kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

Europaudvalget 2016-17
KOM (2016) 0822 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om en proportio-

nalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv, KOM

(2016) 822.

Nyt notat.

Resume

Kommissionen fremsatte den 10. januar 2017 forslag til et direktiv, der

forpligter myndigheder til at udføre en proportionalitetstest forud for ved-

tagelse af ny regulering, der begrænser adgangen til eller udøvelsen af

bestemte erhverv. Med introduktionen af en proportionalitetstest søger

Kommissionen at fremme et velfungerende indre marked for tjenesteydel-

ser ved undgå uhensigtsmæssige nationale særregler. Formålet med for-

slaget er at sikre, at krav til uddannelses- og erhvervsmæssige kvalifikati-

oner opfylder det tilsigtede mål med reguleringen og ikke går ud over,

hvad der er nødvendigt for at nå dette mål.

Forslaget udstikker en ramme for, hvordan medlemslandene skal godtgø-

re, at regeludkast er begrundet i tvingende almene hensyn og er proporti-

onelle. Forslaget søger desuden at sikre mere transparens omkring indfø-

relse af regulering ved blandt andet at indføre en høringsforpligtelse.

Forslaget kan medføre positive samfunds- og erhvervsøkonomiske konse-

kvenser. Forslaget vurderes ikke at have væsentlige statsfinansielle kon-

sekvenser. Forslaget har ikke umiddelbart direkte konsekvenser for dansk

lovgivning. Nærhedsprincippet vurderes at være overholdt.

Regeringen støtter overordnet forslaget, der søger at sikre, at indførelsen

af ny regulering ikke udgør unødige barrierer for handlen med tjeneste-

ydelser på det indre marked, samtidig med, at kompetencen til at regulere

erhvervene forbliver hos medlemsstaterne.

Baggrund

Europa-Kommissionen har ved KOM(2016) 822 af 10. januar 2017 frem-

sendt forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om indførelse af

kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

2/8

en proportionalitetstest forud for vedtagelse af nye regulering af erhverv.

Forslaget er oversendt til Rådet den 13. januar 2017 i dansk sprogversion.

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om den Europæiske Unions

Funktionsmåde, artikel 46, artikel 53 (1) og artikel 62, hvorefter Europa-

Parlamentet og Rådet kan udstede direktiver og forordninger, der er nød-

vendige for at gennemføre arbejdskraftens frie bevægelighed, direktiver

om gensidig anerkendelse og eksamensbeviser, certifikater og andre kva-

lifikationsbeviser og direktiver om samordning af nationale bestemmelser

om adgangen til at optage og udøve selvstændig erhvervsvirksomhed.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Kommissionen lagde i sin strategi for det indre marked fra 2015 op til en

række konkrete tiltag, der skal bidrage til et velfungerende indre marked

for tjenesteydelser, herunder et forslag om fælles ramme for udarbejdelse

af proportionalitetsvurderinger. Forslaget blev lanceret den 10. januar

2017 som en del af Kommissionens servicepakke.

Det følger af anerkendelsesdirektivets artikel 59 (3), at nationale krav der

begrænser adgangen til et erhverv eller udøvelsen heraf til indehavere af

særlige erhvervsmæssige kvalifikationer skal være; 1) ikkediskriminerende,

2) begrundet i alment tvingende hensyn og 3) være proportionelle. Aner-

kendelsesdirektivet forpligter således allerede medlemslandene til at vurdere

proportionaliteten af reguleringen af erhverv, dvs. påse at kravene sikrer

opfyldelse af de tilsigtede mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt

for at nå målet med reguleringen.

Kommissionens analyser peger på, at medlemsstaterne anvender de tre

principper meget forskelligt, hvilket skaber et fragmenteret indre marked.

Forslaget er derfor et initiativ, der med henvisning til artikel 59 (9) i aner-

kendelsesdirektivet skal sikre en konsekvent anvendelse af principperne i

alle medlemslande.

