kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

Europaudvalget 2016-17
KOM (2016) 0882 Bilag 2
Offentligt

Politi- og Strafferetsafdelingen

Dato:

Kontor:

7. juli 2017

Enheden for Internationalt

Politisamarbejde

Sagsbeh: Sofie Anne Marner

Sagsnr.: 2017-19203-1130

Dok.:

2277490

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

vedrørende A) forslag til Europa-parlamentets og Rådets forordning

om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på

området ind- og udrejsekontrol, om ændring af forordning (EU) nr.

515/2014 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1987/2006, B) for-

slag til Europa-parlamentets og Rådets forordning om oprettelse, drift

og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området for politi-

samarbejde og strafferetligt samarbejde, om ændring af forordning

(EU) nr. 515/2014 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 1986/2006,

Rådets afgørelse 2007/533/RIA og Kommissionens afgørelse

2010/261/EU samt C) forslag til Europa-parlamentets og Rådets for-

ordning om brug af Schengeninformationssystemet i forbindelse med

tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold

Sagen er omfattet af retsforbeholdet.

KOM(2016) 882 endelig

KOM(2016) 883 endelig

KOM(2016) 881 endelig

Revideret udgave af grundnotat af 26. april 2017. Nye afsnit er markeret

med kursiv.

Resumé

De tre forordningsforslag blev fremsat af Kommissionen den 21. december

2016 og udgør en samlet pakke, som har til formål at forbedre og udvide

brugen af Schengeninformationssystemet (SIS). Forslagene er modtaget i

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

dansk sprogversion i Rådet den 3. april 2017. Forslagene er omfattet af

retsforbeholdet

Da forordningerne udgør en videreudvikling af Schengen-

reglerne, træffer Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af for-

ordningerne afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre forordnin-

gerne i dansk ret. Forslagene har til formål at udvide og forbedre brugen

af SIS. Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslagene er i overens-

stemmelse med nærhedsprincippet. De foreliggende forordningsforslag

forventes at nødvendiggøre ændringer i dansk lovgivning. Forslagene for-

ventes at få statsfinansielle konsekvenser. Der ses ikke at foreligge offent-

lige tilkendegivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslage-

ne. Fra dansk side er man generelt positivt indstillet over for forslagene,

der sigter på at forbedre kvaliteten af SIS og dermed sikre et højt sikker-

hedsniveau i Schengenområdet.

1. Baggrund

Kommissionen fremsatte den 21. december 2016 de tre foreliggende

forordningsforslag om henholdsvis A) oprettelse, drift og brug af

Schengeninformationssystemet (SIS) på området for ind- og

udrejsekontrol (”grænseforvaltningsforslaget”), B) om oprettelse, drift og

brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området for

politisamarbejde

strafferetligt

samarbejde

(”retshåndhævelsesforslaget”)

brug

Schengeninformationssystemet

(SIS)

ved

tilbagesendelse

tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (”tilbagesendelsesforslaget”).

Forslagene er fremsat efter TEUF, tredje del, afsnit V. Protokollen om

Danmarks stilling, der er knyttet til Lissabon-Traktaten, finder derfor

anvendelse, hvilket indebærer, at foranstaltningerne ikke vil være bindende

for eller finde anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Forslagene

omfattet af artikel 4 i protokollen om Danmarks stilling (om

Schengenreglerne), hvorfor Danmark inden seks måneder efter, at Rådet

har vedtaget forslagene skal træffe afgørelse om, hvorvidt forslagene vil

blive gennemført i dansk ret.

Schengeninformationssystemet (”SIS”) er et fælles informationssystem,

der er oprettet som led i Schengensamarbejdet, som giver immigrations-,

politi-, told- og retsmyndigheder i EU og de associerede Schengenlande

adgang til elektronisk at indhente oplysninger om indberetninger om per-

soner og genstande.

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

Bestemmelser vedrørende SIS findes i Schengenkonventionens afsnit IV.

Den nuværende retlige ramme for SIS findes i to retsakter om oprettelse,

drift og brug af anden generation af SIS II (forordning nr. 1987/2006 og

rådsafgørelse nr. 2007/533/RIA).

De foreliggende forslag er fremsat med henblik på at effektivisere og

udvide brugen af SIS som følge af Kommissionens evaluering af systemet

i 2016.

Baggrunden for, at der er fremsat tre selvstændige forslag i stedet for ét, er

behovet for at reflektere medlemsstaternes forskellige niveauer af

deltagelse i Schengensamarbejdet.

A) Grænseforvaltningsforslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel

77, stk. 2, litra b og d samt artikel 79, stk. 2, litra c og skal behandles efter

den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet træffer

afgørelse med kvalificeret flertal.

B) Retshåndhævelsesforslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 82,

stk. 1, litra d, artikel 85, stk. 1, artikel 87, stk. 2, litra a og artikel 88, stk. 2,

litra a og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i

TEUF artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

C) Tilbagesendelsesforslaget er fremsat med hjemmel i TEUF artikel 79,

stk. 2, litra c og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure

i TEUF artikel 294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Kommissionen forventer at fremsætte en anden serie af forslag for

yderligere at forbedre SIS' samspil med andre IT-Systemer medio 2017.

Formål og indhold

2.1. Indledning

Det overordnede formål med SIS er at sikre et højt sikkerhedsniveau inden

for Den Europæiske Unions område med frihed, sikkerhed og retfærdig-

hed. SIS sætter kompetente myndigheder i stand til at indlæse og søge i

oplysninger om eftersøgte personer, personer, som måske ikke har ret til at

indrejse eller opholde sig i EU, savnede personer og genstande, der kan

være stjålne, ulovligt handlede eller forsvundne.

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

Ud over at indeholde oplysninger om en bestemt person eller genstand,

indeholder SIS også klare instrukser til de kompetente myndigheder om,

hvad de skal gøre, når personen eller genstanden bliver fundet.

Formålet med de nye forslag er at give bedre mulighed for at imødegå de

nye sikkerheds- og migrationsudfordringer, som EU står overfor, samt at

forbedre systemets tekniske funktion og strømline de nationale processer.

Forslag A og B skal tilsammen danne retsgrundlaget for oprettelsen, drif-

ten og brugen af SIS på området for henholdsvis grænseforvaltning samt

politimæssigt og strafferetlige samarbejde. Forslagene sigter på at udvikle

og forbedre det eksisterende system, hvorfor de i stor udstrækning bygger

videre på foranstaltninger, der allerede er indført.

Forslag C, der opstiller rammerne for brugen af SIS i forbindelse med til-

bagesendelse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold, indeholder

udelukkende nye bestemmelser og supplerer forslag A om grænseforvalt-

ning.

Der lægges op til, at forslagene skal vedtages og træde i kraft samtidigt.

Det forventes, at forslagene kan træde i kraft i 2020.

2.2. Fælles bestemmelser i A) grænseforvaltningsforslaget og B) rets-

håndhævelsesforslaget

2.2.1. Formål, anvendelsesområde og definitioner

Forordningerne om grænseforvaltning og retshåndhævelse hænger tæt

sammen og har således en række fælles bestemmelser, som i det følgende

vil omtales samlet.

I forordningerne fastsættes hovedsageligt betingelser og procedurer for

indlæsning og behandling af indberetninger i SIS. Herudover fastsættes

bestemmelser vedrørende bl.a. den tekniske opbygning af SIS, databeskyt-

telse og adgangen til SIS.

En indberetning defineres i forslagene som et sæt oplysninger, der indlæ-

ses i SIS, så de kompetente myndigheder kan identificere en person eller

en genstand med henblik på at træffe en særlig foranstaltning.

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

Et hit i SIS defineres i forslaget som en søgning foretaget af en bruger, der

afslører en indberetning, som er indlæst i SIS af en anden medlemsstat,

Slutbrugere defineres som de kompetente myndigheder, der søger direkte i

SIS.

2.2.2. Den tekniske opbygning af SIS

SIS består af et centralt system (”den centrale

SIS”), et nationalt system

(”N.SIS”) og en kommunikationsinfrastruktur (”kommunikationsinfra-

strukturen”).

Den centrale SIS, som bl.a. indeholder selve SIS-databasen, drives af Det

Europæiske Agentur for den Operationelle Forvaltning af Store IT-

Systemer inden for Området med Frihed, Sikkerhed og Retfærdighed (”eu-

LISA”).

N.SIS i hver enkelt medlemsstat består af de nationale datasystemer, der

kommunikerer med den centrale SIS. Hidtil har det været frivilligt for

medlemsstaterne, om deres N.SIS tillige indeholdt en datafil (en såkaldt

”national

kopi”), som indeholder en fuldstændig eller delvis offline kopi af

SIS-databasen.

Som noget nyt medfører forslagene et krav om, at alle medlemsstaters

N.SIS skal indeholde en hel eller delvis national kopi af SIS-databasen. En

delvis national kopi skal som minimum indeholde al alfanumerisk data i

SIS (data bestående af tal, bogstaver og specialtegn). Med forslaget om

obligatoriske nationale kopier søges det sikret, at SIS vil være uafbrudt

tilgængeligt for slutbrugere via den offline nationale kopi, også selv om

der skulle være problemer, der påvirker tilgængeligheden af det centrale

system. Danmark har på nuværende tidspunkt ikke oprettet en national

kopi.

