EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion

Europaudvalget 2016-17
EUU Alm.del EU-note E 12
Offentligt

NOTAT

16. december 2016

Europaudvalget og Retsudvalget

…

EU-konsulenten

EU-note

Ref.: Christine Sidenius

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

Den 16. december 2016

En europæisk sikkerhedsunion – terrorbekæmpelse i et europæisk

perspektiv

De europæiske lande har igennem de sidste par år været udsat for en række

terrorangreb, der har betydet stigende utryghed blandt unionens borgere.

Samtidig viser en Eurostat undersøgelse, at 82 % af EU-borgerne ønsker, at

EU gør mere i indsatsen mod terrorisme.

Kommissionen har foreslået en europæisk sikkerhedsunion med en række

tiltag og områder, hvor EU og medlemslandene i fællesskab kan styrke

indsatsen for, at imødekomme borgernes utryghed. Danmark vil kunne

deltage i visse dele (bl.a. de dele der hører under Schengensamarbejdet),

men vil stå uden for andre pga. retsforbeholdet.

Europaparlamentet har givet sin fulde støtte til den overordnede strategi, men

har samtidig rejst debatten om, hvordan man sikre en god balance mellem

sikkerhed og frihed.

Denne note ser nærmere på, hvad EU’s sikkerhedsunion går ud på, og på

muligheden for dansk deltagelse.

1/8

EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion

Indledning

Det Europæiske Råd har ad flere omgange taget tilløb til at fremsætte forslag

til fælleseuropæiske regler om terrorbekæmpelse.

Rammeafgørelsen,

der

banede vejen for en fælleseuropæisk strategi for bekæmpelse af terror, blev

først vedtaget i 2002, kort efter terrorangrebet i New York 11/9 2001.

Rammeafgørelsen er efterfølgende blevet opdateret i 2004, bl.a. som reaktion

på terrorangrebet i Madrid, og i 2008, efter terrorangrebet i London.

Der er tale om en rammeafgørelse, idet Det Europæiske Råd i 2002 fastslog,

at intern sikkerhed fortsat er et nationalt anliggende og der den gang ikke var

hjemmel i traktaten til et andet retsgrundlag, og at der på den baggrund først

og fremmest var grundlag for at vedtage en rammeafgørelse, der overlader

det til medlemslandene at foretage de nødvendige tiltag under national

lovgivning. Langt den overvejende del af EU’s medlemslande havde eller

etablerede i årene efter 11/9-2001, et strategi for national sikkerhed, herunder

et terrorberedskab.

I april 2015 fremlagde Kommissionen en dagsorden om sikkerhed,

aktualiseret af terrorangrebet i Paris mod satirebladet

Charlie Hebdo,

men

også som endnu et første forsøg på at skabe en mere sammenhængende

tilgang til terrorbekæmpelse. Som opfølgning på denne mere generelle

vedtagelse, fremsatte Kommissionen på opfordring fra det Europæiske Råd i

april 2016 en skitse til etableringen af

En Europæisk Sikkerhedsunion.

En europæisk sikkerhedsunion

Skitsen til en europæisk sikkerhedsunion fremhæver en rækker prioriterede

områder, som sikkerhedsunionen vil have som omdrejningspunkt:



Bekæmpelsen af truslen fra tilbagevendte fremmedkrigere (nyt)

Forebyggelse og bekæmpelse af radikalisering (bygger

på

eksisterende tiltag)

Straffeforanstaltninger over for terrorister og deres støtter

(indarbejdes

i nyt direktiv om terrorbekæmpelse)

Indsamling og udveksling af oplysninger vedrørende terrormistænkte

fra tredjelande (selvstændige

tiltag under eksisterende

Schengeninformastionssystem og ny Europol-forordning)

Styrkelse af koordineret europæiske terrorbekæmpelse (udbygning

eksisterende samarbejde i ny Europol-forordning)

Afskæring af terroristers adgang til sprængstoffer og våben (revision

af våben-direktivet)

Afskæring af terroristers adgang til finansiering (indarbejdes

i nyt

direktiv om terrorbekæmpelse)



2/8

EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion



Beskyttelse af borgere og kritisk infrastruktur (samarbejde

eksisterende direktiv om beskyttelse af kritisk infrastruktur).

Den udenrigspolitiske dimension (udvidelse

af eksisterende

internationalt samarbejde under den europæiske udenrigstjeneste.).

Kommissionens seneste udviklingsrapport kan læses

her.

I det følgende

gennemgås kort, hvilket formål tiltagene har.

