Europaudvalget 2015-16
EUU Alm.del
Offentligt
1626632_0001.png
Politi- og Strafferetsafdelingen
Dato:
Kontor:
Sagsbeh:
Sagsnr.:
Dok.:
24. februar 2016
Strafferetskontoret
Tina Tolstrup Bak Jensen
2016-730-0846
1857283
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
vedrørende forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om
bekæmpelse af terrorisme og erstatning af Rådets rammeafgørelse
2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme
KOM(2015) 625
Resumé
Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Med forslaget revideres indholdet
af rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme, der defi-
nerer og kriminaliserer visse terrorhandlinger, herunder navnlig gennem-
førelse af terrorangreb, deltagelse i terrorgruppers aktiviteter, inklusiv fi-
nansiel støtte til disse aktiviteter, offentlig opfordring til, rekruttering til og
oplæring i terror. Formålet med revisionen er at gennemføre nye interna-
tionale standarder og forpligtelser, som EU har indgået, og sætte mere ef-
fektivt ind over for den tiltagende terrortrussel og herved øge sikkerheden
i EU og for EU-borgerne. Forslaget indeholder som nye initiativer forplig-
telser til at kriminalisere modtagelse af oplæring i terror, udlandsrejser
med det formål at begå terror, tilrettelæggelse mv. af sådanne udlandsrej-
ser, finansiering af terror samt regler om beskyttelse, hjælp og terrorofres
rettigheder.
Da forslaget er omfattet af retsforbeholdet, har det hverken lovgivnings-
mæssige eller statsfinansielle konsekvenser. Forslaget vurderes at være i
overensstemmelse med nærhedsprincippet. Der ses ikke at foreligge offent-
lige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til selve for-
slaget, men de fleste medlemsstater har udtrykt støtte til yderligere initiati-
ver til bekæmpelse af terrorisme. Fra dansk side er man positivt indstillet
over for intentionerne om på EU-plan at skærpe kriminaliseringen af ter-
rorrelaterede handlinger.
1. Baggrund
Kommissionen fremsatte den 2. december 2016 forslag til Europa-
Parlamentets og Rådets direktiv om bekæmpelse af terrorisme og erstat-
Slotsholmsgade 10
1216 København K.
Telefon 7226 8400
Telefax 3393 3510
www.justitsministeriet.dk
[email protected]
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
ning af Rådets rammeafgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terro-
risme (KOM(2015) 625). Forslaget, som Justitsministeriet modtog i dansk
oversættelse den 21. januar 2016, er fremsat med hjemmel i TEUF artikel
83, stk. 1, og artikel 82, stk. 2, litra c. Forslaget er dermed omfattet af
Danmarks retsforbehold. Danmark deltog i vedtagelsen af Rådets ramme-
afgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme og Rådets ramme-
afgørelse 2008/919/RIA om ændring heraf, som begge er bindende for
Danmark. Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningspro-
cedure i TEUF artikel 294.
2. Indhold
2.1. Generelt
Direktivforslaget har til formål at fastlægge minimumsregler vedrørende
definitionen af strafbare handlinger og straffe i forbindelse med terror-
handlinger, strafbare handlinger med forbindelse til en terrorgruppe og
strafbare handlinger med forbindelse til terroraktiviteter samt specifikke
foranstaltninger til beskyttelse af og til bistand for ofre for terror.
Direktivforslaget indeholder:
1) kriminaliseringsforpligtelser svarende til forpligtelserne i ramme-
afgørelse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme som ændret
ved rammeafgørelse 2008/919/RIA og
2) bestemmelser, der implementerer relevante internationale standar-
der og forpligtelser, herunder tillægsprotokollen til Europarådets
konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), FN’s
Sikkerhedsråds resolution nr. 2178 (2014) og nr. 2249 (2015) og
anbefaling nr. 5 fra 2012 om finansiering af terror fra Financial Ac-
tion Task Force (FATF).
2.2. Terrorhandlinger
Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at en række nær-
mere opregnede forsætlige terrorhandlinger kan straffes. Der er tale om en
videreførelse af de tilsvarende bestemmelser i rammeafgørelse
2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.
2
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
2.3. Strafbare handlinger med forbindelse til terroraktiviteter
Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at en række nærme-
re opregnede forsætlige handlinger med forbindelse til terroraktiviteter kan
straffes.
Det drejer sig nærmere om følgende:
-
Offentlig opfordring til at begå en terrorhandling
Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-
gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.
-
Rekruttering af terrorister
Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-
gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.
-
Varetagelse af oplæring i terror
Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-
gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.