2.2.3. Retten til adgang til indberetninger

Nationale kompetente myndigheder og visse EU-agenturer, herunder

Europol og Eurojust, har ret til adgang til SIS.

Som noget nyt fastsættes med forslagene følgende:



Europols adgang til indberetninger i SIS i relation til savnede

personer udvides.

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol



Det Europæiske Agentur for Grænse- og Kystbevogtning og dets

hold får adgang til systemet.

Nationale myndigheder med ansvar for behandlingen af

tredjelandsstatsborgeres indrejse, ophold og tilbagevenden til

medlemsstaternes område, får adgang til SIS, med henblik på at

kunne søge i SIS vedrørende irregulære migranter, som ikke har

været genstand for den sædvanlige grænsekontrol.

Myndigheder, der er ansvarlige for registreringen af skibe og

luftfartøjer får adgang til SIS, ligesom det allerede er tilfældet for

myndigheder, der indregistrerer køretøjer, med henblik på at sikre,

at stjålne og eftersøgte transportmidler ikke indregistreres i en

anden medlemsstat.



De pågældende myndigheder har kun adgang til de oplysninger, der er

nødvendige for varetagelsen af deres opgaver.

2.2.4. Opbevaring og sletning af indberetninger

I forslagene fastsættes nye frister for opbevaring af indberetninger.



Den generelle maksimale frist for opbevaring af indberetninger

vedrørende personer foreslås udvidet fra tre til fem år.

Fristen for opbevaring af indberetninger vedrørende genstande

foreslås afkortet fra ti til fem år.

Medlemsstaterne kan altid fastsætte kortere frister,

og forlænge

opbevaringsfristen, hvis det er nødvendigt af hensyn til indberetningens

formål i overensstemmelse med national ret.

Der fastsættes endvidere nye sletteregler, som er specifikke for hver type

af indberetning.

2.2.5. Databeskyttelse og overvågning

Det fastholdes i lighed med tidligere, at medlemsstaten, som er den

registeransvarlige, også er ansvarlig for, at de oplysninger, der indlæses i

SIS, er korrekte.

Eu-LISA får beføjelse til regelmæssigt at udarbejde datakvalitetsrapporter

til medlemsstaterne og får ligeledes til opgaveat fremlægge daglige, må-

nedlige og årlige statistikker om, hvordan systemet anvendes.

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

2.3. A) Grænseforvaltningsforslaget

2.3.1. Indledning

I tillæg til de fælles bestemmelser for grænseforvaltningsforslaget og rets-

håndhævelsesforslaget, som omtalt under pkt. 2.2, indeholder grænsefor-

vatlningsforslaget en række nye bestemmelser vedrørende indberetninger

om tredjelandsstatsborgere med henblik på afvisning af indrejse og ophold

samt om søgning med biometrisk data.

2.3.2. Indberetninger om tredjelandsstatsborgere med henblik på nægtelse

af indrejse og ophold samt søgning med biometrisk data

Med forslaget om grænseforvaltning bliver det obligatorisk at indberette

indrejseforbud for tredjelandsstatsborgere i SIS. Formålet er at sikre en

bedre håndhævelse på tværs af medlemsstaterne, idet medlemsstaterne vil

kunne se og håndhæve andre medlemsstaters indrejseforbud. Der er på

nuværende tidspunkt mulighed for at indberette indrejseforbud, men ikke

en forpligtelse hertil, hvilket bevirker, at systemet ikke er tilstrækkeligt

effektivt.

Det præciseres i forslaget, at indberetningen først skal finde sted, efter at

den pågældende tredjelandsstatsborger er udrejst. Formålet er at sikre, at

der ikke sker indberetning, mens vedkommende stadig opholder sig på

medlemsstaternes område. Der vil dog være en indberetning om tilbages-

endelse jf. tilbagesendelsesforslaget.

Det bliver endvidere obligatorisk at konsultere andre medlemsstater i for-

bindelse med en indberetning af et indrejseforbud. Konsultationen skal

sikre, at der ikke indberettes et indrejseforbud i tilfælde, hvor en anden

medlemsstat eksempelvis har tildelt den pågældende en opholdstilladelse

og omvendt.

Med forslaget tilføjes en række kategorier af oplysninger, der skal indlæ-

ses i SIS vedrørende indberetninger om indrejseforbud for at sikre mere

præcis information og en mere effektiv og sikker identifikation. Der tilfø-

jes bl.a. oplysninger om personens identitet, rejsedokument, ansigtsbillede

og fingeraftryk inklusiv håndfladeaftryk.

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

Det bliver obligatorisk at anvende bl.a. fingeraftryk i forbindelse med

identifikation af en person, som det ellers ikke er muligt at identificere.

