Europaudvalget 2016-17
EUU Alm.del EU-note E 5
Offentligt
1678509_0001.png
Europaudvalget samt Udlændinge-, Integrations- og Boligudvalget
EU-konsulenten
EU-note
Dato:
21. oktober 2016
Integrationsydelsen og EU-retten
Denne note er udarbejdet til brug for et samråd i Udlændinge-, Integrations-
og Boligudvalget den 25. oktober 2016. Samrådsspørgsmålet handler om,
hvorvidt integrationsydelsen er forenelig med EU-retten.
1
Noten ser på rele-
vante delspørgsmål og EU-Domstolens retspraksis på området, samt på
hvordan loven om integrationsydelse tager højde for EU-retten.
Hvad er integrationsydelsen og hvilke EU-retlige spørgsmål rejser den?
Kun personer, der lovligt har opholdt sig i Danmark sammenlagt mindst 7 ud
af de seneste 8 år, har ret til uddannelses- og kontanthjælp. Personer, der
ikke opfylder dette opholdskrav, har ret til integrationsydelse, som er lavere.
Det gælder både udlændinge og danskere. Formålet er at gøre det mindre
attraktivt at søge asyl i Danmark og give incitament til at arbejde og blive inte-
grereret i det danske samfund. EU-borgere og danskere, der har haft job efter
hjemkomsten, er undtaget opholdskravet.
2
De EU-retlige spørgsmål, der kan rejses, handler bl.a. om:
Danskere, der har boet i et andet EU-land mere end et år, risikerer at
blive stillet dårligere (i form af en lavere ydelse) end danskere, der er
blevet hjemme. Er det i strid med EU-retten?
1
2
Samrådsspørgsmål C. UUI, Alm. Del. Samling 2016-17.
Personer, som har bestået en danskprøve, kan få et tillæg. Lov nr. 1000 af 30. august 2015 om
ændring af lov om aktiv socialpolitik, lov om en aktiv beskæftigelsesindsats, integrationsloven
og forskellige andre love.
1/5
 EU-note - 2016-17 - E 5: Integrationsydelsen og EU-retten
1678509_0002.png
Der stilles krav om integration i det danske samfund (i form af op-
holdskrav) for at opnå en social ydelse. Er det i strid med EU-retten?
Må man behandle danske borgere, der har boet i et andet EU-land, dårli-
gere end andre danskere?
Nej, med mindre man har en god grund. Forskelsbehandling, der består i at
behandle egne borgere dårligere, alene fordi de har udnyttet deres ret til fri
bevægelighed, er i strid med unionsborgerskabets principper. Det slog EU-
Domstolen fast i D’Hoop-dommen i 2002.
3
Sagen handler om en belgisk statsborger, Marie-Nathalie D’Hoop, der ikke
kunne få ungdomsarbejdsløshedsydelse, fordi hun havde et eksamensbevis
fra et fransk gymnasium. Det udgjorde ifølge Domstolen en hindring for den
frie bevægelighed, fordi hun ved hjemkomsten blev stillet ringere end andre
belgiere.
Domstolen har siden 2002 afsagt en række domme om national lovgivning. I
disse domme finder Domstolen, at det udgør en hindring for borgernes ret til
fri bevægelighed, hvis national lovgivning gør det mindre tiltrækkende for
unionsborgere at gøre brug af deres ret til frit at bevæge sig og tage ophold i
et andet EU-land.
4
Det fremgår af EU-Domstolens retspraksis, at hindringer for borgernes ret til
fri bevægelighed kan være tilladte, hvis de kan begrundes i objektive, almene
hensyn. Hindringer skal desuden være rimelige i forhold til det formål, der
begrunder dem. Hindringer må ikke gå videre end det, der er nødvendigt for
at opnå målene. De skal med andre ord være proportionale.
5
Er det foreneligt med EU-retten at kræve tilknytning til landet, før der
udbetales sociale ydelser? Og kan ophold bruges som kriterium for til-
knytning?
