EU-note - 2015-16 - E 25: EU-note om midlertidig genindførelse af grænsekontrol

Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del EU-note E 25
Offentligt

Europaudvalget

EU-konsulenten

EU-note om midlertidig genindførelse af grænsekontrol

Til:

Dato:

Udvalgets medlemmer og stedfortrædere

15. januar 2016

Midlertidig genindførelse af grænsekontrol

Sammenfatning

Den danske regering har d. 4. januar 2016 truffet beslutning om midlerti-

digt at genindføre grænsekontrol, der inkluderer alle grænseovergange

mellem Danmark, Sverige og Tyskland. Desuden overvejer regeringen i

lighed med Sverige at indføre et transportøransvar. Det vil betyde, at

transportører på færger, tog og i buser, der transporterer personer over

grænsen ind i Danmark, kan gøres ansvarlige, hvis passagerne ikke har

de nødvendige rejsedokumenter, som pas og visum.

I denne EU-note vil vi kort gennemgå det EU-retlige grundlag for midler-

tidig genindførelse af grænsekontrol. Hvilke bestemmelser finder anven-

delse? Hvordan påvirker det samarbejdet i Schengen? Og hvilken be-

tydning har midlertidig genindførelse af grænsekontrol for adgangen for

flygtninge til at søge asyl i Danmark?

Indledning

Schengenreglerne opfattes af Kommissionen såvel som stats-og regerings-

cheferne i EU som en af hjørnestenene i EU-samarbejdet, da de sikrer den

frie bevægelighed for borgerne inden for unionen og medvirker til at sikre en

styrket grænsekontrol ved de ydre grænser. Imidlertid har det seneste års

flygtningekrise vist, at presset på de ydre grænser og det store antal personer

der er indrejst ulovligt i Schengenområdet, udfordrer både de enkelte med-

lemslande og EU som helhed. Det gælder såvel samarbejdet om grænsekon-

trollen ved de indre som ved de ydre grænser. Men spørgsmålet er, om indfø-

1/6

EU-note - 2015-16 - E 25: EU-note om midlertidig genindførelse af grænsekontrol

relse af midlertidig grænsekontrol er en trussel mod Schengensamarbejdet,

eller netop sikrer en videreførelse af samarbejdet, der ellers kunne være truet

i sin grundstruktur? I hvert fald har flere lande, senest Danmark, valgt at gen-

nemføre midlertidig grænsekontrol

, og vi vil i det følgende se på grundlaget

for dette.

Baggrund

Schengenaftalen, indgået i 1985, garanterer fri bevægelighed for personer

inden for Schengenområdet. De deltagende stater har afskaffet kontrollen ved

alle indre grænser og indført styrket kontrol ved de ydre grænser. Inden for

området anvendes fælles regler og fælles procedurer for udstedelse af visa

og grænsekontrol. Samtidig har EU etableret politisamarbejdet i Europol, og

har i den forbindelse etableret Schengeninformationssystemet (SIS), som er

en database, der gør det muligt for myndigheder i de deltagende lande at

udveksle oplysninger om visse kategorier af personer og varer.

I 1996 tiltrådte Danmark Schengenkonventionen

, som fastlægger de over-

ordnede principper for samarbejdet om grænsekontrol. Med vedtagelsen af

Amsterdamtraktaten, blev Schengenreglerne en integreret del af traktaterne

og overgik dermed fra at være et rent mellemstatsligt samarbejde til at være

et samarbejde med delt kompetence.

Efterfølgende er der blevet vedtaget en række ændringer i Schengensamar-

bejdet, herunder etableringen af Schengengrænsekodekset, der danner

grundlag for fælles principper i grænsekontrollen ved såvel de indre som de

ydre grænser. Derudover vedtog EU i 2013 Schengenevalueringsmekanis-

men, som er et instrument, hvormed Kommissionen halvårligt kan evaluere og

vurdere, hvordan de enkelt medlemslande implementerer og lever op til kra-

vene i Schengensamarbejdet.

Danmarks deltagelse i Schengensamarbejdet er påvirket af det danske rets-

forbehold. Af protokollen om de danske forbehold fremgår det, at Danmark

ikke deltager i vedtagelsen af nye Schengenregler. Men efter vedtagelsen af

nye regler, har Danmark ret til inden for 6 måneder at beslutte, om vi ønsker

at tiltræde eller ej. Hvis ikke Danmark vil være med, kan de andre medlems-

lande beslutte om Danmark kan forblive i Schengensamarbejdet eller ej.

Se tabel 1

Schengen-konventionen:

https://www.retsinformation.dk/forms/r0710.aspx?id=85001

EU-note - 2015-16 - E 25: EU-note om midlertidig genindførelse af grænsekontrol

Danmark har indtil videre tiltrådt samtlige ændringer i Schengensamarbejdet

Der er hidtil vedtaget 35 forordninger og 6 direktiver i relation til Schengen-

samarbejdet.

