Europaudvalget 2015-16
L 29 Bilag 8
Offentligt
1563350_0001.png
Professor dr. Jur. Peter Pagh
Degnehusene 70,
2620 Albertslund
tlf.: 43421238/35323127
email:
peter.pagh@jur.ku.dk
Notat vedrørende
Dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
Nedenstående notat er udarbejdet efter anmodning fra medlem af Europa Parlamentet, Morten
Messerschmidt, der har anmodet mig om en redegørelse
for de juridiske muligheder for i
forbindelse med aktiveringen af opt-in-modellen (også betegnet tilvalgsordningen) inden for
det danske retsforbehold at begrænse overdragelsen af suverænitet til EU’s politimæssige
samarbejde, Europol, således at Danmark ikke på de øvrige områder af det retlige samarbejde
overlader kompetence til EU efter grundlovens § 20.
1. Den politiske aftale fra december 2014
Baggrunden for anmodningen er, at der i december 2014 blev indgået en politisk aftale
mellem regeringspartierne, Venstre, det Konservative Folkeparti og Socialistisk Folkeparti om
at gennemføre en folkeafstemning efter grundlovens § 20 med henblik på ”at
omdanne
retsforbeholdet til en tilvalgsordning”
svarende til den ordning, som Storbritannien og Irland
har. Meningen med den politiske aftale er at sikre fortsat dansk deltagelse i Europol og
samtidigt fastholde, at udlændingepolitikken fastlægges i Danmark. Således anføres i den
politiske aftales pkt. 1-4:
1. Regeringen udskriver en folkeafstemning om omdannelse af retsforbeholdet til en tilvalgsordning efter det
kommende folketingsvalg. Folkeafstemningen skal afholdes senest i første kvartal 2016. Aftalepartierne
forpligter sig til at stemme for lovforslaget om en folkeafstemning og støtte den dato for folkeafstemningen,
som regeringen fastsætter.
2. Tilvalgsordningen skal sikre, at Danmark fortsat kan deltage fuldt ud i det europæiske politisamarbejde
(Europol).
3. Den danske udlændingepolitik skal fortsat fastlægges i Danmark. Det indebærer, at aftalepartierne ikke vil
1
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0002.png
støtte tilvalg af retsakter vedrørende asyl og indvandring, som Danmark i dag står udenfor. På området for
asyl og indvandring deltager Danmark i dag i enkelte retsakter på baggrund af parallelaftaler med EU. Det
gælder Dublin III-forordningen, der indeholder bestemmelser om, at asylansøgninger skal behandles i første
indrejseland, og Eurodac-forordningen, der danner grundlag for EU’s database med asylansøgeres
fingeraftryk. Aftalepartierne ønsker at tilvælge disse retsakter mhp fortsat deltagelse.
4. Schengen-samarbejdet er til stor gavn for Danmark og danskerne. Derfor lægger vi fortsat vægt på dansk
deltagelse. Gennem de seneste 13 år har Danmark fuldt ud gennemført al Schengen-lovgivning. Det er
forudsætningen for Danmarks fortsatte Schengen-medlemskab, og derfor vil aftalepartierne fortsætte den
hidtidige praksis ved at også fremover at tilvælge alle nye Schengen-relaterede retsakter. (mine
understregninger)
Det fremgår yderligere af aftalens pkt. 10, at partierne forpligter sig politisk til ikke at udvide
dansk deltagelse i den kommende valgperiode, idet det anføres:
10. Aftalepartierne er enige om, at der ikke i den kommende valgperiode kan ske tilvalg af eksisterende
forbeholdsbelagte retsakter, som aftalepartierne ikke forud for folkeafstemningen har tilkendegivet at ville
søge tilvalgt. Såfremt aftalepartierne senere måtte ønske at tilvælge sådanne retsakter, kan det kun ske ved
enighed blandt aftalepartierne eller ved, at det annonceres forud for et folketingsvalg.
Den politiske aftale fra december 2014 må forstås på den måde, at der skal gennemføres en
folkeafstemning, hvorefter Danmark i forhold til grundlovens § 20
fuldt ud tiltræder TEUF
tredje del afsnit V
ved at overlade ”beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets
myndigheder” omfattet af TEUF tredje del afsnit V til EU, men uden, at EU så at sige har
”modtaget” kompetencen, da EU ikke overtager kompetencen, før der er truffet en
selvstændig beslutning herom af regering og Folketing efter tilvalgsordningen i artikel 3 og 4
i bilag til Protokol nr. 22 til Lissabon Traktaten.
Efter den politiske aftale forudsættes det således, at der i første omgang alene overlades
suverænitet mht. det politimæssige samarbejde (Europol) [TEUF artikel 87-89]. Det er efter
ordlyden af den politiske aftales pkt. 4 uklart, om dette også skal omfatter Schengen-aftalen,
der blev gjort til en integreret del af EU-retten ved Amsterdam-Traktaten, jf. Lissabon
Traktatens Protokol nr. 19, som i artikel 2 undtager Schengen-aftalen for Danmark, i det
omfang Schengen-aftalen må anses omfattet af Danmarks undtagelse for deltagelse i det
retlige samarbejde. Problemet er, at aftalens pkt. 4 anfører, at ”aftalepartierne [vil] fortsætte
den hidtidige praksis ved at også fremover tilvælge alle nye Schengen-relaterede retsakter.”
