kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Europaudvalget 2016-17
KOM (2017) 0291 Bilag 1
Offentligt

OPLÆG OM

EN DYBERE ØKONOMISK

OG MONETÆR UNION

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Europa-Kommissionen

COM(2017) 291 af 31. maj 2017

Rue de la Loi/Wetstraat, 200

1040 Bruxelles/Brussels

+32 2 299 11 11

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Valdis Dombrovskis

Pierre Moscovici

Kommissionens næstformand

med ansvar for euroen

og den sociale dialog samt

for finansiel stabilitet,

finansielle tjenesteydelser

og kapitalmarkedsunionen

European Commission

Forord

Den 1. marts 2017 fremlagde Kommissionen

en hvidbog om Europas fremtid. Den udgjorde

startskuddet til en bred debat om fremtidens EU

med 27 medlemsstater. For at bidrage yderligere

til debatten, fremlægger Kommissionen en række

oplæg om centrale emner, som vil karakterisere de

kommende år.

I dette oplæg — det tredje i rækken — opstilles

en række mulige veje fremad med hensyn til at

udbygge og fuldføre Den Økonomiske og Monetære

Union frem til 2025. Dette gøres ved at opstille

konkrete skridt, som der er mulighed for at tage

inden valget til Europa-Parlamentet i 2019, samt

en række valgmuligheder for de kommende år.

Det er, med afsæt i de fem formænds rapport,

oplæggets formål både at stimulere debatten om

ØMU’en og bidrage til at nå en fælles vision for

dens fremtidige udformning.

Den fælles valuta er en af Europas vigtigste

og mest håndgribelige resultater. Den har

bidraget til at integrere vores økonomier og bragt

europæerne tættere på hinanden. Men den har altid

været meget mere end et monetært projekt. Den

blev udtænkt som et løfte om velstand — og sådan

skal det blive ved med at være, også for dem, som

bliver medlemmer af euroområdet i fremtiden.

Dette løfte om velstand blev vigtigere end

nogensinde, da Europa blev rystet af den finansielle

og økonomiske krise. Den smertefulde arv fra

årene under finanskrisen har fået europæerne

til at efterspørge mere af det, som den fælles

valuta tilbyder: mere stabilitet, mere beskyttelse

og flere muligheder. En beslutsom indsats som

reaktion på krisen for at forbedre euroområdets

redskaber og opbygning levede delvist op til disse

forventninger. I dag vokser EU’s økonomi igen

og arbejdsløsheden er faldet til det laveste niveau

i otte år. Men euroområdet har ikke kun brug for

brandslukkere. Det har også behov for opbyggere

og konstruktører, som tænker langsigtet.

Vores Økonomiske og Monetære Union lider stadig

af mangler på tre områder. For det første er den

endnu ikke i stand til i tilstrækkelig grad at ophæve

de sociale og økonomiske forskelle imellem og inden

for medlemsstaterne i euroområdet, som viste sig

efter krisen. For det andet har disse centrifugale

kræfter en høj politisk pris. Hvis der ikke bliver

taget hånd om dem, vil de sandsynligvis svække

borgernes støtte til euroen og skabe forskellige

opfattelser af udfordringerne snarere end enighed

om en vision for fremtiden. Endelig er ØMU’en, selv

om den er stærkere, endnu ikke helt stødsikker.

Ved undertegnelsen af Romerklæringen den 25.

marts 2017 gav de europæiske ledere tilsagn

om at »arbejde i retning af en fuldførelse af Den

Økonomiske og Monetære Union; en Union, hvor

økonomier konvergerer«. Det er nu tid til at indfri

dette løfte. Dette kræver politisk mod, en fælles

vision og viljen til at handle i den fælles interesse.

En stærk euro kræver en stærkere Økonomisk

og Monetær Union.

31. maj 2017

European Commission

EU-kommissær med

ansvar for økonomiske

og finansielle anliggender

samt beskatning og told

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

»I disse foranderlige tider og i bevidstheden om vores borgeres

bekymringer forpligter vi os på Romdagsordenen og lover at

arbejde hen imod (…) en Union, hvor (…) en stabil og yderligere

styrket fælles valuta åbner muligheder for vækst, samhørighed,

konkurrenceevne, innovation og udveksling, særligt for små

og mellemstore virksomheder; en Union, der fremmer vedvarende

og bæredygtig vækst gennem investeringer og strukturreformer,

og som arbejder hen imod gennemførelsen af Den Økonomiske

og Monetære Union; en Union, hvor økonomier konvergerer.«

Romerklæringen fra EU’s ledere, den 25. marts 2017

»En komplet ØMU er ikke et mål i sig selv. Den er et middel til at

skabe en bedre og mere retfærdig tilværelse for alle borgere, til at

forberede EU på fremtidens globale udfordringer og til at give alle

medlemsstaterne mulighed for at blomstre.«

De fem formænds rapport: »Gennemførelse af Europa Økonomiske

og Monetære Union«

Jean-Claude Juncker i tæt samarbejde med Donald Tusk, Jeroen Dijsselbloem,

Mario Draghi og Martin Schultz, den 22. juni 2015

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Indholdsfortegnelse

1. Indledning ......................................................................................................................................... 6

2. Euroens historie indtil nu ............................................................................................................ 8

3. Fordelene ved at fuldføre Den Økonomiske og Monetære Union .............................. 12

4. Overvejelser om den videre vej frem .................................................................................. 18

5. Konklusion ..................................................................................................................................... 30

6. Bilag................................................................................................................................................. 32

Bilag 1. En mulig køreplan for fuldførelsen af Den Økonomiske og Monetære Union i 2025 ................33

Bilag 2. Redskaber under Den Økonomiske og Monetære Union.............................................................................34

Bilag 3. Væsentligste økonomiske tendenser i euroområdet hidtil ........................................................................36

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

1. Indledning

Euroen er mere end blot en valuta.

For et

kontinent, som så længe var splittet, udgør eurosedler

og -mønter håndgribelige, daglige påmindelser om

den frihed, komfort og de muligheder, som Den

Europæiske Union tilbyder.

I dag deles euroen af helt op til 340 millioner

europæere i 19 medlemsstater.

Syv af de

medlemsstater, som tiltrådte EU i 2004, har allerede

tilsluttet sig euroen. Og alligevel er det kun 25 år siden,

at Maastrichttraktaten banede vejen for den fælles

valuta, og kun 15 år siden, at den første mønt blev

anvendt.

Euroen er 19 medlemsstaters valuta

Euroen er den næstvigtigste valuta i verden

64,1

57,7

29,4

21,9

19,9

■

EU-medlemsstater, som anvender euro

■

EU-medlemsstater, som ikke

■

Lande uden for EU

anvender euro

3,9

Internationale

lån

3,1

Globalt

betalingsmiddel

4,1

Valutareserver

Kilde: Den Europæiske Centralbank, juni 2016

Den Økonomiske og Monetære Unions (ØMU)

fremtid og funktion er af interesse for alle

europæiske borgere,

uanset hvilken medlemsstat

de kommer fra, herunder dem, som vil tilslutte sig

euroområdet i fremtiden. Efter at Det Forenede

Kongerige har forladt EU, vil landene i euroområdets

økonomier udgøre 85 % af EU’s samlede BNP. Dette

understreger euroens centrale rolle i fremtidens EU

med 27 medlemsstater. Euroen er på baggrund af sin

betydning for verden lige så vigtig for internationale

partnere og investorer.

Euroen er en succeshistorie på mange niveauer,

men de hårde tider, som euroområdet har oplevet

igennem årene, har gjort, at den ikke altid er blevet

opfattet sådan. Den finansielle og økonomiske krise,

som startede i USA i 2007-8, medførte den værste

recession i EU’s seks årtier lange historie. Den

afslørede også manglerne i ØMU’ens indledende

udformning. I modgang traf medlemsstaterne og EU-

institutionerne håndfaste beslutninger for at bevare

euroens integritet og undgå det værste.

Der er blevet draget vigtige erfaringer, og nye

redskaber og institutionelle ændringer bidrager

til at styrke euroområdet. Den nuværende

situation er kraftigt forbedret, men der er stadig

Kilde: Europa-Kommissionen

Siden lanceringen er euroen blevet den næstmest

anvendte valuta i verden.

60 lande og områder, som

repræsenterer yderligere 175 millioner mennesker,

har knyttet deres egne valutaer, enten direkte eller

indirekte, til euroen.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

udfordringer.

Flere år med lav eller ingen vækst har

sat varige sociale, økonomiske og politiske aftryk på

Europa. Mange lande kæmper stadig med arven efter

krisen — fra høj arbejdsløshed til høje offentlige

og private gældsniveauer. Og mens støtten til den

fælles valuta er stærk — og endda stigende — så bliver

der samtidig fra flere sider sat spørgsmålstegn ved

den værdi, som euroen tilfører, og ved mekanismerne

i ØMU’en.

Selv i den robuste form, den har i dag, er ØMU’en

ufuldstændig.

ØMU’ens »monetære« søjle er

veludviklet, hvilket illustreres af Den Europæiske

Centralbanks rolle (ECB). Det »økonomiske« element

halter dog bagefter, og mindre integration på EU-

niveau hæmmer dets evne til at understøtte den

monetære politik og nationale økonomiske politikker

fuldt ud. Dette er symptomatisk for behovet for at

styrke den politiske vilje til at cementere »Unions«-

delen af ØMU’en. Der er i det hele taget behov

for mere tillid blandt medlemsstaterne, mellem

medlemsstaterne og EU-institutionerne og til

offentligheden.

Dette viser, at euroens rejse kun lige er begyndt.

For så vidt angår behovet for at styrke euroens

opbygning, bør man ikke hvile på laurbærrene.

Det er i det hele taget ikke en mulighed at trække

i land med hensyn til de ting, som allerede er opnået.

De fem formænds rapport fra juni 2015 mindede om

behovet for at færdiggøre Europas ØMU og kortlagde

vejen frem til 2025. Rapporten igangsatte en

indledende fase frem til juni 2017, som handler om at

»udbygge gennem handling«. Der er dog stadig behov

for, at medlemsstaterne diskuterer og bliver enige om

de skridt, som er nødvendige for at nå anden fase

omkring 2025.

En sådan debat kan kun blive til virkelighed,

hvis der er en fælles forståelse for udfordringerne

og vejen frem.

Der har i årenes løb ikke været

mangel på detaljerede rapporter, taler og politisk

debat. Mange af de nødvendige skridt er velkendte.

Udviklingen kører dog ofte fast på grund af

uenigheder. Nogle mener, at mere solidaritet er vejen

frem, når det handler om at tackle arven efter krisen,

mens andre insisterer på, at det er en forudsætning

for yderligere fremskridt at styrke medlemsstaternes

ansvar. Resultatet er, på trods af de seneste års

mange anstrengelser, at momentum for yderligere

reform af ØMU’en er gået delvist tabt. Dette kan

også skyldes den betryggende fornemmelse, som er

skabt af de seneste tegn på fremgang med hensyn

til den økonomiske og sociale situation. Men vi har

simpelthen ikke råd til at vente på endnu en krise, før

vi finder den fælles vilje til at handle.

Samtidig med, at Europa diskuterer sin fremtid,

er det nu tid til at se ud over, hvad der allerede

er blevet sagt og gjort.

Hvidbogen om Europas

fremtid af 1. marts 2017 understregede, hvor vigtigt

et stærkt euroområde er for EU27’s fremtid. Med

undertegnelsen af Romerklæringen af 25. marts 2017

bekræftede medlemsstaterne på ny deres tilsagn om at

fuldføre ØMU’en. Og selv om det økonomiske klima

endnu ikke er helt solrigt, bør vi ordne ØMU’ens tag

nu, mens vi har de rette betingelser.

Dette oplæg viderefører synspunkterne i de fem

formænds rapport vedrørende fuldførelsen af

Europas ØMU

og bidrager til den bredere debat,

der er indledt af hvidbogen om Europas fremtid.

Oplægget blev udarbejdet af Kommissionen under

passende hensyntagen til debatten i medlemsstaterne

og synspunkterne i de andre EU-institutioner.

I oplægget beskrives vores fælles resultater

og udfordringer og der tilbydes en praktisk vej fremad

for de kommende år.

Der er ikke ét enkelt svar. Det, der er behov for,

er en samlet vision og en klar sekvensering af,

hvad der skal gøres.

Denne mulige vej fremad

opsummeres grafisk i bilag 1. Oplægget er på flere

områder mere konkret. Dette er navnlig tilfældet

vedrørende de tiltag, der allerede er igangsat, givet

løfte om eller behov for over de næste to år. På andre

områder er oplægget mere sonderende og tilbyder

i overensstemmelse med den samlede vision

og nødvendige sekvensering en række valgmuligheder.

Meget af diskussionen vedrørende ØMU’en er

i sagens natur teknisk. Mange af ideerne i dette oplæg

drejer sig overordnet set om at ordne møtrikker

og bolte i euroens »maskinrum«. Men det, der er på

spil, er ikke teknisk: Det handler om at gøre euroen

i stand til at præstere bedre for alle. Dette kræver

stærkt politisk engagement og støtte på alle niveauer.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

2. Euroens historie indtil nu

Håndgribelige fordele for borgerne,

virksomhederne og medlemsstaterne

For de fleste europæere er euroen en del af

dagligdagen.

For den første »eurogeneration« er

euroen den eneste valuta, de har kendt. De, som

husker længere tilbage, husker de forandringer, som

euroen har bragt med sig, og har selv oplevet dens

fordele. Deres pantebreve og levestandarder er ikke

længere prisgivet høj inflation og ustabile vekselkurser

som i 1970’erne og 1980’erne. Siden indførelsen

af euroen har inflationen for det meste ligget

omkring eller under 2 %, hvilket er Den Europæiske

Centralbanks referenceværdi. Borgerne betaler ikke

længere høje gebyrer for at veksle valuta, når de

krydser de interne grænser i euroområdet. De betaler

heller ikke længere ekstra for at overføre eller hæve

penge i et andet land i euroområdet.

For de europæiske virksomheder er fordelene

ved euroen lige så klare.

Dette er en af de

største attraktioner og fordele ved at være en del

af verdens største indre marked og handelsblok.

For virksomhederne har den fælles valuta betydet

store besparelser af både tid og penge. Takket være

euroens status som verdens næstvigtigste reservevaluta

fakturerer virksomhederne ca. to tredjedele af deres

eksport- og halvdelen af deres importforretninger

i euro. Der er ikke længere vekselkursrelaterede

risici eller transaktionsomkostninger forbundet med

grænseoverskridende aktiviteter. Der kan udstedes

fakturaer til kunderne i 19 lande i én valuta. Det er

lettere og i gennemsnit også billigere at låne penge

i bankerne eller fra andre finansieringskilder. Og det

er i dag muligt at gøre langt flere forretninger på

verdensplan i euro, end det nogensinde var muligt med

franc, lira eller deutschmark.