2.4. B) Retshåndhævelsesforslaget

2.4.1. Indledning

I tillæg til de fælles bestemmelser for retshåndhævelsesforslaget og græn-

seforvaltningsforslaget, som omtalt under pkt. 2.2, indeholder retshåndhæ-

velsesforslaget en række nye bestemmelser vedrørende nye kategorier af

oplysninger og indberetninger, der skal kunne indlæses i SIS.

2.4.2. Kategorier af oplysninger og påtegninger

I lighed med grænseforvaltningsforslaget medfører retshåndhævelsesfor-

slaget en tilføjelse af kategorier af oplysninger, der skal kunne indføres i

SIS. De nye oplysninger omfatter bl.a. ansigtsbilleder, håndfladeaftryk og

DNA-profiler.

De nævnte oplysninger samt fingeraftryk må dog kun anvendes til at kon-

trollere identiteten på en person, der allerede er lokaliseret ved en søgning

med alfanumerisk data. Det gøres dog obligatorisk at søge med fingeraf-

tryk, hvis det ikke er muligt at identificere personen på anden vis. DNA

profiler må kun tilføjes til visse indberetninger om savnede personer og

kun, hvis andet passende identifikationsmateriale ikke er tilgængeligt. Det

foreslås, at personens racemæssige oprindelse ikke må fremgå af DNA

profilen.

Endeligt er der med forslagene fastsat visse ændringer vedrørende hvilke

obligatoriske oplysninger, der skal være til stede, før en indberetning kan

indlæses i SIS.

2.4.3. Indberetninger om savnede personer

Med forslagene tilføjes visse nye bestemmelser om indberetninger

vedrørende savnede personer, herunder særligt savnede børn.

Med den nuværende lovgivning er det kun muligt at indlæse

indberetninger vedrørende børn, når de allerede er meldt savnede. Da

forældres bortførelse af børn ofte er nøje planlagte, foreslås det nu

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

muliggjort, at indlæse forebyggende indberetninger i sager, hvor det

skønnes, at der er stor risiko for, at et barn bliver bortført af en forælder.

En sådan indberetning kræver en konkret og synlig risiko for, at en

forælder ulovligt og umiddelbart vil bortføre et barn, og at de retslige

myndigheder har truffet afgørelse om kun at give forældremyndigheden til

den ene af forældrene.

2.4.4. Indberetninger om personer og genstande med henblik på diskret

kontrol, undersøgelseskontrol eller målrettet kontrol

En indberetning i SIS har hidtil kunnet indlæses med henblik på, at den

omhandlede person eller genstand skulle undergå diskret eller målrettet

kontrol.

En diskret kontrol udgør en kontrol af en person eller en genstand med

henblik på at indsamle så mange oplysninger om bl.a. rejserute, ledsagere,

medbragte genstande, identitet som muligt og videregive dem til den ind-

berettende myndighed uden at personen derved tilbageholdes og udspør-

ges. En diskret kontrol må altså ikke afsløre, at der er tale om andet end en

almindelig rutinekontrol.

Ved en målrettet kontrol søges samme oplysninger indhentet, men de til-

ladte foranstaltninger kan derimod bl.a. omfatte, anholdelse og fysiske

undersøgelser af personer og genstande. Det afsløres altså over for perso-

nen, at der er tale om en målrettet kontrol.

Som noget nyt foreslås indført en såkaldt "undersøgelseskontrol", som

omfatter en mere tilbundsgående kontrol og udspørgning af personen end

en diskret kontrol, men dog ikke kropsvisitering eller anholdelse, som ved

en målrettet kontrol. Undersøgelseskontrollen har navnlig til formål at

understøtte foranstaltninger for at bekæmpe terrorisme og grovere

kriminalitet.

2.4.5. Indberetninger om ukendte eftersøgte personer med henblik på iden-

tifikation

Der foreslås tilføjet en ny kategori af indberetninger, hvorefter enten

fuldstændige eller ufuldstændige fingeraftryk eller håndfladeaftryk

vedrørende ukendte personer, der er eftersøgt i forbindelse med en strafbar

handling, skal kunne indføres i SIS. Disse indberetninger skal kunne

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

indlæses, hvis der f.eks. opdages fingeraftryk eller håndfladeaftryk på et

gerningssted for en grov strafbar handling, herunder terrorhandlinger, og

hvis der er tungtvejende grunde til at formode, at fingeraftrykkene

stammer fra gerningsmanden.

Lagringen af fingeraftryk fra en ukendt eftersøgt person gør det muligt at

indlæse fingeraftrykkene fra en ukendt gerningsmand i SIS, så den

pågældende kan identificeres, hvis vedkommende findes i en anden

medlemsstat.

