiko som andre.

Indgrebet, som følger af den foreslåede ændring i pasloven begrundes i hensynet til statens sikkerhed, den

offentlige orden og andre staters sikkerhed. I bemærkningerne til Lovforslaget defineres “statens sikkerhed”

som interesser, der værnes af straffelovens kapitel 12 og 13. Det fremgår af bemærkningerne til Lovforslaget,

at begrebet “offentlig orden” omfatter andre alvorlige forbrydelser, der vil kunne bringe den offentlige orden i

fare, uden at der dog er fare for statens sikkerhed. Dette kan bl.a. være drab, frihedsberøvelse, grov vold,

ildspåsættelse m.v.

Udvidelsen af bestemmelsen til også at omfatte

fare for den offentlige orden,

er vidtgående, da bestemmelsen

således også vil finde anvendelse i situationer, hvor det tungtvejende hensyn til statens sikkerhed og interesser

ikke nødvendigvis er til stede.

Det er for vidtgående, at danske statsborgere skal tåle nægtelse af pas og udrejseforbud, såfremt der

foreligger en mistanke om hensigt til at foretage en række aktiviteter, som ikke nødvendigvis bringer statens

sikkerhed i fare. Lovgiver bør være påpasselig med give beføjelse til indgreb i bevægelsesfriheden, såfremt det

ikke er nødvendigt under hensyn til statens sikkerhed.

Høringssvar til udkast til Lovforslag om ændring

af pasloven mv., udlændingeloven og

retsplejeloven

Justitia

Lautrupsgade 13, 6. sal

2100 København Ø

(+45) 2466 4220

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

d. 04. december 2014

3. Mistankekrav i paslovens § 2, stk.1, nr. 4

Foruden den manglende klare afgrænsning og definition af bestemmelsens anvendelsesområde, er også

mistankekravet i paslovens § 2, stk. 1, nr. 4,

grund til at antage,

svagt henset til både indgrebets intensitet og

den uklare afgrænsning af anvendelsesområdet. Særligt det forhold, at kommentarer på sociale medier, samt

anonyme kilderapporter efter omstændighederne kan være tilstrækkeligt til at begrunde en beslutning om

pasinddragelse eller udrejseforbud, synes at være problematisk ud fra et retssikkerhedsmæssigt synspunkt jf.

også nedenfor om EMRK.

Justitia anbefaler derfor, at mistankekravet forstærkes.

4. Europæiske Menneskerettighedsdomstol (EMD)

EMD har ved flere lejligheder taget stilling til spørgsmålet om præventive indgreb i bevægelsesfriheden. Mest

relevant er dommen

Labita v. Italy

fra 2000, hvor klager, der var tiltalt men frikendt for deltagelse i mafia-

aktiviteter, blev underlagt omfattende regler, der begrænsede klagers bevægelsesfrihed, herunder et forbud

mod at rejse til udlandet. EMD fastslog, at præventive indgreb beregnet til at forhindre fremtidig kriminalitet

både forud for domfældelse og efter en frifindelse var forenelig med TP 4, såfremt “concrete evidence” i en

retssag kunne retfærdiggøre frygten for fremtidig kriminalitet.

Også i

Raimondo mod Italien

anerkendte EMD

staters ret til omfattende præventive indgreb i bevægelsesfriheden i forhold til en person, der blev frifundet i

en sag om involvering i organiseret kriminalitet. EMD lagde vægt på mafiaens trussel mod ”det demokratiske

samfund”.

I Nalbantski mod Bulgarien lagde EMD vægt på, at rent præventive indgreb i bevægelsesfriheden

kræver ”clear indications of a genuine public interest which outweigh the individual’s right to freedom of

movement” og, at sådanne indikationer ”[…] must be based on concrete elements which are truly indicative of

the continued existence of the risk that such measures must seek to forestall”.

Ifølge EMD er det således en

forudsætning for en præventiv begrænsning af bevægelsesfriheden, at politiet har konkrete beviser på, at den

mistænktes udrejseplaner indebærer en fortsat risiko for fremtidige ulovlige aktiviteter, der påvirker statens

sikkerhed.

Labita mod Italien, dom af 6. april 2000 (Storkammer) § 195.

Raimondo mod Italien, dom af 22. februar 1994 § 39.

Nalbantski mod Bulgarien, dom af 11 april 2011 §65.

Høringssvar til udkast til Lovforslag om ændring

af pasloven mv., udlændingeloven og

retsplejeloven

Justitia

Lautrupsgade 13, 6. sal

2100 København Ø

(+45) 2466 4220

[email protected]

PDF to HTML - Convert PDF files to HTML files

d. 04. december 2014

Justitia anbefaler, at Lovforslaget revideres således, at mistankekravet i højere grad afspejler EMDs praksis

som beskrevet ovenfor.

5. Solnedgangs-klausul

Bestemmelser om inddragelse og nægtelse af pas samt udrejseforbud er ikke ukendte i dansk ret. Under Den

Spanske Borgerkrig i 1937 vedtog Folketinget en lov, som forbød udrejse og gennemrejse for danske såvel som

fremmede statsborgere til deltagelse i borgerkrigen i Spanien

. Folketinget vedtog ligeledes i 1946 en

tillægslov for at forhindre statsborgeres udrejse for at unddrage sig straf eller foretage spionage i udlandet.

Tillægsloven bortfaldt i 1952, da der ved en revurdering af loven ikke syntes at være behov for den længere.

Udrejseforbuddet under Den Spanske Borgerkrig bortfaldt ved krigens ophør.

I Lovforslaget er der lagt op til en årlig vurdering af afgørelser om inddragelse pas samt meddelelse af

udrejseforbud. Justitia anbefaler, at der ligeledes tilknyttes en lignede klausul til bestemmelsen i pasloven,

således at lovgrundlaget for denne vidtgående beføjelse løbende bliver revurderet og automatisk udløber,

medmindre et politisk flertal fornyer det.

Lov nr. 158 af 30. marts 1946 til fremmedloven af 1875, vedtaget ved kongelig anordning af 27. november 1946

Bemærkningerne, Rigsdagstidende 1945-46, Tillæg A, II, sp. 3968 ff.

Bestemmelsen udgik ved lov nr. 223 af 7. Juni 1952

Høringssvar til udkast til Lovforslag om ændring

af pasloven mv., udlændingeloven og

retsplejeloven

Justitia

Lautrupsgade 13, 6. sal

2100 København Ø

(+45) 2466 4220

[email protected]