Europaudvalget 2015
KOM (2015) 0509
Offentligt
1557189_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 20.10.2015
COM(2015) 509 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om artikel 503 i forordning (EU) nr. 575/2013
Kapitalkrav for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer
DA
DA
 kom (2015) 0509 - Ingen titel
1557189_0002.png
RAPPORT om artikel 503 i forordning (EU) nr. 575/2013
KAPITALKRAV FOR SÆRLIGT DÆKKEDE OBLIGATIONER OG
SÆRLIGT DÆKKEDE REALKREDITOBLIGATIONER
BAGGRUND
Særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer er gældsforpligtelser,
som udstedes af kreditinstitutter, og som er sikret ved en ring-fenced pulje af aktiver ("cover
pool"
eller "dækkende
aktiver"),
som obligationsindehaverne har fortrinsret til som
privilegerede kreditorer. Obligationsindehaverne bevarer samtidig som almindelige kreditorer
en fordring på den udstedende enhed eller en enhed tilknyttet udstederen for så vidt angår
restbeløb, som ikke måtte være blevet fuldt ud afregnet i forbindelse med realiseringen af de
dækkende aktiver. Dette dobbelte krav mod cover poolen og udstederen betegnes "dual
recourse"-mekanismen. Cover poolen omfatter endvidere aktiver af høj kvalitet, typisk, men
ikke udelukkende, realkreditlån og offentlig gæld. Udsteder er normalt forpligtet til at sikre, at
værdien af aktiverne i cover poolen til enhver tid mindst svarer til værdien af de særligt
dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer, og til at erstatte aktiver, som
misligholdes eller på anden måde ikke opfylder de relevante kriterier.
De ovenfor beskrevne karakteristika bidrager til at gøre særligt dækkede obligationer og
særligt dækkede realkreditobligationer til gældsinstrumenter med lav risiko og legitimerer
dermed de i artikel 129 i forordning 575/2013 ("CRR") fastsatte fordelagtige kapitalkrav.
Kreditinstitutter, som investerer i særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer, der falder ind under artikel 129, må holde et lavere niveau af lovpligtig
kapital i relation til disse instrumenter, end det, der ellers ville have været gældende for
foranstående usikret bankgæld (f.eks. 10 % risikovægt for særligt dækkede obligationer og
særligt dækkede realkreditobligationer på "kreditkvalitetstrin 1" sammenlignet med 20 % for
en anden type direkte eksponering mod et kreditinstitut på samme trin). Disse i
sammenligning lavere kapitalkrav benævnes i CRR "fordelagtige risikovægte".
Disse fordelagtige risikovægte er imidlertid kun tilladte for "kvalificerende særligt dækkede
obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer", dvs. sådanne, som er sikret ved de
aktiver af høj kvalitet, som er omfattet af artikel 129 i CRR. Cover pooler kan bl.a. indeholde
kvalificerende privilegerede andele udstedt af franske "fonds communs de Créances" eller
tilsvarende securitiseringsinstrumenter svarende til maksimalt 10 % af den nominelle værdi af
det udestående beløb vedrørende de særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer, og de kompetente myndigheder kan i henhold til artikel 496 i CRR
undlade at anvende nævnte grænse indtil den 31. december 2017.
Ved artikel 503 i CRR pålægges det Kommissionen at aflægge rapport til medlovgiverne om
en række emner vedrørende behandlingen af særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer for så vidt angår lovpligtig kapital i henhold til CRR under hensyn til
Den Europæiske Banktilsynsmyndigheds ("EBA's") henstillinger vedrørende hver
problemstilling i afsnit 10 i dennes rapport "Report on EU Covered Bond Frameworks and
Capital Treatment" ("EBA-rapporten").
2
 kom (2015) 0509 - Ingen titel
1557189_0003.png
EMNE NR. 1: ER FORDELAGTIGE RISIKOVÆGTE HENSIGTSMÆSSIGE FOR
SÆRLIGT
DÆKKEDE
OBLIGATIONER
OG
SÆRLIGT
DÆKKEDE
REALKREDITOBLIGATIONER?
Ved artikel 503, stk. 1, i CRR pålægges det Kommissionen at aflægge rapport om, hvorvidt
de fordelagtige risikovægte i artikel 129 og kapitalgrundlagskravene vedrørende specifik
risiko i artikel 336, stk. 3, i CRR er tilstrækkelige for kvalificerende særligt dækkede
obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer under hensyn til de forskellige typer af
dækkende aktiver, cover poolens gennemsigtighed og indvirkningen af udstedelsen af særligt
dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer på udstederens usikrede
kreditorer (aktivbehæftelser).
