kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

Erhvervs-, Vækst- og Eksportudvalget 2014-15 (2. samling)
KOM (2015) 0353 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

31. august 2015

Forslag til rådsafgørelse om den holdning, der skal indtages af EU i

OECD’s eksportkreditudvalg for så vidt angår ændringer til OECD

Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

COM (2015) 353 final

Resumé

I OECD pågår der forhandlinger frem mod COP 21 om eksportkreditters

mulig bidrag til det globale klimamål. Kommissionen har til brug for disse

forhandlinger fremsat forslag om den holdning, EU skal indtage i OECD

vedrørende eksportkreditfinansiering af kulkraftværker. Kommissionens

forslag til EU forhandlingsposition tager udgangspunkt i et forslag fremsat

af formanden for OECD’s eksportkreditudvalg den 7. april 2015. Det fore-

slås i EU's forslag, at EU som udgangspunkt støtter op om OECD forman-

dens forslag, men indtager en klimamæssigt mere stringent holdning end

det, der er lagt op til i OECD formandens forslag.

Baggrund

Kommissionen har den 20. juli 2015 fremsendt ovennævnte forslag

(COM (2015) 353 final) til Rådet i dansk sprogversion. OECD

Arrangementet og de senere ændringer heraf er indarbejdet i EU-

lovgivningen i henhold til artikel 1 og 2 i Europa-Parlamentets og Rådets

forordning (EU) nr. 1233/2011. Forslaget er fremsat med hjemmel i

TEUF artikel 207 og 218, stk. 9 og kan vedtages af Rådet, der træffer af-

gørelse med kvalificeret flertal. Europa-Parlamentet skal ikke høres.

Eksportkreditter er et handelsinstrument med samhandel og fremme af

eksport som formål. Drøftelserne om eksportkreditters mulige rolle i

kampen mod klimaforandringer har pågået i nogle år. I perioden 2003-

2013 fyrede lidt over halvdelen af de kraftværker, som OECD-landene fi-

nansierede med eksportkreditfinansiering, med fossilt brændstof, heraf

var naturgas det foretrukne brændsel efterfulgt af kul. De resterende pro-

jekter finansieret med eksportkreditter af OECD var hovedsagligt baseret

på vedvarende energi – særlig vindenergi.

På ministerrådsmødet den 6. maj 2014 vedtog OECD en klimaerklæring,

der underbygger OECD’s igangværende arbejde med Green Growth Stra-

tegy, herunder OECD’s bidrag til at holde den globale temperaturstigning

kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

2/8

under 2 grader, samtidig med at den økonomiske fremgang efter finans-

krisen understøttes. I erklæringen sættes COP 21 i december 2015 som

mål for OECD’s eksportkreditudvalg igangværende drøftelser af deres

mulige bidrag til det globale klimamål. Danmark bidrog til formulering af

klimaerklæringen.

Formanden for eksportkreditudvalgene i OECD er den 7. april 2015

kommet med et kompromisforslag til en klimaaftale på eksportkreditom-

rådet, der skal drøftes i OECD’s eksportkreditudvalg. EU er medlem af

OECD’eksportkreditudvalg, og forhandler i udvalget på EU-landens

vegne. Formålet med Kommissionens forslag til Rådsafgørelse er at

fastlægge EU’s fælles holdning i OECD’s eksportkreditudvalg.

Formål og indhold

Formålet med OECD formandens kompromisforslag af 7. april 2015 er,

at aftalen vil blive præsenteret ved COP 21 i december 2015 som et mu-

ligt bidrag til at nå det globale klimamål. OECD-formandens reviderede

forslag til klimaaftale omfatter eksportkreditfinansiering til kulkraftvær-

ker (både til el-nettet og til industrien), hvor kredittiden er 2 år eller læn-

gere.

I dag kan alle kraftværker (kul, gas, olie med mere), der ikke er atom-

drevne, i henhold til OECD Arrangementet maksimalt få 12 års kredittid.

Projekter, der derimod er omfattet af OECD’s klimasektoraftale, der er en

del af OECD Arrangementet, kan få 15-18 års kredittid. Det vil sige ved-

varende energi projekter, fjernvarme, kraftvarme, multibrændselsanlæg

eller kraftværker, hvor der er tilknyttet CO2-fangst og -lagring.