Den overordnede situation med lave renter har de

seneste år gjort det muligt for husholdningerne

og virksomhederne at nyde godt af billigere lån.

På samme måde har regeringerne i euroområdet sparet

50 mia. euro i renteudgifter om året sammenlignet

med for nogle år siden. Dette betyder flere penge,

som kan bruges til at nedskrive den offentlige gæld

eller sætte skub i offentlige investeringer eller øge

udgifterne til uddannelse.

I betragtning af disse fordele er det let at se,

hvorfor der er stor opbakning til euroen.

Bortset fra

et dyk på toppen af finanskrisen har Eurobarometer-

undersøgelser peget i retning af stabil og stærk

opbakning til den fælles valuta på gennemsnitligt 72 %

i april 2017 blandt de borgere, som bor i euroområdet.

Dette er det højeste niveau siden 2004.

Euroen har medført stabile priser.

Forbrugerprisindeks, forventet procentvis prisstigning sammenlignet med det foregående år

Euroområdet

ECB’s mål 2%

Kilde: Verdensbanken, OECD

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Den folkelige opbakning til den fælles valuta har gennemgående været stor i euroområdet

FOR

IMOD

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2004

2015

2016

2017

Kilde: Europa-Kommissionen og Eurobarometer 2017

Smertelige erfaringer draget under krisen

Den globale krise, som begyndte i 2007-8,

udstillede svaghederne i den stadig unge valuta

og ramte euroområdet særligt hårdt.

De første

europæiske lande, der blev berørt af den globale

krise, lå ikke i euroområdet, og euroen fungerede

tilsyneladende som et skjold. Men da opfattelsen af

sårbarheden hos nogle medlemmer af euroområdet

ændrede sig, var forstyrrelsen betydelig. Flere

medlemsstater traf svære beslutninger om at

anvende skattekroner til at understøtte bankerne

finansielt og undgå risikoen for kollaps. Bankerne

var kommet i problemer efter at de finansielle bobler

i de foregående år havde hobet sig op og var vokset

i omfang. I kombination med lavere indtægter

og højere udgifter på grund af den »kraftige recession«

steg de offentlige gældsniveauer betydeligt fra under

70 % før krisen til gennemsnitligt 92 % af BNP

i 2014.

Euroområdet oplevede en »midlertidig bedring«

i 2010-11, men den viste sig at være kortvarig.

På

grund af samspillet mellem bankerne og de offentlige

finanser oplevede flere medlemsstater og banker, at

det blev stadig sværere at låne penge på markederne.

Deres evne til at finansiere sig selv blev bragt i fare.

Investeringerne kollapsede efterhånden som det

blev sværere at optage lån. Investeringerne faldt

med 18 % mellem 2008 (hvor de muligvis lå over et

bæredygtigt niveau) og 2013. Arbejdsløsheden steg

kraftigt. Finanskrisen blev til en krise i realøkonomien

og berørte millioner af borgere og virksomheder.

Krisen ramte navnlig den økonomiske aktivitet hårdt,

men den er nu i bedring

Procentvis ændring i det faktiske BNP i euroområdet

sammenlignet med 2008

Økonomisk Midlertidigt

krise

opsving

Recession

i euro-

området

Nuværende

opsving

prognose

2008

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Kilde: Europa-Kommissionen

Den langvarige økonomiske afmatning

og uoverensstemmelser mellem medlemsstaterne

er resultatet af ubalancer og mangler i den

måde, hvorpå ØMU’en reagerer på store chok,

som eksisterede før krisen.

Det pludselige stop

for kapitalstrømmene udstillede den uholdbare gæld

og forskelle i konkurrenceevnen, som var blevet

bygget op over tid. I lyset af lavere forventninger

og mangel på finansiering skrumpede omfanget af

investeringer og forbrug kraftigt i de mest berørte

lande. Millioner af jobs gik tabt og som et af

redskaberne til at genoprette konkurrenceevnen

kom lønningerne under pres, hvilket reducerede

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

husholdningernes købekraft endnu mere. Samtidig

blev det offentlige forbrug begrænset af behovet for at

standse stigningen i den offentlige gæld som følge af

den stigende bekymring for euroområdets integritet.

I 2013 var det reale BNP i euroområdet stadig 3,5 %

lavere end i 2008, og der var skabt dybe kløfter på

vækstområdet mellem en gruppe af mere sårbare

lande og de andre, hvilket havde betydelige sociale

og politiske omkostninger.

Investeringsaktiviteten i euroområdet kollapsede i flere

år og er først nu ved at komme i gang igen

Procentvis ændring i investeringsniveauet i euroområdet

sammenlignet med 2008

Økonomisk Midlertidigt

krise

opsving

Recession

i euro-området

Nuværende

opsving

prognose

og styring i Den Økonomiske og Monetære Union

(TSSS)). EU foretog en fuldstændig overhaling af sine

regler inden for finansielle tjenester og har siden 2009

vedtaget 40 retsakter. Der blev oprettet et nyt fælles

system for banktilsyn og -afvikling.

Der er også blevet gennemført vigtige reformer

i mange medlemsstater.

Reformerne strækker

sig lige fra begrænsning af udgifter i den offentlige

sektor til fremme af prismæssig og ikke-prismæssig

konkurrencedygtighed som en måde at genvinde

yderst tiltrængt vækst på. Yderligere prioriteter var

forskellige fra land til land. Overordnet set omfattede

foranstaltningerne udbedring af strukturelle svagheder

i banksektoren eller forbedring af arbejdsmarkedernes

funktion og hjælp til de arbejdsløse med at finde nye

jobs. De indeholdt også tilvejebringelse af incitamenter

til innovation og investering for virksomhederne, mens

andre fokuserede på modernisering af den offentlige

forvaltning og plejesystemerne. Reformerne har taget

tid, men bærer nu frugt.

Dette momentum er blevet understøttet af

yderligere tiltag på EU-niveau.

Siden den

nuværende Kommission påbegyndte sit arbejde er

fokus i udformningen af EU’s politikker skiftet tilbage

til den positive trekant, der består i at sætte skub

i investeringer, forfølge strukturreformer og sikre

ansvarlige finanspolitikker. Social retfærdighed var

indarbejdet som et overordnet mål. det europæiske

semester for samordning af de økonomiske politikker

— den vigtigste mekanisme gennem hvilken

medlemsstaterne diskuterer deres økonomiske politik

og finanspolitik — blev strømlinet for at fremme

yderligere dialog på alle niveauer og større fokus på

prioriteterne i euroområdet. Der blev lanceret en

ny investeringsplan for Europa — også kendt som

»Junckerplanen«. Planens omfang fordobles nu for at

mobilisere yderligere investeringer for 630 mia. euro.

for EU som helhed.

Der blev taget flere andre vigtige initiativer.

Det

indre marked udbygges inden for kapitalmarkeder

og energi samt på det digitale område. Dette skaber

jobs, vækst og innovation og bidrager til at gøre den

fælles valuta mere robust i lyset af evigt omskiftelige

økonomiske forhold. Der blev også taget nye initiativer

for at sikre øget social retfærdighed og sikre, at

økonomiske og sociale prioriteter er bæredygtige

og går hånd i hånd, lige fra beskæftigelse af unge til

bekæmpelse af skatteunddragelse og for nyligt igen med

etableringen af en europæisk søjle for sociale rettigheder.

2008

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Kilde: Europa-Kommissionen

En beslutsom indsats for at få euroen tilbage

på sporet

Der var behov for en beslutsom indsats.

Samtidig

med, at Den Europæiske Centralbank gjorde sit for at

afbøde krisens konsekvenser, blev der i de andre EU-

institutioner taget skridt for at styrke euroområdets

integritet. Bilag 2 oplister de vigtigste redskaber, som

nu er tilgængelige i »ØMU-værktøjskassen« som et

resultat af beslutninger truffet i løbet af de seneste år.

De fleste af disse skridt blev taget under pres,

mens krisen var på sit højeste eller umiddelbart

efter krisen. Men de leverede varige løsninger på

centrale svagheder i ØMU’ens politiske værktøjskasse

og institutionelle opbygning. Eksempelvis blev

der på mellemstatslig basis etableret en europæisk

stabilitetsmekanisme (ESM) som en måde at give

støtte til de medlemsstater, der står overfor finansielle

problemer. Mekanismens udlånskapacitet på 500 mia.

euro hjalp lande som Spanien, Cypern og Grækenland

med at finansiere deres offentlige udgifter

og beskyttede dem imod endnu værre skadevirkninger.

Reglerne for den makroøkonomiske og finanspolitiske

overvågning i euroområdet blev styrket med

vedtagelsen af den såkaldte »sixpack«- og »twopack«-

EU-lovgivning samt af en ny finanspagt (som et led

i den mellemstatlige traktat om stabilitet, samordning

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Anstrengelserne betaler sig, men der er plads

til yderligere forbedringer

Der er i dag synlige fremskridt på alle fronter.

Den europæiske økonomi er gået ind i sit femte

genopretningsår og opsvinget har nu nået alle

medlemsstater i euroområdet. Dette forventes at

fortsætte i et mere eller mindre stabilt tempo i år

og til næste år. Beskæftigelsen stiger hurtigere end på

noget tidspunkt efter krisens start: Der er skabt mere

end 5 mio. jobs i euroområdet siden starten af 2013.

Arbejdsløsheden er med 9,5 % i marts 2017 faldet til

det laveste niveau siden 2009. Beskæftigelsesgraden er

med over 70 % tæt på rekordhøj. Der er igen kommet

gang i investeringerne. Det samlede underskud

i euroområdet er faldet fra gennemsnitligt 6 % af BNP

i 2010 til 1,4 % af BNP i år. Statsgælden i euroområdet

er også begyndt at falde.

Arbejdsløsheden i euroområdet er den laveste siden

2009, men er stadig for høj

Arbejdsløshed i %

Økonomisk Midlertidigt

krise

opsving

Recession

i euro-området

Nuværende

opsving

prognose

Euroområdets opbygning er så robust som

nogensinde, men der er ikke plads til at hvile

på laurbærrene.

Sammen med den beslutsomme

indsats fra Den Europæiske Centralbank har tilsagnet

om at styrke euroen og forsvare dens integritet haft

afgørende betydning for de forbedrede præstationer

i de seneste år. Der er også i forlængelse af de fem

formænds rapport taget yderligere skridt, som også

er gengivet i Bilag 2. Men som den nuværende

Kommission gav udtryk for, da den påbegyndte sit

mandat, er krisen ikke forbi, så længe arbejdsløsheden

stadig er så høj. 15,4 mio. mennesker mangler stadig

et job i euroområdet — vi skal bygge videre på den

fremgang, som allerede er opnået, for at sikre et

virkelig stærkt og bæredygtigt opsving.

2008

2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018

Kilde: Europa-Kommissionen

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

3. Fordelene ved at fuldføre Den

Økonomiske og Monetære Union

Trods betydelige forbedringer i årenes løb

varer krisens vidtrækkende konsekvenser ved,

og udfordringerne for euroområdet består.

Flere

år med lav eller ingen vækst har skabt eller forværret

betydelige økonomiske og sociale forskelle. Krisen

medførte også en fragmentering af den finansielle

sektor på tværs af medlemsstaterne i euroområdet.

Der er fortsat svage punkter i kvaliteten af de

offentlige finanser og i den måde, hvorpå euroen

reguleres.

Disse realiteter — og opfattelserne af

udfordringer — er stadig temmelig forskellige

rundt omkring i euroområdet.

Bilag 3 giver et

øjebliksbillede af de økonomiske tendenser på

tværs af landene i euroområdet. Den forbedrede

økonomiske situation giver os mulighed for at lære

endnu mere af vores erfaringer fra de første 15 år

med vores fælles valuta, anerkende og forvalte vores

økonomiers indbyrdes afhængighed bedre og gøre

euroområdet i stand til at præstere endnu bedre i de

kommende år.

3.1. BEHOVET FOR AT TACKLE VEDVARENDE

ØKONOMISKE OG SOCIALE FORSKELLE

Konvergenstendenserne i den fælles valutas

første år har vist sig at være delvis illusoriske.

Før krisen var euroområdet symbolet på konstant

stigende velstand. Realindkomsten pr. indbygger

i euroområdet steg støt mellem 1999 og 2007. Dette

skyldtes delvis gunstige kreditvilkår og omfattende

kapitalstrømme i retning af de medlemsstater, som

oplevede stigende underskud på de løbende poster.

Disse strømme blev imidlertid ikke altid omsat til

bæredygtige investeringer. I nogle tilfælde bidrog de til

skabelsen af »bobler«, såsom i ejendoms- og i bygge-

og anlægssektoren samt til et øget offentligt forbrug.

Den positive udvikling i begyndelsen af 2000’erne

skjulte også delvis dybereliggende sårbarheder i disse

lande. Disse sårbarheder var navnlig knyttet til

finanssektoren og tab af konkurrenceevne. Dette blev

i flere tilfælde forværret af manglende effektivitet på

arbejds- og produktmarkedet. Disse sårbarheder var

på det tidspunkt ikke helt blevet opfanget, hverken

af finansmarkederne eller de offentlige myndigheder.

Man havde ikke udviklet nogen overvågningsramme

til ØMU’en, som kunne spore eller korrigere disse

ubalancer.

Krisen fra 2007-8 markerede afslutningen på

konvergenstendensen og begyndelsen på en

divergerende tendens, som kun langsomt bliver

korrigeret.

Dette har i særdeleshed været dyrt i de

dele af euroområdet, som ikke var tilstrækkeligt

robuste til at modstå virkningerne af det økonomiske

chok. Samlet set er BNP pr. indbygger i euroområdet

først nu ved at nå niveauet fra før krisen, og der

er tegn på, at divergerende tendenser mindskes,

men der kan stadig ikke observeres nogen stærk

rekonvergeringsproces.

Det reelle BNP pr. indbygger er kun langsomt ved at

komme sig

Indeks: 1999 = 100

EA-19

Kilde: Europa-Kommissionen

Mens arbejdsløsheden samlet set falder, er

niveauerne stadig vidt forskellige på tværs

af euroområdet.

I nogle lande, såsom Tyskland,

Nederlandene, Estland og Østrig, er arbejdsløsheden

meget lav. Andre lande — som Spanien eller

Grækenland — oplever stadig uacceptabelt høj

arbejdsløshed, navnlig for unge mennesker, og en

høj andel af strukturel arbejdsløshed. Dette har haft

vidtrækkende sociale konsekvenser, navnlig i de lande,

som har måttet tilpasse sig mest under krisen. For

første gang siden anden verdenskrig er der en reel

risiko for, at nutidens generation af unge voksne

ender med at blive fattigere end deres forældre.