-
Modtagelse af oplæring i terror
Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at det at modtage
oplæring i fremstilling eller brug af sprængstoffer, skydevåben eller andre
våben eller skadelige eller farlige stoffer eller i andre konkrete metoder el-
ler teknikker med henblik på at udføre eller medvirke til gennemførelse af
en terrorhandling med viden om, at det er hensigten, at de tillærte færdig-
heder skal bruges til dette formål udgør en strafbar handling, når den begås
forsætligt.
Forslaget svarer til artikel 3 i tillægsprotokollen til Europarådets konventi-
on om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), som endnu ikke er un-
derskrevet af Danmark.
-
Udlandsrejse med terror for øje
Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at det at rejse til et
andet land med det formål at gennemføre eller bidrage til gennemførelse af
en terrorhandling, at deltage i en terrorgruppes aktiviteter eller at varetage
3
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
eller modtage oplæring i terror, udgør en strafbar handling, når den begås
forsætligt.
Forslaget svarer til artikel 4 i tillægsprotokollen til Europarådets konventi-
on om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217), dog således at forslaget
omfatter alle rejser og altså ikke – som Europarådsprotokollen – undtager
rejser til den rejsendes hjemstat eller opholdsland.
-
Tilrettelæggelse eller anden formidling af udlandsrejse med terror for
øje
Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at enhver form for
tilrettelæggelse eller formidling, hvorved en person modtager bistand til en
udlandsrejse med det formål at begå terror med viden om, at denne med-
virken har dette formål, udgør en strafbar handling, når den begås forsæt-
ligt.
Forslaget svarer til artikel 6 i tillægsprotokollen til Europarådets konventi-
on om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217).
-
Finansiering af terror
Medlemsstaterne forpligtes ifølge forslaget til at sikre, at enhver form for
direkte eller indirekte indsamling af midler med den hensigt at bruge dem
eller med viden om, at de skal bruges helt eller delvist til at begå en terror-
handling eller en handling med forbindelse til terroraktiviteter udgør en
strafbar handling, når den begås forsætligt.
Forslaget, der implementerer FATF-anbefaling nr. 5, svarer til artikel 5 i
tillægsprotokollen til Europarådets konvention om forebyggelse af terro-
risme (CETS no. 217).
-
Tyveri af særlig grov beskaffenhed med det formål at begå en terror-
handling
Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-
gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.
-
Afpresning med det formål at begå en terrorhandling
Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-
gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.
4
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
-
Fremstilling af falske administrative dokumenter med det formål at
begå en terrorhandling
Der er tale om en videreførelse af den tilsvarende bestemmelse i rammeaf-
gørelse 2002/475/RIA, som er gennemført i dansk ret.
2.4. Medvirken og forsøg, sanktioner og juridiske personers ansvar
Det må ifølge forslaget – som noget ny – ikke være en betingelse for at
statuere straffeansvar efter de foreslåede bestemmelser, at handlingen fak-
tisk begås, eller at der kan etableres en forbindelse til, en specifik terror-
handling/terroraktivitet. Forslaget bygger på det samme princip, som efter
FATF-anbefaling nr. 5 gælder for finansiering af terrorisme.
Medlemsstaterne skal ifølge forslaget kriminalisere medvirken, anstiftelse
og forsøg i forhold til de angivne foreslåede strafbare handlinger.
Der er for så vidt angår forslagets bestemmelser om straffe for fysiske per-
soner (sanktioner), formildende omstændigheder og juridiske personers
ansvar tale om en videreførelse af de tilsvarende bestemmelser i rammeaf-
gørelse 2002/475/RIA, dog således at de nye strafbare handlinger også
omfattes af bestemmelserne.
2.5. Straffemyndighed og retsforfølgning
Forslagets bestemmelse om straffemyndighed viderefører den tilsvarende
bestemmelse i rammeafgørelse 2002/475/RIA med den ændring, at en
medlemsstats straffemyndighed også skal omfatte handlinger, hvor en ger-
ningsmand varetager oplæring i terror af statsborgere eller personer med
bopæl i medlemsstaten.
2.6. Beskyttelse, hjælp og terrorofres rettigheder
Medlemsstaterne skal ifølge forslaget sikre, at undersøgelser og retsfor-
følgning i forbindelse med strafbare handlinger, der er omfattet af direkti-
vet, ikke afhænger af en anmeldelse. Der er tale om en videreførelse af den
tilsvarende bestemmelse i rammeafgørelse 2002/475/RIA.
Medlemsstaterne skal ifølge forslaget endvidere sikre, at der etableres sær-
lige tjenester til at bistå og hjælpe ofre for terror. Sådanne tjenester skal
5
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
have den nødvendige kapacitet og organisatoriske struktur til at yde bi-
stand og hjælp til disse ofre umiddelbart efter et angreb, og så længe som
det er nødvendigt efterfølgende alt efter det enkelte offers specifikke be-
hov. Disse tjenester skal være fortrolige, gratis og nemt tilgængelige for al-
le terrorofre. Tjenesterne skal navnlig omfatte krisehjælp og psykologisk
bistand samt vejledning og oplysning om ethvert retligt, praktisk eller fi-
nansielt anliggende.