Efter ordlyden, fører udsagnet til, at Danmark ind til videre skal holde sig uden for Schengen
aftalens overnationale del i samme omfang som hidtil, men efter konteksten gælder dette nok
2
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
ikke for den del af Schengen-aftalen, der kan henføres til TEUF artikel 87-89. For de øvrige
retsområder, der er omfattet af TEUF afsnit V, forudsætter den politiske aftale, at der vil blive
taget stilling til indtræden i EU’s overnationale samarbejde fra sag til sag, idet partierne med
den politiske aftale
politisk
– men
ikke retligt
– har forpligtet sig til denne begrænsede
overdragelse af suverænitet. Som det uddybes nedenfor, er der ingen tvivl om, at dette er
muligt efter Lissabons Traktatens protokol nr. 22, mens den i aftalen forudsatte model kan
rejse spørgsmål i forhold til grundlovens § 20.
2. Den juridiske problemstilling
Den juridiske ramme for gennemførelse af den politiske aftale fra december 2014 og for
besvarelse af den af Morten Messerschmidt rejste problemstilling består af fire dele. Den ene
er Grundlovens § 20, der regulerer overgivelse af suverænitet. Den anden er det danske
forbehold for suverænitetsafgivelse vedrørende ”retlige og indre anliggender” i Edinburgh
aftalen fra december 1992, der sammen med den gældende tiltrædelseslov indebærer, at
Danmark ikke i relation til retlige og indre anliggende er omfattet af EU’s overnationale
samarbejde. Den tredje del er Lissabon-traktaten med tilhørende protokoller, hvor Traktaten
om den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF) tredje del afsnit V regulerer de forhold,
der er omfattet af det danske forbehold for ’retlige og indre anliggender’ og bl.a. omfatter
politisamarbejdet. Den fjerde og centrale del af den retlige ramme er Lissabontraktatens
protokol nr. 22 om Danmarks stilling, hvor der som bilag er indføjet en tilvalgsordning
vedrørende dansk indtræden i TEUF tredje del afsnit V og Schengen samarbejdet, som med
TEUF overføres til det overnationale samarbejde.
Det følger af de ovennævnte retsakter, at Danmark ikke er med i EU’s overnationale
samarbejde på de retsområder, der er omfattet af TEUF tredje del afsnit V og Schengen-
aftalen, og at dette er accepteret af EU som en fravigelse af EU’s normale ordning, hvorefter
medlemsstaterne er berettiget og forpligtet af alle dele af EU-retten. Efter protokol nr. 22 til
Lissabontraktaten har Danmark imidlertid mulighed for at tilslutte sig retsakter omfattet af
TEUF tredje del afsnit V fra sag til sag på grundlag af tilvalgsmodellen i bilaget til protokol
nr. 22, jf. uddybende nedenfor. Men samtidigt medfører Grundlovens § 20, at hvis Danmark
3
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0004.png
skal omfattes af TEUF tredje del afsnit V eller dele heraf, kræver det enten en tiltrædelseslov
som vedtages af 5/6 i Folketinget eller som tiltrædes af et flertal ved en folkeafstemning.
Som det uddybes nedenfor, indebærer Protokol nr. 22 mulighed for, at Danmark kan tilslutte
sig EU’s overnationale samarbejde fra sag til sag, og muligheden består både for at deltage i
vedtagelsen af retsakten og for efterfølgende at tilslutte sig retsakten. Grundlovens § 20 giver
imidlertid alene mulighed herfor, hvis en sådan
yderligere overladelse
af suverænitet, sker
efter den fremgangsmåde, der er fastsat i § 20.
3. Uddybende om § 20 problematikken
Grundlovens § 20, stk. 2 bestemmer, at vedtagelse af lovforslag, hvori der overlades
forfatningsmæssige beføjelser til mellemfolkelige myndigheder som EU kun kan ske, hvis
loven enten vedtages med 5/6 flertal i Folketinget eller loven efter vedtagelse godkendes af et
flertal ved folkeafstemning. Den nærmere afgrænsning af, hvornår § 20, stk. 2 finder
anvendelse, fremgår af § 20, stk. 1, der lyder:
Beføjelser, som efter denne grundlov tilkommer rigets myndigheder, kan ved lov
i
nærmere bestemt omfang
overlades til mellemfolkelige myndigheder, der er oprettet ved gensidig overenskomst med andre stater til
fremme af mellemfolkelig retsorden og samarbejde.
(min fremhævelse).
Fortolkningen af udtrykket ”i
nærmere bestemt omfang overlades til”
har givet anledning til
en del diskussion i den statsretlige teori. Med Højesterets dom i UfR 1998.800 H vedrørende
den danske tiltrædelseslov til Maastricht-Traktaten må de fleste af disse spørgsmål anses for
autoritativt afgjort i relation til Danmarks forhold til EU.