Et direktiv om bekæmpelse af terrorisme

I kølvandet på de seneste års terrorangreb i Europa, fremsatte Kommissionen

sidste år udkast til

direktiv om terrorbekæmpelse,

der træder i stedet for

førnævnte rammafgørelse. Grundlaget for direktivet har foruden

rammeafgørelsen, været den

Interne sikkerhedsstrategi,

der i de sidste otte år

har dannet rammen for lovgivning, der er relateret til terrorbekæmpelse

(direktiv

om bekæmpelse af hvidvaskning af penge, beskyttelse af kritisk

infrastruktur, våbendirektivet m fl.),

Direktivet fastsætter følgende:

1. Minimumsregler for definitionen af kriminelle handlinger i relation til

terrorisme

2. Definition af tre typer af terrorhandling a) terrorhandlinger b)

handlinger relateret til terrorgrupper og c) handlinger relateret til

terrorhandlinger (forberedelse

af terrorangreb, træning og rejse med

terrorhandlinger for øje)

3. Minimumsrammer for sanktioner i forbindelse med de definerede

terrorhandlinger

4. Beskyttelse af ofre for terrorisme

Danmark kan pga. retsforbeholdet ikke deltage i vedtagelsen af direktivet og

vil ikke blive bundet af det. Danmark vil fortsat være bundet af den gamle

rammeafgørelse, og Danmark kan vælge at gennemføre direktivets regler i

dansk lovgivning efterfølgende.

Forebyggelse og bekæmpelse af radikalisering

Forslag til bekæmpelse af radikalisering udvikles ifølge Kommissionen

primært gennem det nedsatte RAN-netværk (Netværk

til skabelse af

opmærksomhed om radikalisering, bestående af eksperter og nationale

myndigheder der arbejder med radikalisering),

der gennem ”bløde” tiltag,

eksempelvis en platform til aktivering af unge til at deltage aktivt i arbejdet

mod radikalisering, skal styrke indsatsen mod radikalisering og forebygge

radikalisering, der fører til voldelig ekstremisme.

Fokus har også været på radikalisering på internettet, og Kommissionen har

været vært ved et møde mellem Kommissionen, Europol, og de største IT-

virksomheder, med henblik på at finde metoder til hurtigt at kunne tage

hjemmesider ned, hvis de indeholder ulovligt indhold.

Derudover strammer Kommissionen gennem forslag om

ETIAS

– et

3/8

EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion

europæisk rejse og autorisationssystem – kontrollen med tredjelandsborgere,

der rejser ind i EU fra visum-fri lande. Kommissionen etablerer et automatisk

registreringssystem. Dette forslag skal bl.a. dæmme op for manglende

registrering af tilbagevendte fremmedkrigere, og skabe bedre muligheder for

at overvåge potentielle ”prædikanter”.

Danmark kan deltage i både netværket og i det Schengenrelaterede ETISA.

Endelig betyder en

revision af våbendirektivet,

at kontrollen med våben

skærpes. Eksempelvis lægger forslaget op til, at kraftige halvautomatiske

våben beregnet til krig bør forbydes til civilt brug. Ud over begrænset

anvendelse af våben skal antal skud i et magasin også begrænses.

Kommissionen vil samtidig arbejde på at intensivere indsatsen mod ulovlig

våbenhandel, ikke mindst i samarbejde med landene på Vestbalkan.

Danmark deltager ikke i vedtagelsen af direktivet, eller de foreslåede

ændringer, men har i den danske våbenlov, langt den overvejende del af

direktivets komponenter med.

Forslag til ændringer i diverse EU-informationssystemer og Europols

europæiske center for terrorbekæmpelse

På dette område er der en række konkrete initiativer:

1. Kommissionen har fremsat forslag til ændringer til

Schengen-

grænsekodeks,

så der sker en tilpasning til forslaget om intelligente

grænser, og dermed en mere systematisk kontrol ved ind- og udrejse,

og ikke mindst at disse oplysninger deles mellem landene og Europol.

2. Under den nye

Europol-forordning

styrkes indsatsen i kampen mod

terrorisme gennem etableringen af et anti-terrorcenter, der skal

bekæmpe terrorisme gennem informationsindsamling, analyse af

information og videreformidling af væsentlig information indsamlet i

medlemslandene.

3. Kommissionen har ligeledes foreslået en udvidelse af det

eksisterende informationssystem for strafferegistre

ECRIS,

så det

også omfatter tredjelandsborgere. Kommissionen overvejer at

fremsætte forslag om at styrke kontrollen med udstedelse af

dokumenter for at imødegå og bekæmpe dokumentfalskneri.

4. Desuden har EU’s anti-terrorkoordinator iværksat en

hurtigt

arbejdende højtniveaugruppe.

Den skal se nærmere på muligheden

for at optimere samkøringen af data fra diverse databaser, der

anvendes til registrering af tredjelandsborgeres ind- og udrejse,

fingeraftryk fra asylansøgere og migranter, visumansøgere samt

registre over kriminelle, terrormistænkte og formodede kriminelle

engageret i grov grænseoverskridende organiseret kriminalitet.