Det anbefales overordnet fra EU’s side, at man som udgangspunkt bakker

op om, at der findes et kompromis mellem OECD-deltagerne på grundlag

af OECD-formandens reviderede forslag af 7. april 2015. Dog bør man

fra EU’s side søge at styrke OECD-formandens forslag klimamæssigt.

Kommissionen foreslår derfor overordnet, at eksportkreditstøtte til nye

fossilt fyrede kraftværker (både kulfyrede og ikke-kulfyrede kraftværker)

fremover betinges af, at det har været afsøgt, om mindre kulstofintensive

alternativer findes. Endvidere foreslås der indført krav om, at eksportkre-

ditstøtte til nye fossilt fyrede kraftværker kun kan ydes, hvis det pågæl-

dende projekt er foreneligt med modtagerlandets nationale klimapolitik

og -strategi.

OECD-formandens specifikke forslag, og Kommissionens udkast til hold-

ning hertil:

kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

3/8

1. OECD-formanden har foreslået, at der i højindkomstlande (lande, der i

2016 vil have en bruttonationalindkomst (BNI) på mere end DKK 83.400

pr. indbygger) alene må ydes eksportkreditstøtte til nye kulkraftværker,

hvis der er tilknyttet operationelt Carbon Capture Storage (fangst og lag-

ring af CO2 i undergrunden, CCS) i overensstemmelse med vilkårene i

OECD’s klimasektoraftale og forbud mod eksportkreditfinansiering af de

mindste effektive kulkraftværker (subkritiske kulkraftværker)

Hertil foreslås det, at EU indtager den holdning, at der bør differentieres

yderligere efter teknologi og geografisk anvendelse, således at OECD

formandens forslag udvides til ikke kun at omfattet højindkomstlande,

men også at omfatte mellemindkomstlande (BNI i 2016 på mere end

DKK 6.800 pr. indbygger).

Dernæst foreslås det, at der kræves operationelt CCS ved eksportfinansie-

ring af nye superkritiske kulkraftværker i høj- og mellemindkomst lande.

Derimod bør eksportkreditfinansiering til bygning af de meste effektive

kulkraftværker (ultra-superkritiske kulkraftværker) i høj- og mellemind-

komstlande fortsat være muligt, hvis disse er egnede til fremtidig anven-

delse af CCS. Kommissionen foreslår på dette punkt mindre stringente

regler end OECD-formanden har foreslået. Den maksimale kredittid for

disse anlæg bør være 10 år.

2. Hvad angår alle andre lande end højindkomstlande, har OECD-

formanden foreslået,



at nye kulkraftværker med superkritisk eller bedre teknologi vil

kunne modtage eksportkreditstøtte, og som hidtil kunne få 12 års

kredit,



at eksportkreditfinansiering af nye subkritiske kulkraftværker

fortsat vil være tilladt, forudsat der tilknyttes operationelt CCS, el-

ler disse anvendes til kraftvarme, fjernvarme/fjernkøling eller hy-

bridkraftværker i overensstemmelse med vilkårene i OECD’s kli-

masektoraftale, og



at nye subkritiske kulkraftværker med en kapacitet på under

300MW pr. enhed undtages fra ovennævnte krav. De vil fortsat

kunne modtage eksportkreditstøtte, men kredittiden afkortes fra

12 år til 10 år.

Det foreslås, at EU indtager en holdning, hvorefter ”alle andre lande” i

OECD formandens forslag omdefineres til lavindkomstlande i henhold til

Verdensbankens kriterier, det vil sige lande, der i 2016 har en BNI på un-

der DKK 6.800 pr. indbygger.

Det foreslås endvidere, at tilbagebetalingstiderne differentieres og afkor-

tes. Superkritiske kulkraftværk vil således maksimalt kunne få 8 år og

ultra-superkritiske 10 år. Endelig foreslås det, at undtagelsen for subkriti-

kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

4/8

ske kulkraftværker på 300 MV og derunder fastholdes. Dog bør kreditti-

den afkortes fra 10 år til 8 år.

3. For så vidt angår modernisering og vedligeholdelse af eksisterende

kulkraftværker, foreslår OECD-formanden, at dette fortsat vil kunne fi-

nansieres på almindelige eksportkreditvilkår. Det vil sige, kredittiden i

højindkomstlande vil være 5 år og i særlige omstændigheder 8,5 år. Kre-

dittiden for alle andre vil være 10 år.

