EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del EU-note E 21
Offentligt

Europaudvalget og Retsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer og stedfortrædere

14. januar 2016

Forslag om en Fælleseuropæisk Grænse- og Kystvagt

Sammenfatning

EU’s grænseagentur Frontex, vurderer at mere end 1,2 millioner men-

nesker har krydset EU’s ydre grænser ulovligt inden for det seneste år.

På den baggrund barsler Kommissionen med et forslag til at etablere

et europæisk grænse- og kystvagtagentur. Hvilket mandat har EU til at

etablere et grænse- og kystvagtagentur? Hvilke opgaver skal det vare-

tage? Hvordan hænger etableringen af agenturet sammen med

Schengensamarbejdet, returpolitikken, de såkaldte intelligente græn-

ser og Eurosur?

Indledning

Schengensamarbejdet har knap 30 år på bagen og har siden den første kon-

vention blev vedtaget, undergået store forandringer, i takt med at EU-

samarbejdet er udviklet. Selv om udviklingen er sket løbende, har der været

uenighed om, hvilken udvikling samarbejdet skulle tage. Nogle lande ønskede

udviklingen af en fælleseuropæisk grænse- og kystvagt allerede da man for-

handlede det første mandat til det, der blev til Frontex-agenturet. Andre lande

har fastholdt, at grænsekontrol er et nationalt anliggende, og at en fælles-

skabspolitik skal forblive rammesættende og ikke i detaljer skal definere lov-

givningen. Schengensamarbejdet er i dag et komplekst lov- og regelsæt, der

definerer alt fra grænsebevogtning ved de ydre grænser, principperne for

hvordan og hvornår midlertidig grænsekontrol kan indføres og principperne

bag grænseagenturet Frontex.

1/8

EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

I dag, hvor medlemslandene står over for store udfordringer med at kontrolle-

re den meget store mængde af personer, der ønsker at krydse EU’s ydre

grænser, dels for at søge beskyttelse, dels for at søge arbejde, synes der at

være en stigende skepsis over for, om samarbejdet faktisk kan stå for pres-

set. Kan EU finde en fælles løsning på de store udfordringer, der skaber reelle

løsninger for alle landene og samtidig har den nødvendige solidaritet og re-

spektere EU- og international ret?

I denne note ser vi nærmere på det forslag, der nu ligger på bordet, om etab-

leringen af en europæisk grænse og kystvagt, en styrket kontrol af personer

der krydser de ydre grænser, og en skærpet indsats for at få skabt en politik,

der effektivt får udsendt og tilbagesendt de personer, der ikke har lovligt op-

hold i EU.

Baggrund

Historisk set har landenes suverænitet, hvad angår grænser, grænsekontrol

og territorial suverænitet betydet, at udviklingen af en fællesskabspolitik for

varetagelsen af kontrollen med de ydre grænser har været et nationalt anlig-

gende. Med vedtagelsen af Schengenaftalen indskrives Schengenkonventio-

nen i EU-traktaten i 1999

. Denne udvikling bekræftes i Lissabontraktaten

med målsætningen om en gradvis udvikling af en fælles forvaltning af de ydre

grænser. Hermed er grunden lagt for etableringen af en fælles politik med delt

kompetence, for forvaltning af de ydre grænser, og for udsendelse og repatri-

ering af personer med ulovligt ophold. Den delte kompetence betyder, at med-

lemsstaterne fortsat har kompetence når det kommer til den geografiske og

territoriale afgrænsning af de enkelte landes grænser.

Danmark tiltræder Schengensamarbejdet i 1996 og får på grund af vores

forbehold skrevet en protokol ind i traktaten, der fastlægger, hvordan Dan-

mark forbliver Schengensamarbejdet på mellemstatsligt niveau.

Efterfølgende er Schengesamarbejdet blevet løbende revideret

, og Danmark

har hver gang valgt at tiltræde de ændrede retsakter. Schengengrænseko-

dekset

, der blev vedtaget i 2006, samlede en række elementer vedrørende

grænsekontrol ved de indre såvel som de ydre grænser. Et af de forslag der

nu er fremsat, indeholder ændringer til denne forordning.

http://www.eu.dk/da/dokumenter/traktaten-euf/tredje-del/afsnit-v/kapitel-2/artikel-77

http://www.eu.dk/da/dokumenter/traktaten-euf/tredje-del/afsnit-v/kapitel-2/artikel-79

Europaudvalget har fået oversendt en liste over samtlige ændringer

Schengengænsekodekset

2/8

EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

Ved udgangen af 2015 har EU afholdt fem topmøder, hvor migration har væ-

ret på dagsordenen, og justits - og indenrigsministrene har afholdt 12 råds-

møder om emnet. På den baggrund barsler Kommissionen den 15. december

2015 med en ny grænsepakke

, der indeholder en forordning der ændrer det

eksisterende grænseagentur Frontex. Den foreslår også etableringen af et

europæisk grænse- og kystvagtagentur, den indeholder en revision af Schen-

gengrænsekodekset og et forslag til et nyt udrejsedokument rettet mod tredje-

landsborgere, der står til udsendelse eller repatriering

. I det følgende vil for-

slagene blive gennemgået.