Med hensyn til det generelle spørgsmål vedrørende hensigtsmæssigheden af de fordelagtige
risikovægte anfører EBA, at den "som følge af de gode historiske resultater i EU for så vidt
angår misligholdelse og tab i forbindelse med særligt dækkede obligationer og særligt
dækkede realkreditobligationer, det i lovrammerne for særligt dækkede obligationer og særligt
dækkede realkreditobligationer integrerede "dual recourse"-princip [..], det særlige offentlige
tilsyn [..] og kriterierne i artikel 129 i CRR
anser behandlingen med fordelagtige
risikovægte i artikel 129 i CRR for at være en i princippet hensigtsmæssig tilsynsmæssig
behandling."
1
Under henvisning til ovenstående fremlægger Kommissionen følgende i henhold til artikel
503, stk. 1, i CRR:
mens medlemsstaternes regeringers beslutning om at understøtte eller sågar redde visse
udstedere af særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer
kunne have bidraget til helt at undgå formelle misligholdelser, anerkender Kommissionen,
at de generelle kreditresultater for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer i Europa var særdeles overbevisende gennem de seneste perioder
med pressede markeder mellem 2008 og 2012, særlig i sammenligning med andre
finansielle instrumenter (nemlig værdipapirer af asset-backed typen). Eurosystemets tre
programmer til obligationsopkøb (Eurosystem Covered Bond Purchase Programmes)
spillede også en væsentlig rolle med hensyn til at sikre likviditet på de europæiske
obligationsmarkeder
det fremgår af EBA-rapporten, at "dual recourse"-princippet er effektivt integreret i
medlemsstaternes lovgivning om særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer i overensstemmelse med kravene i artikel 52, stk. 4, i direktiv
2009/65/EF, og at denne lovgivning i det store og hele følger standarderne for
kreditkvalitet, emission og gennemsigtighed i artikel 129 i CRR. Selv om den grad af
harmonisering af lovgivningen om særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer, som disse bestemmelser har medført, kun har været indirekte og af
overordnet karakter, anerkender Kommissionen, at den ikke desto mindre har bidraget til
at forbedre den finansielle stabilitet for markedet som helhed og skabe en
kvalitetsreference, som investorerne søger at fæste lid til.
Kommissionen er derfor enig i EBA's henstilling om, at de nuværende fordelagtige
risikovægte i artikel 129 og kapitalgrundlagskravene vedrørende specifik risiko i artikel 336,
1
Henstilling EU COM 1 (se side 148 i EBA-rapporten).
3
 kom (2015) 0509 - Ingen titel
stk. 3, i CRR
fortsat repræsenterer en tilstrækkelig tilsynsmæssig behandling af
kvalificerende særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer.
Under forbehold af det ovenfor nævnte viser EBA-rapporten, at medlemsstaternes lovgivning
om særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer er
væsensforskellig for så vidt angår nogle centrale tekniske aspekter vedrørende særlig disse
instrumenters sikkerhed og gennemsigtighed. For at legitimere videreførelsen af den
fordelagtige tilsynsmæssige behandling anbefaler EBA en større konvergens mellem
medlemsstaternes lovgivning om særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer på grundlag af rapportens principper for bedste praksis. En sådan
konvergens opnås ikke alene ved at ændre kriterierne i artikel 129 i CRR, eftersom
anvendelsesområdet for nævnte artikel er begrænset til den tilsynsmæssige behandling af en
delmængde af disse instrumenter. Kommissionen har derfor til hensigt at indhente
synspunkter fra interessenter vedrørende betimeligheden og udformningen af en integreret
lovramme på EU-plan gennem et dedikeret høringsdokument om særligt dækkede
obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer, således som det blev bebudet i
grønbogen om kapitalmarkedsunionen den 18. februar.