Forslaget skal ses i forlængelse af Kommissionens generelle indsats for at

fremme bedre reguleringspraksis, der har til hensigt at påføre erhvervsli-

vet og forbrugere færrest mulige byrder.

Formål og indhold

Formålet med forslaget er at sikre et mere velfungerende indre marked for

tjenesteydelser ved at fjerne unødige nationale særregler til uddannelses-

og erhvervsmæssige kvalifikationer, der begrænser adgangen til udøvelsen

af erhverv. Sådanne særregler kan dog være begrundet i vigtige hensyn til

den offentlige orden, offentlig sikkerhed og sundhed, eller i alment tvingen-

de hensyn såsom hensyn til miljøet.

kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

3/8

Direktivet introducerer en fælles ramme for, hvordan nationale myndig-

heder godtgør, at regeludkast er begrundet i tvingende almene hensyn og er

proportionelle. Det skal sikre, at national regulering af erhverv sikrer op-

fyldelse af de tilsigtede mål og ikke går ud over, hvad der er nødvendigt

for at nå målet med reguleringen.

Forslaget søger således at sikre, at nye regler ikke indfører uhensigtsmæs-

sige hindringer for handlen med tjenesteydelser, uden at ændre ved med-

lemsstaternes enekompetence til at regulere eller liberalisere erhverv.

Medlemsstaterne vil således fortsat kunne indføre krav, der begrænser

adgangen til udførelsen af f.eks. sundhedsydelser.

Anvendelsesområde

Anvendelsesområdet for direktivet svarer til direktiv 2005/36/EF om an-

erkendelse af erhvervsmæssige kvalifikationer (anerkendelsesdirektivet).

Direktivet er ændret ved direktiv 1013/55/EU. Anerkendelsesdirektivet

har til formål at facilitere mobiliteten i det indre marked for fuldkvalifice-

rede arbejdstagere og selvstændig erhvervsdrivende gennem opstilling af

en ramme for gensidig anerkendelse af uddannelses- og erhvervsmæssige

kvalifikationer inden for omkring 5500 lovregulere erhverv i EU. Aner-

kendelsesdirektivets artikel 59 (3) forpligter medlemsstaterne til at vurdere

proportionaliteten af lovgivningen.

I det følgende gennemgås de centrale elementer i Kommissionens forslag:

Kommissionen fastlår, at alle udkast til love og administrative bestemmel-

ser, der begrænser adgangen til eller udøvelsen af et erhverv skal; 1) be-

grundes ud fra hensyn til en samfundsmæssig interesse og 2) sikre opfyldel-

sen af det tilsigtede mål og ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå

dette mål – med andre ord, være proportionelt.

Samfundsmæssig interesse

Direktivforslaget præciserer, hvornår indførelsen af nationale regler, der

begrænser adgangen til udøvelsen af et bestemt erhverv, kan begrundes i et

hensyn til en samfundsmæssig interesse. Det gælder, hvis målet med at ind-

føre krav er at sikre hensyn til den offentlige orden, den offentlige sikkerhed

eller den offentlige sundhed eller til et alment tvingende hensyn, herunder

hensyn til forbrugerbeskyttelse eller miljøet.

Proportionalitet

Forslaget fastsætter en generel forpligtelse for medlemsstaterne til at sikre,

at kompetente myndigheder vurderer, om nye bestemmelser vil være pro-

portionelle, forud for indførelsen af nye krav eller ved ændring af gældende

bestemmelser, der begrænser adgangen til eller udøvelse af bestemte er-

kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

4/8

hverv. Direktivforslaget fastsætter dels de væsentligste kriterier, som den

kompetente myndighed skal lægge til grund, når der indføres ny regulering,

herunder f.eks. omfanget af aktiviteter, der er forbeholdt et erhverv og sam-

menhængen mellem kvalifikationer og erhvervsaktiviteten. Der introduceres

desuden en forpligtelse til at overveje mindre restriktive midler til at nå det

tilstræbte mål. Endelig indeholder direktivforslaget en oversigt over de ele-

menter, der skal tages i betragtning, når der foretages en vurdering af den

samlede virkning af gældende krav inden for et givent erhverv.

