Europaudvalget 2016
KOM (2016) 0111
Offentligt
1607510_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 4.3.2016
COM(2016) 111 final
2016/0063 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af Europarådets konvention til
forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet
DA
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0002.png
BEGRUNDELSE
1.
BAGGRUND FOR FORSLAGET
1.1 Baggrund
Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i
hjemmet (konvention nr. 210) blev vedtaget af Ministerkomitéen den 7. april 2011. Den blev
åbnet for undertegnelse den 11. maj 2011. I henhold til konventionens artikel 75 er den åben
for undertegnelse og godkendelse af Europarådets medlemsstater, stater, der ikke er medlem
af Europarådet, men som har deltaget i udarbejdelsen af konventionen, og Den Europæiske
Union.
Der blev forhandlet om konventionen på seks møder i et særligt ad hoc-udvalg, der blev
afholdt i tidsrummet december 2009-december 2010. Den Europæiske Union deltog sammen
med medlemsstaterne som observatør under disse møder. Efter at ti af Europarådets
medlemsstater havde ratificeret konventionen, trådte den i kraft den 1. august 2014. Den
1. februar 2016 havde tolv EU-medlemsstater ratificeret konventionen, og 25 havde
undertegnet den.
Vold mod kvinder udgør en krænkelse af menneskerettighederne og en ekstrem form for
diskrimination, der skyldes manglende ligestilling, og som er med til at fastholde og forværre
denne situation. Ligestilling mellem mænd og kvinder er en grundlæggende værdi i og et mål
for Den Europæiske Union, jf. traktaterne (artikel 2 og 3 i traktaten om Den Europæiske
Union (TEU), artikel 8 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) og
artikel 23 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. I chartret
anerkendes også retten til menneskelig værdighed, retten til livet og retten til respekt for
menneskets integritet, og tortur og umenneskelig eller nedværdigende behandling samt alle
former for slaveri og tvangsarbejde forbydes (chartrets artikel 1-5). I henhold til FN's
konvention om handicappedes rettigheder, som EU er part i sammen med dets
medlemsstater
1
, er der pligt til at beskytte kvinder mod vold, og den FN-komité, der
overvåger gennemførelsen af konventionen, har anbefalet, at EU ratificerer Europarådets
konvention som et skridt videre i bekæmpelsen af vold mod handicappede kvinder og piger
2
.
Mere generelt er EU fast besluttet på at bekæmpe vold, ikke kun internt i EU, men også som
en del af EU's internationale initiativer
3
.
EU har indtaget klare standpunkter
4
, hvad angår behovet for at udrydde vold mod kvinder, og
finansierer særlige kampagner og græsrodsprojekter for at bekæmpe denne form for vold. I
1
2
3
4
Rådets afgørelse 2010/48/EF af 26. november 2009 om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af De
Forenede Nationers konvention om handicappedes rettigheder (EUT L 23 af 27.1.2010, s. 35).
Afsluttende bemærkninger til Europarådets indledende rapport CRPD/C/EU/CO/1, 4.9.2015,
http://tbinternet.ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/Download.aspx?symbolno=CRPD%2fC%2fEU
%2fCO%2f1&Lang=en
http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2015/05/26-fac-dev-council-conclusions-
gender-development/
Rådets
konklusioner,
handlingsplan
om
ligestilling
2016-2020,
http://www.consilium.europa.eu/da/press/press-releases/2015/10/26-fac-conclusions-gender-
development/;
Rådets konklusioner om handlingsplanen vedrørende menneskerettigheder og demokrati
2015-2019
http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-10897-2015-INIT/da/pdf;
EU guidelines
on violence against women and girls and combating all forms of discrimination against them
http://www.consilium.europa.eu/uedocs/cmsUpload/16173cor.en08.pdf
Se f.eks. COM(2010) 491 final, Meddelelse fra Kommissionen om en strategi for ligestilling mellem
kvinder
og
mænd
2010-2015
(http://eur-lex.europa.eu/legal-
content/DA/TXT/?qid=1396540108305&uri=CELEX:52010DC0491
); Council conclusions of 8 March
2010 on the eradication of violence against women in the European Union,
DA
2
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0003.png
gældende lovgivning på området beskyttelse af ofre for kriminalitet, seksuel udnyttelse og
misbrug af børn, asyl og migration tages der hensyn til de særlige behov hos ofre for
kønsbetinget vold.