I relation til de specifikke problemstillinger i artikel 503, stk. 2, i CRR fremlægger
Kommissionen følgende:
fordelagtige risikovægte bør fortsat anvendes ensartet på alle kvalificerende særligt
dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer uden hensyntagen til
aktivklasse eller til, i hvilken medlemsstat obligationen er udstedt. Kommissionen vil
imidlertid gerne diskutere med interessenterne, hvorvidt det vil være hensigtsmæssigt: i)
at erstatte de overordnede betingelser i artikel 129 i CRR med et sæt mere omfattende
kriterier og ii) at anerkende sikrede instrumenter baseret på strukturer, som minder om
særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer, og som sikres ved
lån, hvis formål er finansiering af ikkefinansielle aktiviteter med henblik på en eventuel
europæisk lovramme (jf. denne rapports emne nr. 2)
oplysningspligten over for investorer, som udgør en del af kriterierne i artikel 129 i CCR,
bør ikke ændres på nuværende tidspunkt. Kommissionen har imidlertid til hensigt at
indhente synspunkter fra interessenter vedrørende betimeligheden af og
anvendelsesmåden for detaljerede og konsekvente oplysningskrav til udstedere for så vidt
angår kredit-, markeds- og likviditetsrisiciene ved europæiske særligt dækkede
obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer samt deres underliggende
dækkende aktiver
på nuværende tidspunkt bør der ikke foretages ændringer af artikel 129 i CRR, som
imødegår den risiko, mod hvilken andre af det udstedende instituts kreditorer er
eksponeret. Selv om aktivbehæftelser til fordel for indehavere af særligt dækkede
obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer har betydning for den risiko, der
bæres af andre af udstederens kreditorer, er der taget højde for dette forhold gennem
minimumskravet vedrørende kapitalgrundlag og nedskrivningsrelevante passiver (MREL)
i direktiv 2014/59/EU ("BRRD"), ligesom det fortsat overvåges af de tilsynsførende og
makroprudentielle myndigheder
.
4
 kom (2015) 0509 - Ingen titel
1557189_0005.png
EMNE NR. 2: ER FORDELAGTIGE RISIKOVÆGTE HENSIGTSMÆSSIGE FOR
LUFTFARTØJSLÅN?
Ved artikel 503, stk. 3, i CRR pålægges det Kommissionen at aflægge rapport om, hvorvidt
særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer sikret ved
luftfartøjslån (panterettigheder i luftfartøjer) på visse betingelser bør anses for at være aktiver
i henhold til artikel 129 i CRR. Denne type særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer er i øjeblikket ikke omfattet af artiklen.
Med hensyn til dette konkluderer EBA, at det "på grundlag de kvalitative og kvantitative
oplysninger i denne rapport
ikke anses for hensigtsmæssigt at lade lån sikret ved
panterettigheder i luftfartøjer
indgå blandt de klasser af underliggende aktiver, som i
henhold til artikel 129 i CRR er omfattet af behandlingen med fordelagtige risikovægte."
2
Under henvisning til EBA's analyse og henstilling vedrørende denne problemstilling
er det
ikke Kommissionens hensigt på nuværende tidspunkt at fremsætte forslag til ændring af
artikel 129 i CRR
med henblik på at lade luftfartøjslån indgå som aktiver i henhold til
artiklen. Kommissionen har imidlertid til hensigt at indhente synspunkter fra interessenter om,
hvad der er den mest hensigtsmæssige behandling af værdipapirer sikret ved lån, hvis formål
er finansiering af ikkefinansielle aktiviteter (hvilket ikke kun omfatter luftfartøjs-, men også
skibs- og SMV-lån). Kommissionen er meget opsat på at finde den rette balance mellem på
den ene side en tilstrækkelig tilsynsmæssig behandling af særligt dækkede obligationer og
særligt dækkede realkreditobligationer samt andre former for sikret långivning og på den
anden side de mulige fordele i form af økonomisk vækst, som må formodes at kunne høstes
ved at fremme en forsvarlig långivning til realøkonomien baseret på strukturer svarende til
dem, der gælder for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer,
hvor disse aktiver tjener som sikkerhed.
EMNE NR. 3: ER FORDELAGTIGE RISIKOVÆGTE HENSIGTSMÆSSIGE FOR
GARANTEREDE BOLIGLÅN?
Ved artikel 503, stk. 3, i CRR pålægges det Kommissionen at aflægge rapport om, hvorvidt
særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer garanteret ved
boliglån på visse betingelser bør anses for at være aktiver i henhold til artikel 129 i CRR.
Garanterede boliglån er i øjeblikket omfattet af kravene i nævnte artikels stk. 1, litra e).