Forslaget om en dansk tilslutning til tilvalgsmodellen i bilaget til Lissabon Traktatens
Protokol nr. 22, vedrører imidlertid et spørgsmål, som Højesteret ikke tog stilling til i UfR
1998.800 H, nemlig om det efter grundlovens § 20 er muligt at opgive beføjelser, som først
overtages af EU, når der er truffet en ny beslutning af Folketinget eller regeringen, således at
kompetencen efter § 20 til at overdrage beføjelser i en vis forstand delegeres til regering eller
et almindeligt flertal i Folketinget.
4
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
Dette problem blev i en lidt anden version rejst i forbindelse med Folketingets behandling i
1992 af det første lovforslag om dansk tilslutning til Maastricht Traktaten. Uanset denne
tiltrædelseslov blev forkastet ved folkeafstemningen i 1992, må lovgivers håndtering af
spørgsmålet som grundlovsfortolker anses for et væsentligt fortolkningsbidrag.
Det statsretlige problem i 1992 drejede sig om, at Maastricht-Traktaten indeholdt en særlig
bestemmelse om overgang til ØMU’ens 3. fase, hvorefter en dansk tilslutning til ØMU’ens 3.
fase krævede, at den danske regering traf selvstændig beslutning herom, hvormed
beslutningen ikke blev truffet af Rådet med dansk deltagelse, men af den danske regering,
hvilket efter grundlovens § 19 ville kræve et samtykke fra Folketinget. Dette gav anledning
til, at professor Henrik Zahle skrev en artikel i Juristen, som Zahle fremsendte til Folketinget,
og som er medtaget i forarbejderne til tiltrædelsesloven fra 1992 (FT 1991/92, B, sp. 2155-
2163). I artiklen lagde Zahle til grund,
”at
Danmark kun deltager i 3. fase under forudsætning af, at der fra den danske regering til rådet kommer en
positiv meddelelse herom, vedtaget i overensstemmelse med de forfatningsmæssige regler i Danmark [..] [så]
det er denne meddelelse og de forud for denne gående nationale beslutningsprocesser, der repræsenterer den
overladelse, som § 20 angår.”
(FT 1991/92, B, sp. 2162)
Zahle fandt, at en sådan ordning ikke var i overensstemmelse med grundlovens § 20, hvilket
Zahle begrundede med, at
”det
ikke [er] muligt på nuværende tidspunkt at tale om en ”overladelse” af beføjelser, efter det jo netop
først er på et senere tidspunkt, at der (for Danmarks vedkommende) skal træffes beslutning om overladelse af
beføjelser.”
(FT 1991/92, B, sp. 2160)
Zahle lagde herved bl.a. vægt på, at Maastricht-traktatens bestemmelser om overgang til den
3. fase netop ikke indeholdt et forbehold for medlemsstaternes ”forfatningsmæssige
procedurer”, idet det sidste i sig selv – ifølge Zahle - vil sikre, at en dansk tilslutning til
ØMU’ens 3. fase vil kræve en vedtagelse efter grundlovens § 20.
Zahles henvendelse gav anledning til et spørgsmål (96), hvilket regeringen besvarede med et
notat fra Justitsministeriet, der ligeledes er medtaget som bilag til udvalgsbetænkningen (FT
1991/92, B, sp. 2083-2092). I svaret anføres, at Justitsministeriet ikke er enig i Zahles
udlægning, idet det anføres, at grundlovens § 20
5
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0006.png
”kan lige så vel læses således, at beføjelser, som efter grundloven tilkommer rigets myndigheder ved lov i
nærmere bestemt omfang kan overlades til mellemfolkelige myndigheder med virkning nu eller senere.
Heller ikke i forarbejderne til bestemmelsen eller i den statsretlige litteratur synes der at være holdepunkt for
at kræve, at en § 20 procedure først kan gennemføres, når regering og Folketing endeligt har besluttet
folkeretligt at indgå en ordning, hvis interne gennemførelse i Danmark forudsætter anvendelse af
grundlovens § 20, og Henrik Zahle har da heller ikke henvist hertil.
Såfremt § 20-proceduren gennemføres nu, vil der internt statsretligt være taget stilling til hele
traktatkomplekset, herunder den heri indeholdte udviklingsklausul i art. K.9 [ØMU’ens 3. fase].
[..]
Regeringen finder ikke, at en ordning, hvis iværksættelse til sin tid vil kunne accepteres uden dansk
tilslutning, skulle kræve en selvstændig og samtidig anvendelse af proceduren i grundlovens § 20, fordi
Traktaten sikrer en særlig betryggelse ved at indrømme Danmark selvstændig beføjelse til at beslutte, om
man vil anvende art. K.9.
[..]
Det afgørende er, at det på tidspunktet for § 20-procedurens gennemførelse står klart for Folketinget
henholdsvis vælgerbefolkningen, hvad den pågældende ordning i givet fald kommer til at gå ud på. Dette
krav er opfyldt i det foreliggende tilfælde, hvor Unionstraktaten beskriver, hvilke områder der kan overføres
til det supranationale samarbejde ved hjælp af art. K.9, og hvilke regler samarbejdet i givet fald vil blive
undergivet.