Forslagene har følgende hovedelementer:

Et europæisk kyst- og grænseagentur



Effektiv implementering af en integreret forvaltning af de ydre græn-

ser – herunder kriseforebyggelse og intervention ved de ydre græn-

ser, en kystvagtenhed bestående af 1.500 mand, en styrket rolle for

agenturet ved udsendelser og repatriering, og principperne for re-

spekten for de grundlæggende rettigheder og en klagemekanisme

Ensartet implementering af Schengenreglerne

Målrettet ændring af Schengengrænsekodekset

Et unikt europæisk rejsedokument til brug ved udsendelse og repatri-

ering

Eurosur – samarbejdet om overvågning af de ydre grænser



Et europæisk grænse- og kystvagtagentur (herefter agenturet) – ny mu-

lighed for at agenturet kan intervenere i de enkelte medlemslande, i de-

res forvaltning af kontrollen ved de ydre grænser

Kommissionens forslag til et agentur har som overordnet målsætning at imø-

dekomme EU-landenes udfordringer, hvad angår kontrol med og forvaltning af

de ydre grænser. For selv om principperne om kontrollen ved de ydre græn-

ser er på plads, er der stadig mange udeståender, før man kan tale om en

ensartet og fuldstændig gennemførelse af alle dele af kontrollen ved EU’s

ydre grænser.

http://www.eu.dk/da/nyheder/2015/lovpakke-schengen-2015

I den følgende skelnes der mellem udvisning, som ikke nødvendigvis har en på forhånd fastlagt

destination, og repatriering, hvor udsendelsen sker til et land, hvormed medlemslandene har en

associerings- og repatrieringsaftale.

3/8

EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

Agenturet skal sikre en

stærk og koordineret forvaltning

af de ydre græn-

ser og yde operationel støtte og intervenere, hvor det er nødvendigt. For at

dette bliver så effektivt som muligt, skal koordineringen mellem

indsatsen på

nationalt og på EU-niveau styrkes,

så ekspertise og erfaring på alle niveau-

er kan opsamles.

En af målsætningerne er så tidligt som muligt at identi-

ficere problemer og svagheder ved de ydre grænser,

så der også kan

etableres hurtige og effektive løsninger.

Dermed respektere man princippet

om delt ansvar.

I tilfælde hvor det enkelte medlemsland ikke kan overkomme

opgaven, skal

den europæiske grænse- og kystvagtstyrke sættes ind,

for

at fastholde solidaritet og fælles ansvar for beskyttelsen af EU’s ydre græn-

ser.

Effektiv implementering af en integreret forvaltning af de ydre grænser.

Ifølge Kommissionen er

korrekt og fuld implementering af regler nøglen

til

effektiv beskyttelse af de fælles ydre grænser. Kommissionen foreslår, at

styrke pligten til samarbejde

og informationsudveksling mellem agenturet

og de nationale myndigheder. Dette gøres ved, at agenturet i samarbejde

med medlemslandene bruger en fælles model for risikoanalyse, som gøres

obligatorisk.

Derudover skal medlemslandene ifølge forslaget udpege

forbindelsesoffice-

rer,

der i tæt samarbejde med nationale myndigheder skal identificere svag-

heder ved de nationale grænsebevogtning og forberede anbefalinger til at

løse problemerne.

Kriseforebyggelse og intervention

Agenturet skal udarbejde en oversigt over de enkelte medlemslandes græn-

sekontrol, inklusive personale og udstyr, og gennemføre en bindende

sårbar-

hedstest,

der kan bruges til at vurdere det enkelte lands kapacitet. På den

baggrund vil agenturet kunne pålægge de enkelte medlemslande at styrke

indsatsen eller bidrage med udstyr til sikring af en effektiv grænsekontrol.

Agenturet skal have en

reserve af europæiske grænsevagter bestående af

1.500 mand

til dets rådighed, der skal kunne fungere som en udrykningsstyr-

ke, hvis et medlemsland oplever en pludselig krise ved de ydre grænser.

Agenturet skal have mulighed for at intervenere i to specifikke situatio-

ner:

1) ved et særligt og pludselig øget pres på dele af den ydre grænse, hvor

de nationale grænse- eller kystvagter ikke kan magte situationen, eller 2) hvor

et medlemslands grænse er identificeret af agenturet som værende sårbar, og

det givne medlemsland ikke har gennemført de anbefalinger som agenturet

har pålagt det. Kommissionen skal have beføjelser til at beslutte, at en særlig

del af den ydre grænse kræver særlig handling og give agenturet bemyndi-

gelse til at gennemføre nødvendige tiltag ved at indsætte kyst- og grænsevag-

tenheder.