Hvilke regler gælder?

Kontrollen ved EU’s

indre såvel som ydre grænser

præciseres og reguleres i

det såkaldte Schengengrænsekodeks

. Her fastsættes bestemmelser, der

sikrer, at der ikke i udgangspunktet finder kontrol sted, når personer krydser

de indre grænser mellem EU’s medlemsstater.

Endvidere fastsættes regler for

udøvelsen

af grænsekontrol ved EU’s ydre grænser.

Endelig fastsættes regler

for, hvordan medlemslandene kan genindføre midlertidig grænsekontrol.

EU’s

regler for

midlertidig genindførelse af grænsekontrol er beskrevet i

Schengenkodeksets

kapitel II.

Her beskrives kriterier og procedurer for mid-

lertidig genindførelse af grænsekontrol ved de indre grænser.

Der er to

kriterier

der kan udløse genindførelse af midlertidig grænsekontrol.

•

medlemsland kan

vælge at genindføre midlertidig grænsekontrol

på baggrund af en konkret

trusselsvurdering.

•

Rådet

kan bede Kommissionen udarbejde en henstilling om en gen-

indførelse af midlertidig grænsekontrol i et eller flere lande,

når den

overordnede funktion af Schengenområdet er truet.

Der er tre forskellige typer af

procedurer

som skal følges ved midlertidig

genindførelse af grænsekontrol.

•

Et medlemsland beslutter at genindføre grænsekontrol i op til 30 da-

ge, ved at Kommissionen informeres om det konkrete trusselsbillede,

omfanget af grænsekontrollen og de berørte grænseovergange. Peri-

oden kan forlænges, efter at medlemslandet har redegjort for trus-

selsbilledet.

•

Et medlemsland beslutter, at en situation kræver øjeblikkelig hand-

ling, og genindfører grænsekontrol i 10 dage, med mulighed for at for-

længe grænsekontrollen yderligere i 20 dage, hvis den umiddelbare

trussel ikke har ændret sig nævneværdigt. Her skal Kommissionen og

Europaudvalget

–

L29, bilag

Schengengrænsekodekset kan findes

her

Artikel 23a og 26a i Schegengrænsekodekset

Artikel 24, 25 og 26 i Schegengrænsekodekset

EU-note - 2015-16 - E 25: EU-note om midlertidig genindførelse af grænsekontrol

•

berørte nabolande straks informeres, når grænsekontrollen er genind-

ført.

Rådet kan bede Kommissionen henstille til et eller flere lande at gen-

indføre midlertidig grænsekontrol, når den overordnede

funktion af

Schengensamarbejdet er truet.

Det er op til Kommissionen at hen-

stille til de pågældende medlemslande, og grænsekontrollen kan i så

fald genindføres for en periode på op til 6 måneder, der kan forlæn-

ges tre gange i op til 6 måneder pr. gang.

I alle tilfælde skal Kommissionen underrette Rådet og Europaparlamentet, når

en af de ovenfornævnte procedurer træder i kraft.

Genindførelse af midlertidig grænsekontrol på baggrund af dansk be-

slutning

Danmark har som sagt valgt at genindføre midlertidig grænsekontrol med

udgangspunkt i kriterierne i artikel 24, stk. 1 og procedurerne i artikel 25. Det

giver Danmark mulighed for umiddelbart at genindføre grænsekontrol i op til

10 dage. Vurderer Danmark herefter, at truslen mod den offentlige sikkerhed

og indre sikkerhed

ikke

er genoprettet, kan Danmark vælge at videreføre

grænsekontrollen i en periode på op til yderligere 20 dage. I så fald skal

Danmark præcisere, hvilke kriterier der mere specifikt gør sig gældende i

forhold til det vedvarende trusselsbillede. Kommissionen kan i så fald indkalde

Danmark til et møde, hvor det forklares mere detaljeret, hvad trusselsbilledet

består i, og hvorfor Danmark vurderer, at der fortsat er behov for grænsekon-

trol. I gennem hele proceduren informerer Kommissionen Rådet og Euro-

paparlamentet.

Transportøransvar

Ifølge Udlændingeloven, senest revideret i december 2015, har regeringen

mulighed for at pålægge enhver virksomhed eller enkeltperson, der transpor-

terer personer over grænsen til Danmark et såkaldt transportøransvar

Transportøransvaret pålægger den enkelte virksomhed eller person ansvaret

for at sikre, at den eller de personer der transporteres ind i Danmark, har gyl-

dige rejse- og identitetspapirer. Hvis dette ikke er tilfældet, kan de danske

myndigheder pålægge transportører bøder.