Den foreslåede bestemmelse skal anvendes som et supplement til direktiv
2012/29/EU om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn
til rettigheder, støtte og beskyttelse (offerdirektivet).
Herudover skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre de nødvendige tiltag
til beskyttelse af ofre for terrorisme og deres familier i overensstemmelse
med offerdirektivet.
Endelig skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre, at terrorofre, som har
bopæl i en anden medlemsstat, modtager information om deres rettigheder,
hjælpetjenester og adgang til erstatning.
2.7. Øvrige bestemmelser
Direktivforslaget skal erstatte rammeafgørelse 2002/475/RIA som ændret
ved rammeafgørelse 2008/474/RIA i henseende til de medlemsstater, der
er bundet af direktivet, hvilket på grund af retsforbeholdet ikke omfatter
Danmark.
Endvidere indeholder forslaget bestemmelser om gennemførelse og ikraft-
træden.
3. Gældende dansk ret
Rammeafgørelse 2002/474/RIA om bekæmpelse af terrorisme er gennem-
ført i dansk ret ved lov nr. 378 af 6. juni 2002 (Gennemførelse af FN-
konventionen til bekæmpelse af finansiering af terrorisme, gennemførelse
af FN’s Sikkerhedsråds resolution nr. 1373 (2001) samt øvrige initiativer
til bekæmpelse af terrorisme m.v.) (”anti-terrorpakke I”).
Danmark har efterfølgende bl.a. gennemført en række yderligere lovæn-
dringer ved lov nr. 542 af 8. juni 2006 (Styrkelse af indsatsen for at be-
kæmpe terrorisme m.v.) (”anti-terrorpakke II”), bl.a. til gennemførelse af
6
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 196).
Danmark har endnu ikke underskrevet tillægsprotokollen til Europarådets
konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no. 217).
Vedtagelsen af rammeafgørelse 2008/919/RIA om ændring af rammeafgø-
relse 2002/475/RIA om bekæmpelse af terrorisme foranledigede ikke yder-
ligere ændringer i dansk ret.
3.1. Modtagelse af oplæring i terror
Det følger af straffelovens § 114 d, stk. 3, at den, som lader sig træne, in-
struere eller på anden måde oplære til at begå handlinger omfattet af lo-
vens § 114 eller § 114 a, straffes med fængsel indtil 6 år.
3.2. Udlandsrejse med terror for øje
Straffeloven indeholder ikke en selvstændig bestemmelse, der kriminalise-
rer udlandsrejser, som foretages med det formål at gennemføre eller bidra-
ge til gennemførelse af en terrorhandling, at deltage i en terrorgruppes ak-
tiviteter eller at varetage eller modtage oplæring i terror.
Straffelovens § 21 om forsøg omfatter alle handlinger, som sigter til at
fremme eller bevirke udførelsen af en forbrydelse. Foretages en rejse med
det formål at begå en terrorhandling mv. – dvs. som en forberedelseshand-
ling – vil rejsen kunne straffes som forsøg, eller – hvis rejsen foretages for
at bidrage til gennemførelsen af en terrorhandling mv. – som forsøg på
medvirken til at begå en terrorhandling mv.
3.3. Tilrettelæggelse eller anden formidling af en udlandsrejse
Medvirken i form af tilrettelæggelse eller anden formidling til en persons
udlandsrejse med det formål at begå en terrorhandling mv. er omfattet af
den almindelige medvirkensregel i straffelovens § 23.
3.4. Finansiering af terror
Direkte eller indirekte indsamling af midler med den hensigt at bruge dem
eller med viden om, at de skal bruges helt eller delvist til at begå en terror-
handling mv., kan efter omstændighederne være medvirken til selve ter-
rorhandlingen mv., jf. straffelovens § 23.
7
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Det følger herudover af straffelovens § 114 b, at den, som 1) direkte eller
indirekte yder økonomisk støtte til, 2) direkte eller indirekte tilvejebringer
eller indsamler midler til eller 3) direkte eller indirekte stiller penge, andre
formuegoder eller finansielle eller andre lignende ydelser til rådighed for
en person, en gruppe eller en sammenslutning, der begår eller har til hen-
sigt at begå handlinger omfattet af lovens § 114 eller § 114 a, straffes med
fængsel indtil 10 år. Bestemmelsen finder anvendelse, når der ikke kan be-
vises et tilstrækkeligt konkretiseret forsæt til at statuere medvirken til selve
terrorhandlingen mv.