Ja, men man skal overveje, om det er eneste måde at vise tilknytning på. Man
kan godt indføre et krav om, at en borger skal have boet lovligt et antal år i et
EU-land og dermed være integreret i landet for at været berettiget til en ydel-
se. Det kan bare ikke stå alene som kriterium. Det har EU-Domstolen sagt i
en tysk sag om uddannelsesstøtte.
6
3
4
Sag C-224/98
EU Karnov, Bind II, side 194.
5
EU Karnov Bind II, side 203
6
C-523/11 og C-585/11 Prinz og Seeberger. Samme argumentation følger Domstolen i lignende
sager, f.eks. C-359/13 Martens.
2/5
 EU-note - 2016-17 - E 5: Integrationsydelsen og EU-retten
1678509_0003.png
Domstolen fandt, at et tysk krav om, at studerende har en vis tilknytning til
Tyskland og er integrerede i det tyske samfund, før de kan få uddannelses-
støtte med til udlandet, er begrundet i et objektivt, legitimt hensyn. Kravet skal
nemlig beskytte Tyskland mod en urimelig økonomisk byrde i form af udbeta-
ling af uddannelsesstøtte til EU-borgere.
Men opholdskravet på tre år forud for uddannelsen var for generelt og ensidigt
et krav, fordi det risikerer at udelukke studerende, der er integrerede, selvom
de ikke har boet tre år i Tyskland. Kravet er ifølge Domstolen ikke proportio-
nalt med formålet. Andre kriterier for tilknytning (beskæftigelse, sprog, famili-
emæssig tilknytning mm.) bør også tages med i overvejelserne.
Denne dom gav anledning til at ændre SU-reglerne i Danmark, således at det
danske krav om ophold blev suppleret med andre krav.
7
Det følger af Domstolens retspraksis, at der i sådanne sager skal foretages en
konkret vurdering i de enkelte sager.
8
Der må ikke være tale om en automatik,
fordi man dermed risikerer at ramme vilkårligt.
Kan man sammenligne sager om uddannelsesstøtte med kontanthjælp?
Begge ydelser er det, der i EU-jargon kaldes
sociale fordele.
Begge ydelser er
beregnet for personer, der ikke har arbejde, og som derfor i udgangspunktet
typisk ikke vil være
vandrende arbejdstagere,
men derimod
vandrende uni-
onsborgere.
Ydelsernes formål er derimod forskellige.
Domstolen har i de førnævnte sager sagt, at særligt inden for uddannelses-
området er det vigtigt at sikre, at unionsborgere ikke forhindres i at udnytte
den frie bevægelighed ved udsigten til at stå dårligere ved hjemkomsten.
Domstolen har imidlertid også anvendt princippet i andre typer sager, f.eks.
sager om skatteregler.
9
Hvordan tager loven om integrationsydelse højde for EU-retten?
I lovforslagets bemærkninger behandles spørgsmålet om fri bevægelighed på
en anden måde. Frem for at se på om
unionsborgere
hindres i at benytte den
7
Se f.eks. svar fra uddannelses- og forskningsministeren til Uddannelses- og Forskningsudvalget
Alm. Del. Svar på spørgsmål 260 (2015-16 samling). 5. september 2016
8
Se f.eks. C-359/13 Martens.
9
Se Karnov, Bind II, side195.
3/5
 EU-note - 2016-17 - E 5: Integrationsydelsen og EU-retten
1678509_0004.png
frie bevægelighed, fordi de risikerer at stå dårligere ved hjemkomsten, ser
loven på
vandrende arbejdstageres
rettigheder.
Loven skelner mellem 1) vandrende arbejdstagere og 2) arbejdsløse EU-
borgere og 3) danskere, der har gjort brug af fri bevægelighed og nu er vendt
hjem uden arbejde.
1) Vandrende arbejdstagere og selvstændige:
Det ville ikke være lovligt, at give integrationsydelse til EU-borgere, der kan
karakteriseres som vandrende arbejdstagere. Disse har nemlig ret til samme
sociale ydelser som værtslandets egne borgere. Den ret ligger i forordningen
om arbejdskraftens frie bevægelighed.
