EU-note - 2016-17 - E 21: EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik

Europaudvalget 2016-17
EUU Alm.del EU-note E 21
Offentligt

Europaudvalget og Udlændinge- og Integrationsudvalget

EU-konsulenten

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

7. marts 2017

Kontaktperson:

Christine Sidenius (3356)

EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik

Hvad sker der med personer fra tredjelande, der opholder sig ulovligt

på EU’s territorie? Hvad sker der for de personer, hvis visum udløber,

mens de opholder sig i EU? Hvad sker der, når asylansøgere får af-

slag? EU har etableret et sæt regler, der fastsætter procedurer for af-

gørelser, der fastlægger den egentlige udsendelse. EU har fastsat reg-

ler for tilbagetagelsesaftaler med tredjelande. Og EU har indgået afta-

ler med tredjelande om partnerskaber, der skal fremme og effektivi-

sere tilbagesendelser i praksis. Denne note ser nærmere på EU-lov-

givningen, og på hvad Danmark, der på grund af retsforbeholdet ikke

er omfatte af EU-lovgivningen, har gjort i stedet for.

Baggrund

Selv om EU modtager mange asylansøgere med et beskyttelsesbehov, er det

langt fra alle, der kommer, der får asyl, og derfor bliver spørgsmålet om tilba-

gesendelser aktualiseret. Det gør det også, når migranter, der ikke har et be-

skyttelsesbehov, kommer til EU for et bedre liv. For ofte har de ikke visum, de

har intet job, og dermed har de måske en forståelig grund, men ikke en ret til

at være i EU. Endelig aktualiseres tilbagesendelser også af, at mange millio-

ner mennesker hvert år rejser ind i EU på et visa. Når dette visum udløber, er

personen forpligtet til at udrejse fra EU – men det sker ikke altid. I alle tre til-

fælde bliver reglerne om udsendelse og tilbagesendelse aktuelle.

1/7

EU-note - 2016-17 - E 21: EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik

Der er mange skridt i processen frem til selve udsendelsen, men når først af-

gørelsen er faldet, uanset om man er asylansøger, migrant eller indrejst med

visum, der udløber, kan tilbagesendelser kort fortalt foregå på tre måder:

1. Personen forlader landet selv.

2. Personen får en udvisningsafgørelse, og forlader frivilligt landet, må-

ske med økonomisk støtte.

3. Personen får en udvisningsafgørelse, nægter at udrejse, og får en as-

sisteret udrejse, eventuelt under tvang.

Afgørelser om tilbagesender sker i regi af en række direktiver og internatio-

nale samarbejdsaftaler som i det følgende gennemgås kort.

EU’s lovgivning vedrørende tilbagesendelser

Tilbagesendelse af personer fra tredjelande er reguleret på EU niveau, på

grundlag af

EU-traktatens

afsnit om den fælles indvandringspolitik, særligt af-

snittet om tilbagesendelser og repatriering. Der er udarbejdet direktiver om 1)

procedurer for beslutninger om tilbagesendelse, 2) internationale aftaler med

tredjelande om tilbagetagelse af egne borgere, og endelig er der ved at blive

udarbejdet 3) regler for fastsættelse af, hvilke lande, der kan betragtes som

sikre tredjelande, hvortil tilbagesendelser kan finde sted under en hasteproce-

dure, når asylansøgninger vurderes at være grundløse.

Tilbagesendelsesdirektivet

omhandler udvisning og udsendelse af

tredjelandsborgere uden lovligt ophold i EU. Direktivet fastsætter ram-

mer for procedurer for afgørelser, tidsrammer for effektuering af afgø-

relser og regler for under, hvilke forhold personer, der skal tilbagesen-

des, kan tilbageholdes. Direktivet fastlægger også procedurer for

sagsbehandlingen herunder deadlines med en maksimumperiode på

18 måneder for tilbageholdelse. Direktivet indeholder desuden en be-

stemmelse, som giver mulighed for at indføre et forbud mod genind-

rejse på op til 5 år for personer, der har brudt loven eller udgør en sik-

kerhedstrussel for medlemslandet. Procedurerne for den praktiske

udsendelse bliver fastlagt i national lovgivning med pligt til at over-

våge at tilbagesendelser overholder grundlæggende menneskeret-

tigheder og non-refoulement-princippet

Danmark er pga. retsforbeholdet ikke omfattet af direktivet, som vi

heller ikke har været med til at vedtage.