Denne udvikling har skabt tvivl om EU’s sociale

markedsøkonomis udformning og måde at fungere på

og ØMU’en i særdeleshed.

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

20 8

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Arbejdsløsheden falder, men niveauerne er stadig vidt

forskellige på tværs af euroområdet.

i procent, marts 2017

3.2. BEHOVET FOR AT TACKLE DE RESTERENDE

ÅRSAGER TIL FINANSIEL SÅRBARHED

I forbindelse med krisen har der kunnet

konstateres en delvis tilbageførsel af den

finansielle integration, som var blevet opnået

siden euroen blev indført.

Dengang var

interbankmarkedet for udlån meget flydende og prisen

på lån til husholdninger og virksomheder var begyndt

at konvergere i retning af mere favorable vilkår

i hele euroområdet. I forbindelse med uroen under

krisen blev banksystemet i euroområdet skrøbeligt.

Udlån mellem bankerne faldt brat, og det samme

gjorde ydelsen af kredit til realøkonomien. Udlån til

SMV’er blev hårdest ramt i de lande, der var mest

påvirket af krisen, både i form af skærpede lånevilkår

og faldende udlånsvolumen. Virksomhedernes

finansieringsvilkår afhang i allerhøjeste grad af deres

geografiske placering. Den overvældende afhængighed

af bankerne som kilde til finansiering og den

relative mangel på andre finansieringskilder, såsom

aktiemarkeder, forværrede problemet.

Renten på lån til virksomheder divergerede under krisen

Rente i pct.

Kilde: Europa-Kommissionen

Lavt investeringsniveau, både offentligt og privat,

og svag udvikling i produktiviteten risikerer

at bidrage til yderligere polarisering af de

nationale forhold og udgør en alvorlig hæmsko for

euroområdets samlede præstation.

Der er først nu

ved at komme gang i investeringerne i mange lande

i euroområdet og niveauet ligger fortsat under de

langsigtede tendenser. I betragtning af investeringernes

positive virkning for produktivitet og vækst kan fortsat

lave investeringsniveauer gøre skade på lang sigt ved at

gøre forskelle i vækstpotentiale varige.

Hvorfor yderligere skridt i retning af

økonomisk union?

►

Efter årene med krise er det nødvendigt, at

EA-19

Kilde: Den Europæiske Centralbank

økonomierne i euroområdet skaber mere vækst

og velstand. Dette bør gå hånd i hånd med —

og vil drage nytte af — en varig rekonvergering

på tværs af landene med henblik på at

forstærke fordelene ved euroen for alle borgere

og virksomheder. Dette kræver strukturreformer

for at modernisere økonomierne og gøre dem

mere modstandsdygtige overfor chok.

Selv om situationen er blevet betydeligt bedre

siden krisen,

så findes de indbyrdes forbindelser

mellem risici med forbindelse til banksektoren

og statsgældsniveauerne stadig i euroområdet i dag.

Som et resultat af EU’s banklovgivning, som blev

vedtaget i kølvandet på krisen, er risici i den finansielle

sektor blevet mindsket betydeligt. EU’s store banker

har nu væsentligt øgede likviditetsbuffere og har

en gennemsnitlig kernekapitalprocent på 13,2 %

sammenlignet med 8,9 % i 2010. Men bankerne

i euroområdet har stadig tendens til at ligge inde med

betydelige beholdninger af obligationer fra deres

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

»hjemland«. Dette fører til en stærk sammenhæng

mellem bankernes refinansieringsomkostninger

og deres respektive stater og omvendt. Dette

medfører en risiko for, at både de offentlige finanser

og banksektoren destabiliseres, hvis der opstår et

problem på et af områderne. Der er gennemført store

reformer for at imødegå disse risici, men det såkaldte

»gensidige kobling« mellem bankerne og deres stater er

stadig et problem for integreringen af den finansielle

sektor og dens stabilitet.

Høje offentlige og private gældsniveauer opbygget

under krisen samt et stort antal såkaldte »ikke-

rentable lån« i dele af banksektoren skaber

fortsat sårbarhed.

Ved ikke-rentable lån forstås

lån, som enten er misligholdt eller som er tæt på

misligholdelse, hvilket betyder, at der er en høj

risiko for, at skyldnerne ikke vil være i stand til at

betale lånene tilbage til bankerne. Som et resultat af

krisen er andelen af denne type lån er steget på visse

bankers balance. Dette tynger de berørte institutioners

rentabilitet og levedygtighed og hæmmer derved

deres evne til at yde finansiering til realøkonomien.

Afskrivning af disse lån indebærer udgifter, som enten

skal afholdes af de institutioner, der har lånene, af

deres aktionærer eller af skatteyderne. De berørte

lande træffer målrettede foranstaltninger for at

håndtere dette, men det er en langsom og kompleks

proces at nedskrive store beholdninger af denne type

lån uden at skabe yderligere sociale problemer.

På trods af betydelige fremskridt i de seneste år

er yderligere integration nødvendig for at sikre, at

det finansielle system uden problemer kan modstå

alle fremtidige kriser.

Selv om den finansielle

fragmentering er begyndt at vende, ligger graden af

integration stadig et godt stykke under niveauet fra

før krisen. Dette begrænser mulighederne for at skabe

adgang til yderligere finansiering til investeringer, som

der er hårdt brug for, og hæmmer den fælles evne til at

modstå fremtidige chok efterhånden som de kommer.

Hvorfor yderligere skridt i retning

af økonomisk union?

►

Den finansielle stabilitet er blevet styrket

i euroområdet. Der er dog stadig en stærk

forbindelse mellem bankerne og deres stater,

og der findes stadig et stort antal misligholdte

lån. Der er behov for yderligere skridt for

at begrænse og dele risikoen i banksektoren

og sørge for bedre finansieringsmuligheder

for realøkonomien, herunder via

kapitalmarkederne. Fuldførelse af bankunionen

og kapitalmarkedsunionen er af afgørende

betydning for at opnå dette.

3.3. BEHOVET FOR AT TACKLE HØJ GÆLD OG FOR

AT FORBEDRE DEN FÆLLES STABILISERINGSEVNE

Krisen medførte en brat stigning i de offentlige

og private gældsniveauer, som nu er bragt

under kontrol, men niveauerne er fortsat høje.

I gennemsnit steg statsgælden i euroområdet med

30 procentpoint på kun syv år — fra 64 % i 2007

til 94 % i 2014. Selv medlemsstater, som før krisen

havde relativt lave underskud og gældsniveauer —

såsom Spanien eller Irland — kom under pres som

følge af bekymringer vedrørende de budgetmæssige

omkostninger forbundet med problemer i den

finansielle sektor, og de underliggende strukturelle

budgetstillinger viste sig at være dårligere, end de

overordnede tal havde givet indtryk af. Dette viste,

at EU’s budgetregler på det tidspunkt ikke var

tilstrækkelige, og at der også var behov for nøje at

overvåge tendenserne i den private gæld.

Derudover udstillede krisen grænserne for de

enkelte medlemsstaters evne til at modstå store

chok.

I løbet af krisen spillede de nationale budgetter,

og navnlig velfærdssystemerne, deres rolle som

»automatiske stabilisatorer« ved at afbøde chokkene.

I flere lande betød det begrænsede antal tilgængelige

finanspolitiske stødpuder og den usikre adgang til

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

markederne med henblik på finansiering af offentlig

gæld, at dette ikke var nok til at modstå recessionen.

Dette er en vigtig forklaring på de alvorlige skrammer,

som opsvinget fik i 2011-13. Der blev derfor skabt

adskillige nye redskaber for at yde fælles finansiel

bistand til disse medlemsstater. Disse redskaber beviste

deres værd, da krisen var på sit højeste, og man kunne

nu med fordel styrke eller supplere dem.

Det vil tage tid at absorbere de høje offentlige

gældsniveauer,

navnlig hvis opsvinget er moderat

og inflationen lav. Disse gældsniveauer skaber en

række problemer. De mindsker mulighederne for

at træffe foranstaltninger i tilfælde af endnu en

opbremsning og for at understøtte behovet for

offentlige investeringer. De udgør en finansiel

sårbarhed, navnlig hvis refinansieringsomkostningerne

for bankerne og deres respektive stater forbliver

indbyrdes forbundne. Derudover skaber forskellige

gældsniveauer meningsforskelle med hensyn til,

hvordan man skal håndtere de offentlige finanser

i euroområdet som helhed. Takket være indsatsen

i de seneste år er der en klar tendens i retning af

sundere offentlige finanser over hele linjen. Men det er

tvingende nødvendigt, at der i euroområdet samlet set

gøres yderligere fremskridt.

Den offentlige gæld i euroområdet steg brat på grund

af krisen

Offentlig bruttogæld i % af BNP

prognose

EU’s budgetregler — stabilitets- og vækstpagten

— er blevet styrket i årenes løb,

navnlig for at

være mere opmærksom på gældsniveauer. Fremskridt

over tid kræver både fornuftig finanspolitik på

alle forvaltningsniveauer og stærk og vedvarende

økonomisk vækst. Det er afgørende at tage hensyn

til, hvad der økonomisk og budgetmæssigt giver

mening for det berørte land på det konkrete tidspunkt

i dets økonomiske cyklus, men også at tage den

samlede situation i euroområdet i betragtning. Det

er navnlig vigtigt at undgå »konjunkturforstærkende«

finanspolitikker, dvs. at fremme væksten på kunstig

vis, når det ikke er nødvendigt, eller at føre afmattende

politik, når omstændighederne kalder på det modsatte.

Behovet for at tage højde for alle de forskellige

omstændigheder har medført stærkere og mere

avancerede regler. Samtidig giver reglerne mulighed

for en vis skønsmargen, idet det ikke er muligt at

skræddersy dem til enhver situation. Kommissionen

har i de seneste år gjort brug af denne skønsmargen,

og Rådet har støttet Kommissionens henstillinger.

Kommissionen har også sat større fokus på den

samlede finanspolitiske kurs i euroområdet.

Hvorfor yderligere skridt i retning af

finanspolitisk union?

►

Hvis den fælles valuta skal fungere godt, er der

behov for:

i) sunde offentlige finanser og finanspolitiske

stødpuder, som gør økonomierne mere

modstandsdygtige over for chok

ii) supplerende fælles stabiliseringsredskaber for

euroområdet som helhed

iii) en kombination af markedsdisciplin og et

fælles regelsæt, som gør disse regler mere

effektive og lettere at forstå og bruge.

60% referenceværdi

i Maastrichttraktaten

Kilde: Europa-Kommissionen

19 5

19 6

19 7

19 8

20 9

20 1

20 2

20 3

20 5

20 7

20 8

20 0

20 2

20 3

20 5

20 7

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

3.4. BEHOVET FOR AT ØGE EFFEKTIVITETEN

OG GENNEMSIGTIGHEDEN AF STYRINGEN AF

ØMU’EN

ØMU’ens opbygning er baseret på fælles

retsprincipper.

Disse retsprincipper præciserer

ØMU’ens mål og virkemåde, de forskellige

institutioners rolle og magtbalancen mellem dem samt

mellem EU og de nationale niveauer. De præciserer

også den nødvendige koordinering af økonomiske

politikker, de finanspolitiske regler, som skal

overholdes, mekanismerne til at undgå og korrigere

makroøkonomiske ubalancer samt bankunionens

organisation.

Denne opbygning er gradvist blevet udformet over

de sidste tredive år.

På trods af, at retningen var klar,

var der ikke nogen samlet plan til at begynde med.

Som de sidste femten års erfaringer har vist, har det alt

for ofte krævet en krise at skabe den nødvendige fælles

bevidsthed og politiske vilje til at handle i fællesskab

for at forbedre ØMU-konstruktionen. Dette forklarer

i store træk den nuværende situation, herunder de

tilbageværende svagheder. Den samlede forvaltning

er forbedret men er stadig ikke optimal med hensyn

til at gøre euroområdet i stand til at leve op til sit

bedste, være så reaktionsdygtigt som det burde være

Forvaltningen af euroområdet er kompliceret

med hensyn til skiftende økonomiske omstændigheder

og økonomiske chok og overvinde mistilliden

i nogle dele af befolkningen. Der kan konstateres tre

hovedsvagheder.

For det første er forvaltningen af ØMU’en stadig

på mange måder uafbalanceret.

Den monetære

politik er centraliseret i euroområdet. Alligevel kobles

den sammen med decentraliserede budgetmæssige

og sektorspecifikke politikker, som primært afspejler

nationale omstændigheder og præferencer. Dette

kombineres med endnu et misforhold for så vidt angår

instrumenter: på den ene side de stærke, nødvendige

(men ofte for komplicerede) budgetregler, der

fører til mulige sanktioner; på den anden side blød

økonomisk vejledning, der ydes på EU-niveau via

processen for koordinering af økonomiske politikker,

det såkaldte »europæiske semester«. Denne type

forvaltningskonstruktion har alt for ofte medvirket

til at hæmme fremskridt med yderst nødvendige

strukturreformer og investeringer. Dette overbelaster

den monetære politik med ansvaret for at agere

stødpude og danne modvægt til den økonomiske

udvikling. Resultatet er, at medlemsstaterne,

virksomhederne og borgerne ikke fuldt ud kan drage

fordel af ØMU’en.

Eurogruppen

Finansministrene

i forskellige

rådssammensætninger

Foreslår økonomiske prioriteter

og følger økonomiske

og finanspolitiske udviklinger

Vedtager økonomiske prioriteter

Europa-Kommissionen

er medlem

af styrelsesrådet

står til ansvar

over for

er ansvarlig over for

Den Europæiske

Stabilitets-

mekanisme

Den Europæiske

Centralbank

står til ansvar over for

De nationale

parlamenter

Europa-Parlamentet

Kilde: Europa-Kommissionen

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

For det andet er ØMU’ens institutionelle

opbygning et blandet system, som er tungt

og kræver en højere grad af gennemsigtighed

og ansvarlighed.

ØMU’en skaber, om end

ikke på optimal vis, balance mellem unionens

institutioner og måder, hvorpå man arbejder med

et stadig større antal mellemstatslige organer

og praksis, hvoraf mange er opstået siden krisen.