2.5. C) Tilbagesendelsesforslaget

2.5.1. Formål og anvendelsesområde

Formålet med forslaget er at opstille rammerne for brugen af SIS i forbin-

delse med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere, der opholder sig

ulovligt på medlemsstaternes område, og som har modtaget en afgørelse

om tilbagesendelse efter tilbagesendelsesdirektivet (2008/115/EC). Med

forslaget gøres det obligatorisk at indsætte indberetninger om alle tilbages-

endelsesafgørelser.

Brugen af SIS i forbindelse med tilbagesendelse har til formål at understøt-

te udlændingemyndighederne i deres arbejde med opfølgning og gennem-

førelse af tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere samt øge informati-

onsudveksling og samarbejde mellem udlændingemyndighederne.

På nuværende tidspunkt er der ikke noget EU-system til deling af informa-

tion om tilbagesendelsesafgørelser eller overvågning af gennemførelsen

heraf. Det gør det lettere for irregulære migranter at undgå at blive tilbage-

sendt, idet de blot kan flytte til en anden medlemsstat. Muligheden for at

se andre medlemsstaters afgørelser om tilbagesendelse gennem indberet-

ninger og muligheden for at dele supplerende information gennem nationa-

le kontaktpunkter, såsom SIRENE, kan bidrage til at lukke dette informa-

tionshul og fjerne incitamentet til at flytte mellem medlemsstaterne, når

der er truffet en tilbagesendelsesafgørelse.

2.5.2. Indlæsning og sletning af indberetninger i SIS

De nationale myndigheder med ansvar for at træffe tilbagesendelsesafgø-

relser skal indberette afgørelsen i SIS for, at alle medlemsstater kan tilgå

denne information. I forbindelse med udrejse skal grænsekontrolmyndig-

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

hederne registrere, at personen er udrejst, hvorefter indberetningen om

tilbagesendelsesafgørelsen slettes. I relevante tilfælde registreres der sam-

tidig en indberetning om indrejseforbud. De nationale myndigheder skal

kunne slette en indberetning, hvis afgørelsen omgøres. Det skal ligeledes

være muligt at forlænge perioden for lovlig udrejse i tilfælde af en frivillig

udrejse.

Hvis en tilbagesendelse, som er indberettet i SIS, ikke bekræftes af græn-

sekontrolmyndighederne eller ikke slettes af andre grunde, skal indberet-

ningen slettes efter 5 år i tråd med indberetninger om indrejseforbud i

grænseforvaltningsforslaget.

2.5.3. Resultaterne af forslaget

Med forslaget sikres følgende:

overvågning af, om afgørelser om tilbagesendelse overholdes,

bedre mulighed for at håndhæve tilbagesendelsesafgørelser i tilfæl-

de, hvor tredjelandsstatsborgeren ikke udrejser,

mulighed for at verificere, om en tredjelandsstatsborger, som an-

træffes på en medlemsstats område, er genstand for en tilbagesen-

delsesafgørelse fra en anden medlemsstat,

mulighed for at håndhæve tilbagesendelsesafgørelser på vegne af

andre medlemsstater,

medlemsstater, der har truffet en tilbagesendelsesafgørelse, notifi-

ceres automatisk, når perioden for frivillig udrejse i indberetningen

er udløbet.

Med indberetningen i SIS vil de nationale myndigheder desuden have bed-

re og mere præcise oplysninger til rådighed, hvilket vil gøre det muligt at

træffe passende foranstaltninger i tide og sikre håndhævelsen af tilbages-

endelsesafgørelser på en effektive måde.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er i henhold til den almindelige lovgivningsprocedure

(TEUF artikel 294) medlovgiver. Der foreligger endnu ikke en udtalelse.

Nærhedsprincippet

A) Grænsekontrolforslaget og B) Retshåndhævelsesforslaget

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

Kommissionen har om nærhedsprincippet anført, at målene for forslagene

bl.a. omfatter en række tekniske forbedringer for at øge effektiviteten af

SIS og bestræbelser for at harmonisere brugen af systemet på tværs af alle

deltagende medlemsstater. Da disse mål og udfordringer er tværnationale,

har EU gode forudsætninger for at foreslå løsninger på disse problemer,

som ikke i tilstrækkelig grad kan gennemføres af medlemsstaterne alene.

Da den omfattende informationsudveksling, der finder sted mellem med-

lemsstaterne gennem SIS, ikke kan sikres gennem decentrale løsninger,

kan målene for disse forslag således bedre nås på EU-plan.

Regeringen er på det foreliggende grundlag enig i Kommissionens vurde-

ring. Det bemærkes i den forbindelse, at hovedformålet med forslagene er

at sikre den ydre grænsekontrol med et informationssystem, der forbinder

medlemsstaternes respektive myndigheder. Dette formål kan efter regerin-

gens opfattelse

–

som også anført af Kommissionen

–

ikke i tilstrækkelig

grad opnås af medlemsstaterne enkeltvis, men kræver handling på fælles-

skabsplan.