Trods indsatsen på både nationalt plan og EU-plan udgør omfanget af vold mod kvinder et
alvorligt problem: Ifølge en undersøgelse, Den Europæiske Unions Agentur for
Grundlæggende Rettigheder offentliggjorde i 2014
5
, har hver tredje kvinde i EU været udsat
for fysisk og/eller seksuel vold, efter at de var fyldt 15 år, en ud af tyve kvinder er blevet
voldtaget, 75 % af kvinderne inden for faglærte erhverv eller i toplederjob har været udsat for
seksuel chikane, og hver tiende kvinde har oplevet systematisk forfølgning (stalking) eller
seksuel chikane via ny teknologi.
Kønsbetinget vold påvirker ikke kun kvinders helbred og velvære, men også deres deltagelse
på arbejdsmarkedet negativt, hvilket igen påvirker deres økonomiske uafhængighed og
økonomien generelt negativt. Det Europæiske Institut for Ligestilling mellem Mænd og
Kvinder skønner, at kønsbetinget vold mod kvinder koster EU-medlemsstaterne ca.
226 mia. EUR om året
6
.
1.2 Konventionens formål og indhold
Som fastsat i konventionens
kapitel I
skaber den en omfattende retlig ramme for beskyttelsen
af kvinder og piger mod alle former for vold og har til formål at forebygge, retsforfølge og
udrydde vold mod dem, bl.a. vold i hjemmet. Den omfatter en lang række foranstaltninger fra
indsamling af data og oplysningsaktiviteter til retlige foranstaltninger med henblik på at gøre
forskellige former for vold mod kvinder strafbare. Det omfatter foranstaltninger til beskyttelse
af ofre og støttetjenester, bekæmpelse af kønsbetinget vold i forbindelse med asyl og
migration samt en række grænseoverskridende spørgsmål. Ved konventionen oprettes der en
særlig overvågningsmekanisme, der skal sikre, at parterne effektivt gennemfører
konventionens bestemmelser.
I konventionen defineres den vigtigste terminologi, der anvendes i teksten. Den udvider
definitionen af kvinder til piger under 18 år. Parterne er forpligtet til at fordømme alle former
for diskrimination ved at sikre, at princippet om ligestilling mellem kvinder og mænd
anvendes i deres retsorden, og at det præciseres, at positiv særbehandling er mulig. I
overensstemmelse med konventionens karakter som et menneskerettighedsinstrument
forpligter den alle parter til at sikre, at statslige aktører ikke medvirker til nogen form for
vold, og at udvise rettidig omhu for at forebygge, efterforske og straffe voldshandlinger
begået af ikkestatslige aktører, og at der ydes erstatning til ofre for sådanne handlinger. Det
fastsættes udtrykkeligt, at konventionen gælder i fredstid og i forbindelse med væbnet
konflikt. Der fastsættes i konventionen udelukkende bindende forpligtelser, hvad angår
kvinder, men der opfordres til at anvende konventionen på alle ofre for vold i hjemmet, dvs.
også mænd og drenge, der er ofre for vold i hjemmet.