Denne »mellem-«forvaltning afspejler delvist den

manglende tillid mellem medlemsstaterne samt

til EU-institutionerne. Dette medfører adskillige

og komplekse »kontrolforanstaltninger«. Det

afspejler også det faktum, at mange nye regler eller

organer blev oprettet ad hoc over tid, ofte som en

reaktion på nødsituationer. Dette illustreres bedst

af samspillet mellem Eurogruppen, Kommissionen

og den europæiske stabilitetsmekanisme. Selv om alle

institutioner og organer stræber efter øget legitimitet

og ansvarlighed, betyder dette i praksis komplekse

beslutningsprocesser, som kritiseres for ikke at være

tilstrækkeligt forståelige og gennemsigtige. Først

og fremmest bør Europa-Parlamentets deltagelse

og den demokratiske ansvarlighed for de beslutninger,

der bliver truffet for eller på vegne af euroområdet,

forbedres.

For det tredje er euroområdets fælles interesse

stadig ikke tilstrækkeligt repræsenteret i den

offentlige debat og beslutningstagning.

Uden en

fælles forståelse af udfordringerne eller vision for

fremtiden vil euroområdet få svært ved at få bugt med

arven efter krisen og vil ikke gøre fremskridt med

hensyn til de redskaber, som er nødvendige for at tage

hånd om fælles udfordringer.

Hvorfor yderligere skridt i retning af bedre

forvaltning?

►

En stærkere ØMU kræver styrket forvaltning.

Det nuværende system afspejler en

akkumulering af fortidens beslutninger. Dette

begrænser de fælles institutioners og redskabers

effektivitet og medfører komplekse

og uigennemsigtige ordninger. I lyset af

behovet for øget konvergens og for at imødegå

fremtidige chok er dette ikke optimalt. Der er

behov for en fælles forståelse af den mulige

vej fremad for at cementere en bedre ØMU-

opbygning.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

4. Overvejelser om den videre vej

frem

Eurolandene udgør en meget forskelligartet

gruppe. Der vil aldrig kunne findes én enkelt

fremgangsmåde eller en definitiv fælles forståelse

af, hvordan vi bedst fører ØMU’en videre.

Vi har imidlertid et fælles mål om at styrke den

fælles valuta og sammen håndtere spørgsmål af

fælles interesse, som rækker ud over de nationale

grænser. Udfordringen er nu at omsætte ideerne til

praktiske løsninger og tage dem i en både pragmatisk

og fleksibel retning, som også er effektiv for os alle.

4.1. LEDENDE PRINCIPPER FOR EN DYBERE

ØKONOMISK OG MONETÆR UNION

Det videre forløb bør styres af fire principper:

►

Beskæftigelse, vækst, social retfærdighed,

Ledende principper for en dybere Økonomisk

og Monetær Union

Jobs, vækst, social

retfærdighed,

økonomisk

konvergens

og finansiel stabilitet

Åben proces for alle

medlemsstater

Ledende

principper

Ansvarlighed

og solidaritet

/ risikodeling

og risikobegrænsning

Kilde: Europa-Kommissionen

Gennemsigtig,

demokratisk

og ansvarlig

beslutningstagning

økonomisk konvergens og finansiel stabilitet

bør være de overordnede mål for vores Økonomiske

og Monetære Union. ØMU’en er ikke et mål i sig

selv.

►

Ansvarlighed og solidaritet, risikobegrænsning

4.2. SEKVENSOPDELING

I betragtning af de mange forskellige holdninger,

der er til nogle af disse spørgsmål, er det i første

omgang vigtigt at skabe bred politisk enighed

om den overordnede retning, der skal tages.

Det

gælder ikke kun tilrettelæggelsen af den overordnede

fremgangsmåde, men også rækkefølgen af de mange

forskellige skridt, der skal tages på kort, mellemlang

og lang sigt. Det handler ikke om én enkelt »take it or

leave it«-reform. Det drejer sig snarere om et sæt af

foranstaltninger, som vi skal undersøge i fællesskab

og gå videre med. De ideer, der præsenteres i dette

oplæg, skal derfor ikke forstås som en fast plan for

ØMU’ens kommende udformning.

I dette oplæg præsenteres forskellige mulige

initiativer til at skabe en klar vision for en dybere

ØMU i 2025.

Oplægget skal således læses som en

opfordring til medlemsstaterne og andre interessenter

til at drøfte og nå til enighed om, hvilke yderligere

elementer, ud over den optimale anvendelse af allerede

eksisterende institutioner og regler, de mener, bedst

kan understøtte vores fælles valuta med tiden. Nogle

af elementerne er uundværlige og skal hurtigt bringes

på plads for at skabe en robust ØMU. På nogle

områder er arbejdet allerede i gang eller kunne bringes

et skridt videre med henblik på at træffe konkrete

foranstaltninger senest i 2019. Derefter vil en række

yderligere elementer skulle gennemføres senest i 2025.

og risikodeling går hånd i hånd.

Øgede

incitamenter til risikobegrænsning og betinget

støtte bør gå hånd i hånd med udformningen af

foranstaltninger til risikodeling, især i finanssektoren,

og gennemførelsen af strukturreformer.

►

ØMU’en og fuldførelsen heraf skal være åben

for alle EU’s medlemsstater.

Det indre markeds

integritet skal bevares. Det er også afgørende for en

velfungerende fællesvaluta. I henhold til traktaten

er hensigten, at alle medlemsstaterne (undtagen

Danmark og Det Forenede Kongerige) på et

tidspunkt tilslutter sig euroen.

►

Beslutningsprocessen skal gøres mere

gennemsigtig, og den demokratiske

ansvarlighed skal sikres.

Borgerne forventer at

vide, hvordan og af hvem beslutningerne træffes,

og hvordan de påvirker deres hverdag.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Disse aspekter er mere åbne og kan vente med at blive

vedtaget, til efter de første skridt er taget. Der gøres

desuden rede for de nødvendige forudsætninger for at

kunne tage bestemte skridt.

Uanset de enkelte detaljer om hvert skridt vil

det være afgørende at fastlægge en overordnet

køreplan med en klar sekvensopdeling.

Hvis

målet er at styrke euroområdet med henblik på at

løfte væksten og jobskabelsen og samtidig at beskytte

og styrke stabiliteten på finansmarkederne, er det

ikke ligegyldigt, hvordan vi vælger at gennemføre de

yderligere foranstaltninger, navnlig i den finansielle

verden. Vores fremgangsmåde skal følge en bestemt

logisk rækkefølge for at undgå, at de nye initiativer

skaber øget usikkerhed. For at ramme den rette

balance skal nogle af foranstaltningerne vedtages

på forhånd i fællesskab, selv om den konkrete

gennemførelse først vil ske på et senere stadie. I bilag

1 skitseres en mulig køreplan.

De foreslåede muligheder vil indebære, at der

handles på tre centrale områder:

gennemførelsen

af en ægte finansiel union, gennemførelsen af en

mere integreret økonomisk og finanspolitisk union,

og forankringen af demokratisk ansvarlighed

og styrkelse af institutionerne i euroområdet.

4.3. EN ÆGTE FINANSIEL UNION — SIDELØBENDE

FREMSKRIDT MED RISIKOBEGRÆNSNING

OG RISIKODELING

En effektiv og stabil ØMU kræver et integreret

og velfungerende finansielt system.

Vi skal udnytte

det momentum, der har bygget sig op efter alt det,

vi har udrettet i de senere år, og skabe en fælles

konsensus om den videre vej frem. Det omfatter

elementer, der allerede er lagt på bordet, men også

at der nås til enighed om de yderligere skridt, der

skal tages fra i dag af og frem mod 2025. Der vil

sideløbende skulle gøres fremskridt med elementer af

både risikobegrænsning og risikodeling.

Hvilke elementer bør være vedtaget i 2019?

Risikobegrænsning

Vægten bør lægges på foranstaltninger til at

begrænse risiciene yderligere.

Som et første skridt

stillede Kommissionen i november 2016 forslag til

en omfattende pakke til at reducere bankernes risici

ved at styrke tilsynet og øge markedsdisciplinen.

Kommissionen har desuden foreslået foranstaltninger

vedrørende insolvensbehandling, rekonstruktion

og muligheden for en ny chance. Disse bør vedtages

hurtigst muligt.

En europæisk strategi for misligholdte lån kunne

hjælpe med at få bugt med et af krisens mest

skadelige levn og understøtte de nationale tiltag

i de berørte lande.

Hvis vi ikke gør noget ved

problemet, vil beholdningen af misligholdte lån blot

fortsætte med at bremse banksektorens præstationer

i euroområdet som helhed og forblive en mulig kilde

til finansiel sårbarhed. Rådet har givet et klart tilsagn

om inden juni i år at nå til enighed om en omfattende

strategi, som vil indeholde klare mål, tidsfrister og en

overvågningsmekanisme. Der vil imidlertid også være

behov for vidtspændende redskaber og en praktisk

gennemførelse heraf. Strategien bør sigte mod at få

afviklet den eksisterende beholdning af misligholdte

lån og forhindre, at de atter hober sig op. Den bør

både omfatte beslutsomme og koordinerede tiltag på

EU-plan og bygge på elementer fra diverse centrale

politiske områder — bl.a. styrkelse af tilsynspraksis,

foranstaltninger til udvikling af sekundære markeder

for misligholdte lån, reformer af nationale retlige

rammer og behandling af strukturelle spørgsmål samt

yderligere omstrukturering af banksektoren.

Kommissionen foretager regelmæssige

vurderinger af udfordringerne i medlemsstaternes

finanssektor som led i det europæiske semester.

Disse vurderinger munder ud i specifikke henstillinger

om reformer, hvor det er nødvendigt for at

nedbringe risiciene for den finansielle stabilitet eller

forbedre adgangen til finansiering. I samme ånd er

Kommissionen i færd med at foretage benchmarking

for at kaste lys over de vigtigste aspekter af

inddrivelses- og insolvensordningerne, som påvirker

bankernes balancer. Disse foranstaltninger bidrager

til at afhjælpe risiciene i de nationale banksystemer

og kunne forbedres yderligere (se også afsnit 4.4

nedenfor).

Fuldførelse af bankunionen

To af bankunionens vigtige udestående

komponenter kunne sammen bidrage til at

forbedre risikodelingen: en fælles finanspolitisk

nødmekanisme for den fælles afviklingsfond

og en europæisk indskudsgarantiordning.

Disse

bør vedtages hurtigst muligt — ideelt set senest i 2019

— så de er på plads og fuldt anvendelige i 2025. Begge

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

disse elementer er afgørende for yderligere at mindske

forbindelserne mellem bankerne og de offentlige

finanser. Kommissionens meddelelse »Hen imod

fuldførelsen af bankunionen« fra november 2015

og Rådets køreplan for fuldførelse af bankunionen

fra juni 2016 beskriver de nødvendige og allerede

vedtagne initiativer i den henseende.

En europæisk indskudsgarantiordning vil sikre en

bedre beskyttelse af opsparinger på indlånskonti

og en ensartet dækning i hele euroområdet.

Den

vil således give en bedre og mere ensartet dækning for

alle detailindskydere i bankunionen. Forslaget om den

europæiske indskudsgarantiordning blev fremsat af

Kommissionen i november 2015, og forhandlingerne

er nu i gang.

Det er vigtigt at indføre en troværdig

finanspolitisk nødmekanisme for den fælles

afviklingsfond for at sikre, at den nye EU-

ramme for afvikling af banker er effektiv,

og for

at skåne skatteyderne for ekstraomkostninger.

Under de nye regler finansieres bankafviklinger af

bankernes aktionærer og kreditorer samt af den fælles

afviklingsfond, som banksektoren har tilført midler

på forhånd. Hvis der opstår alvorlige problemer,

som påvirker adskillige banker på samme tid,

risikerer finansieringsbehovene imidlertid at overstige

fondens disponible midler. Der er derfor behov for

hurtigst muligt at vedtage en neutral finanspolitisk

nødmekanisme for afviklingsfonden, der kan anvendes

som en sidste udvej. Medlemsstaterne forpligtede sig

allerede i december 2013 til at tilrettelægge en sådan

nødmekanisme, hvilket blev gentaget i 2015. Den bør

nu implementeres hurtigst muligt.

På grund af sin centrale rolle i tilfælde af en

eventuel krise bør den fælles nødmekanisme

tilrettelægges med særlige egenskaber in mente.

Den bør have en tilstrækkelig størrelse til at opfylde sin

opgave, hurtigt kunne aktiveres og være budgetneutral,

i den forstand at sektoren skal betale eventuelle

udbetalinger fra fonden tilbage for derved at begrænse

anvendelsen af offentlige midler. Det betyder også, at

der pr. definition ikke må være mulighed for nationale

hensyn eller segmentering. Hvad angår den finansielle

og institutionelle opbygning bør unødvendige

omkostninger undgås.

I den forbindelse kan der ses på to muligheder:

►

Ud fra et effektivitetsmæssigt synspunkt

stabilitetsmekanisme (ESM) til den fælles

afviklingsfond

opfylde ovennævnte betingelser.

ESM har den lånekapacitet, det kendskab til

markedsaktiviteter og den kreditværdighed, der skal

til for effektivt at fungere som sikkerhedsnet. Det

kan imidlertid blive nødvendigt at strømline nogle

beslutningsprocesser og tekniske bestemmelser,

så nødmekanismen kan aktiveres i tide og sikre

maksimal omkostningseffektivitet for den fælles

afviklingsfond.

►

En mindre effektiv løsning vil være, at

medlemsstaterne på samme tid yder enten lån

eller garantier til den fælles afviklingsfond.

En sådan fremgangsmåde vil formentlig gøre det

vanskeligt at indhente de forpligtede midler under

en eventuel krise, og ordningen vil således fungere

mindre effektivt i de tider, hvor der er mest behov

for den. Nødmekanismen vil være budgetneutral

på lang sigt, men medlemsstaterne vil stadig

skulle refinansiere den ydede finansielle bistand.

Der vil også være udfordringer i forbindelse med

gennemførelsen, idet hver eneste medlemsstat

vil skulle indgå en aftale med Den Fælles

Afviklingsinstans.

Gennemførelse af kapitalmarkedsunionen

Det er afgørende at gøre fremskridt med

kapitalmarkedsunionen for at give husholdninger

og virksomheder adgang til mere innovative,

bæredygtige og diversificerede finansieringskilder,

f.eks. ved at øge adgangen til venturekapital eller

egenkapitalfinansiering og mindske fokus på gæld.

Kapitalmarkedsunionen vil således medføre øget

risikodeling gennem den private sektor og sikre en

mere robust finanssektor generelt set. Den bidrager

således også til at øge den makrofinansielle stabilitet

i økonomierne i tilfælde af økonomiske chok. Det

gælder alle EU-medlemsstaterne, men er særlig

relevant for euroområdet. Kommissionen har udnævnt

kapitalmarkedsunionen som en af sine prioriteter,

og der er allerede truffet adskillige foranstaltninger

til at gennemføre den. Denne indsats er i dag blevet

af endnu større betydning. Udsigterne til, at et af

Europas største finanscentre forlader det indre

marked, skaber ikke kun en ekstra udfordring for

gennemførelsen af kapitalmarkedsunionen, det gør

også spørgsmålet endnu mere presserende.