Det er således regeringens opfattelse, at der ikke er retlige hindringer for nu én gang for alle at gennemføre §
20-proceduren også for så vidt angår K.9.” (FT 1991/92, B, s. 2090-2092)
Uanset Justitsministeriet således i notatet afviste Zahles statsretlige betænkeligheder, førte
Zahles bemærkninger til, at lovforslaget til tiltrædelseslov blev ændret, således at det direkte
af tiltrædelsesloven fremgik, at loven ikke omfattede tilslutning til ØMU’s 3. fase. I
Markedsudvalgets tillægsbetænkning til Folketinget begrundes ændringen således:
”Ændringsforslaget medfører for så vidt angår bestemmelserne om Den Økonomiske og Monetære Unions 3.
fase, at den § 20-procedure, der er nødvendig for at Danmark kan deltage i 3. fase, ikke bør gennemføres nu.
Ændringsforslaget medfører for så vidt angår bestemmelserne om asylpolitikken, jf. traktatens artikel K.1, at
der allerede i forbindelse med Danmarks tiltrædelse af traktaten om Den Europæiske Union bør tages stilling
til spørgsmålet om anvendelsen af § 20 ved eventuel overførsel af dette samarbejdsområde fra søjle 3 til søjle
1 i medfør af bestemmelsen i artikel K.9. For så vidt angår samarbejdsområderne vedrørende grænsepassage,
indvandringspolitik, bekæmpelse af narkotikamisbrug, bekæmpelse af svig på internationalt plan og
civilretligt samarbejde, jf. artikel K.1, nr. 2-6, medfører ændringsforslaget, at spørgsmålet om afgivelse af
suverænitet i medfør af grundlovens § 20 bør afvente en nærmere afklaring af, hvilke delområder der kan
blive tale om at overføre.” (FT 1991/92, B, sp. 1528-1530 – min understregning).
Motivudtalelsen besvarer ikke, om ændringen af lovforslaget var begrundet med statsretlige
betænkeligheder, eller om ændringen var politisk motiveret. Forløbet tyder på det første, mens
tavsheden om begrundelsen i udvalgsbetænkningen gør det mere usikkert, om ændringen af
lovforslaget alene var politisk motiveret. Problemstillingen ses kun i beskedent omfang omtalt
i den statsretlige teori. Hjalte Rasmussen tilslutter sig i Grundloven med kommentarer fra
6
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0007.png
2006 regeringens udlægning, men forbigår, at lovforslaget blev ændret under behandlingen.
1
Problemstillingen omtales ikke nærmere i Jens Peter Christensen m.fl.: Dansk Statsret, 2012,
mens Zahle med henvisning til indlægget fra 1992, anfører, at hvis beslutning om at overlade
beføjelser er udsat til senere afgørelse fra regering og Folketing, ”bør gennemførelse af § 20-
loven udsættes til denne afgørelse træffes.”
2
Zahles ”bør” kan formentlig bedst forstås på den
måde, at hvis man vil være på den sikre side i forhold til grundlovens § 2, bør man følge
Zahles anvisninger. Hverken forløbet i 1992 eller den juridiske teori giver således et klart svar
på, om det er foreneligt med grundlovens § 20 at beslutning om overladelse af beføjelser
udsættes og er overladt til regering og Folketing. Den mest sikre konklusion er, at det er
usikkert.
Sammenholdes teorien og forløbet i 1992 ved behandling af forslag til tiltrædelseslov af
Maastrict-Traktaten med Lissabon-Traktatens tilvalgsordning i bilag til protokol nr. 22, der
indeholder forbehold for de forfatningsmæssige bestemmelser, er der ingen statsretlige
betænkeligheder ved den danske tilslutning til Lissabon-Traktaten, hvilket ligeledes forudsat i
Højesterets dom i UfR 2013.1451 H, hvor fastslået, at den danske tiltrædelse til Lissabon
Traktaten ikke krævede tilslutning efter grundlovens § 20, fordi der ikke blev overgivet nye
beføjelser.
Sammenholdes forløbet i 1991-92 derimod med den politiske aftale fra december 2014, er det
mest nærliggende at forstå den politiske aftale på den måde, at den er baseret på regeringens
fortolkning af grundlovens § 20 i svar på spørgsmål 96 ved behandling af tiltrædelsesloven i
1992, da aftalen forudsætter, at det efter § 20 er muligt at overlade beføjelser, som EU dog
ikke har overtaget, før dette særskilt er besluttet af regering og Folketing. Eftersom
tiltrædelsesloven blev ændret, og dette kan forstås således, at lovgiver fulgte Zahles
fortolkning af grundlovens § 20, er den i aftalen forudsatte fortolkning af grundlovens § 20
ikke utvivlsom. Det må dog nævnes, at der i relation til protokol nr. 22 til Lissabon-Traktaten
er den formelle forskel, at protokollen indeholder et forbehold for de forfatningsmæssige
bestemmelser, hvorfor der på dette punkt er en forskel. Forskellen har dog kun direkte
1
2
Hjalte Rasmussen i Grundloven med kommentarer (red. Zahle), 2006, s. 216.