Kapitel II
supplerer den såkaldte "tre P-tilgang" - Prevention, Protection, and Prosecution
(forebyggelse, beskyttelse og retsforfølgning) fra Europarådets nyere instrumenter, i henhold
5
6
https://www.consilium.europa.eu/uedocs/cms_data/docs/pressdata/en/lsa/113226.pdf;
arbejdsdokument
fra Kommissionens tjenestegrene: Strategic engagement for gender equality 2016-2019 SWD(2015)
278
final
http://ec.europa.eu/justice/gender-
equality/files/documents/151203_strategic_engagement_en.pdf;
http://fra.europa.eu/en/publication/2014/violence-against-women-eu-wide-survey-main-results-report
Estimating the costs of gender-based violence in the European Union: Report, 5.12.2014,
http://eige.europa.eu/node/393
DA
3
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0004.png
til hvilken der er pligt til at udforme integrerede politikker
7
og tilbyde en helhedsorienteret
reaktion på fænomenet, da det erkendes, at de retlige foranstaltninger inden for rammerne af
"tre P-tilgangen" ikke alene vil være tilstrækkelige til at udrydde volden mod kvinder. Dette
medfører en forpligtelse til at sætte ofres rettigheder i centrum for alle foranstaltninger og at
sikre et effektivt samarbejde mellem alle relevante aktører, dvs. mellem institutioner,
agenturer og organisationer og på alle niveauer, dvs. nationalt, regionalt og lokalt niveau. Det
er nødvendigt at få ikkestatslige organisationer og civilsamfundet anerkendt som vigtige
aktører, og parterne skal fremme og støtte deres arbejde. Parterne skal afsætte passende
finansielle og menneskelige ressourcer til gennemførelsen af integrerede politikker,
foranstaltninger og programmer for at bekæmpe og forebygge vold, herunder tilstrækkelige
finansielle midler til ikkestatslige aktører. Derudover anerkendes det i konventionen, hvor
vigtig en rolle systematisk og hensigtsmæssig dataindsamling spiller for en effektiv
politikudformning og tilsynet med overvågningsmekanismens foranstaltninger på grundlag af
solide og sammenlignelige data.
En central bestemmelse vedrører udnævnelsen og om nødvendigt oprettelsen af en eller flere
officielle organer, der har ansvaret for koordineringen, gennemførelsen, overvågningen og
evalueringen af politikker og foranstaltninger, herunder koordineringen af
dataindsamlingen, -analysen og -formidlingen.
Kapitel III
samler parternes forpligtelser på det forebyggende område. I overensstemmelse
med konventionens overordnede indhold er parterne forpligtet til at anvende en mangesidet
tilgang, der omfatter oplysning og inddragelse af ligestilling mellem kønnene og voldstemaet i
formel uddannelse på alle niveauer ved hjælp af hensigtsmæssige undervisningsmaterialer
og -planer, og som i højere grad fremmer ikkevold og ligestilling inden for uformel
uddannelse, sport, kultur og fritid samt i medierne. Parterne skal sikre, at fagfolk, der har med
ofre og gerningsmænd at gøre, får en passende uddannelse. Det er også nødvendigt at træffe
foranstaltning til at yde støtte og tilbyde behandlingsprogrammer til gerningsmændene.
Medie- og informationsteknologisektorerne skal opfordres til at deltage i udarbejdelsen af
materiale og frivillige standarder.
I
kapitel IV
fastsættes de generelle principper for oplysningernes art, støttetjenesterne og
beskyttelsen af såvel ofre for som vidner til vold. Det indeholder en liste over de områder,
hvor parterne skal fastsætte bestemmelser om bestemte foranstaltninger. Det omfatter adgang
til generelle støttetjenester såsom juridisk rådgivning og psykologhjælp og specialistjenester,
bl.a. husly, gratis telefontjenester, der er åbne døgnet rundt, særlig lægelig og retsmedicinsk
støtte til ofre for seksuel vold og hensyn til behovene hos børn, der har været vidne til vold.
Derudover er det nødvendigt at træffe en række foranstaltninger for at opmuntre eventuelle
vidner til vold eller personer, der har rimelig grund til at formode, at der måske vil blive
begået en voldshandling, eller der vil blive begået yderligere voldshandlinger, at anmelde
dette og at vedtage regler for, på hvilke betingelser fagfolk kan rapportere om voldshandlinger
eller forventede voldshandlinger uden at overtræde deres generelle tavshedspligt.