4/8

EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

Kystvagter

De maritime grænser udgør en særlig del af den integrerede europæiske

grænseindsats, og Kommissionen vurderer, at en særlig indsats for bedre

koordination og samling af ressourcer er nødvendig. Andre myndigheder,

som fiskerikontrollen og kontrollen med maritim sikkerhed, skal koordi-

nere arbejdet med agenturet

og dermed skabe grundlag for bedre udveks-

ling af viden og information samt kapacitetsudbygning mellem nationale myn-

digheder og de forskellige EU-agenturer for maritime anliggender. Der er ikke

lagt op til, at agenturet skal varetage eftersøgning og redning til havs, hvilket

betyder, at det fortsat vil være det enkelte medlemslands kompetence. Ved

den seneste revision af Frontex’s mandat, var det et af de punkter, som blev

diskuteret indgående, men hvor der ikke blev opnået enighed.

Udsendelse og repatriering

En styrket indsats for at effektivisere udsendelse og repatriering

er ifølge

Kommissionen en af nøglerne til en effektiv håndtering af migration. Derfor

foreslår Kommissionen, at agenturet skal koordinere alle led i et udsendelses-

og repatrieringssystem, der skal effektivisere unionens udsendelses og repa-

trieringspolitik.

Der skal skabes et

kontor for udsendelse og repatriering,

der som hoved-

opgave skal gennemføre identifikations- og udsendelsesprocedurer, inklusive

finansiering, medfinansiering, koordinering og organisering af selve udsendel-

serne. Dette skal også ske i samarbejde med tredjelande.

I særligt presserende situationer

kan agenturet etablere en udsendelses-

enhed,

der skal varetage alle skridt i den egentlige udsendelsesprocedure,

enten på foranledning af et medlemsland eller på agenturets eget initiativ.

Kontoret skal ikke tage sig af selve beslutningsproceduren

for udsendel-

se og repatriering, som forbliver hos de nationale kompetente myndigheder.

Grundlæggende rettigheder og en klagemekanisme

Da agenturet får en styrket rolle i den operationelle del af kyst- og grænsekon-

trol, vurderer Kommissionen, at det er nødvendigt at sikre, at de grundlæg-

gende rettigheder respekteres, og at en klage og appelmekanisme er på

plads. Derudover skal

medlemslandene stille en overvågningsmyndighed

til rådighed, der skal overvåge udsendelses- og repatrieringsoperationer.

En ensartet implementering af Schengenreglerne

For at opnå en stadig mere ensartet implementering af Schengenreglerne er

det Kommissionens hensigt at

omlægge de mange bløde lovgivningsin-

strumenter til en lovgivningspakke af bindende karakter

for dermed at

styrke den samlede lovgivningspakke og sikre yderligere harmonisering.

5/8

EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

En ensartet gennemførelse af reglerne for varetagelse af kontrol med de ydre

grænser kræver ifølge Kommissionen løbende overvågning. Med etableringen

af agenturet ønsker Kommissionen en koordineret og styrket overvågning.

Schengenreglerne består af et sæt af forordninger og direktiver, kombineret

med en række bløde lovgivningsinstrumenter som håndbøger, retningslinjer

og udveksling af bedste praksis. Schengenevalueringsmekanismen er et in-

strument til løbende kontrol med en harmoniseret og korrekt gennemførelse af

alle Schengenreglerne. Men selv om dette omfattende lovgivningskompleks

er på plads, er der

stadig for store forskelle på, hvordan medlemslandene

i det daglige sikrer korrekt implementering.

Målrettet ændring af Schengenkodekset – ændring af forordning

Som en del af den overordnede styrkelse af sikkerheden i EU, er det Kom-

missionens vurderin,g at Schengengrænsekodekset bør ændres,

så også

alle EU-borgere, der krydser EU’s ydre grænser, tjekkes i

SIS II-

databasen og databasen over tabte og stjålne id-kort og rejsedokumenter. I

dag tjekkes alle tredjelandsborgere, der krydser de ydre grænser ved indrejse

til EU, men ikke ved udrejse. Når medlemslandene i dag ønsker at danne et

realistisk billede af, hvor mange der i realiteten opholder sig ulovligt i EU,

vanskeliggøres det af, at der ikke finder en systematisk registrering sted ved

udrejse.