Henrik Zahle:
Dansk forfatningsret 2, 1996, s. 321.
7
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0008.png
betydning i forhold til den danske tiltrædelse af Lissabon-Traktaten og besvarer ikke, hvilke
statsretlige konsekvenser dette har for at anvende tilvalgsordningen i bilag til protokol nr. 22.
4. Protokol nr. 22 om Danmarks stilling
Protokol nr. 22 vedrører det retlige samarbejde, der i Lissabon-Traktaten er samlet i TEUF
tredje del afsnit V, som har overskriften: ”Et
område med frihed, sikkerhed og retfærdighed”.
Dette afsnit omfatter: kapitel 1 Almindelige bestemmelser (artikel 67-76), kapitel 2 Politikken
for grænsekontrol, asyl og indvanding (artikel 77-80), kapitel 3 Samarbejde om civilretlige
spørgsmål (artikel 81), kapitel 4 Retligt samarbejde i straffesager (artikel 82-86), og kapitel 5
Politisamarbejdet (artikel 87-89).
Det fremgår af præamblen i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, at meningen med
protokollen er at fastlægge
”en retlig ramme, som giver Danmark mulighed for at deltage i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås
på grundlag af tredje del, afsnit V, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, og som med
tilfredshed noterer sig, at Danmark agter at benytte sig af denne mulighed, når det er muligt, i
overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser”
Protokol nr. 22 omfatter (ud over præamblen) artikel 1-8 samt et bilag. Artikel 1-7 indeholder
det oprindelige forbehold, som indebærer, at Danmark ikke er deltager eller forpligtet af det
overnationale samarbejde under TEUF tredje del afsnit V eller det overnationale samarbejde
under Schengen aftalen (artikel 1 til 4). Efter Protokollens artikel 5 er Danmark ikke omfattet
af det forsvarspolitiske samarbejde efter EU-traktatens artikel 26 og 42-46. Protokollens
artikel 6 indeholder en regel om, at Danmark alligevel er bundet, hvis EU vedtager krav om
visa fra bestemte tredjelande. Artikel 7 i protokollen regulerer Danmarks mulighed for
efterfølgende at indtræde i det overnationale samarbejde under TEUF afsnit V eller i dele
heraf.
Artikel
8
regulerer
fremgangsmåden,
hvis
Danmark
vælger
at
benytte
tilvalgsordningen, som er fastlagt i bilaget til protokollen. De to bestemmelser i artikel 7 og
artikel 8 lyder således:
Artikel 7.
Danmark kan til enhver tid i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser underrette de
8
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0009.png
øvrige medlemsstater om, at det ikke længere ønsker at benytte sig af
alle eller en del af bestemmelserne i
denne protokol.
I så fald vil Danmark fuldt ud gennemføre alle de til den tid gældende relevante
foranstaltninger, som er truffet inden for rammerne af Den Europæiske Union.
Artikel 8
1. Danmark kan til enhver tid i overensstemmelse med sine forfatningsmæssige bestemmelser meddele de
andre medlemsstater,
at denne protokols del I fra den første dag i den måned, der følger efter meddelelsen,
vil bestå af bestemmelserne i bilaget, jf. dog artikel 7.
I så fald om-nummereres artikel 5-8 i
overensstemmelse hermed.
2. Seks måneder efter den dato, hvor den i stk. 1 nævnte meddelelse får virkning, vil alle Schengenregler og
foranstaltninger vedtaget til udbygning af disse regler, der indtil da har været bindende for Danmark som
folkeretlige forpligtelser, være bindende for Danmark som EU-ret. (mine understregninger).
Efter Protokollens artikel 7 og 8 er der således to forskellige muligheder for, at Danmark helt
eller delvist kan indtræde i det overnationale samarbejde under TEUF tredje del afsnit V. Den
ene mulighed er den, som hele tiden har bestået, og som fremgår af protokollens artikel 7,
hvorefter Danmark under iagttagelse af grundlovens § 20 kan meddele de øvrige
medlemsstater, at Danmark ”ikke
længere ønsker at benytte sig af alle eller en del af
bestemmelserne i denne protokol.”
Den anden mulighed er, at Danmark under iagttagelse af grundlovens § 20 tilslutter sig
tilvalgsordningen i protokollens bilag ved i henhold til protokollens artikel 8, at meddele dette
til de andre medlemsstater. Såfremt Danmark benytter den sidste mulighed, har dette den
selvstændige retsvirkning, at de generelle forbehold for dansk deltagelse i det retlige
samarbejde i Protokollens artikel 1 til 4 bortfalder og erstattes af bilaget, der regulerer
tilvalgsordningen, mens forsvarsforbeholdet i artikel 5 består uændret, således at Danmark
alene kan tilslutte sig forsvarssamarbejdet efter artikel 7 i protokollen. Ophævelsen af artikel
1 til 4 har dog ingen selvstændig konsekvens for rækkevidden af det danske forbehold mht.
retlige samarbejde, da bilagets artikel 1 og artikel 2 indeholder et forbehold, der
indholdsmæssigt svarer til Protokollens artikel 1-4.