Det foreslås, at EU bakker op om, at Arrangementets standardbetingelser

for finansiering finder anvendelse på modernisering og vedligeholdelse af

eksisterende kulkraftværker. Der bør dog stilles krav om, at det enkelte

kulfyrede kraftværks energieffektivitet skal stige til mindst 38 % (nedre

brændværdi, netto) baseret på dampparametre på 165 bar og 540 grader

C/540 grader C ved efterforbrænding.

4. Det foreslås af OECD-formanden, at en aftale revideres efter 2 år det

vil sige inden udgangen af 2017. Revisionen skal blandt andet tage højde

for den teknologiske udvikling på kulkraftområdet samt udviklingen i

markedet for kulkraftværker.

I forslaget anbefales det, at EU støtter op om dette. En revision bør dog

baseres på en analyse foretaget af OECD og International Energy Agen-

cy’s (EIA) af den indvirkning, tiltag på eksportkreditområdet har på kli-

maændringer.

Derudover anbefales det i forslaget til rådsafgørelse, at EU indtager den

holdning, at for nye ikke-kulfyrede, ikke-nukleare kraftværker bør den

maksimale kredittid fortsat være 12 år.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal ikke høres.

Nærhedsprincippet

Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant.

Gældende dansk ret

Ikke relevant.

Lovgivningsmæssige eller statsfinansielle konsekvenser

En vedtagelse af forslaget har ingen lovgivningsmæssige eller statsfinansiel-

le konsekvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslaget skønnes ikke at have væsentlige samfundsøkonomiske konse-

kvenser.

Administrative konsekvenser for erhvervslivet

kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

5/8

Forslaget vurderes ikke i sig selv at have administrative konsekvenser for de

omfattede virksomheder.

10.

Høring

Forslaget har været sendt i høring i EU-specialudvalget for handelspolitik

og hos relevante eksportører og interesseorganisationer.

peger i forbindelse med Kommissionens forslag på vigtigheden af, at der

skabes et ”level playing field” for europæiske virksomheder i forhold til

virksomheder fra andre verdensdele. Der må sikres klarhed og forudsigelig-

hed om rammerne for eksportkreditter og klimaforandringer fremadrettet.

Hensynet til klimaforandringer bør således afvejes med hensynet til andre

udviklingsbehov. Endelig påpeger DI, at der skal tages hensyn til virksom-

hedernes indflydelsessfære.

FLSmidth

(FLS) ønsker fortsat mulighed for at bygge subkritiske kulkraft-

værker under 300 MV i mellemindkomstlande. Dette kan betinges af, at der

er foretaget en evaluering af mindre kulstofintensive alternativer. Den mak-

simale kredittid for sådanne små anlæg bør være 10 år (frem for 8 år). 10 års

kredittid modsvarer bedre investeringen og løbetiden på den samlede finan-

siering - især hvis kulkraftværket etableres i forbindelse med en større pro-

duktionsenhed.

FLS påpeger, at det ikke giver teknisk mening at tilslutte CCS til subkritiske

kulkraftværker.

Endelig forventer FLS, at en vurdering af, om mindre kulstofintensive al-

ternativer kan findes, vil tage højde for projektets karakter og geografi. Der

må på EU-/OECD-niveau opnås enighed om formen på evalueringen, da

det ellers forudses, at eksportkreditinstitutterne vil have forskellige tilgange

til evalueringen.

Semco Maritime A/S

(Semco) oplyser, at deres interesse primært ligger i

mindre anlæg under 300 MV. Semco finder det en kraftig skærpelse, at alle

fossile brændstoffer skal underlægges en sammenligning med mindre kul-

stofintensive alternativer, da det kan tvinge en række lande til at søge andre

steder hen f.eks. til Kina for at få fossil teknologi.

WWF Verdensnaturfonden

(WWF) påpeger, at hvis der skal ske et frem-

skridt, er det vigtigt, at der kun tillades eksportkreditter til ultra-

superkritiske kulkraftværker i lavindkomstlande. WWF kan støtte EU-

forslaget om udvidelse af forbuddet mod kulkraftværker til også at omfatte

alle mellemindkomstlande. WWF advarer mod at skelne yderligere mellem

øvre – og nedre-mellemindkomst lande og indføre lempeligere betingelser

for nedre-mellemindkomst lande. Disse repræsenterer godt 63 % af den

planlagte kulkapacitet.