Med hensyn til dette konkluderer EBA, at den "på grundlag de kvalitative og kvantitative
oplysninger i denne rapport anser det for hensigtsmæssigt fortsat at lade boliglån sikret ved en
garanti være omfattet af behandlingen med fordelagtige risikovægte. EBA finder det
imidlertid hensigtsmæssigt at overveje at supplere de nuværende kriterier i artikel 129, stk. 1,
litra e), i CRR med følgende yderligere kriterier:
det bør i henhold til den nationale lovramme vedrørende særligt dækkede obligationer og
særligt dækkede realkreditobligationer ikke være tilladt låntagere at stifte pant i lånene i
cover poolen
den nationale lovramme vedrørende særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer bør være udformet således, at der ikke er nogle juridiske hindringer
for, at forvalteren af programmet for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
2
Henstilling EU COM 2-A (se side 111 i EBA-rapporten).
5
 kom (2015) 0509 - Ingen titel
1557189_0006.png
realkreditobligationer kan stifte pant i lånene i cover poolen, såfremt udstederen af særligt
dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer misligholder sine
forpligtelser eller er under afvikling, og hvor garantien af den ene eller anden grund
ophører."
3
Det er Kommissionens synspunkt, at det er hensigtsmæssigt fortsat at behandle
kvalificerende garanterede boliglån som aktiver i henhold til artiklen.
Med hensyn til de
supplerende kriterier i EBA's henstilling er det første allerede omfattet af kravene i artikel 129
i CRR. Kommissionen har til hensigt at indhente synspunkter fra interessenter vedrørende det
andet supplerende kriterium.
EMNE NR. 4: VURDERING AF UNDTAGELSEN I ARTIKEL 496
Underemne nr. 4.1: Undtagelse for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer sikret ved securitiseringsinstrumenter
Ved artikel 503, stk. 4, i CRR pålægges det Kommissionen at vurdere, om undtagelsen i
artikel 496 i CRR er hensigtsmæssig, og hvorvidt den bør anvendes på andre typer særligt
dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer. Særlig henvises der til
undtagelsen fra 10 %-grænsen for privilegerede andele, der er udstedt af franske "fonds
communs de Créances" eller tilsvarende securitiseringsinstrumenter, jf. artikel 129, stk. 1,
litra d) og f), i CRR, som de kompetente myndigheder kan anvende på kreditinstitutter indtil
den 31. december 2017. Det bemærkes, at der i denne rapport ved
"securitiseringsinstrumenter" også forstås privilegerede andele, der er udstedt af franske
"fonds communs de Créances".
EBA udtrykker stor skepsis over for anvendelsen af securitiseringsinstrumenter som
dækkende aktiver ud over ovennævnte 10 %-grænse, først og fremmest på grund af: i) den
yderligere juridiske og operationelle kompleksitet som følge af dobbeltlagsstrukturen med de
særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer og tranchen af
securitiseringsinstrumenter til sikring herfor ii) muligheden for interessekonflikter som følge
af den bestemmelse i undtagelsen i artikel 496, ifølge hvilken et medlem af den koncern, som
udstederen af de særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer
tilhører, skal beholde hele den "first loss"-securitiseringstranche, der sikrer den foranstillede
securitiseringstranche i tilfælde af udsteders misligholdelse og iii) muligheden for
modstridende krav vedrørende gennemsigtighed og rettidig omhu mellem programmet for
særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer og de underliggende
securitiseringsinstrumenter. I lyset af denne skepsis "finder
EBA det hensigtsmæssigt, at
den nuværende undtagelse fra 10 %-grænsen for privilegerede securitiseringsandele i
artikel 496 i CRR bortfalder efter den 31. december 2017."
4
Selv om en dobbeltlagsstruktur indeholdende securitiseringsinstrumenter kan betyde, at disse
strukturer set fra et risikoreduktionssynspunkt bliver forholdsvis mindre gennemsigtige og
mere komplekse at forvalte end etlagsstrukturer, kan en del af den skepsis, som EBA giver
udtryk for, muligvis imødegås med anvendelsen af enkle og gennemsigtige strukturer.
Kommissionen vil gerne med interessenterne diskutere den bredere problemstilling om
securitiseringsinstrumenters anvendelse som dækkende aktiver, de kriterier og grænser, som
bør gælde for dem, og sammenhængen med Kommissionens initiativ vedrørende enkle,
3
4
Henstilling EU COM 2-B (se side 123 EBA-rapporten).