5. Tilvalgsordningen i protokollens bilag
Bilaget til protokol nr. 22 om Danmarks stilling indeholder ni bestemmelser (artikel 1 – 9).
Artikel 1 og 2 gentager det danske forbehold for deltagelse i det retlige samarbejde i afsnit V.
Artikel 3 regulerer fremgangsmåden, hvis Danmark vil deltage i vedtagelsen af en retsakt
omfattet af det retlige samarbejde. Artikel 4 regulerer fremgangsmåden, hvis Danmark vil
9
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0010.png
omfattes af en allerede vedtagen retsakt under det retlige samarbejde. En sådan tilslutning
indebærer efter artikel 8, at Danmark indtræder og forpligtes af det overnationale samarbejde
for den pågældende retsakt.
Artikel 5, stk. 1 præciserer, at protokollen også omfatter ændringer af Danmarks forpligtelser,
således at Danmark kan udtræde af det overnationale samarbejde for den pågældende retsakt,
hvis denne ændres. Artikel 5, stk. 2 regulerer EU’s reaktionsmuligheder, hvis Danmarks ikke-
deltagelse i en ændring af en eksisterende foranstaltning, gør denne foranstaltning
uanvendelig, hvor EU kan ”tilskynde Danmark til at give meddelelse i henhold til artikel 3
eller 4”, som det anføres i artikel 5, stk. 2. Efter artikel 5, stk. 3 kan Rådet med kvalificeret
flertal beslutte, at Danmark skal bære finansielle konsekvenser af, at Danmark som følge af
ændringen af reglen ikke længere er omfattet af den pågældende regel. Af artikel 6 fremgår, at
tilvalgsordningen også omfatter udbygning af Schengen reglerne. Artikel 7 indeholder en
specialregel om, at Danmark ikke er bundet af EU’s beslutninger efter TEUF artikel 16 om
behandling af personoplysninger, hvor dette er omfattet af afsnit V om det retlige samarbejde.
Endelig angiver bilagets artikel 9, at hvis Danmark ikke er bundet af en foranstaltning
vedtaget under TEUF tredje del afsnit V, har det ingen finansielle konsekvenser for Danmark,
medmindre Rådet enstemmigt efter høring af Parlamentet beslutter noget andet.
I forhold til den foreliggende problemstilling er de to centrale bestemmelser, bilagets artikel 3
og 4, der lyder.
Artikel 3
1. Danmark kan, inden tre måneder efter at et forslag eller initiativ er blevet forelagt for Rådet i henhold til
tredje del, afsnit V, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, skriftligt meddele Rådets
formand, at Danmark ønsker at deltage i vedtagelsen og anvendelsen af sådanne foreslåede foranstaltninger,
hvorefter det skal have ret hertil.
2. Hvis en foranstaltning som nævnt i stk. 1 ikke kan vedtages inden for en rimelig tid med deltagelse af
Danmark, kan Rådet vedtage en sådan foranstaltning i henhold til artikel 1 uden deltagelse af Danmark. I så
fald finder artikel 2 anvendelse.
Artikel 4
Danmark kan når som helst efter vedtagelsen af en foranstaltning i henhold til tredje del, afsnit V, i traktaten
om Den Europæiske Unions funktionsmåde meddele Rådet og Kommissionen, at Danmark ønsker at
acceptere foranstaltningen. I så fald finder proceduren i nævnte traktats artikel 331, stk. 1, tilsvarende
anvendelse.
Som det fremgår, har bilagets artikel 3 og 4 karakter af en tilvalgsordning. Adgangen til denne
10
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
1563350_0011.png
ordning forudsætter i forhold til EU-retten, at Danmark i henhold til protokollens artikel 8 har
meddelt de andre medlemsstater, at Danmark (fremover) vil benytte tilvalgsordningen. Men
herefter indebærer tilvalgsordningen, at Danmark i forhold til EU fra sag til sag skal meddele
EU, at Danmark tilslutter sig det overnationale samarbejde under TEUF tredje del afsnit V.
6. Kan dansk suverænitetsafgivelse efter EU-retten begrænses til politisamarbejdet?
Det følger af det ovenfor anførte, at der efter EU-retten er to muligheder for at Danmark
tilslutter sig EU’s retlige samarbejde efter TEUF tredje del afsnit V. Den ene er, at Danmark
benytter fremgangsmåden efter Protokol nr. 22 artikel 7, og den anden er, at Danmark
benytter fremgangsmåden efter Protokollens artikel 8.
Det overordnede spørgsmål er, om Danmark efter EU-retten kan begrænse en sådan
tilslutning til alene at omfatte politisamarbejdet i TEUF artikel 87-89, således at Danmark
fortsat står uden for de øvrige dele af TEUF tredje del afsnit V.