Det er vigtigt at sørge for en mere integreret

tilsynsramme, der kan sikre en ensartet

anvendelse af reglerne vedrørende finanssektoren,

vil en kreditlinje fra den europæiske

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

samt en mere centraliseret håndhævelse.

Som

anført i de fem formænds rapport bør den gradvise

styrkelse af tilsynsrammen i sidste ende føre til, at

der etableres en fælles europæisk tilsynsførende for

kapitalmarkeder.

Kapitalmarkedsunionen giver os en mulighed

for at styrke den fælles valuta, men den

indebærer væsentlige ændringer.

Hvis det

skal lykkes, kræver det, at Europa-Parlamentet,

Rådet og alle interessenter engagerer sig aktivt.

Lovgivningsmæssige reformer er kun en del af de

ændringer, der skal til for at skabe et nyt finansielt

økosystem, som bygger på reel integration og er

mindre afhængigt af bankfinansiering. Etableringen

af en kapitalmarkedsunion er en proces, som kræver

fuld deltagelse af alle parter, herunder erhvervslivet,

investorer og tilsynsførende. Der skal også arbejdes

på at fjerne de tilbageværende hindringer for den

fulde gennemførelse af kapitalmarkedsunionen såsom

skatteregler og procedurer for insolvensbehandling,

herunder også på nationalt plan.

Efter bankunionen og kapitalmarkedsunionen

En større diversificering af bankernes balancer

vil bidrage til at løse problemet med de nære

indbyrdes forbindelser mellem bankerne

og deres »hjemland«. En måde at sikre en

sådan diversificering på kunne være at udvikle

værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

(såkaldte »sovereign bond-backed securities«

eller SBB’er).

Disse finansielle instrumenter, som

i øjeblikket drøftes i Det Europæiske Udvalg for

Systemiske Risici, er sikrede finansielle produkter,

der vil kunne udstedes af en kommerciel enhed

eller en institution. Der vil ikke være nogen fælles

gældshæftelse mellem medlemsstaterne. Indførelsen

af sådanne værdipapirer vil skabe konkrete fordele

gennem en større diversificering af bankernes balance

og øget risikodeling i den private sektor. Da det drejer

sig om et meget nyt instrument, vil udstedelsen heraf

formodentlig kun ske gradvist. Mens ændringerne af

den reguleringsmæssige behandling af sikrede aktiver

vil bidrage til udviklingen af et marked for denne

type af produkter, vil det ikke være nødvendigt at

foretage ændringer i behandlingen af de underliggende

Elementer i gennemførelsen af den finansielle union

Reduktion af risici og mere robuste banker

Bankpakken fra november 2016

Styrkelse af det fælles regelsæt for bankerne

med yderligere risikobegrænsende foranstaltninger

Udvikling af en

strategi for misligholdte lån

baseret på fire

centrale politikområder: (i) Tilsyn, (ii) Sekundære markeder, (iii)

Strukturelle spørgsmål (herunder insolvens), (iv) Omstrukturering af

banksystemet

på plads

til forhandling i Europa-Parlamentet/Rådet

tilsagn om at vedtage en strategi på mødet

i Økofinrådet i juni 2017

Fuldførelse af bankunionens tre søjler

Den fælles tilsynsmekanisme

Den fælles afviklingsmekanisme

Den Fælles Afviklingsinstans +

fuld “gensidiggørelse” af den fælles afviklingsfond i 2025

Den europæiske indskudsgarantiordning

fuldt operationel

Den Fælles Afviklingsinstans er oprettet

Behov for en finanspolitisk nødmekanisme under

den fælles afviklingsfond

til forhandling i Europa-Parlamentet/Rådet

Gennemførelse af kapitalmarkedsunionen

Gennemførelse og

midtvejsevaluering af handlingsplanen

med

henblik på at fremme integration af kapitalmarkederne og indførelse

af en reel kapitalmarkedsunion senest i 2019

Revision af de europæiske tilsynsmyndigheder

– første skridt

i retning af en fælles europæisk tilsynsførende for kapitalmarkeder

i gang

Efter etableringen af bankunionen og kapitalmarkedsunionen

Fremme diversificering af bankernes balance, f.eks. ved hjælp af

værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer

Kilde: Europa-Kommissionen

under vurdering

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

statsobligationer. En anden metode til at sikre øget

diversificering på længere sigt kunne som beskrevet

nedenfor være at foretage ændringer af den

reguleringsmæssige behandling af statsgæld.

Et europæisk sikkert aktiv

Euroområdets økonomi er på størrelse med

USA’s, og dets finansielle marked har også

nogenlunde samme størrelse. Alligevel findes

der ikke et overordnet sikkert aktiv for området

svarende til de amerikanske statsobligationer.

I stedet udsteder hvert enkelt euroland

sine egne statsobligationer med hver deres

risikoegenskaber, hvilket fører til et asymmetrisk

udbud af sikre aktiver. Erfaringerne har vist, at

statsobligationsmarkedets nuværende struktur

og bankernes store eksponering for staten

i krisetider fører til øget volatilitet på markedet,

hvilket påvirker stabiliteten i finanssektoren

og har reelle og meget forskelligartede virkninger

på eurolandenes økonomi.

Et europæisk sikkert aktiv, som er udstedt i euro

og betydeligt nok til at blive et benchmark

for de europæiske finansmarkeder, kan skabe

talrige fordele for finansmarkederne og den

europæiske økonomi. Det vil især bidrage

til en bedre diversificering af bankernes

aktiver, øge likviditeten og pengepolitikkens

transmissionsevne, og det vil kunne mindske de

indbyrdes forbindelser mellem banker og stat.

Der er i de seneste år fremsat adskillige forslag

med udgangspunkt i forskellige udformninger

— fra fuld til delvis fælles udstedelse, nogle

baseret på fælles gældshæftelse, mens andre

ikke indebærer solidarisk hæftelse. De videre

overvejelser på dette komplekse område vil

skulle fokusere på, hvilke egenskaber et sådant

instrument nødvendigvis skal besidde for at

virkeliggøre de potentielle fordele.

En anden omdiskuteret metode til at løsne op

for den onde cirkel mellem banker og stat er at

ændre den måde, statsobligationer behandles på,

hvilket imidlertid vil få betydelige konsekvenser

for, hvordan det finansielle system i euroområdet

fungerer.

Spørgsmålet om den reguleringsmæssige

behandling af statsgæld er komplekst såvel ud fra

et politisk som et økonomisk perspektiv. Ligesom

med andre udviklede økonomier bygger EU’s

banklovgivning i dag på det generelle princip om,

at statsobligationer har en risikovægtning på nul.

Dette kan berettiges i deres særlige rolle i forbindelse

Hvilke elementer bør overvejes vedtaget efter

2019?

Efter 2019 kunne der ses på en række yderlige

foranstaltninger på mellemlang frist.

Sådanne

foranstaltninger skal indebære en fortsat forpligtelse til

at fuldføre kapitalmarkedsunionen og den europæiske

indskudsgarantiordning. De kunne imidlertid

også indebære yderligere skridt i forbindelse med

udviklingen af et såkaldt europæisk sikkert aktiv

for

euroområdet eller den reguleringsmæssige behandling

af statsobligationer.

Sikre aktiver spiller en central rolle i moderne

finansielle systemer.

Flere har argumenteret

for, at euroområdet har brug for et fælles sikkert

aktiv svarende til den amerikanske statsobligation.

Manglen på og den asymmetriske adgang til sådanne

aktiver kan hæmme disponibiliteten heraf og øge

finansieringsomkostningerne for økonomien.

Statsobligationer anvendes typisk som sikre aktiver i de

fleste finansielle systemer.

Et europæisk sikkert aktiv vil fungere som et

nyt finansielt instrument til fælles udstedelse

af gældsbeviser, hvilket vil styrke integrationen

og den finansielle stabilitet.

Den eventuelle

udvikling af et sikkert aktiv for euroområdet rejser

imidlertid en række komplekse spørgsmål af juridisk,

politisk og institutionel karakter, der skal ses nærmere

på. Særligt er spørgsmålet om fælles gældshæftelse

til heftig debat, også i lyset af betænkelighederne

vedrørende en eventuel svækkelse af incitamenterne

til at føre en forsvarlig national politik. Kommissionen

vil fortsat undersøge de forskellige muligheder

vedrørende sikre aktiver for euroområdet med henblik

på at fremme debatten om den mulige udformning af

et sådant aktiv.

Ingen aktiver eller investeringer kan siges at være fuldstændig sikre, men

begrebet »sikkert aktiv« anvendes ved instrumenter, der anvendes som pålidelige

og attraktive værdiopbevaringsmidler.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

med finansiering af offentlige udgifter og som et

lavrisikoaktiv i det pågældende lands finansielle

system. Til gengæld ansporer en sådan behandling

ikke bankerne til at diversificere og mindske deres

beholdninger af »hjemlige« statsobligationer.

Hvis måden at behandle statsgæld på ændres, vil

bankerne i euroområdet højst sandsynligt reagere

ved at reducere deres beholdning af statsobligationer

kraftigt. Det vil ikke alene skabe forstyrrelser i de

nationale finansielle systemer; det kan potentielt også

påvirke den finansielle stabilitet i hele euroområdet.

En forstandig og gradvis gennemførelse af en sådan

reform vil imidlertid også kunne øge regeringernes

incitament til at reducere den risikoprofil, der knytter

sig til deres egne statsobligationer.

Hvis begge disse initiativer skal blive til noget,

kræver det en fælles politisk beslutning om

begge aspekter.

Under alle omstændigheder og for

at undgå eventuelle negative virkninger for den

finansielle stabilitet må vores første prioritet være at

gennemføre de udestående elementer af bankunionen

og kapitalmarkedsunionen, før der realistisk set kan

foretages ændringer af den måde, statsobligationer

behandles på. Hvis ønsket er, at Europas finansielle

sektor skal kunne konkurrere på lige vilkår, vil det også

være afgørende at søge en aftale på internationalt plan.

4.4. FORNYET KONVERGENS I EN MERE

INTEGRERET ØKONOMISK OG FINANSPOLITISK

UNION

Fraværet af en stærk fornyet økonomisk og social

konvergens nødvendiggør hurtige og effektive

tiltag.

Øget økonomisk konvergens er særlig vigtig,

ikke kun for at skabe et velfungerende euroområde,

men for EU som helhed.

I rapporten fra de fem formænd blev der slået til

lyd for, at konvergens i retning af mere robuste

økonomiske og samfundsmæssige strukturer

i medlemsstaterne er afgørende

for at sikre

ØMU’ens succes på lang sigt. Økonomier, der deles

om en fælles valuta, har særligt behov for økonomiske

strukturer, som er tilstrækkeligt robuste til at modstå

chok, uden at det fører til økonomisk eller social

nød. Strukturelt set klarer de mere modstandsdygtige

økonomier sig ikke alene bedre i perioder med

økonomiske chok, men også i al almindelighed. Målet

om at opnå øget konvergens i retning af mere robuste

økonomiske strukturer er dog lige så relevant for

de medlemsstater, som har udsigt til tiltrædelse af

euroområdet i fremtiden.

Forskellige former for konvergens:

Reel konvergens:

Fremgang i retning af høje

levestandarder og ensartede lønniveauer er

afgørende for at opfylde Unionens målsætninger

om bl.a. økonomisk og social samhørighed,

afbalanceret vækst, prisstabilitet og fuld

beskæftigelse.

Nominel konvergens:

Siden Maastrichttraktaten

trådte i kraft, benyttes der nominelle indikatorer

såsom rentesatser, inflation og vekselkurser

samt offentlige underskud og gældskvoter. En

forudsætning for medlemsskab af euroområdet

er, at man opfylder vigtige nominelle mål.

Cyklisk konvergens:

Cyklisk konvergens

betyder, at landene befinder sig det samme sted

i et konjunkturforløb, f.eks. i en nedgangsperiode

eller et opsving. Det er relevant for ØMU’en,

da en fælles pengepolitik er vanskeligere at

føre og muligvis også mindre effektiv, hvis

landene befinder sig på forskellige stadier

i konjunkturforløbet — nogle vil skulle føre en

mere restriktiv/lempelig pengepolitik end andre.

Konvergens i retning af robuste økonomiske

strukturer er ikke ensbetydende med en generel

harmonisering af politikker eller forhold.

Det

er umuligt at finde en universalmodel i en ØMU

bestående af medlemsstater med vidt forskellige

økonomiske karakteristika, som befinder sig på

forskellige niveauer af økonomisk udvikling — fra

modne og store økonomier såsom Tyskland, Frankrig

og Italien, til små økonomier, som arbejder på at

komme på omgangshøjde med de andre, f.eks. de

fleste af de medlemsstater, der tiltrådte EU i 2004

eller derefter. Det betyder imidlertid, at der skal være

enighed om en fælles fremgangsmåde. Det er et af de

vigtige spørgsmål, som medlemsstaterne skal drøfte,

da de forskellige former for konvergens indebærer

forskellige implementeringsredskaber.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Hvilke redskaber er der brug for til at forny

konvergensprocessen?

Når der ses på de forskellige muligheder til at

opnå større konvergens, kunne eurolandene

beslutte af styrke de elementer, der allerede er

på plads,

bl.a. reglerne på EU-niveau, samordningen

af den økonomiske politik og anvendelsen af

EU-midler. De kunne også beslutte at forbedre

mulighederne for at sikre makroøkonomisk stabilitet

i euroområdet, hvilket kunne hjælpe med at forhindre

yderligere divergens i tilfælde af fremtidige chok.

Alle disse aspekter ville have gavn af en bedre

kapacitetsopbygning.

Anvendelse af reglerne på EU-niveau med

henblik på konvergens

Europæisk økonomisk integration skaber

de rette rammer for konvergens.

Det indre

marked og garantien for fri bevægelighed for varer,

tjenesteydelser, kapital og personer er en stærk

drivkraft for integration og skabelsen af fælles vækst

og velstand i alle medlemsstater. Sammen med det

digitale indre marked og energiunionen og kombineret

med bankunionen og kapitalmarkedsunionen danner

det de grundlæggende fælles rammer for konvergens

i Den Europæiske Union og euroområdet. For at høste

alle fordelene herved er det vigtigt, at medlemsstaterne

engagerer sig aktivt i uddybningen og styrkelsen af det

indre marked.