Øvrige bestemmelser

Medlemsstaterne skal desuden kvalificere proportionalitetstesten ved at

gøre brug af kvalitative og så vidt muligt kvantitative data, ligesom det

skal sikres, at proportionalitetstesten gennemføres på en objektiv og uaf-

hængig måde, herunder ved inddragelse af uafhængige kontrolorganer.

Endelige skal medlemslandene monitorere, om krav fortsat er proportio-

nelle over tid.

Forslaget indfører ligeledes en pligt for medlemsstaterne til at informere

offentligheden forud for indførelse af ny regulering af erhverv. Forslaget

tilskynder desuden de relevante myndigheder til at udveksle erfaringer

med andre landes myndigheder forud for indførelse af nye krav, der be-

grænser adgangen til udøvelse af specifikke erhverv.

Endelig bekræfter direktivforslaget bestemmelserne i anekendelsesdirek-

tivets artikel 59, om løbende monitorering og evaluering af medlemslan-

denes regulering af erhverv.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure

(TEUF artikel 294) medlovgiver.

Sagen behandles i Europa-Parlamentets udvalg om det Indre Marked og

Forbrugerbeskyttelse (IMCO-udvalget). Der foreligger endnu ikke en

udtalelse om forslagene.

Nærhedsprincippet

Kommissionen peger på, at medlemsstaterne anvender principperne for

ikkediskrimination, nødvendighed og proportionalitet meget forskelligt,

når der indføres ny regulering af erhverv. Det skaber et fragmenteret indre

marked, hvor uberettigede krav til bestemte erhverv udgør en barriere for

handlen med tjenesteydelser og erhvervsudøvelsen. Kommissionen finder

på den baggrund ikke, at de nationale tiltag til fjernelse af unødige natio-

nale særregler til uddannelses- og erhvervsmæssige kvalifikationer er

kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

5/8

tilstrækkelig for at opnå målet om et velfungerende indre marked for tje-

nesteydelser.

Det er således Kommissionens vurdering, at forslaget er i overensstem-

melse med nærhedsprincippet, da formålet med direktivet ikke i tilstræk-

keligt omfang vil kunne opnås af medlemsstaterne alene, men derimod

kan opnås på unionsniveau.

Regeringen vurderer på det foreliggende grundlag, at forslaget er i over-

ensstemmelse med nærhedsprincippet, idet regeringen deler Kommissio-

nens vurdering af, at der er behov for en fælles lovgivningsmæssig ramme

for at sikre ensartet anvendelses af proportionalitetsprincippet ift. indfø-

relse af nationale særregler, der begrænser adgangen til eller udførelsen af

bestemte erhverv.

Gældende dansk ret

Overordnet er fælles bestemmelser i direktiv 2005/36/EF, ændret ved

direktiv 2013/55/EU, gennemført ved lov nr. 1871 af 29. december 2015

om anerkendelse af visse uddannelses- og erhvervsmæssige kvalifikatio-

ner (anerkendelsesloven).

Det fremgår af lovens § 14, at Uddannelses- og Forskningsministeriet kan

indhente oplysninger hos offentlige myndigheder og private, når det har

relevans for ministeriets administration af anerkendelsesdirektivet og va-

retagelsen af direktivets koordinatorfunktion og støttecenterfunktion. § 14

stk. 2, fastsætter, at vedkommende minister skal gennemgå nye regler

eller regler, som er blevet ophævet eller lempet, og som begrænser ad-

gangen til et erhverv eller udøvelsen heraf, og oplyse Uddannelses- og

Forskningsministeriet herom.

Herudover findes der særskilt lovgivning inden for de forskellige lovregu-

lerede erhverv.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af forslaget vil ikke have direkte konsekvenser for dansk

lovgivning.