I relation til Protokollens artikel 7 anfører reglen, at Danmark ikke længere vil
”benytte
sig af
alle eller
en del af bestemmelserne i denne protokol.”
På grundlag af formuleringens baggrund
og henset til den særlige regel i artikel 8, må ”den del af bestemmelserne i denne protokol” i
artikel 7 fortolkes, som ikke omfattende bilaget til Protokollen, da artikel 8 særskilt regulerer,
hvordan bilagets bestemmelser kan aktiveres. Dette må mest nærliggende betyde, at ”en del af
bestemmelserne i denne protokol” alene refererer til artikel 1-6 i selve Protokollen, men ikke
omfatter artikel 8 og bilaget.
Spørgsmålet er herefter, om ”en
del af
bestemmelserne i denne protokol” betyder, at det efter
artikel 7 er muligt for Danmark alene at tilslutte sig det politimæssige samarbejde i TEUF
artikel 87-89. Studerer man Protokollens artikel 1-6 nærmere er dette formentlig næppe
muligt, da der ikke i artikel 1-6 er særlige bestemmelser om de enkelte dele af TEUF tredje
del afsnit V, når bortses fra artikel 2 om udveksling af personoplysninger, artikel 4 om
Schengen-aftalen – hvorved jeg ser bort fra artikel 5 om det forsvarspolitiske samarbejde, da
11
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
dette ikke er relevant for den foreliggende problemstilling. Efter protokollens artikel 7 er det
således muligt, at begrænse en dansk tilslutning til det overnationale samarbejde under
Schengen eller udveksling af personoplysninger, eller at holde disse to områder uden for en
dansk tilslutning til EUF tredje del afsnit V. Derimod er det efter artikel 7 næppe muligt, at
begrænse en dansk tilslutning til bestemte dele af TEUF tredje del afsnit V.
Heraf følger samlet, at det ikke efter fremgangsmåden i Protokollens artikel 7 er muligt at
begrænse en dansk tilslutning til alene at omfatte politisamarbejdet under TEUF artikel 87-89.
I forhold til Protokollens artikel 8 er problemstillingen noget anderledes. Artikel 8 har som
nævnt alene karakter af en art kompetenceforskydningsregel om, hvordan tilvalgsordningen i
bilaget til protokollen aktiveres. Når tilvalgsordningen er aktiveret, betyder det alene, at det er
bilagets procesordning, der skal anvendes, hvis Danmark ønsker at tilslutte sig det
overnationale samarbejde under dele af TEUF tredje del afsnit V.
Som denne procesordning er udformet, retter den sig mod
de enkelte retsakter
(eller forslag
hertil) under TEUF tredje del afsnit V, mens den ikke indeholder regler om en dansk
tilslutning til bestemte dele af TEUF tredje del afsnit V som fx det politimæssige samarbejde.
Heraf følger samlet, at hvis Danmark beslutter at benytte Protokollens artikel 8, så den i
bilaget fastsatte tilvalgsordning fremover er gældende, kan Danmark ikke i forhold til EU-
retten begrænse dette til alene at omfatte det politimæssige samarbejde efter TEUF artikel 87-
89.
Konsekvenserne af dette er dog ikke nødvendigvis, at Danmark i forhold til grundlovens § 20
skal overlade alle beføjelser, der er omfattet af TEUF tredje del afsnit V. En dansk beslutning
om fremover at anvende tilvalgsordningen i protokollens bilag har således alene den
retsvirkning, at fremtidig udvidelse af dansk deltagelse i det overnationale samarbejde på det
retlige område skal ske efter bilaget. I forhold til EU-retten, er der således intet principielt i
vejen for, at Danmark i henhold til de forfatningsmæssige bestemmelser beslutter fremover at
anvende tilvalgsmodellen i bilaget, uden at Danmark i den forbindelse overlader beføjelser til
EU på noget bestemt område. I så fald er retsvirkningen af en dansk beslutning efter
12
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
Protokollens artikel om fremover at anvende bilagets tilvalgsordning, at der forud for en
dansk beslutning om at tilslutte sig en vedtaget retsakt efter bilagets artikel 4 skal træffes
beslutning efter grundlovens § 20 om at overlade de beføjelser, der er indeholdt i den
pågældende retsakt. Det samme gælder, hvis Danmark vil indtræde i behandling af et forslag
til retsakt efter bilagets artikel 3.
Heraf følger samlet, at en dansk tilslutning til tilvalgsordningen i bilaget til Protokol nr. 22 i
forhold til grundlovens § 20 indeholder to beslutningsspørgsmål. Det ene er, om Danmark
fremover skal benytte tilvalgsordningen. Det andet er, hvilke beføjelser der overlades.
Såfremt Danmark efter grundlovens § 20 på grundlag af Protokollens artikel 8 vedtager
tilvalgsordningen i bilaget, er der således ikke i forhold til EU-retten noget til hinder for, at en
sådan beslutning ledsages af en beslutning om, at Danmark fremover fuldt ud deltager i det
overnationale politisamarbejde under TEUF artikel 87-89, men ikke på andre områder af det
retlige samarbejde overlader beføjelser til EU.