En bedre samordning af den økonomiske

politik

Nationale politiske tiltag har betydning for

konvergensen, men for at give dem størst

mulig virkning er det vigtigt, at de samordnes

som led i det europæiske semester.

Mange

af de politikområder, som er afgørende for en

robust økonomi, er primært medlemsstaternes

ansvar, bl.a. beskæftigelse, uddannelse, beskatning

og udformning af velfærdssystemerne, produkt-

og tjenestemarkederne, den offentlige forvaltning

og retsvæsenet. Det europæiske semester kan og bør

forblive det centrale instrument til at sikre øget

konvergens og en mere effektiv samordning af disse

politikområder, både for eurolandene og for de øvrige

EU-medlemsstater. Den europæiske søjle for sociale

rettigheder vil også være retningsvisende for tiltag

på mange af disse politikområder med henblik på

at skabe bedre arbejds- og levevilkår. Den bygger på

nogle centrale principper og rettigheder til at støtte fair

og velfungerende arbejdsmarkeder og velfærdssystemer.

Ensretningen af medlemsstaternes rammer for

virksomhedsbeskatning som omhandlet i forslaget

om et fælles konsolideret selskabsskattegrundlag

vil også fremme konvergens ved at lette den

grænseoverskridende handel og investeringer.

Der er mulighed for at styrke det europæiske

semester endnu mere før 2019.

Med udgangspunkt

i de sidste to års arbejde vil Kommissionen undersøge

mulighederne for:

►

at fremme samarbejdet og dialogen med

medlemsstaterne yderligere under inddragelse af

de nationale parlamenter, arbejdsmarkedets parter,

nationale produktivitetsråd og andre interessenter

for at fremme det nationale ejerskab og en bedre

reformgennemførelse

►

at lægge endnu mere vægt på

euroområdedimensionen og henstillingerne

vedrørende euroområdet. Det vil skabe en bedre

sammenhæng mellem reformbehovene ud fra et

bredere euroområdeperspektiv og de nationale

regeringers reformprioriteter

►

at skabe større sammenhæng mellem det årlige

forløb under det europæiske semester og de nationale

regeringers flerårige tilgang til reformer.

Sådanne forbedringer kan give medlemsstaterne

et bedre billede af de vedholdende forskelle samt

midlerne til at sikre ægte fornyet konvergens.

De fem formænds rapport indeholder endvidere

en plan om at skabe en mere formel og bindende

konvergensproces med udgangspunkt i fælles

standarder.

Et sådan sæt af standarder kunne

omfatte foranstaltninger til at øge kvaliteten af

de offentlige udgifter, investeringer i uddannelse

og erhvervsuddannelse, fremme mere åbne

og konkurrenceudsatte produkt- og tjenestemarkeder

og skabe mere retfærdige og effektive skatte-

og bistandssystemer. Disse kunne kombineres

med sociale minimumsstandarder som omhandlet

i den europæiske søjle for sociale rettigheder.

Standardernes bindende karakter vil kun kunne

accepteres, hvis overholdelsen heraf forbedres

ved at styrke deres sammenhæng med de relevante

reformer, anvendelsen af EU-midler og adgangen

til en mulig makroøkonomisk stabiliseringsfunktion.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Overvågningen af fremskridtene i retning af

konvergens kunne foregå som led i det europæiske

semester og således bygge på eksisterende

resultattavler og benchmarks.

En stærkere forbindelse mellem nationale

reformer og eksisterende EU-finansiering

Med den nuværende programmeringsperiode for

EU’s finansielle ramme for 2014-2020 blev der

indført en stærkere forbindelse til prioriteterne

under det europæiske semester og anvendelsen

af de europæiske struktur- og investeringsfonde

(ESI-fondene).

Medlemsstaterne skal tage relevante

landespecifikke henstillinger i betragtning, når de

tilrettelægger de nationale og regionale programmer,

som medfinansieres gennem disse fonde. De gældende

regler giver også Kommissionen mulighed for at

anmode medlemsstaterne om at gennemgå og foreslå

ændringer af programmerne. Det kan blive nødvendigt

for at fremme gennemførelsen af nye, relevante

rådshenstillinger eller for at maksimere ESI-fondenes

virkning for konkurrence og vækst.

ESI-fondene kan spille en vigtig rolle for nogle

medlemsstater med henblik på at fremme

økonomisk og social konvergens, men EU-

budgettet har ikke til formål at udfylde en

makroøkonomisk stabiliseringsfunktion.

For nogle

økonomier spiller ESI-fondene en vigtig stabiliserende

rolle, navnlig i økonomiske nedgangstider, da de

sørger for konstant og forudsigelig finansiering. EU-

budgettets stabiliserende effekt på euroområdet som

helhed begrænses imidlertid kraftigt af dets størrelse

(knap omkring 1 % af det samlede BNP i EU).

Desuden er EU-budgettet mere gearet til at fremme

konvergens over tid (i dag over perioder på syv år),

og det er ikke specifikt tilrettelagt til at tage hensyn til

euroområdets særlige behov.

For at styrke sammenhængen mellem ØMU’ens

målsætninger med hensyn til reformer og konvergens

og EU’s finanspolitiske redskaber

kunne man se

nærmere på følgende muligheder:

►

Som et første skridt senest i 2019 kunne man

effekter af en sådan tilgang i betragtning af EU-

budgettets begrænsede størrelse i forhold til de

fleste medlemsstaters økonomier pr. definition

vil være begrænsede (se andre muligheder for

makroøkonomisk stabilisering nedenfor).

►

I et mere fremadrettet perspektiv kunne

forbindelserne mellem politiske reformer og EU-

budgettet styrkes for at øge konvergensen.

Det

kan ske i form af enten en særlig fond, som ansporer

medlemsstaterne til at gennemføre reformer, eller

ved at gøre udbetalinger fra ESI-fondene, eller

dele heraf, betingede af at der gøres fremskridt

med konkrete reformer til at fremme konvergens.

Reformgennemførelsen vil blive fulgt nøje under

det europæiske semester. Som led i opfølgningen på

hvidbogen om Europas fremtid vil Kommissionen

inden for de næste uger også offentliggøre et

debatoplæg om fremtiden for EU’s finanser.

En makroøkonomisk stabiliseringsfunktion

I de fem formænds rapport påtænkes

det også at oprette en makroøkonomisk

stabiliseringsfunktion for euroområdet.

►

Nøgleprincipper.

En fælles stabiliseringsfunktion

overveje at styrke det nuværende EU-budgets

stabiliserende egenskaber.

Det kan bl.a. gøres ved at

modulere medfinansieringssatserne mere systematisk

efter de økonomiske forhold i medlemsstaterne. Det

skal dog erkendes, at de overordnede stabiliserende

vil medføre en lang række fordele for euroområdet.

Den vil supplere de nationale budgetstabilisatorer

i tilfælde af alvorlige asymmetriske chok. Den vil

også gøre det lettere at føre en fælles finanspolitik

i euroområdet under usædvanlige forhold, når

pengepolitikken har nået sin grænse. De ledende

principper for en sådan funktion, som var anført

i de fem formænds rapport, er fortsat gyldige. Den

bør ikke lede til permanente overførsler, den bør

forhindre moralsk hasard, og den bør ikke være et

krisestyringsinstrument og spille den samme rolle

som den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM).

Den bør udvikles inden for rammerne af EU

og være åben for alle EU-medlemsstater. Adgangen

til stabiliseringsfunktionen bør være strengt betinget

af klare kriterier, og af at der føres en forsvarlig

politik, navnlig på de områder, der fører til øget

konvergens. Det bør omfatte overholdelse af EU’s

budgetregler og af den bredere tilsynsramme. Ved

beslutningen om oprettelsen af et sådant instrument

vil der skulle tages behørigt hensyn til eventuelle

retlige begrænsninger.

►

Mulige mål.

En makroøkonomisk

stabiliseringsfunktion for euroområdet kan antage

forskellige former. I den offentlige debat drøftes

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

forskellige muligheder for en stabiliseringsfunktion,

bl.a. oprettelsen af en budgetkapacitet for

euroområdet. De to vigtigste opgaver for en sådan

funktion vil være at beskytte offentlige investeringer

mod økonomiske nedgangstider og at varetage

en arbejdsløshedsforsikringsordning i tilfælde af

pludselige stigninger af arbejdsløsheden. Der vil

skulle ses nærmere på, om nogle af disse planer

vil skulle afspejles i EU’s næste flerårige finansielle

ramme.

►

Finansiering.

Ved udformningen af denne funktion

vil medlemsstaterne også skulle beslutte, hvordan den

skal finansieres. I den forbindelse kunne de beslutte

at benytte eksisterende instrumenter, f.eks. ESM efter

nødvendige juridiske ændringer, eller EU-budgettet,

hvis de relevante elementer indføres i den næste

flerårige finansielle ramme. Medlemsstaterne kunne

også beslutte at oprette et nyt instrument til disse

specifikke målsætninger, som bygger på en bestemt

finansieringskilde, f.eks. nationale bidrag på grundlag

af en bestemt procentdel af BNP eller moms, eller

indtægter fra diverse afgifter eller selskabsskatter.

Dens makroøkonomiske stabiliseringsevner vil

desuden afhænge af dens lånekapacitet.

Kommissionen vil se nærmere på konkrete

muligheder for at oprette en makroøkonomisk

stabiliseringsfunktion for euroområdet.

Dette vil

opmuntre til en debat om den præcise udformning

af en sådan funktion og forberede Kommissionen

og medlemsstaterne på at etablere en sådan kapacitet

senest i 2025.

Forskellige muligheder

for en stabiliseringsfunktion

En europæisk ordning for beskyttelse af

investeringer

vil beskytte investeringer i tilfælde

af økonomisk nedgang ved at støtte nøje

identificerede prioriteter og allerede planlagte

projekter eller aktiviteter på nationalt plan, f.eks.

udvikling af infrastruktur eller kompetencer.

Investeringerne er typisk det første, der tages

af budgettet i økonomiske nedgangstider. Det

forstærker krisens virkninger og risikerer at have en

permanent negativ effekt på vækst, beskæftigelse

og produktivitet. Med beskyttelsesordningen, som

kunne tage form af et finansielt instrument, ville

investeringsprojekterne stadig kunne videreføres.

Virksomhederne og borgerne vil således komme

hurtigere og bedre gennem krisen.

En europæisk

arbejdsløshedsgenforsikringsordning

vil

fungere som en form for »genforsikringsfond«

for de nationale arbejdsløshedsordninger.

Arbejdsløshedsunderstøttelse er en vigtig

bestanddel af de sociale sikkerhedsnet, og der

trækkes typisk mere på den i nedgangstider,

hvor ressourcerne er begrænsede som følge

af behovet for at holde budgetunderskuddene

i ave. Ordningen vil give de nationale offentlige

finanser et pusterum og hjælpe landene med at

komme hurtigere og stærkere gennem krisen.

Arbejdsløshedssgenforsikringsordningen vil

imidlertid formodentlig kræve en vis forudgående

konvergens af arbejdsmarkedspolitikkerne

og andre kendetegn.

En bufferfond

kunne indsamle midler med jævne

mellemrum. Udbetalinger fra fonden kunne blive

udløst på skønsmæssig basis for at afbøde store

chok. Den vil have en virkning svarende til de

to ovennævnte muligheder. En bufferfond vil

imidlertid normalt begrænse udbetalingerne nøje

efter de akkumulerede bidrag. Dens kapacitet

vil derfor måske være for lille i tilfælde af store

chok. Alternativt kunne den udstyres med en

lånekapacitet. I så tilfælde vil den skulle ledsages

af klare bestemmelser om opsparing på andre

tidspunkter og begrænsninger af gældsætningen.

Der pågår også en debat om et særligt budget

for euroområdet.

Nogle ideer går langt videre

end til oprettelsen af en finansieringsmekanisme

og er ikke kun målrettet på at afbøde økonomiske

chok. Et særskilt budget for euroområdet kunne

varetage bredere målsætninger og omfatte både

konvergens og stabilisering og ville kræve en løbende

indtægtsstrøm. Det er måske snarere et mål på længere

sigt, navnlig når der ses på udviklingen af EU’s

almindelige budget, efterhånden som flere og flere

lande med tiden slutter sig til euroen.

Kapacitetsopbygning

Teknisk bistand spiller en central rolle, når

det kommer til at støtte kapacitetsopbygning

og fremme konvergens i medlemsstaterne.

Den nyligt oprettede strukturreformtjeneste

under Kommissionen supplerer de eksisterende

støtteinstrumenter såsom teknisk støtte under ESI-

fondene, der stilles til rådighed over EU-budgettet.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Kommissionen sørger for yderligere praktisk bistand

ved hjælp af organiseret udveksling af eksempler på

bedste praksis, tværgående analyser og benchmarking

af medlemsstaternes politiske resultater, og ved at

støtte udviklingen af fælles principper for politiske

tiltag på områder som investeringsvilkår, administrativ

kapacitet og pensionsreformer. Alt dette er med til at

fremme konvergens og yderligere fremskridt i retning

af mere robuste økonomiske strukturer i hele EU.

I fremtiden

kunne EU’s kapacitet til at yde

teknisk bistand udvides til at omfatte støtte til

medlemsstaterne til gennemførelse af målrettede

reformer, som er centrale for at skabe konvergens

og mere robuste økonomiske strukturer. Denne

tekniske bistand kunne bidrage til en mere effektiv

anvendelse af EU-budgettet i forbindelse med

reformer.

4.5. EN STYRKELSE AF ØMU’ENS ARKITEKTUR

OG FASTFORANKRING AF PRINCIPPET OM

DEMOKRATISK ANSVARLIGHED

Hvilke politiske og juridiske rammer kræver

ØMU’en?

Det er kun muligt at skabe en stærkere ØMU, hvis

medlemsstaterne går med til at dele flere kompetencer

og beslutninger om spørgsmål vedrørende

euroområdet inden for en fælles retlig ramme.

Der findes flere forskellige modeller: EU-

traktaterne og -institutionerne, en mellemstatslig

tilgang, eller en blanding af begge, som det

allerede er tilfældet i dag.

Et klart mål skal være,

at den politiske integration skal forløbe gradvist.

Det bør foregå samtidigt med og til støtte for andre

konkrete etaper i forbindelse med fuldførelsen af

ØMU’en og vil føre til nødvendige lovgivningsmæssige

ændringer af enten EU-traktaterne eller internationale

traktater, f.eks. finanspagten og ESM-traktaten, med

de politiske begrænsninger, som en sådan proces

indebærer.

De relevante bestemmelser i finanspagten vil blive

integreret i EU-lovgivningen.