Forslaget kan dog give anledning til en tilpasning af gældende dansk lov-

givning, som implementerer anerkendelsesdirektivet, eller alternativ gen-

nemførelse af dele af direktivet i en ny lovgivning.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

6/8

Forslaget stiller visse mindre krav til nationale myndigheders udarbejdel-

se af den beskrevne proportionalitetstest i forbindelse med indførelse af

nye krav, der er omfattet af direktivets anvendelsesområde. Dette forven-

tes dog ikke at medføre væsentlige statsfinansielle konsekvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Forslagene forventes at ville medføre færre unødige nationale særregler.

Det forventes at styrke arbejdstagernes og virksomhedernes muligheder

for at levere tjenesteydelser på tværs af grænserne i EU, hvilket kan øge

konkurrencen i de forskellige liberale erhverv. Forslaget kan derfor ventes

at have positive samfundsøkonomiske konsekvenser, der dog ikke kan

kvantificeres nærmere.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

Forslaget ventes at resultere i færre reguleringsmæssige barrierer for tje-

nesteydere i medlemsstaterne. Forslaget vil derfor kunne medføre positive

erhvervsøkonomiske konsekvenser.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Det vil med forslaget fortsat være forbeholdt den enkelte medlemsstat at

regulere erhverv. Forslaget bevarer således nationale myndigheders kom-

petence til at fastsætte regler, der begrænser adgangen til eller udøvelsen

af erhverv indenfor rammerne af diskriminationsforbud og proportionali-

tetsprincippet, hvis de f.eks. er begrundet i alment tvingende hensyn, bl.a.

hensynet til den offentlige sundhed, sikkerhed eller hensyn til miljøet. En

vedtagelse af forslaget vurderes derfor ikke at berøre beskyttelsesniveauet

i Danmark.

Høring

Kommissionens forslag blev sendt i høring i specialudvalget for Konkur-

renceevne, Vækst og Forbrugerspørgsmål den 10. januar 2017 med frist

for høringssvar den 23. januar 2017. Der er modtaget høringssvar fra

Dansk Erhverv, DI og FTF.

Dansk Erhverv (DE) støtter samlet EU-Kommissionens forslag til et di-

rektiv om en proportionalitetsvurdering af nationale regler om erhvervs-

tjenester. DE er enig med EU-Kommissionen i, at for mange lande opstil-

ler disproportionale krav ift. nationale regler om erhvervstjenester. Sær-

ligt oplever DE, som Kommissionen også henviser til, at mange regler

opstilles med et protektionistisk sigte, hvilket er til ugunst for såvel virk-

somheder, kunder, forbrugere og samfundsøkonomien som helhed.

kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

7/8

DI støtter Kommissionens forslag til direktiv om en proportionalitetstest

før indførelse af/ændring af regulerede erhverv, og ser det som et væsent-

ligt bidrag til at reducere barrierer for udøvelse af fri bevægelighed for

tjenesteydelser og arbejdskraft på det indre marked. I forslagets art. 4 (4)

fastsættes, at medlemsstaterne er forpligtede til med jævnlige mellemrum

at overvåge proportionaliteten af reguleringer, der begrænser adgangen til

regulerede erhverv. Det er ifølge DI uklart, om art. 4 (4) alene vedrører

reguleringer, der tidligere har været igennem en proportionalitetstest, eller

om forpligtelsen dækker bredere og således også omfatter reguleringer,

som endnu ikke har været igennem en test. I begge tilfælde vil det ifølge

DI være formålstjenligt med en lidt klarere angivelse af, hvad der anses

for "jævnligt".

FTF finder ikke, at der er behov for en regulering i form af et direktiv, der

med det foreslåede indhold i praksis vil begrænse den nationale kompe-

tence til at fastsætte krav til adgangen til og udførelsen af et erhverv. I

Kommissionens forarbejder og indledende tekst til direktivet redegøres

der for andre muligheder for at opnå en mere ensartet tilgang i medlems-

landene til at regulere erhverv, herunder anvendelsen af en EU rekom-

mandation. FTF vil anbefale løsning 2a i form af en rekommandation

(Direktivforslaget side 9).