3.5. Medvirken mv.
Det er en betingelse for at statuere strafansvar efter dansk ret, at det kan
bevises, at gerningsmanden har haft terrorforsæt i forhold til gerningsind-
holdet i den relevante bestemmelse i straffeloven. Det er derimod ikke en
betingelse, at forbindelse til en konkret, specifik handling kan bevises.
3.6. Straffemyndighed og retsforfølgning
Reglerne om dansk straffemyndighed findes i straffelovens §§ 6-12.
Det følger af straffelovens § 8, nr. 1, at der er dansk straffemyndighed for
strafbare handlinger begået i udlandet uden hensyn til, hvor gerningsman-
den hører hjemme, når den strafbare handling krænker den danske stats
selvstændighed, sikkerhed, forfatning eller offentlige myndigheder eller en
embedspligt mod staten.
Det samme er tilfældet, hvor handlingen er omfattet af en mellemfolkelig
overenskomst, ifølge hvilken Danmark er forpligtet til at have straffemyn-
dighed, jf. straffelovens § 8, nr. 5.
3.7. Beskyttelse, hjælp og terrorofres rettigheder
Dansk ret indeholder generelle regler om bl.a. vejledning, rådgivning og
underretning af ofre, lokale offerrådgivninger, beskikkelse af bistandsad-
vokat, beskyttelse af ofre og regler om erstatning til ofre.
Dansk ret indeholder ikke særlige regler, der udelukkende gælder for ofre
for terrorisme.
8
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
4. Lovgivningsmæssige og statsfinansielle konsekvenser
Forslaget er som nævnt fremsat efter TEUF artikel 83, stk. 1, og artikel 82,
stk. 2, litra c, der er omfattet af det danske retsforbehold. Danmark delta-
ger således ikke i vedtagelsen af direktivforslaget, ligesom direktivet ikke
vil være bindende for eller finde anvendelse i Danmark.
Forslaget har derfor hverken lovgivningsmæssige eller statsfinansielle
konsekvenser.
5. Høring
Forslaget er sendt i høring hos følgende myndigheder og organisationer:
Østre Landsret, Vestre Landsret, Sø- og Handelsretten, samtlige byretter,
Procesbevillingsnævnet, Domstolsstyrelsen, Rigspolitiet, Rigsadvokaten,
Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Direktora-
tet for Kriminalforsorgen, Foreningen af Offentlige Anklagere, Politifor-
bundet, Advokatrådet, Landsforeningen af Beskikkede Advokater, Danske
Advokater, Amnesty International, Institut for Menneskerettigheder, Rets-
politisk Forening, Dansk Rødekors, Landsforeningen Hjælp Voldsofre og
Offerrådgivningen.
Høringsfristen er fastsat til den 9. marts 2016.
6. Nærhedsprincippet
Kommissionen har om nærhedsprincippet anført, at formålet med forslaget
ikke i tilstrækkelig grad kan nås af medlemsstaterne hver for sig, fordi
lovgivning begrænset til det nationale plan ikke vil medvirke til fastsættel-
se af minimumsregler vedrørende definitioner af og straffe for terrorhand-
linger, som anvendes i hele EU. Kommissionen anfører i den forbindelse,
at hvis EU-lovgivningen ikke er i overensstemmelse med tillægsprotokol-
len til Europarådets konvention om forebyggelse af terrorisme (CETS no.
217), samtidig med at visse medlemsstater er parter i den, vil resultatet
kunne være en mulig divergens mellem medlemsstaternes forpligtelser i
henhold til EU-lovgivningen og deres forpligtelser i henhold til folkeret-
ten. Ifølge Kommissionen kan der derfor bedre sikres omfattende og til-
strækkeligt ensartet lovgivning på EU-plan, hvorfor EU kan træffe foran-
staltninger i overensstemmelse med nærhedsprincippet.
9
EUU, Alm.del - 2015-16 - Endeligt svar på spørgsmål 74: Spm. om hvilken antiterrorlov der for nuværende findes i EU, til justitsministeren, kopi til udenrigsministeren
Forslaget vurderes – af de af Kommissionen anførte grunde – at være i
overensstemmelse med nærhedsprincippet.
7. Andre landes kendte holdninger
Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser fra de øvrige med-
lemsstater til selve forslaget. De fleste medlemsstater har dog udtrykt støt-
te til yderligere initiativer til bekæmpelse af terrorisme
8. Foreløbig generel dansk holdning
Fra dansk side er man positivt indstillet over for intentionerne om på EU-
plan at skærpe kriminaliseringen terrorrelaterede handlinger.
9. Orientering af Folketingets udvalg
Grundnotatet sendes – ud over til Folketingets Europaudvalg – til Folke-
tingets Retsudvalg.
10