Formålet er, ud over at skabe solidt og gennemanalyseret materiale til

brug i bekæmpelse af terrorisme også at sikre, at oplysninger, der kan

4/8

EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion

lede til efterforskning og retsforfølgelse af terrormistænkte og

kriminelle, bliver delt mellem de relevante parter.

5. Etableringen af en enkeltsøgningsplatform (Single Search Interface),

hvor al information via en teknisk portal kan tilgås af

politimyndigheder på lige fod med de nationale portaler, der i dag

bruges i forbindelse med søgninger i diverse EU-databaser.

6. EU’s Visa Informationssystem (VIS) har været i gennem en

evaluering i Kommissionen REFIT-program, og skal ifølge

Kommissionen tilpasses de nye forhold, så der sker en mere

systematisk tjek af visa ved indrejse ved de ydre grænser (i

dag

tjekkes kun hvert andet visa elektronisk ved de ydre grænser),

Kommissionen overvejer ligeledes, at politimyndigheder skal have

udvidet adgang til VIS (nogen

lande har grænsepoliti, der ikke har

samme beføjelser som almindeligt politi).

Danmark deltager i revisionen af Schengen-grænsekodeks, og forhandler i

øjeblikket om en særaftale om tilknytning til Europol.

ECRIS er omfattet af det danske retsforbehold, og Danmark deltager ikke.

Danmark er fuldt ud med i visa-samarbejdet.

Danmark deltager i samarbejdet omkring flere af de europæiske databaser,

så som Schengeninformationssystemet, EURODAC, Visa-

informationssystemet, og hidtil også i Europols Informationssystem.

Danmark deltager også i den hurtigtarbejdende højtniveau gruppe, og er altså

med i diskussionerne om udviklingen af et mere sammenhængende system

for adgang til EU’s mange databaser. Det er endnu uvist hvad arbejdsgruppe

vil konkluderer, og hvilke forslag der eventuelt vil komme ud af arbejdet.

Beskyttelse af borgere og kritisk infrastruktur

Kommissionen mener, at det er særligt vigtigt at identificere kritiske punkter i

transportsektoren. Der er sket omfattende sikkerhedsindsatser i flysektoren i

forlængelse af terrorangrebet i New York, og en terrorists forsøg på at

medbringe en bombe i et fly. Med den seneste revision af

forordningen om

luftfartssikkerhed,

blev også sikkerheden på landjorden og dermed i lufthavne

omfattet af direktivet. Kommissionen har ligeledes iværksat

konsekvensanalyser for transport til vands, særligt store færger med mange

passagerer samt til lands for højhastighedstog, for at vurdere behovet for

tiltag i disse sektorer.

Endelig har Kommissionen sammen med canadiske og amerikanske

myndigheder indledt et arbejde med at udpege områder, hvor der vurderes at

være behov for internationalt samarbejde om beskyttelse af kritisk

infrastruktur (energi- vand og fødevareforsyning).

Danmark deltager i disse forhandlinger, der finder sted i forbindelse med Det

Europæiske Råd.

5/8

EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion

Den eksterne dimension

Samarbejdet med tredjelande er ifølge Kommissionen et helt nødvendigt

redskab til bekæmpelse af terrorisme. Kommissionen foreslår, at der sker en

udvikling af arbejdet hos Europol og ved EU’s anti-terrorkoordinator, der skal

fokusere på partnerskabsaftaler om bekæmpelse af terrorisme med

prioriterede tredjelande. Lande som Bosnien-Herzegovina, Chad og Libanon,

Israel, Egypten og Irak er nævnt som potentielle samarbejdspartnere.

Danmark deltager ligeledes i disse forhandlinger der finder sted i regi af Det

Europæiske Råd.

Andre initiativer

Det europæiske Råd har vedtaget konklusioner der opfordrer EU-

institutionerne til hurtigt at vedtage

PNR-direktivet

om indsamling af

personnavneregistrering af alle flypassagerer

(obligatorisk for fly fra

tredjelande og frivilligt for intra-europæiske fly),

og en

forordning om de

intelligente grænser,

der omfatter forslag til systematisk indsamling og

registrering af oplysninger om rejsende, der krydser EU’s ydre grænser ved

ind- og udrejse (obligatorisk

for tredjelandsborgere og frivilligt for EU-borgere).