WWF anfører, at EU bør støtte OECD-formandens forslag om operationel

CCS i forbindelse med ultra-superkritiske kulkraftværker. Det ses som et

kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

6/8

tilbageskridt, hvis der fra EU’s side stilles forslag om, at kraftværkerne skal

være klargjort til CCS.

WWF mener, at der bør ske revision af OECD-reglerne mindst hvert andet

år for således at tage højde for den teknologiske udvikling samt med hen-

blik på at adressere alle fossile brændsler såsom olie og gas.

Endelige anbefaler WWF, at den danske regering arbejder for indførelse af

en emissionsgrænseværdi.

11.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er flertal blandt EU-medlemslandene for, at man i OECD forhandler

på baggrund af OECD-formandens reviderede forslag af 7. april 2015. De

fleste lande forholder sig kritisk til enkelte eller flere af de forslag til æn-

dringer, Kommissionen har fremsat i forslaget til rådsafgørelse.

Hvad forslaget til rådsafgørelse angår, så stiller flere lande sig kritisk

overfor at indføre krav om afsøgning af alternative løsninger for fossile

brændstoffer. Det vil sige, kravene om at afsøge alternative løsninger skal

kun gælde for kul og ikke gas, olie med mere. Ligesom et antal lande ik-

ke ønsker yderligere geografisk differentiering end det, der er foreslået af

OECD-formanden. De ønsker således ikke en introduktion af kategorien

”mellemindkomstlande”.

Der er generel modstand blandt medlemslandene mod at indføre krav om,

at operationelt CCS skal være tilknyttet kulkraftværker, før der må ydes

eksportkreditfinansiering. CCS-teknologien er endnu ikke kommercielt

levedygtig, og i nogle tilfælde vil det ikke være geografisk muligt at til-

knytte CCS, da der ikke er mulighed for lagring. Derved anses kravet af

disse lande som et skjult forbud mod eksportfinansiering af kulkraftvær-

ker.

Der er et generelt ønske om at bibeholde muligheden for fortsat at finan-

siere projekter, hvor kul kan indgå som den fossile brændselsdel under

OECD’s klimasektoraftale. Det vil sige kraftvarme-, fjernvar-

me/fjernkøling- og hybrid-kraftværkprojekter, hvor kul indgår som et

sambrændsel/del af de anvendte brændsler.

En del lande har allerede givet udtryk for, at de af Kommissionen foreslå-

ede kredittider i høj- og mellemindkomstlande er for korte. Der ønskes

kredittider på henholdsvis 10 år for sub- og superkritisk kulkraftværker

og 12 år for ultra-superkritiske kulkraftværker.

Enkelte lande ønsker subkritiske kulkraftværker på 500 MV pr. enhed i

lavindkomstlande undtaget fra fremtidige krav. Der er dog flere lande,

der har givet udtryk for, at de støtter forslaget om at undtage subkritiske

kulkraftværker på 300 MV pr. enhed og mindre i lavindkomstlande.

kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

7/8

Et antal lande mener ikke, at tiden er moden til at stille betingelser for

ombygning og modernisering af kulkraftværker. Dette emne bør behand-

les i forbindelse med en revision af aftalen. Flere lande mener, at der bør

ske revision efter 4 år og ikke 2 år, da man ellers ikke haft tilstrækkelig

tid til at samle erfaring med tiltagene.

Endelig er der kommet forslag fra et par lande om, at der indføres en

overgangsperiode, således at en eventuel OECD-aftale først træder i kraft

i 2017.

12.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Den globale efterspørgsel på energi forventes fortsat at stige i de kom-

mende år. Den øgede efterspørgsel medfører også, at klimaet potentielt

udsættes for en væsentlig stigning i energirelateret CO2-udledning, så-

fremt der ikke sker væsentlige teknologiskift til energigenerering med

minimal udledning af CO2.