I forhold til EU-retten er konsekvensen af en sådan dansk afgørelse om at benytte
tilvalgsordningen, at Danmark ved en sådan beslutning har tilsluttet sig alle retsakter
vedrørende det politimæssige samarbejde under TEUF artikel 87-89, hvilket så skal meddeles
efter fremgangsmåden i bilagets artikel 4. Beslutningen bevirker endvidere, at den danske
regering i forhold til bilagets artikel 3 er forpligtet til at meddele EU, at Danmark ønsker at
deltage i vedtagelsen af alle de forslag til retsakter, der fremsættes under TEUF artikel 87-89.
I forhold til retsakter under
andre dele
af TEUF tredje del afsnit V end det politimæssige
samarbejde, vil en dansk tilslutning efter bilagets artikel 3 og 4 først kræve en beslutning om
at overlade beføjelser efter grundlovens § 20. Dette vil betyde, at Danmark alene vil kunne
tilslutte sig efter artikel 4, da det i praksis næppe er muligt at gennemføre en § 20 procedure
om at overlade beføjelser vedrørende den konkrete retsakt inden for de tre måneder, som er
forudsat i artikel 4.
13
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
7. Sammenfatning og konklusion
Protokol nr. 22 om Danmarks stilling indeholder to forskellige muligheder for at Danmark
kan indtræde i yderligere dele af EU’s retlige samarbejde efter TEUF tredje del afsnit V. Den
ene er, at Danmark efter protokollens artikel 7 samlet tilslutter sig TEUF tredje del afsnit V.
Efter protokollens artikel 7 er det dermed næppe muligt at begrænse en dansk tilslutning til
det politimæssige samarbejde i TEUF artikel 87-89. Den anden mulighed er, at Danmark i
henhold til protokollens artikel 8 beslutter sig for tilvalgsmodellen, der er reguleret i bilag til
protokol nr. 22. Vælger Danmark den sidste mulighed medfører det ikke i sig selv, at der
overlades beføjelser til EU på nye områder, da dette fortsat skal ske i ”overensstemmelse med
de forfatningsmæssige bestemmelser”, som det anføres i protokollens artikel 8.
I forhold til EU-retten er der herefter to muligheder for, hvordan den danske tilslutning til
tilvalgsordningen sker. Den ene mulighed er, at Danmark vælger en ordning, hvor det er
regering og Folketing, der bestemmer, hvilke dele af det overnationale samarbejde under
TEUF tredje del afsnit V, som Danmark vil tilslutte sig. Den anden mulighed er, at en dansk
tilslutning til tilvalgsordningen ikke ændrer ved, at dansk tilslutning til retsakter i de enkelte
tilfælde kræver beslutning efter grundlovens § 20. I forhold til EU-retten er der dermed intet
til hinder for, at en dansk beslutning om fremover at anvende tilvalgsordningen i protokollens
bilag ledsages af en samtidig beslutning efter grundlovens § 20 om, at der på det
politimæssige samarbejde efter TEUF artikel 87-89 er sket en sådan overdragelse af
kompetence, da det sidste må anses for et internt dansk anliggende, der ikke er reguleret ved
protokollens tilvalgsordning.
I forhold til grundlovens § 20 gjorde professor Henrik Zahle under behandling af lovforslag
om tiltrædelse af Maastricht Traktaten i 1992 gældende, at der var statsretlige
betænkeligheder ved, at lade ØMU’s 3. fase være omfattet af tiltrædelsesloven, da det var
overladt til regering og Folketing, om Danmark skulle tiltræde ordningen, hvormed
kompetencen efter grundlovens § 20 så at sige var delegeret til regering og Folketing.
Justitsministeriet afviste indsigelsen, da ministeriet mente, at det var tilstrækkeligt, at denne
mulighed for senere overladelse af kompetence var klar for Folketing og vælgerbefolkning.
14
L 29 - 2015-16 - Bilag 8: Notat vedr. dansk tiltrædelse af EU’s politisamarbejde
Folketinget ændrede imidlertid lovforslaget, så en tiltrædelse til ØMU’s 3 fase vil kræve en ny
beslutning efter grundlovens § 20, uden ændringen af lovforslaget blev ledsaget af en direkte
tilslutning til Zahles synspunkter.
Det er derfor ikke muligt at konkludere, at en delegation til regering og Folketing af
beslutning om at overlade beføjelser vedrørende det retlige samarbejde er uforenelig med
grundlovens § 20, men forløbet peger på, at det ikke er utvivlsomt, at en sådan
delegationsmodel er forenelig med grundlovens § 20. Derimod er der ikke statsretlige
betænkeligheder, hvis der sammen med tilslutning til tilvalgsordningen efter grundlovens § 20
alene overlades beføjelser vedrørende det politimæssige samarbejde, da dette entydigt
regulerer, hvilke beføjelser den danske regering har i forhold til tilvalgsordningen i bilagets
artikel 3 og 4.
Peter Pagh
den 19. januar 2015
15