Danmark deltager ikke i direktivet om et europæisk PNR-system, men

regeringen har indhentet mandat til at indlede forhandlinger med

Kommissionen om en mulig parallelaftale på mellemstatsligt niveau. Direktivet

træder i kraft i 2018. Hvad angår udviklingen af de intelligente grænser,

bygger forslaget på en videreudvikling af Schengensamarbejdet, og såfremt

Danmark ønsker det, kan man deltage i samarbejdet på mellemstatsligt

niveau, når forslaget er vedtaget.

Hvor står Danmark i forhold til virkeliggørelsen af EU’s sikkerhedsunion,

set i lyset af det danske retsforbehold?

På det overordnede, strategiske plan deltager Danmark i debatterne i Det

Europæiske Råd, og deltager dermed i de beslutninger, der træffes og de

konklusioner der drages i debatten om, i hvilken retning EU’s sikkerhedsunion

skal udvikle sig. Og Danmark vil fremadrettet været bundet af

rammeafgørelsen fra 2002, når det nye direktiv træder i kraft.

I forhold til de konkrete lovgivningstiltag, der vil blive fremsat, afhænger dansk

deltagelse som beskrevet af, om forslaget er en del af Schengensamarbejdet,

hvor Danmark deltager på mellemstatslig basis, eller om der er tale om det

politi- og strafferetlige samarbejde i øvrigt, hvor det dansk retsforbehold er

gældende.

6/8

EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion

Med andre ord vil Danmark i forhold til forslagene under den europæiske

sikkerhedsunion kunne tilslutte sig en del af de foreslåede retsakter, der netop

er en udvidelse af Schengensamarbejdet. Til gengæld vil dansk tilslutning til

fremtidige direktiver og forordninger, der er omfattet af retsforbeholdet,

sandsynligvis kræve at Danmark enten anvender protokollen om en

tilvalgsordning, eller at Danmark søger om en særaftale, i stil med den

Danmark pt søger at få i forhold til Europol.

Europaparlamentets holdning

Som antydet i anledningen, vedtog Rådet rammeafgørelsen om bekæmpelse

af terrorisme i 2002, efter høringsprocedure, hvor Europaparlamentet blot

skulle høres. Europaparlamentet havde den 5. september 2001, 6 dage før

terrorangrebet i New York, vedtaget en henstilling til Rådet og Kommissionen,

som omhandlede forslag til vedtagelse af en overordnet strategi for både

definitionen af terrorisme, og for hvordan EU-landene burde vedtage et

mandat for eftersøgning pågribelse af personer der udfører terrorhandlinger.

I årene efter, hvor Det Europæiske Råd vedtog reviderede udgaver af

rammeafgørelsen, bakkede Europaparlamentet fuldt op om strategien for at

sikre, at medlemslandene som minimum havde en fælles strategi for

bekæmpelse af terrorbekæmpelse.

Men dagsordenen har skabt meget debat i parlamentet, der fra begyndelsen

har insisteret på at finde en balance mellem frihed og sikkerhed. Dette

dilemma er og bliver et omdrejningspunkt for de overvejelser politikere

nationalt og i Europaparlamentet har for lovgivning til bekæmpelse af

terrorisme.

Der har på området været rejst flere

sager

ved EU-domstolen, som har

udfordret såvel retsgrundlag som mulige overgreb på borgernes

grundlæggende rettigheder.

Europaparlamentet har på den baggrund i en

resolution

fra 2015, på den ene

side udtrykt sin fulde støtte i kampen mod terrorisme, men har samtidig

efterlyst en evaluering af de mange lovgivningstiltag både med hensyn til

effektivitet, omkostninger, påvirkning af de grundlæggende rettigheder og

relationen til tredjelande – og ikke mindst krav om fuld deltagelse i den

fremadrettede lovgivningsprocedure.

Med beslutningen om en etablering af en europæisk sikkerhedsunion har Det

Europæiske Råd udstukket en strategi. Europaparlamentet har ikke udtalt sig

specifikt om strategien, men den blev forelagt Parlamentet i forbindelse med

lanceringen.

7/8

EU-note - 2016-17 - E 12: EU-note om Den Europæiske Sikkerhedsunion

Som skitseret ovenfor er der fremsat en række tiltag, som er egentlig

lovgivning relateret til terrorbekæmpelse, hvor Europaparlamentet har været

medlovgiver på en række direktiver og forordninger. For en omfattende og

meget

detaljeret gennemgang af samtlige terrorbekæmpelsestiltag

vedtaget

af EU, henvises til en rapport udarbejdet af Statewatch i samarbejde med

Kommissionen.

Endelig har Europaparlamentets forskningsafdeling samlet en række indlæg

fra europæiske tænketanke i debatten om

status for bekæmpelse af

terrorisme.

Her ved udgangen af året hvor Den Europæiske Sikkerhedsunion

blev søsat, er der ingen tvivl om, at terrorbekæmpelse forsat vil være på

dagsordenen også i 2017.

8/8