Danmark støtter derfor arbejdet i OECD’s eksportkreditudvalg og forsla-

get til rådsafgørelse. Det er vigtigt for Danmark som en lille åben øko-

nomi, at de regler, der vedtages på eksportkreditområdet, er så globale

som muligt og implementeres så ensartet som muligt. Det er også vigtigt

for Danmark at sikre høje miljømæssige standarder i den internationale

regulering af eksportkreditter under hensyntagen til den globale konkur-

rencesituation.

Som udgangspunkt er det den danske holdning, at udbygning med kulba-

seret el- og energiproduktion bør minimeres for at modvirke en mange-

årig fastlåsning af høj CO2-udledning pr. energienhed. Fra dansk side

støttes der derfor op om, at mindre klimabelastende alternativer afsøges,

herunder primært vedvarende energikilder, og at projektets forenelighed

med modtagerlandets politik og strategi for imødegåelse af klimaforan-

dringer verificeres, inden der ydes eksportkreditfinansiering til nye fossilt

fyrede kraftværker. En fælles metode for denne evaluering skal fastsættes

i OECD, således at dette ikke bliver et konkurrenceparameter.

En udfasning af muligheden for at yde eksportkreditter til de mindst ef-

fektive kulkraftværker (subkritiske eller superkritiske) i høj- og mellem-

indkomstlande vil endvidere være med til at sikre, at de kulkraftværker,

der bygges, er de mest effektive og fleksible, således at CO2-udledning

minimeres, samtidig med at et skift mod vedvarende energi understøttes.

CCS-teknologien bør som udgangspunkt ikke fremmes på bekostning af

de mest energieffektive løsninger.

Det skal derfor, uanset modtagerland, fortsat være muligt at yde eksport-

kreditfinansiering til kulkraftværker, der finansieres under OECD’s kli-

masektoraftale. OECD’s klimasektoraftale, som var et dansk initiativ, er

med til at muliggøre forbedring af effektiviteten i alle projekter med fos-

sile brændsler blandt andet ved særlige gunstige finansielle vilkår (blandt

andet længere kredittider) for eksportkreditfinansiering af kraftvarme-,

kom (2015) 0353 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om ændringer til OECD Arrangementet vedrørende offentligt støttede eksportkreditter

8/8

fjernvarme/fjernkøling- og hybrid-kraftværkprojekter, hvor kul kan indgå

som den fossile brændselsdel.

Der kan være tilfælde, hvor der er et stort behov for energi, men hvor der

ikke er samme adgang til høj-effektive energiløsninger eller vedvarende

energi-alternativer grundet den makroøkonomiske situation i f.eks. lav-

indkomstlande, der gør, at det fortsat bør være muligt at finansiere små

kulkraftværker, når disse højst udgør 300 MV pr. enhed.

Fra dansk side støttes der op om, at der i forbindelse med modernisering

eller retrofitting af eksisterende kulkraftværker stilles krav om energief-

fektivitet. Kravet bør dog være ambitiøst, teknologi-neutralt og samtidigt

umiddelbart anvendeligt. Der må derfor stilles krav om, at som udgangs-

punkt vil eksportkreditstøtte kun kunne ydes, hvis moderniseringen af et

kulkraftværk, uanset den anvendte teknologi, medfører en procentuel øg-

ning af virkningsgraden på minimum 4 % point i lighed med IEA anbefa-

linger på kulkraftværker. Samtidig må anlæggets levetid ikke væsentlig

forlænges.

Debatten har hidtil centreret sig om kul og især kulkraftværker. Kul er

imidlertid ikke det eneste fossile brændstof, der udleder CO2. Det gør

olie, gas og diesel også, omend i mindre grad målt pr. energienhed. Det

må derfor sikres, at effektiviteten i alle projekter med fossile brændsler

fortsat øges, og at CO2-udledningen nedbringes, f.eks. ved udnyttelse af

spildvarme. Konkrete tiltag må identificeres i OECD i samarbejde med de

øvrige eksportkreditinstitutter. De globale klimamål opnås således ikke

ved en aftale på kul alene. Arbejdet i OECD’s eksportkreditarbejdsgruppe

bør derfor fortsætte efter COP 21 i december 2015, således at der også

stilles klima- og effektiviseringskrav til anvendelse af andre fossile

brændsler ud over kul og til alle relaterede projekter med klare og objek-

tive mål til følge.

13.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere være forelagt Folketingets Europaudvalg.