Det blev besluttet af

de 25 EU-medlemsstater ved indgåelsen af traktaten

om stabilitet, samordning og styring i den Økonomiske

og Monetære Union. Der findes ingen EU-

bestemmelser om at integrere ESM-traktaten i EU’s

retlige ramme, selv om dette kan blive nødvendigt,

afhængigt af den model, som medlemsstaterne vælger

til at danne rammen om fremtidige instrumenter

og finansieringsmekanismer.

Endelig er forholdet mellem eurolandene

og de øvrige EU-medlemsstater afgørende for

ØMU’ens fremtid.

Det er Kommissionens opfattelse,

at alle medlemsstaterne har interesse i at deltage

i udformningen af fremtidens ØMU. Det udløser en

debat om beslutningsprocessen. Nogle anfører, at der

bør oprettes mekanismer, så eurolandene gennem

en styrkelse af Eurogruppen kan gå sammen om

at træffe beslutninger, også i Europa-Parlamentet.

Dette politiske spørgsmål kan vise sig at blive mindre

ømtåleligt, efterhånden som flere medlemsstater

med tiden vil tilslutte sig euroområdet. I mellemtiden

er det vigtigt at sikre gennemsigtighed over for de

medlemsstater, som i øjeblikket ikke er medlem af

euroområdet, om det videre forløb i forbindelse med

etableringen af en dybere ØMU.

Hvordan fremmer vi bedst euroområdets almene

interesser?

En stærkere ØMU kræver også institutioner, som tager

hensyn til euroområdets almene interesser, fremsætter

de nødvendige forslag og handler på dets vegne.

Der kunne skabes en ny balance mellem

Kommissionen og Eurogruppen.

Kommissionen

er — og bør forblive — ansvarlig for at fremme

hele Unionens almene interesser. Til gengæld

kan yderligere skridt i retning af integration

i euroområdet kræve, at man genovervejer den

balance, der eksisterer mellem de primære aktører,

dvs. Kommissionen og Eurogruppen og dens

formand. En vej frem kunne være at tillægge

Eurogruppen beslutningstagende beføjelser, hvilket

berettiger udnævnelsen af en fast formand på

fuld tid. På længere sigt kunne Eurogruppen blive

omdannet til en rådssammensætning i betragtning

af euroområdets relativt stigende størrelse inden

for Unionen. Derudover kunne de funktioner,

der hører under formanden for Eurogruppen

og kommissionsmedlemmet med ansvar for ØMU’en,

lægges sammen.

En øget intern styring af euroområdet bør være

afspejlet i en mere samlet ekstern repræsentation.

Formanden for Den Europæiske Centralbank spiller

en vigtig rolle på globalt plan og er allerede fortaler

for pengepolitikken og euroen. I internationale

finansielle institutioner såsom IMF er euroområdet

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

imidlertid endnu ikke repræsenteret under ét. Denne

fragmenterede stemme betyder, at euroområdet langt

fra kan slå igennem med sin politiske og økonomiske

vægt, eftersom hver medlemsstat taler for sig selv

uden at tage hensyn til områdets almene interesse.

Medlemsstaterne bør vedtage de forslag, som

Kommissionen har fremlagt vedrørende oprettelsen

af en fælles repræsentation senest i 2019 med henblik

på at opnå en fuldt ud samlet repræsentation i IMF

i 2025.

Hvordan kan vi styrke den demokratiske

ansvarlighed?

En fuldførelse af ØMU’en betyder også

større demokratisk ansvarlighed og øget

gennemsigtighed i forbindelse med, hvem

der beslutter hvad og hvornår på alle

forvaltningsniveauer.

I forlængelse af princippet om,

at ansvaret ligger på det niveau, hvor beslutningerne

tages, skal Europa-Parlamentet og de nationale

parlamenter have tilstrækkelige tilsynsbeføjelser.

EU-traktaterne indeholder i dag ingen nærmere

oplysninger om demokratisk ansvarlighed

i forbindelse med spørgsmål, der vedrører

euroområdet.

Kommissionen har udviklet en yderst

effektiv dialog med Europa-Parlamentet om disse

spørgsmål, herunder også i forbindelse med det

europæiske semester og stabilitets- og vækstpagten.

En umiddelbar første forbedring kunne bestå i, at

de to institutioner formaliserer denne praksis inden

udgangen af 2018. Denne praksis kunne udvides til

at omfatte andre institutioner og organer, som enten

træffer beslutninger om eller handler på vegne af

euroområdet, begyndende med Eurogruppen, hvis

medlemmer også fortsat vil stå til ansvar for deres

nationale parlamenter.

Disse ordninger kunne omsættes til en aftale

om euroområdets demokratiske ansvarlighed, som

undertegnes af alle ovennævnte aktører forud for det

næste valg til Europa-Parlamentet i juni 2019. Længere

ude i horisonten kunne denne aftale blive integreret

i EU-traktaterne.

Hvilke institutioner og regler skal der til for at

skabe en fuldt udbygget ØMU?

ØMU’en har sin helt egen arkitektur og skal ikke

nødvendigvis kopiere andre internationale eller

nationale modeller.

Når det er sagt, vil der være

behov for en yderligere institutionel udvikling for at

fuldføre ØMU’ens arkitektur og sikre, at den fungerer

optimalt.

I den offentlige debat er ideen om en

finansforvaltning for euroområdet blevet

diskuteret.

Kommissionen varetager allerede

i dag centrale økonomiske og finanspolitiske

tilsynsfunktioner. På et senere stadie i skabelsen af

en dybere ØMU kunne man overveje, inden for EU’s

rammer, at samle flere kompetencer og funktioner

under ét. Det økonomiske og finanspolitiske

tilsyn i euroområdet og dets medlemsstater kunne

overdrages til en finansforvaltning for euroområdet,

som med hjælp fra det europæiske finanspolitiske råd

kunne stå for at koordinere udstedelsen af et eventuelt

europæisk sikkert aktiv og forvaltningen af den

makroøkonomiske stabiliseringsfunktion.

Finansforvaltningen ville stå for at forberede

afgørelser og gennemføre dem i euroområdet.

For

at sikre en passende magtbalance vil Eurogruppen

stå for at træffe afgørelserne. Eftersom der vil blive

truffet flere afgørelser på euroområdeniveau, er det

også afgørende at sikre øget parlamentarisk kontrol

med fælles økonomiske, finanspolitiske og finansielle

instrumenter og politikker. Medlemmerne af

Eurogruppen vil i deres egenskab af finansministre

i medlemsstaterne fortsat skulle stå til ansvar for de

nationale parlamenter.

Finansforvaltningen kunne samle de eksisterende

kompetencer og tjenester,

som i dag er spredt

mellem adskillige institutioner og organer, herunder

ESM efter dens integration i EU’s retlige ramme. De

kunne placeres under en EU-finansminister, som

samtidig vil være formand for Eurogruppen/Økofin.

Ideen om en europæisk valutafond for at give

euroområdet større selvbestemmelse og fjerne

afhængigheden af andre internationale

institutioner inden for spørgsmål om finansiel

stabilitet er også blevet drøftet.

Medlemsstaterne

vil skulle drøfte disse spørgsmål yderligere og nå

til enighed om eventuelle målsætninger samt om

dens udformning og finansiering. Den europæiske

valutafond ville i sagens natur bygge på ESM, som

er blevet et særdeles vigtigt instrument til at håndtere

potentielle kriser i euroområdet, og som bør integreres

i EU’s retlige ramme. Den europæiske valutafonds

funktioner vil således som minimum spænde over

de aktuelle mekanismer for likviditetsstøtte til

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

medlemsstaterne og eventuelt en kommende fælles

nødmekanisme under bankunionen.

Vigtige funktioner under en mulig finansforvaltning for

euroområdet og en europæisk valutafond

I fed: allerede eksisterende aktiviteter

Finansforvaltning

for euroområdet

Økonomisk

og finanspolitisk

overvågning

Makroøkonomisk

stabiliseringsfunktion / budget

for euroområdet

Koordineret udstedelse

af et eventuelt europæisk

sikkert aktiv

Europæisk

stabilitetsmekanisme /

europæisk valutafond

Kilde: Europa-Kommissionen

Europæisk

stabilitetsmekanisme /

europæisk valutafond

Likviditetsstøtte

til medlemsstater

Nødmekanisme under

bankunionen ("sidste udvej")

Øget økonomisk, finanspolitisk og finansiel

integration over tid vil også bane vejen for en

revision af EU’s budgetregler.

Nogle opfatter i dag

reglerne som værende for alt for lempelige, mens

andre ser dem som unødvendigt begrænsende. Alle

er dog enige om, at de er blevet alt for komplekse,

hvilket er til skade for ejerskabsfølelsen og den

effektive gennemførelse. En øget integration, som

medfører passende sikkerhedsforanstaltninger

og flere forskellige metoder til at håndtere den

gensidige økonomiske afhængighed, samt en styrket

markedsdisciplin vil med tiden give anledning til

enklere budgetregler.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

5. Konklusion

Euroen er en fantastisk præstation, som nyder

stor opbakning blandt europæerne. Vi skal

værdsætte og beskytte den.

Den er dog langt fra

perfekt og behøver reformer for at hjælpe den med at

skabe endnu bedre resultater for os alle. Det kræver

politisk vilje, lederskab og mod.

Vi har gjort os nogle vigtige erfaringer i de sidste

15 år, og den økonomiske situation er i bedring.

Men det vil være forkert at stille sig tilfreds med

status quo.

Euroen er hverken årsagen til eller den

eneste

løsning på de udfordringer, som europæerne

i dag står over for. Den medfører dog nogle helt

specifikke muligheder og forpligtelser, som vi skal

være fuldt bevidste om. I en globaliseret verden

giver den os nogle fordele, som nationale valutaer

og økonomier aldrig vil kunne. Den beskytter os

mod globale volatile vekselkurser og står stærkt på

de internationale valutamarkeder. Den sætter gang

i maskineriet i EU’s indre marked. Den udgør den

bedste forsikring mod inflation for vores opsparinger

og pensioner.

Der er efterhånden en stigende anerkendelse af,

at der er behov for yderligere skridt til at fuldføre

Den Økonomiske og Monetære Union.

Det er

vigtigt først at nå til enighed om målene og de ledende

principper for vores videre vej fremad. Målene må

være klare: Euroen skal styrke sin rolle som kilde

til fælles velstand og økonomisk og social velfærd

på grundlag af en inklusiv og velbalanceret vækst

og prisstabilitet.

Vigtigheden af den opgave, der ligger foran os,

kræver en hensigtsmæssig sekvensering. 2025 er

ikke så fjern en fremtid. Kommissionen foreslår,

at vi skrider frem i to faser.

Bilag 1 indeholder en

oversigt herover.

Den første fase løber frem til udgangen af

2019.

Denne periode bør udnyttes til at fuldføre

bankunionen og kapitalmarkedsunionen med de

elementer, der allerede er på bordet i dag. Det

omfatter den finansielle nødmekanisme under den

fælles afviklingsfond, foranstaltninger til at reducere

risiciene i finanssektoren yderligere og indførelsen

af en europæisk indskudsgarantiordning. Man kunne

også afprøve nye instrumenter, f.eks. bedre standarder

for økonomisk og social konvergens. Der vil ske

en gradvis forbedring af ØMU’ens arkitektur med

henblik på at sikre større demokratisk ansvarlighed

og effektivitet.

Anden fase løber over 2020-2025 og vil dreje

sig om fuldførelsen af ØMU’ens arkitektur.

Den vil omfatte mere vidtgående foranstaltninger

til at supplere den finansielle union og eventuelt

et europæisk sikkert aktiv og en ændring af den

reguleringsmæssige behandling af statsobligationer.

Det kunne overvejes at indføre en makroøkonomisk

stabiliseringsfunktion. Det kan medføre endnu mere

omfattende ændringer af den institutionelle arkitektur.

Dette debatoplæg er en opfordring til alle til at

give deres syn på Den Økonomiske og Monetære

Unions fremtid, og det indgår i den bredere debat

om Europas fremtid.

Vejen frem skal bygges på bred

konsensus og tage hensyn til de globale udfordringer,

der ligger forude. I den forbindelse bidrager

debatoplæggene om Europas sociale dimension

og styring af globaliseringen samt det kommende

oplæg om EU’s fremtidige finanser også til debatten

om fremtiden for vores ØMU.

Det er på tide at prioritere pragmatisme frem

for dogmer og at sætte brobygning højere end

mistro til den enkelte.

Femten år efter at euroen

blev lanceret, og ti år efter at krisen brød ud, er det nu

blevet tid til at se med friske øjne på, hvor vi ønsker

at tage vores Union hen i det næste årti, og at skabe et

fælles grundlag for en sådan fremtid.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

6. Bilag

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

BILAG 1. EN MULIG KØREPLAN FOR FULDFØRELSEN AF DEN ØKONOMISKE OG MONETÆRE

UNION I 2025

2017-2019

FINANSIEL UNION

BANKUNION OG KAPITALMARKEDSUNION

✓

Gennemførelse af yderligere risikobegrænsende

foranstaltninger i finanssektoren

Strategi til at reducere beholdningen af misligholdte lån

Oprettelse af en fælles nødmekanisme under den fælles

afviklingsfond

Aftale om en europæisk indskudsgarantiordning

Afslutte initiativer vedrørende kapitalmarkedsunionen

Revision af de europæiske tilsynsmyndigheder – første

skridt i retning af en fælles europæisk tilsynsførende for

kapitalmarkederne

Arbejde for indførelse af værdipapirer med sikkerhed

i statsobligationer for euroområdet

✓

ØKONOMISK OG FINANSPOLITISK UNION

ØKONOMISK OG SOCIAL KONVERGENS

Yderligere styrke det europæiske semester for

samordning af den økonomiske politik

Øget teknisk bistand

Arbejde om standarder for konvergens

FOREBEREDELSE AF EU’S NYE FLERÅRIGE FINANSIELLE

RAMME

✓

Øget fokus på støtte til reformer og bedre forbindelse til

prioriteterne for euroområdet

✓

FINANSPOLITISK STABILISERINGSFUNKTION

✓

Debat om oprettelse af en finanspolitisk

stabiliseringsfunktion

DEMOKRATISK ANSVARLIGHED OG EFFEKTIV STYRING

✓

Styrket og mere formaliseret dialog med Europa-Parlamentet

Fremskridt i retning af en stærkere ekstern repræsentation for euroområdet

Forslag om at integrere finanspagten i EU’s retlige ramme

2020-2025

FINANSIEL UNION

LØBENDE GENNEMFØRELSE AF INITIATIVER

VEDRØRENDE KAPITALMARKEDSUNIONEN

UDRULNING AF DEN EUROPÆISKE

INDSKUDSGARANTIORDNING

OVERGANG TIL UDSTEDELSE AF ET EUROPÆISK SIKKERT

AKTIV

ÆNDRINGER AF DEN REGULERINGSMÆSSIGE

BEHANDLING AF STATSEKSPONERINGER

✓

ØKONOMISK OG FINANSPOLITISK UNION

ØKONOMISK OG SOCIAL KONVERGENS

Nye standarder for konvergens og forbindelse til en

central stabiliseringsfunktion

CENTRAL STABILISERINGSFUNKTION

✓

Afgørelse om udformning, forberedelse af gennemførelse

og indledning af aktiviteter

GENNEMFØRELSE AF EU’S NYE FLERÅRIGE FINANSIELLE

RAMME

✓

Øget fokus på incitamenter til reformer

FORENKLING AF REGLERNE I STABILITETS- OG

VÆKSTPAGTEN

DEMOKRATISK ANSVARLIGHED OG EFFEKTIV STYRING

✓

Permanent formand for Eurogruppen på fuld tid

Eurogruppen oprettes som en officiel rådssammensætning

Forenet og samlet ekstern repræsentation for euroområdet

Integration af tilbageværende mellemstatslige aftaler i EU’s retlige ramme

Oprettelse af en finansforvaltning for euroområdet

Oprettelse af en europæisk valutafond

Kilde: Europa-Kommissionen.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

BILAG 2. REDSKABER UNDER DEN ØKONOMISKE OG MONETÆRE UNION

Redskaberne under Den Europæiske og Monetære Union har siden 2010 undergået et hovedeftersyn og er blevet

væsentligt styrket med udgangspunkt i de erfaringer, der er gjort med krisen. Der er gjort fremskridt på fire

fronter:

Nuværende redskaber under Den Økonomiske og Monetære Union

vedtaget på krisens højdepunkt eller umiddelbart

herefter og nu på plads

ØKONOMISK UNION:

Øget samordning af den økonomiske politik

og finanspolitikken inden for rammerne af det

europæiske semester

Særlig procedure til at afsløre og korrigere

makroøkonomiske ubalancer

Øget fokus på prioriteterne for euroområdet

Nationale råd til at følge udviklingen i produktiviteten

En europæisk søjle for sociale rettigheder

nyere eller igangværende initiativer efter de fem

formænds rapport

FINANSIEL UNION:

Bedre regulering af og tilsyn med finansielle institutioner

og finansmarkeder

Beskyttelse af indskud op til 100 000 euro

Yderligere risikobegrænsning i banksektoren

Flere finansieringsmuligheder for virksomheder på

kapitalmarkederne

Europæisk indskudsgarantiordning

ØMU’ens redskaber

FINANSPOLITISK UNION:

Diverse nødfonde som medførte oprettelsen af den

europæiske stabilitetsmekanisme

Bedre overvågning af årlige budgetter og øget fokus på

gældsudviklingen

Europæisk finanspolitisk råd

Skridt i retning af forenklede budgetregler

Kilde: Europa-Kommissionen

DEMOKRATISK ANSVARLIGHED OG STÆRKE

INSTITUTIONER:

Intensiveret dialog med Europa-Parlamentet, de nationale

parlamenter

Ny start på arbejdsmarkedsdialogen i EU

Skridt i retning af en styrket ekstern repræsentation

i internationale institutioner

Der blev truffet væsentlige foranstaltninger, da krisen i 2011-2013 var på sit højdepunkt eller

umiddelbart derefter, for at beskytte euroområdets integritet og styrke dets arkitektur:

►

Der blev indført nye regler til at forbedre samordningen af den økonomiske politik og finanspolitikken

og sikre en mere indgående debat om disse politikker på både nationalt og europæisk plan. Der blev derfor

indført et årligt forløb for beslutningsdannelse — det europæiske semester — for at bringe prioriteterne

i EU og i medlemsstaterne bedre på linje med hinanden gennem bedre overvågning og politisk rådgivning.

EU’s budgetregler, som er indarbejdet i den såkaldte stabilitets- og vækstpagt, blev fuldendt med den såkaldte

»sixpack«- og »twopack«-lovgivning og traktaten om stabilitet, samordning og styring i den Økonomiske

og Monetære Union, som også indeholder finanspagten. Disse har bidraget til en bedre overvågning af de

nationale budgetter, mere forsvarlige budgetrammer og et øget fokus på gældsniveauer. Der blev også indført en

ny procedure, nemlig proceduren i forbindelse med makroøkonomiske ubalancer. Den hjælper med at afsløre

og korrigere negative økonomiske udviklinger, før de bliver til realitet.

►

Der er iværksat adskillige initiativer til at skabe en mere sikker finanssektor i det indre marked. Disse initiativer

udgør det såkaldt fælles regelsæt for alle finansielle aktører i EU’s medlemsstater. Det fælles regelsæt indeholder

et fælles sæt harmoniserede tilsynsregler, som skal følges af alle institutionerne i EU. Det fælles regelsæt danner

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

desuden grundlaget for bankunionen. Bankunionen gælder for eurolandene, men de øvrige lande kan også

tilslutte sig. Inden for bankunionen er ansvaret for tilsynet med og afviklingen af store og grænseoverskridende

banker i EU placeret på europæisk niveau. Der er derfor oprettet en fælles tilsynsmekanisme (SSM) og en fælles

afviklingsmekanisme (SRM). De grundlæggende regler for indskudsgarantier blev harmoniseret, så alle indskud

nu er fuldt dækket op til 100 000 EUR.

►

Der blev oprettet redningsfonde til at yde finansiel bistand til medlemsstater, som ikke længere kunne optage

lån på finansmarkederne. Dette foregik i første omgang udelukkende på midlertidig basis ved hjælp af den

europæiske finansielle stabiliseringsmekanisme (EFSM) og den europæiske finansielle stabilitetsfacilitet (EFSF).

Den nuværende nødfond – den europæiske stabilitetsmekanisme (ESM) — er gjort permanent og har en samlet

lånekapacitet på 500 mia. EUR.

Siden den nuværende Kommission trådte til i november 2014, og navnlig efter offentliggørelsen

af de fem formænds rapport i juni 2015, er der truffet vigtige nye foranstaltninger:

►

Det europæiske semester for samordning af den økonomiske politik er blevet moderniseret. Medlemsstaterne

og andre interessenter (de nationale parlamenter, arbejdsmarkedets parter, civilsamfundet) har nu flere muligheder

for at deltage i drøftelserne på alle niveauer. Der lægges større vægt på de udfordringer, der er fælles for hele

euroområdet, ved hjælp af udstedelsen af specifikke henstillinger og en nøjere overvågning af afsmittende

virkninger. Fleksibiliteten inden for rammerne af stabilitets- og vækstpagten er blevet udnyttet til at fremme

reformer og investeringer samt for at tage bedre hensyn til de økonomiske konjunkturer.

►

Samfundsmæssige hensyn vægter nu lige så meget som økonomiske hensyn, idet der vedtages særlige henstillinger

og er indført nye sociale indikatorer som led i det europæiske semester. Kommissionen har også fremsat konkrete

forslag om oprettelsen af en europæisk søjle for sociale rettigheder, som skal være retningsvisende for en fornyet

konvergensproces. Før indgåelsen af det nye stabilitetsstøtteprogram med Grækenland blev der foretaget en

særlig konsekvensanalyse af de sociale forhold i landet.

►

Med henblik på at bidrage til og fremme reformprocessen på nationalt plan foreslog Kommissionen en henstilling

til eurolandene om at oprette rådgivende nationale produktivitetsråd, som Rådet vedtog. Kommissionen har

desuden oprettet en strukturreformtjeneste, som skal samle erfaringerne fra hele Europa og yde teknisk bistand til

de medlemsstater, der anmoder herom.

►

Som led i gennemførelsen af bankunionen har Kommissionen foreslået gradvist at indføre en europæisk

indskudsgarantiordning frem mod 2025. Således vil alle indskydere i euroområdet nyde den samme beskyttelse, også

i tilfælde af alvorlige lokale chok. Kommissionen har desuden præsenteret en omfattende lovgivningspakke med

henblik på at reducere risiciene yderligere og gøre EU’s finansielle institutioner og særligt bankerne mere robuste.

►

I forbindelse med arbejdet med den finanspolitiske union har Kommissionen og Rådet arbejdet på at forenkle

de eksisterende regler. De har f.eks. set på udviklingen i de såkaldte offentlige udgiftsmål, som regeringerne har

lettere ved at kontrollere, og de giver derfor et mere retvisende billede af deres hensigter. Kommissionen har også

opfordret til at øge fokus på prioriteterne for euroområdet allerede i starten af det europæiske semester og på

muligheden for at føre en mere positiv finanspolitisk kurs for hele euroområdet. Det nyligt oprettede europæiske

finanspolitiske råd vil understøtte evalueringen og gennemførelsen af EU’s budgetregler.

►

Som led i styrkelsen af det indre marked og i forbindelse med den bredere investeringsplan for Europa har flere

initiativer bidraget til at udvide og forbedre de europæiske virksomheders adgang til finansiering. De vil således

have bedre adgang til kapitalmarkederne — takket være den såkaldte kapitalmarkedsunion — i modsætning til

i dag, hvor de er afhængige af banklån.

►

Kommissionen har som led i sine bestræbelser på at forbedre de eksisterende institutioner foreslået at styrke den

eksterne repræsentation for euroområdet i internationale finansielle organisationer såsom IMF, med en gradvis

gennemførelse frem mod 2025. Arbejdet med de yderligere skridt i retning af en samlet repræsentation er endnu

ikke påbegyndt. Kommissionen støtter også Eurogruppens indsats for at sikre øget gennemsigtighed i sine

dokumenter og aktiviteter.

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

BILAG 3. VÆSENTLIGSTE ØKONOMISKE TENDENSER I EUROOMRÅDET HIDTIL

Indførelsen af euroen medførte i første omgang en vis konvergens mellem de deltagende medlemsstater, navnlig

med hensyn til økonomisk vækst og rentesatser.

Krisen afslørede imidlertid nogle betydelige forskelle, som havde hobet sig op i løbet af årene, med hensyn til

konkurrenceevne, banksektorens robusthed og de offentlige finansers holdbarhed. Den gav sig også udslag

i større forskelle i de økonomiske resultater.

I de senere år har der været tegn på en vedvarende tendens til at reducere disse forskelle. Der kan dog stadig

konstateres kraftige forskelle mellem medlemsstaterne og dybe spor efter krisen, og den stærke nyskabte

konvergensproces er endnu ikke blevet synlig.

Selv om området oplevede en betydelig vækst i de første år efter euroens indførelse, faldt levestandarden i mange

medlemsstater under krisen. Til eksempel kan nævnes, at mens Tyskland atter oplever en robust økonomisk

vækst, ligger Italiens BNP stadig under niveauet før krisen. Ikke alle økonomierne i euroområdet har opnået den

samme genrejsning.

Udvikling i det reale BNP pr. indbygger

Indeks: 1999 = 100

Baltikum

EA-19

Kilde:

Europa-Kommissionen.

En af de underliggende årsager til forskellene i landenes økonomiske resultater er knyttet til investeringsniveauet.

Efter det bratte fald under krisen tog det nogle år for investeringerne at komme sig, og det er først inden for

de seneste år, at de atter er begyndt at stige. Niveauet er særlig lavt i de medlemsstater, som oplevede de største

økonomiske vanskeligheder under krisen.

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

20 8

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Udvikling i de samlede investeringer

Indeks: 1999 = 100

prognose

EA-19

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

20 8

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

Kilde:

Europa-Kommissionen.

I de første år med euroen var der store forskelle på landenes konkurrenceevne, som måles i forhold til

arbejdsomkostninger. Udviklingen i omkostninger har f.eks. været særdeles gunstig i Tyskland sammenlignet med

Frankrig, Italien og andre lande. Spanien har oplevet en kraftig korrektion af arbejdsomkostningerne efter at

have indført reformer som reaktion på krisen.

Udvikling i de nominelle enhedslønomkostninger

Indeks: 100 = 1999

prognose

EA-19

Kilde:

Europa-Kommissionen.

Når der ses på finansielle indikatorer, kan der siden 2012 konstateres en konvergens af rentesatserne i den

private sektor. De varierer dog stadig meget mellem landene, og virksomhedernes finansieringsvilkår afhænger

stadig i høj grad af deres nationalitet. Forskellene i udlånsvolumenerne steg oven i købet frem til 2013 og er først

derefter begyndt at konvergere.

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

20 8

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

20 8

20 9

20 0

20 1

20 2

20 3

20 4

20 5

20 6

20 7

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Udvikling i renter på lån til ikke-finansielle selskaber og i størrelsen på lån til virksomheder

Rente i %

Aftalt beholdning, vækst år til år

EA-19

Kilde:

Den Europæiske Centralbank.

Kilde:

Den Europæiske Centralbank.

Stigningen i beholdningen af misligholdte lån — dvs. lån, der ikke kan betales tilbage — på bankernes balancer

er både et symptom efter krisen og kilde til sårbarhed. Disse lån forekommer langt hyppigere i de sydeuropæiske

medlemsstater end i resten i euroområdet.

Udvikling i andelen af misligholdte lån i forhold til den samlede bruttolånemasse

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Kilde:

Verdensbanken og Den Internationale Valutafond, senest tilgængelige data.

Krisen førte til en betydelig stigning i den offentlige sektors gæld. Denne udvikling er stoppet i de seneste år,

og de offentlige gældsniveauer er gennemgående begyndt at falde. De er imidlertid stadig meget høje, og kun et

par medlemsstater har indtil videre opnået en betydelig reduktion af deres gæld.

EA-19

2012

2013

2014

2015

2016

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

EA-19

Kilde:

Europa-Kommissionen.

60% referenceværdi

i Maastricht-traktaten

Udvikling i den offentlige sektors gæld

Bruttogæld i den offentlige sektor i % af BNP

19 5

19 6

19 7

19 8

20 9

20 1

20 2

20 3

20 5

20 6

20 8

20 0

20 2

20 3

20 5

20 7

prognose

EA-19

19 5

19 6

19 7

19 8

20 9

20 1

20 2

20 3

20 5

20 6

20 8

20 0

20 2

20 3

20 5

20 7

60% referenceværdi

i Maastricht-traktaten

prognose

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union

Videreanvendelse er tilladt.

Videreanvendelsesbestemmelserne for Europa-Kommissionens dokumenter er reguleret af afgørelse 2011/833/EU (EUT L 330

af 14.12.2011, s. 39).

kom (2017) 0291 - Bilag 1: Kommissionens refleksionspapir Oplæg om en dybere økonomisk og monetær union