Henstilling EU COM 2-C (se side 128 EBA-rapporten).
6
 kom (2015) 0509 - Ingen titel
1557189_0007.png
gennemsigtige og standardiserede securitiseringer inden for rammerne af planen om
kapitalmarkedsunionen.
Underemne nr. 4.2: Undtagelse for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer sikret ved andre særligt dækkede obligationer og særligt
dækkede realkreditobligationer
EBA bemærker, at undtagelsen i artikel 496 i CRR i i hvert fald én medlemsstat er blevet
anvendt på koncerninterne strukturer med særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer: i disse puljes særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer udstedt af medlemmer af samme koncern i en separat juridisk enhed,
som udsteder særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer til
endelige investorer. Med henblik på disse strukturer henstiller EBA "at Kommissionen
yderligere bør overveje, om der kan indarbejdes en særlig bestemmelse i artikel 129 i CRR,
som gør det muligt at tillade særlige koncerninterne overførsler af CRR-konforme særligt
dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer som anerkendt sikkerhed. Ud
fra et tilsynsmæssigt perspektiv synes en sådan bestemmelse ikke at indebære yderligere
risiko, forudsat at enheden er tilstrækkeligt integreret i koncernen."
5
Kommissionen anerkender, at strukturer, hvor særligt dækkede obligationer og særligt
dækkede realkreditobligationer er sikret ved andre særligt dækkede obligationer og særligt
dækkede realkreditobligationer, ikke giver anledning til de samme problemer med
kompleksitet som transaktioner sikret ved securitiseringsinstrumenter, al den stund der måske
er bedre overensstemmelse mellem karakteristika for de særligt dækkede obligationer og
særligt dækkede realkreditobligationer i transaktionens to lag. Der kan desuden være god
grund til at tillade, at særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer
fra forskellige udstedere puljes som dækkende aktiver på fællesbasis og ikke kun til
koncerninterne finansieringsformål. Denne type strukturer har eksempelvis været almindeligt
anvendt af mindre udstedere af særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer i flere medlemsstater for gennem de sammenlagte cover poolers større
omfang at opnå udstedelsesvolumen og dermed adgang til kapitalmarkederne på bedre
økonomiske vilkår, end det må antages at ville have været tilfældet for udstederne enkeltvis.
Kommissionen har følgelig til hensigt at indhente synspunkter fra interessenter vedrørende en
hensigtsmæssig juridisk og reguleringsmæssig behandling af strukturer med særligt dækkede
obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer, hvor dækkende aktiver, som leveres
eller udstedes af andre udstedere, puljes. Strukturer med særligt dækkede obligationer og
særligt dækkede realkreditobligationer udstedt til koncerninterne finansieringsformål i
overensstemmelse med nuværende praksis bør betragtes som en del af disse drøftelser.
KONKLUSION
Emne nr. 1-3
Kommissionen foreslår på nuværende tidspunkt ingen ændringer af artikel 129 i CRR
vedrørende problemstillingerne omhandlet under emne nr. 1-3. Der er næppe grund til at
indlade sig på en sådan ændring, før interessenterne har haft mulighed for at kommentere de
relative fordele ved hver af de relevante politikmuligheder, som fremlægges i
høringsdokumentet.
5
Se fodnote på side 128 i EBA-rapporten.
7
 kom (2015) 0509 - Ingen titel
Efter vurdering af de modtagne svar vil Kommissionen eventuelt fremlægge lovforslag, som
kan bestå af målrettede ændringer af artikel 129 i CRR eller artiklens ophævelse, såfremt den
erstattes af en lovramme for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer.
Emne nr. 4
Kommissionen vil vurdere de modtagne høringssvar, før den beslutter, om det vil være
hensigtsmæssigt at lade undtagelsen i artikel 496 bortfalde, om den skal gøres permanent eller
erstattes af en lovramme for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer, som kan indeholde bestemmelser om strukturer med særligt dækkede
obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer sikret ved securitiseringsinstrumenter.
Det samme gælder problemstillingen vedrørende anvendelsen af undtagelsen i artikel 496 på
andre former for særligt dækkede obligationer og særligt dækkede realkreditobligationer,
særlig de puljede strukturer med særligt dækkede obligationer og særligt dækkede
realkreditobligationer, jf. underemne nr. 4.2.
8