Kommissionen har fremsat forslag om systematisk kontrol af alle personer

ved EU’s ydre grænser i den såkaldte intelligente grænser-pakke

, men for-

slaget har mødt modstand, fordi det er dyrt, og fordi en omfattende registre-

ring - også af EU-borgere - er kontroversiel. Forslaget til ændring af Schen-

gengrænsekodekset er ikke umiddelbart en del af intelligente grænser-

pakken, men ligger i logisk forlængelse heraf.

Et europæisk rejsedokument til udsendelse og repatriering af tredje-

landsborgere, der opholder sig ulovligt i EU

Kommissionen foreslår etablering af

et europæisk rejsedokument,

der vil

gøre det muligt at udstyre alle tredjelandsborgere, der skal udvises eller repa-

trieres, med et rejsedokument, som muliggør hjem- og udrejse. Undersøgel-

Kommissionen præsenterede i 2011 en pakke, der har fået tilnavnet Smart Borders eller ”intelli-

gente grænser”. Med forslagene ønsker Kommissionen at der udvikles et system for registrering

af al ud- og indrejse til den europæiske union, af såvel EU-borgere som tredjelandsborgere.

Forslagene behandles under den almindelige lovgivningsprocedurer – bilagene og baggrunds-

dokumenter kan findes her:

http://europa.eu/rapid/press-release_IP-13-162_da.htm

6/8

EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

ser viser, at et af de store problemer ved faktisk gennemførelse af udvisning

og repatriering ofte handler om, at

modtagerlandene ikke vil godkende

rejsedokumenter.

Det er et forhold, der gør, at mange udvisninger og repa-

trieringer ikke kan gennemføres. Det er både bekosteligt og uacceptabelt for

såvel de pågældende tredjelandsborgere såvel som for de udøvende myndig-

heder.

Ved at indføre et europæisk rejsedokument for tredjelandsborgere, der skal

udrejse af unionen, ønsker Kommissionen på den ene side at effektivisere

udvisninger og repatriering samtidig med, at man på den anden side giver de

enkelte medlemslande et instrument til at sikre ordnede forhold ved udsendel-

se og repatriering.

Eurosur

Eurosur er en fælles ramme for informationsudveksling og samarbejde mel-

lem nationale myndigheder med ansvar for overvågning af de ydre land og

søgrænser. Overvågningen sker fra stationære grænseposter, fra skibe og

ved hjælp af droner. Hermed har medlemslandene kunnet udvikle et system,

der sikrer bedre overblik over situationen ved EU’s ydre grænser til havs og

på land.

Der ændres ikke umiddelbart på Eurosur-systemet ved etableringen af agen-

turet, men informationsudveksling der inkluderer information indhentet fra

Eurosur, vil ifølge Kommissionen

udbygge muligheden for at skabe et sam-

let overblik over situationen ved EU’s ydre grænser.

Danmarks stilling

På grund af retsforbeholdet deltager Danmark ikke i vedtagelsen af grænse-

pakkens forordninger. Men da forordningerne bygger på Schengenreglerne,

kan Danmark 6 måneder efter, at Rådet har vedtaget forordningerne, beslutte

om Danmark vil gennemføre de vedtagne forordninger i national lovgivning

eller ej.

Afsluttende bemærkninger

Efter at grænsepakken blev præsenteret var der en første debat i Europa-

Parlamentet, hvor Kommissionen præsenterede forslagene, og medlemmerne

havde en første meningsudveksling.

EPP og ALDE-grupperne

støttede ideen om at styrke sikringen af de ydre

grænser for at kunne styre migrationen mere effektivt.

S&D

var principielt

også enige, men efterspurgte bedre garantier for opretholdelse af fundamen-

tale rettigheder og national suverænitet.

ECR

gav udtryk for, at EU burde

have rettigheder til at kunne agere i situationer, hvor medlemslandene ikke

7/8

EU-note - 2015-16 - E 21: EU-note om Fælles Grænse- og kystvagtagentur

anmoder om assistance.

GUE/NGL

Den Grønne Gruppe/EFA

var af den

opfattelse, at bestræbelser på at styrke sikkerheden ikke må føre til, at asyl-

ansøgeres ret til at søge beskyttelse gennem lovlige og sikre kanaler under-

mineres. Endelig afviste

EFDD og ENF

ideen om en fælles grænse- og kyst-

vagt, idet man så forslaget som en udvidelse EU’s magtbeføjelser og frem-

hævede, at medlemslandene bør opretholde retten til at beskytte sine egne

grænser

På rådsmødet den 17.-18. december konkluderede stats- og regeringschefer-

ne konkluderet,

at grænsepakken skal vedtages under det hollandske for-

mandskab, altså foråret 2016, og der er derfor lagt op til en meget hurtig be-

handling af forslagene.

Med venlig hilsen

Christine Sidenius (Tlf. 3356)

http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2015/12/17-euco-conclusions-

migration/

8/8