C) Tilbagesendelsesforslaget

Det anføres af Kommissionen, at der på nuværende tidspunkt ikke er et

system, som giver mulighed for en systematisk deling af oplysninger om

tilbagesendelsesafgørelser i medfør af tilbagesendelsesdirektivet. Det be-

tyder, at nationale myndigheder ikke har mulighed for at vide, om en an-

den medlemsstat har udstedt en lignende afgørelse. Der er derfor behov for

en fællesløsning i EU, hvor afgørelser om tilbagesendelse indberettes, så

alle relevante myndigheder har mulighed for at tilgå disse oplysninger og

sikre en mere effektiv gennemførelse af afgørelserne. Formålet med for-

slaget kan derfor bedre nås af EU.

Formålet med forordningen er desuden at facilitere håndhævelsen og over-

vågningen af tilbagesendelsesafgørelser i medfør af tilbagesendelsesdirek-

tivet. Forordningen giver derfor medlemsstaterne et værktøj, der sikrer

overholdelse af forpligtelsen til at tage alle nødvendige foranstaltninger for

at sikre håndhævelse af afgørelser om tilbagesendelse på en effektiv og

proportionel måde. Regeringen vurderer således på nuværende tidspunkt

forslaget som værende i overensstemmelse med nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

SIS er reguleret i bl.a. lov om Danmarks tiltrædelse af Schengenkonventi-

onen, udlændingeloven, udlændingebekendtgørelsen og visumbekendtgø-

relsen.

Det følger af § 2, stk. 1 i lov om Danmarks tiltrædelse af Schengenkonven-

tionen, at bestemmelserne i rådsafgørelsen og forordningen om oprettelse,

drift og brug af anden generation af SIS II gælder her i landet. Det fremgår

videre af § 1, stk. 4 og 5, at Justitsministeren på Danmarks vegne i Rådet

for Den Europæiske Union kan medvirke til vedtagelsen af en rådsafgørel-

se om indførelse af nye funktioner i SIS samt om oprettelse, drift og brug

af anden generation af SIS.

I udlændingelovens § 2 a, stk. 8 og 9, er der henvist til den nugældende

SIS II-forordning (nr. 1987/2006). Det fremgår bl.a. af udlændingeloven,

at en udlænding kan afvises ved indrejsen fra et land, der ikke er tilsluttet

Schengenkonventionen, at der ikke kan gives opholdstilladelse, og at en

opholdstilladelse altid kan inddrages, hvis en udlænding er indberettet til

SIS, jf. § 28, stk. 1, nr. 6, § 10, stk. 2, nr. 4 og § 19, stk. 4.

Det følger af bekendtgørelse nr. 376 af 20. marts 2015 om udlændinges

adgang til Danmark på grundlag af visum (visumbekendtgørelsen) § 8, stk.

2, nr. 5, at der meddeles afslag på en ansøgning om Schengenvisum, hvis

udlændingen er indberettet til SIS, og det følger af bekendtgørelse nr. 1197

af 26. september 2016 om udlændinges adgang her til landet (udlændinge-

bekendtgørelsen) § 11, stk. 5, nr. 4, at der ikke kan ske indrejse til Dan-

mark fra et land uden for Schengenområdet, hvis udlændingen er indberet-

tet til SIS som uønsket.

Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af forslagene vil medføre behov for tilpasning af dansk lov-

givning.

Økonomiske konsekvenser

En vedtagelse af forslagene vil få statsfinansielle konsekvenser.

Høring

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

Grund- og Nærhedsnotatet har været sendt i høring i Specialudvalget for

politimæssigt og retligt samarbejde og i Specialudvalget for asyl- og ind-

vandringssamarbejdet. Der er ikke modtaget bemærkninger fra de to Spe-

cialudvalg.

Forordningsforslagene er sendt i høring hos de følgende myndigheder:

Præsidenten for Vestre Landsret, Præsidenten for Østre Landsret,

Præsidenten for Sø- og Handelsretten, Præsidenterne for byretter-

ne, Advokatrådet, Danske Advokater, Datatilsynet, Den Danske

Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstolsstyrel-

sen, Foreningen af Advokater og Advokatfuldmægtige, Foreningen

af Offentlige Anklagere, CBS (Juridisk Institut), Handelshøjskolen

i Aarhus (Juridisk Institut), Institut for Menneskerettigheder, Kri-

minalpolitisk Forening (KRIM), Københavns Universitet (Juridisk

Fakultet), Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Politiforbundet,

Retspolitisk Forening, Rigsadvokaten, Rigspolitiet, Syddansk Uni-

versitet (Juridisk Institut), Aalborg Universitet (Juridisk Institut),

Aarhus Universitet (Juridisk Institut), Søfartsstyrelsen, Trafiksty-

relsen, Socialstyrelsen, Udlændingestyrelsen, Amnesty Internatio-

nal, Dansk Flygtningehjælp, Dansk Røde Kors og Rådet for etniske

minoriteter

Institut for Menneskerettigheder, Den Danske Dommerforening, Dom-

stolsstyrelsen, Erhvervsstyrelsen, Søfartsstyrelsen, Datatilsynet, Byretter-

ne, Domstolsstyrelsen, Østre Landsret, Vestre Landsret, Politiforbundet og

Rigspolitiet har afgivet høringssvar, men har ikke haft bemærkninger til

forslagene.

Dansk Flygtningehjælp, Landsforeningen af Forsvarsadvokater, Retspoli-

tisk Forening og Udlændingestyrelsen har afgivet høringssvar med be-

mærkninger til forslagene.

7.1. Dansk Flygtningehjælps høringssvar

Dansk Flygtningehjælp har i sit høringssvar angivet, at der i de tre forslag

bør være mere fokus på princippet om non-refoulement, og hvordan det

sikres overholdt med henblik på at sikre, at personer med behov for og

krav på international beskyttelse ikke afvises ved de ydre grænser eller

udsendes i strid med dette princip.

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

I relation til grænseforvaltningsforslaget anfører Dansk Flygtningehjælp

at det bl.a. fremgår, at man ønsker at opnå en mere effektiv håndhævelse

af indrejseforbud ved den ydre grænse, men at princippet om non-

refoulement ikke ses nævnt et eneste sted. Imidlertid vil afvisning ved den

ydre grænse af en person med behov for og krav på international beskyt-

telse være en klar krænkelse af princippet om non-refoulement

–

uanset

om pågældende person har et indrejseforbud.

I relation til tilbagesendelsesforslaget anfører Dansk Flygtningehjælp, at

håndhævelse af andre medlemsstaters afgørelser om tilbagesendelse næv-

nes som et forventet resultat. Dansk Flygtningehjælp bemærker, at prin-

cippet om non-refoulement ses nævnt i alt to gange i forslaget, men at der

imidlertid ikke ses en nærmere redegørelse for, hvordan overholdelse af

princippet skal sikres overholdt i en situation, hvor et medlemsland påtæn-

ker at håndhæve et andet medlemslands afgørelse om tilbagesendelse, og

hvor der i perioden siden afgørelsen er indtruffet relevante nye begivenhe-

der eller dukket nye vigtige oplysninger op.

Dansk flygtningehjælp anfører endvidere i relation til tilbagesendelsesfor-

slaget, at oplysninger fra en asylsag naturligvis aldrig må videregives til

tredjelande. Dansk Flygtningehjælp opfordrer endelig til at det understre-

ges, at frihedsberøvelse bør anvendes mindst muligt, og kun hvis mindre

indgribende foranstaltninger utvivlsomt er utilstrækkelige.

7.2. Landsforeningen af Forsvarsadvokaters høringssvar

Landsforeningen af Forsvarsadvokater har i relation til den første del af

retshåndhævelsesforslaget bemærket, at forslaget om ændringer af artikel

22 samt indførelsen af de nye artikler 40, 41 og 42 udover hidtidige fin-

geraftryk i databaserne endvidere vil søge at indlemme henholdsvis an-

sigtsbilleder, håndfladeaftryk og DNA-profiler for at identificere en per-

son.

Landsforeningen noterer sig, at såvel håndfladeaftryk, brugen af ansigts-

billeder til identifikation samt DNA-profiler alene forventes anvendt på

særlige, begrænsede områder, hvorunder især anvendelsen af DNA-

profiler tænkes anvendt for særligt savnede personer, der skal beskyttes,

navnlig børn.

Uanset de oplyste, begrænsede anvendelsesområder for håndfladeaftryk,

ansigtsbilleder og DNA-profiler finder Landsforeningen det umiddelbart

betænkeligt, at der foretages så omfattende udvidelser af instrumenterne til

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

identifikation i SIS, uden at de retssikkerhedsmæssige forhold forbundet

hermed synes nærmere gennemgået og konsekvensberegnet.

Landsforeningen finder det betænkeligt, at disse nye instrumenter til iden-

tifikation alle indføres i SIS, idet selve opbevaringen af disse data i SIS kan

befrygtes at blive anvendt i højere grad og i andre sagstyper end forudsat i

forslagets bemærkninger, hvor der som nævnt alene tilsigtes en begrænset

anvendelse.