Non-refoulement-princippet betyder, at landene ikke må sende flygtninge retur, hvis de risikerer

forfølgelse eller nedværdigende eller degraderende behandling.

2/7

EU-note - 2016-17 - E 21: EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik

2. Tibagesendelsesaftaler med tredjelande er internationale aftaler ind-

gået mellem EU og tredjelande, og aftalerne er juridisk bindende. Så-

danne tilbagesendelsesaftaler fastlægger grundlæggende principper

for tredjelandes pligt til at modtage egne borgere, der ikke længere

har ret til ophold i EU. De indeholder procedurer og krav til dokumen-

ter der skal anerkendes, og et fælles format for anmodningen om til-

bagesendelsen. Aftalerne kan og bliver ofte kædet sammen erklærin-

ger om aftaler om gensidig visumfrihed og eller andre aspekter af

samarbejdsaftaler med tredjelandet, som eksempelvis tilbud om mid-

ler til uddannelse af grænsepoliti etc.

EU har hidtil indgået

17 aftaler

med tredjelande, her i blandt Albanien,

Tyrkiet

, Moldova, Hong Kong og Pakistan. Der er fortsat ingen afri-

kanske lande på listen, men Kommissionen forhandler i øjeblikket

med både Egypten og Tunesien.

Danmark er ikke omfattet af disse tilbagesendelsesaftaler pga. det

danske retsforbehold, men EU-aftalerne indeholder klausuler, om det

hensigtsmæssige i at etablere aftaler mellem Danmark og det pågæl-

dende tredjeland.

Andre typer aftaler der også omhandler tilbagesendelser

EU-Tyrkietaftalen – aftalen åbner op for at EU kan sende personer,

der søger om asyl i eksempelvis Grækenland tilbage til Tyrkiet, mod

til gengæld at tage i mod mennesker der opholder sig i Tyrkiet, og

som vurderes at have et reelt beskyttelsesbehov og som ønsker at

komme til EU. EU har også indgået en egentlig tilbagetagelsesaftale

med Tyrkiet (se ovenfor).

Den danske regering har støttet op om aftalen med Tyrkiet, der ikke

er juridisk bindende, men som forpligter såvel Tyrkiet som EU til at

overholde alle aftalens dele.

EU’s udenrigstjeneste har udarbejdet en

samarbejdsaftale med Af-

ghanistan,

med henblik på at tilbagesende afghanske statsborgere

uden lovligt ophold i EU. Aftalen med Afghanistan er ikke juridisk bin-

dende for de to parter, og har som sådan ikke status af en tilbagesen-

delsesaftale.

Danmark har en lignende aftale med Afghanistan som blev indgået i

2004.

Liste over sikre tredjelande

EU har også indgået en bredere aftale med Tyrkiet, om samarbejde om kontrol med migration.

3/7

EU-note - 2016-17 - E 21: EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik

3. Forordningen om sikre tredjelande etablerer en liste over lande, der

anses for at være sikre tredjelande. Når EU efter forordningens pro-

cedurer fastslår, at et land er et sikkert tredjeland, betyder det, at EU-

landene kan behandle asylansøgere fra disse lande i en hasteproce-

dure, og i tilfælde hvor det vurderes, at ansøgningen er ubegrundet,

sende dem tilbage uden at behandle deres asylansøgning. EU-lan-

dene kan endvidere tilbagesende asylansøgere, der er rejst i gennem

et sikkert tredjeland på deres vej til EU, til det tredjeland, selv om per-

sonen ikke er statsborger i landet. Direktivet er udarbejdet i tilknytning

til direktivet om procedurer for behandling af asylansøgninger.