FTF bemærker yderlige, at der i direktivforslagets artikel 4 fastsættes en

række krav til, hvordan medlemslandenes kompetente myndigheder skal

begrunde, hvorfor der foretages en regulering af adgangen til og udførel-

sen af et nyt erhverv eller justering af et eksisterende, herunder proportio-

naliteten i kravene set i forhold til direktivet. Artikel 4 er problematisk,

fordi det her tilsyneladende overses, at en regulering kan fastsættes, alene

fordi der er et politisk ønske om at sikre en bestemt kvalitet i udførelsen

af erhvervet.

Direktivforslaget angiver, hvilke begrundelser der ”legitimt” kan anven-

des til at fastsætte lovkrav eller anden regulering af adgangen til og udfø-

relsen af erhverv (SE artikel 5 ”Justification on the grounds of public inte-

rest objectives”). Der oplistes en række områder som f.eks. forbrugerbe-

skyttelse, trafiksikkerhed og dyrevelfærd. FTF foreslår, at der tilføjes to

områder, nemlig sikringen af et sundt og sikkert arbejdsmiljø samt sikrin-

gen af kvalitet i uddannelse.

Endelig bemærker FTF, at der i direktivforslaget angives, at det er Kom-

missionens vurdering, at direktivet ikke vil medføre en yderligere øko-

nomisk belastning af medlemsstaten. FTF stiller sig tvivlende her overfor.

Forslaget indeholder meget omfattende og detaljerede krav til, hvordan

den kompetente myndighed skal begrunde ønsket om reguleringen, samt

kom (2016) 0822 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om proportionalitetstest forud for vedtagelse af ny regulering af erhverv

8/8

en række proceskrav. Med andre ord pålægges myndighederne en række

nye opgaver, der ikke ses at være finansieret.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der er på nuværende tidspunkt ikke kendskab til andre medlemsstaters hold-

ninger til forslaget.

10.

Regeringens generelle holdning

Det er regeringens generelle holdning, at et velfungerende indre marked

med fri bevægelighed for henholdsvis varer, kapital, tjenesteydelser og

arbejdskraft er en forudsætning for vækst og beskæftigelse i Danmark.

Regeringen støtter derfor Kommissionens ambition om at sikre et velfun-

gerende indre marked for tjenesteydelser ved at undgå uhensigtsmæssige

nationale særregler, der begrænser tjenesteydere, som ønsker at levere

serviceydelser til andre markeder i EU.

Regeringen støtter foreløbigt forslaget til et direktiv, der indfører en fæl-

les lovgivningsmæssig ramme, som skal sikre ens anvendelsen af propor-

tionalitetsprincippet i forbindelse med indførelsen af nye nationale sær-

regler, der begrænser adgangen til, eller udøvelsen af erhverv.

Regeringen vil arbejde for at sikre, at de foreslåede indberetningsforplig-

telser ikke duplikerer andre lignende forpligtelser for medlemslandenes

myndigheder under hhv. anerkendelsesdirektivet og servicedirektivet.

Regeringen lægger desuden vægt på, at direktivet ikke har betydning for

medlemslandenes enekompetence til at regulere og liberalisere erhverv.

Det skal fortsat være muligt for nationale myndigheder at sikre en kompe-

tent og forsvarlig erhvervsudøvelse ved at indføre berettigede krav, der

begrænser adgangen til eller udøvelsen af bestemte erhverv.

11.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Folketingets Europaudvalg blev orienteret om forslaget i samlenotat vedr.

rådsmøde (konkurrenceevne) den 20. februar 2017. Samlenotatet blev

oversendt til Folketinget den 26. januar 2017.

Forslaget har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg

særskilt.