L74 -

https://www.retsinformation.dk/Forms/R0710.aspx?id=176355

Direktiv 2001/51 EF

http://eur-lex.europa.eu/legal-

content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001L0051&from=EN

EU-note - 2015-16 - E 25: EU-note om midlertidig genindførelse af grænsekontrol

Transportøransvaret nævnes her, fordi regeringen kan vælge, i forbindelse

med genindførelse af midlertidig grænsekontrol, at anvende loven over for

udenlandske tranportører, der opererer i Danmark, også når de transporterer

personer fra andre Schengenlande. I sådan et tilfælde skal Danmark oplyse

nabolande, der kan blive berørt af transportøransvaret.

Midlertidig genindførelse af grænsekontrol og forpligtelser i forhold til

flygtninge

Upåagtet at et medlemsland genindfører midlertidig grænsekontrol, for bedre

at kunne regulere, hvem der kan indrejse til landet, så betyder dette ikke, at

der ændres på de forpligtelser, medlemslandene har i forhold til at modtage

flygtninge, herunder ansøgninger om asyl

Afslutning

Genindførelse af midlertidig grænsekontrol er af nogle medlemslandene ble-

vet opfattet som en trussel mod selve samarbejdet. Det er ikke desto mindre

en integreret del af Schengengrænsekodekset, at medlemslandene kan gen-

indføre midlertidig grænsekontrol, eller alternativt at Rådet kan bede Kommis-

sionen henstille til, at et eller flere medlemslande genindfører grænsekontrol.

Så selv om den frie bevægelighed for en periode sættes på standby, så er

faktum, at midlertidig genindførelse af grænsekontrol er en integreret del af

principperne bag Schengengrænsekodekset. Det skal medvirke til at sikre en

genetablering af den normale tilstand, hvor der er fri bevægelighed for borge-

rene i Schengenområdet, og hvor de ydre grænser kontrolleres efter fælles

principper.

Genindførelse af midlertidig grænsekontrol er sket adskillige gange igennem

de seneste 10 år, og er illustreret i tabellen

nedenfor:

Tabel 1

Land

Danmark

Antal gange

1 gang i 2009 og

2016

3 gange 2015, 3

gange i 2009, 2007

og 2010

Årsag

FN-klimatopmødet, stor indrejse af tredje-

landsborgere der søger international be-

skyttelse

Terrorangreb, demonstrationer i Basker-

landet, NATO-topmøde i Paris, fransk-

afrikansk topmøde i Nice, G-20 møde i

Frankrig

Artikel 3a i

Schengen-grænsekodeks

Tabel baseret på Kommissionens tal om midlertidig genindførelse af grænsekontrol i

EU-note - 2015-16 - E 25: EU-note om midlertidig genindførelse af grænsekontrol

Norge

Østrig

2 gange i 2015,

2014, 2012, 2011

2010, 2011 og 2

gange i 2015

Tyskland

2007, 2009, 2010

og 2 gange i 2015

Sverige

2011 og 2015

Malta

Ungarn

Slovenien

Estland

Belgien

Holland

Polen

Spanien

2015

2010 og 2015

2014

2012, 2013

2009 og 2012

Portugal

Letland

Italien

Island

Finland

2010

2009

2007 og 2008

2006 og 2008

Cannes, FN-klimatopmødet

Terrorangreb, terrortrussel og i forbindelse

med Nobel-fredspris ceremoni

I forbindelse med World Economic Forum,

2 gange i forbindelse med stor indrejse af

mennesker der søger international beskyt-

telse og ved EM i fodbold 2008,

2 gange i forbindelse med stor indrejse til

Tyskland af tredjelandsborgere der søger

beskyttelse, G7.topmøde, NATO-topmøde

og G8-topmøde

I forbindelse med stor indrejse af personer

der søger beskyttelse og i forbindelse med

terrorangreb i Oslo

I forbindelse med Valettatopmødet om

migration

I forbindelse med stor indrejse af personer

der søger beskyttelse

I forbindelse med stor indrejse af personer

der søger beskyttelse

I forbindelse med besøg af USA’s præsi-

dent

G7-topmøde

Atomsikkerhedstopmøde i Haag

I forbindelse med EM-værtskab i fodbold

og i forbindelse med FN-klimatopmøde

Møde mellem Den Europæiske Central-

banks ledelse i Barcelona og i forbindelse

med den baskiske kampdag

NATO-topmøde i Lissabon

NATO parlamentarisk forsamling i Riga

G8-topmøde

2 gange forbindelse af Hells Angels møde i

Reykjavik

OSCE ministerrådsmøde, EUROMED-

møde i Helsinki og uformelt møde mellem

EU’s stats-

og regeringsledere i Lahti

Med venlig hilsen

Christine Sidenius

(Tlf. 3356)