Danmark er ikke omfattet af forordningen, og ej heller af proceduredi-

rektivet og deltager ikke i dets vedtagelse (Danmark har sin egen liste

over sikre tredjelande (se nedenfor).

Andre tiltag

4. Da EU’s Grænse- og Kystvagt agentur blev etableret, fik det bl.a. til

opgave at assistere medlemslandene i forbindelse med tilbagesendel-

ser. Agenturet har desuden oprettet en pulje af eksperter og personer

til at assisterer den praktiske tilbagesendelse. Det er fortsat suverænt

medlemslandene, der bestemmer, hvilke personer der skal sendes

retur.

Danmark deltager i agenturets arbejde, som er en udbygning af

Schengensamarbejdet.

EU vedtog på et

topmøde i Valletta

en erklæring om at styrke samar-

bejdet med en række Nordafrikanske lande. Samarbejdet skal særligt:

Bekæmpe de grundlæggende årsager til irregulær migration og

tvangsfordrivelse

Forbedre samarbejdet om lovlig migration og mobilitet

Forbedre beskyttelsen af migranter og asylansøgere

Forebygge og bekæmpe irregulær migration, smugling af migranter

og menneskehandel

Arbejde tættere sammen for at forbedre samarbejdet om tilbagesen-

delse, tilbagetagelse og reintegration

Ud over Valletta-erklæringen, vedtog stats- og regeringscheferne også en

handlingsplan, som blandt andet fastsætter nogle overordnede mål for migra-

tionssamarbejdet med de afrikanske lande, men som også afsætter midler til

at støtte udvalgte lande, i deres bestræbelser på at opfylde aftalens mål.

Den danske regering bakker op om Valletta erklæringen, og udbygningen af

de såkaldte ”compacts” med afrikanske lande.



Kommissionen har udarbejdet en ”håndbog i tilbagesendelse”, hvor

procedurer og bedste praksis kan udveksles.

4/7

EU-note - 2016-17 - E 21: EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik



Kommissionen har udarbejdet Guidelines i anvendelsen af assiste-

rede frivillige tilbagesendelse og reintegrationsprogrammer.

Danmark og tilbagesendelsesaftaler

Det fremgår af svar til

Folketingets

Finansudvalg, at regeringen i 2015 ned-

satte et udvalg, der skal se nærmere på anvendelsen af udviklingsbistand,

herunder migrationspolitikken og tilbagesendelsesaftaler.

Hidtil har Danmark indgået bilaterale tilbagetagelsesaftaler med ni

lande,

forhandler yderligere aftaler, der endnu ikke er afsluttet.

Rigspolitiet er den myndighed i Danmark, der varetager tilbagesendelser, og

af den seneste

redegørelse fra Rigspolitiet

fremgår det, hvilke lande Danmark

sender afviste asylansøgere tilbage til. Derudover gennemgår redegørelsen

lovgrundlaget for udsendelser og tilbagesendelser, og hvilke retningslinjer po-

litiet følger ved ledsagede udsendelser. Endelig beskriver redegørelsen Dan-

marks relation til EU-tilbagetagelsesaftalerne. I de aftaler EU har indgået, er

der tilføjet en klausul, der påpeger at ”det er hensigtsmæssigt” at tredjelandet

og Danmark indgår er lignende aftale.

Danmark har, på lige fod med EU en

liste over sikre tredjelande,

udarbejdet af

Udlændingestyrelsen i samarbejde med Dansk Flygtningehjælp og politiet.

Asylansøgere fra disse lande, vil som udgangspunkt få behandlet deres asyl-

sag i en åbenlyst grundløs hasteprocedure (ÅGH), og kun med særlig undta-

gelse vil disse ansøgere kunne opnå asyl. Listen er senest opdateret i 2011,

og indeholder ikke afrikanske lande.