7.3. Retspolitisk forenings høringssvar

Retspolitisk Forening angiver i sit høringssvar, at foreningen er enig med

fremsendelsesbrevets angivelse af, at forslagene er omfattet af Danmarks

retsforbehold over for EU. Forordningerne kan derfor ikke få virkning for

Danmark som overnationale regler, ligesom Danmark ikke deltager i be-

slutningen om at vedtage forordningerne.

I forlængelse heraf anfører Foreningen, at som det

–

nærmest enslydende

– fremgår af de tre forslag, dels i de indledende bemærkninger (”variabel

geometri”)

, dels i præamblerne, kan forslagene som sådan ikke finde an-

vendelse for Danmark.

Foreningen angiver endvidere, at da SIS-reglerne er en væsentlig del

(”data

værktøj/registre”) af Schengen

-reglerne, og da Danmark indtil

videre deltager i Schengen-samarbejdet, kræver Danmarks fortsatte delta-

gelse i dette samarbejde, at Danmark i national lovgivning gennemfører

”forordningsreglerne” på mellemstatsligt/konventionsmæssig

t grundlag i

relation til EU. En sådan dansk lovvedtagelse om tiltræden skal ske senest

6 måneder efter forordningerne vedtagelse.

Foreningen bemærker endelig, at Foreningen hverken har ressourcemæs-

sig baggrund eller politi-/data-mæssig kompetence til at vurdere hensigts-

mæssigheden eller nødvendigheden af alle de omfattede registeroplysnin-

ger og deres håndtering, procedurer, kontroller mv., hvorfor foreningen

ikke har tilkendegivet opfattelser herom.

7.4. Udlændingestyrelsens høringssvar

Udlændingestyrelsen har i sit høringssvar angivet, at tilbagesendelsesfor-

slaget vil indebære et betydeligt øget ressourceforbrug for styrelsen. I den

forbindelse henviser styrelsen til den brede definition af en tilbagesendel-

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

sesafgørelse efter dansk ret, der omfatter afgørelser om udvisning efter §

25, § 25 a, stk. 2, eller § 25 b, stk. 1, om udsendelse efter § 27 b, et afslag

på en ansøgning om opholdstilladelse, et afslag på forlængelse af en op-

holdstilladelse eller en afgørelse om inddragelse af en tidligere meddelt

opholdstilladelse.

I relation til den brede definition af en tilbagesendelsesafgørelse vurderer

Udlændingestyrelsen, at opdatering af en afgørelse, en udrejsefrist (perio-

den for den frivillige udrejse) og efterfølgende bekræftelse af en udrej-

se/sletning i SIS mv., vil betyde et meget stort ressourceforbrug for styrel-

sen. I den forbindelse anfører styrelsen, at dette også skal ses i sammen-

hæng med, at udrejsefristen i mange sager ofte vil være på 7 dage, og det

vil derfor være enormt ressourcekrævende at indberette og slette disse

indberetninger indenfor en ofte meget kort periode. Udlændingestyrelsen

angiver endvidere, at da det er Rigspolitiet, som i dag forestår opdaterin-

ger/sletninger mv. i SIS, vil forslaget efter styrelsens umiddelbare vurde-

ring endvidere pålægge et meget stort arbejde for politiet, ligesom det kan

være uhensigtsmæssigt, at flere myndigheder (udover Rigspolitiet) får ad-

gang til at opdatere, indberette, slette mv. i SIS.

I relation til konsultationerne mellem de forskellige lande anfører Udlæn-

dingestyrelsen, at der i forslaget er lagt op til nogle korte frister, som sty-

relsen vurderer at være meget hensigtsmæssige, men som efter styrelsens

opfattelse vil kunne være vanskelige at overholde i praksis. I den forbin-

delse henviser styrelsen til, at de i dag oplever meget lange svartider på

sådanne henvendelser/konsultationer mellem medlemslandene.

Endelig bemærker Udlændingestyrelsen, at ovenstående efter styrelsens

opfattelse tilsvarende vil gøre sig gældende for Styrelsen for International

Rekruttering og Integration.

Andre landes kendte holdninger

Der er endnu ikke konkret kendskab til andre landes officielle holdninger

til forslagene.

Regeringens (foreløbige) generelle holdning

Fra dansk side er man generelt positiv over for initiativer, der sigter på at

forbedre og effektivisere den ydre grænsekontrol og dermed styrke sikker-

hedssituationen i Schengenområdet. Regeringens generelle holdning til de

kom (2016) 0882 - Bilag 2: Revideret grund- og nærhedsnotat om oprettelse, drift og brug af Schengeninformationssystemet (SIS) på området ind- og udrejsekontrol

foreliggende forslag til en effektivisering og forbedring af SIS er derfor

positiv.

10. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Grund- og nærhedsnotatet sendes

–

ud over til Folketingets Europaudvalg

–

til Folketingets Retsudvalg.