10
EU-borgere, der er selvstændige har
samme ret i medfør af traktatens bestemmelse om den frie etableringsret.
11
EU-borgere, der er vandrende arbejdstagere eller selvstændige, er derfor
undtaget fra lovens bestemmelser om integrationsydelse.
12
2) EU-borgere, der ikke har haft arbejde i Danmark
EU-borgere kan de første tre måneder ikke kræve sociale ydelser. Efter tre
måneder må EU-borgere søge arbejde i seks måneder, men må ikke ligge
værtslandet til last og skal som udgangspunkt være selvforsørgende. Dan-
mark kan i særlige tilfælde godt være forpligtet til at hjælpe disse borgere
f.eks. med akut forsørgelse. Loven ændrer ikke på dette.
3) Danskere, der har gjort brug af den frie bevægelighed og nu er vendt hjem
uden arbejde.
Danskere, der ikke har haft job i Danmark efter hjemkomsten, er omfattet af
bopælskravet om 7 år ud af de seneste 8 år i Danmark. Fordi de ikke er
vandrende arbejdstagere, kommer de på integrationsydelse frem for kontant-
hjælp, hvis de har opholdt sig mere end et år i udlandet.
I lovforslagets bemærkninger henvises til
Ankestyrelsens principafgørelse
fra
februar 2006 i en sag vedr. den dagældende starthjælp.
13
I denne afgørelse
finder Ankestyrelsen, at personer, der ikke har haft arbejde i Danmark efter
hjemkomsten, ikke kan karakteriseres som vandrende arbejdstagere. Derfor
skulle de på starthjælp frem for kontanthjælp.
10
11
Forordning nr. 492/2011, artikel 7.
TEUF, art. 49.
12
Artikel 11. stk. 4: ”Kravet om, at ansøgeren skal have opholdt sig lovligt her i riget i sammenlagt
7 år inden for de seneste 8 år, gælder ikke for EU-/EØS-borgere, i det omfang disse efter EU-
retten er berettigede til hjælpen.”
13
Ankestyrelsens afgørelse A-1-06
4/5
 EU-note - 2016-17 - E 5: Integrationsydelsen og EU-retten
1678509_0005.png
Ankestyrelsen henviser til EU-Domstolens afgørelse fra 1993 i en sag om en
græker, Tsiotras, der i 1960 kom til Tyskland. Først arbejdede han, senere
blev han arbejdsløs. Han var ikke arbejdsdygtig, efter Grækenland blev opta-
get i EF i 1981. Domstolen mente ikke, at en græker, der ikke havde haft ar-
bejde i Tyskland under græsk EF-medlemskab, kunne betegnes som
vandrende arbejdstager. Dommen siger derimod ikke noget om personer, der
vender hjem til det land, de er statsborgere i.
14
Har vandrende arbejdstagere flere rettigheder end andre unionsborge-
re?
Ja, når det gælder sociale ydelser, har EU-borgere med ophold som arbejds-
tagere - i modsætning til selvforsørgende, arbejdssøgende og studerende -
ret til samme sociale ydelser (sociale fordele) som landets egne borgere.
15
Når det derimod gælder spørgsmålet om at behandle egne borgere, der har
benyttet fri bevægelighed, dårligere end dem, der ikke har, så er det under-
ordnet, hvorvidt de er vandrende arbejdstagere eller vandrende unionsborge-
re. Det vil sige, at det er underordnet, om de har haft arbejde eller ej.
16
Det
afgørende er, at man ikke må stille unionsborgere dårligere efter hjemkom-
sten, med mindre det kan begrundes i objektive, almene hensyn, og at det er
proportionalt med formålet.
Venlig hilsen
Lotte Rickers Olesen (3330)
14
15
Sag C-171/91
Forordning nr. 492/2011, artikel 7.
16
Se Karnov, bind II, side 195 og 203.
5/5