Seneste udvikling

Kommissionen præsenterede d. 2. marts 2017 i en meddelelse

en handlings-

plan for en mere effektiv tilbagesendelsespolitikhttp://www.eu.dk/sam-

ling/20171/kommissionsforslag/KOM(2017)0200/index.htm

i EU. Meddelelsen

er en opfølgning på den

handleplan,

Rådet vedtog i efteråret 2015, der påpe-

gede 10 umiddelbare tiltag til opstramning i forhold til at effektivisere tilbages-

endelser af tredjelandsborgere uden lovligt ophold i EU. Den nye meddelelse

gennemgår en lang række tiltag, som medlemslandene anbefales at gennem-

føre hurtigst muligt for at styrke indsatsen med tilbagesendelser. Meddelelsen

har også

et bilag

vedhæftet med en række konkrete tiltag, specifikt relateret til

implementeringen af tilbagesendelsesdirektivet.

Handlingsplanen kommer med følgende overordnede anbefalinger:



Medlemslandene skal identificere god praksis for hvordan lande kan

føre kampagner der fraråder ulovlig indvandring af tredjelandsbor-

gere.



Medlemslandene skal have fokus på misbrug af asylsystemet, og

styrke indsatsen for en hasteprocedure, når ubegrundede asylansøg-

ninger identificeres.

5/7

EU-note - 2016-17 - E 21: EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik



Medlemslandene skal styrke udvekslingen af data om gennemførelse

af tilbagesendelser og forbud mod genindrejse, og sørge for at data

også indføjes i Schengeninformationssystemet.

Medlemslandene skal sikre indsatsen for bedre re-integrering af tilba-

gesendte personer, og medlemslandene bør udvikle fælles tilbages-

endelsesoperationer.

Medlemslandene skal styrke indsatsen for samarbejde om tilbagesen-

delser gennem et EU instrument kaldet IRMA (Integrated Return Ma-

nagement Approach).

Grænse- og kystvagt agenturet skal styrke bemandingen i støtten til

medlemslandene for tilbagesendelser og bl.a. kortlægge de enkelte

medlemslandes kapacitet.

Medlemslandene skal fuldt ud bakke op om gennemførelse af part-

nerskabsaftaler med særligt de afrikanske lande.

Samtidig har Kommissionen i anneks til meddelelsen udarbejdet en opgørelse

over samtlige tiltag, som Kommissionen overvåger implementering af, og som

samlet set skal bidrage til den samme målsætning – at effektivisere tilbages-

endelser fra EU.

Afslutning

At Kommissionen, Rådet og medlemslandene presser på, for at få gennem-

ført en styrkelse af indsatsen med at få tredjelandsborgere med ulovligt op-

hold i EU sendt tilbage skal ikke mindst ses i lyset af den relativt store til-

strømning af migranter, der fandt sted i 2015 og 2016. For selv om landene

har ageret meget forskelligt i forhold til at modtage disse personer, og der fort-

sat er store forskelle i landenes effektivitet med hensyn til asylbehandling, så

er der stor enighed om en ting: hvis ikke personer, uden ret til lovligt ophold i

EU, tilbagesendes til deres oprindelsesland eller det land, hvorfra de er rejst til

EU, ja så er der stor risiko for, at opbakningen til både flygtninge- og migrati-

onspolitikken skrider. Det scenarie har Kommissionen og medlemslandene

længe været bevidste om.

Tilbage står, at tilbagesendelser, udvisninger og deportationer forbliver kon-

troversielle. Mennesker, der mod deres vilje, eskorteres ud til fly, måske i en

eller anden form for håndjern eller såkaldte body-cufs (dragter, der gør det

umuligt at bevæge sig uden hjælp fra andre), forbliver svære at forsvare, og

svært at retfærdiggøre over for mediernes beskrivelse og billeder. Derfor sker

mange udsendelser også fra afsidesliggende lufthavne på tidspunkter uden

for myldretid.

Den seneste meddelelse fra Kommissionen leverer håndgribelige tiltag til at

effektivisere tilbagesendelser. Det vil vise sig, om medlemslandenes myndig-

6/7

EU-note - 2016-17 - E 21: EU-note om EU og Danmarks tilbagesendelsespolitik

heder, kan overkomme de praktiske udfordringer, og omsætte de mange red-

skaber til handling, og dermed få skabt et mere effektivt system for tilbages-

endelser.

7/7