I
kapitel V
om materiel ret kortlægges de former for vold, der kræver strafferetlig
forfølgning, og der stilles krav til parterne om at lade en række lovovertrædelser være
omfattet af deres straffelove. De omfatter psykisk vold gennem trusler eller tvang, systematisk
forfølgelse (stalking)
8
, fysisk vold, seksuel vold og voldtægt, tvangsægteskab, skamfering af
de kvindelige kønsdele, tvangsabort/-sterilisation samt seksuel chikane. Parterne skal træffe
7
8
Se den forklarende rapport til konventionen,
https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001
6800d383a
Parterne har fortsat ret til kun at anvende ikkestrafferetlige sanktioner i stedet for strafferetlige
sanktioner for psykisk vold og stalking, jf. artikel 78, stk. 3.
DA
4
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0005.png
foranstaltninger for at sikre, at det ikke er muligt at påberåbe sig "æresbegrebet" som en måde
til at retfærdiggøre nogen af disse strafbare handlinger på. I henhold til konventionen skal
parterne sikre, at anstiftelse, medvirken eller forsøg på at begå sådanne lovovertrædelser samt
det at få en tredjemand til at begå sådanne strafbare handlinger gøres strafbart, og fastsætte
bestemmelser om passende afskrækkende sanktioner. Der kan tages hensyn til endelige
domme afsagt i en anden part ved fastsættelsen af sanktionen. Det er nødvendigt i den
nationale lovgivning i overensstemmelse med konventionen at fastsætte bestemmelser om
visse skærpende omstændigheder. I henhold til konventionen skal parterne også sikre, at der
findes tilstrækkelige civile retsmidler og muligheder for erstatning fra gerningsmændene samt
en passende subsidiær statslig skadeserstatning
9
til ofre for de fastsatte lovovertrædelser. Der
skal tages hensyn til tilfælde af vold i forbindelse med retssager om forældremyndighed over,
samværsret med og sikkerhed for børn. Rent processuelt er parterne i henhold til
konventionen forpligtet til at fastslå, hvem der har straffemyndigheden for handlinger begået
af en af deres statsborgere med sædvanligt opholdssted på deres område, og sørge for at få
fastslået, hvem der har straffemyndigheden for lovovertrædelser mod en af deres statsborgere
eller en person med sædvanligt opholdssted på deres område
10
. Endelig har parterne ikke ret
til at fastsætte bestemmelser om obligatoriske procedurer for alternativ konfliktløsning.
Kapitel VI
vedrører retspleje og beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med
efterforskningen og retslige procedurer. Parterne skal sikre, at de retshåndhævende
myndigheder tilbyder ofre omgående beskyttelse, bl.a. indsamling af bevismateriale, og
foretager en vurdering af risikoen for dødsfald og situationens alvor. Der skal tages særligt
hensyn til, om gerningsmændene har adgang til skydevåben. Lovgivningen skal indeholde
bestemmelser om muligheden for at afsige kendelser om omgående forbudsforanstaltninger
og om tilhold eller beskyttelse, uden at ofret påføres en urimelig økonomisk eller
administrativ byrde derved. Generelt må retsforfølgningen af de groveste strafbare handlinger
ikke afhænge af, om ofret har indberettet eller anmeldt dem
11
. Dette kapitel indeholder en
åben liste over foranstaltninger for at beskytte ofrene rettigheder og interesser, bl.a. deres
behov som vidner på alle efterforskningstrin og under straffesagen. Der er f.eks. tale om
foranstaltninger for at beskytte dem mod intimidering og gentagen offergørelse, at sikre tidlig
informering, hvis gerningsmændene undslipper eller løslades, eller mest muligt at beskytte
ofret mod at have kontakt med gerningsmanden. Det er nødvendigt at tage særligt hensyn til
de særlige behov hos børn, der er ofre for eller vidner til vold. Parterne skal fastsætte
bestemmelser om ret til retshjælp. Derudover skal forældelsesfristen for de groveste strafbare
handlinger fastsættes på en sådan måde, at der effektivt kan indledes retsforfølgning, når ofret
har nået myndighedsalderen
12
.
I
kapitel VII
tages der hensyn til, at kvindelige migranter og asylansøgere i særlig grad er
udsat for kønsbetinget vold, og det fastsættes, at disse bestemmelser skal forstås under
hensyntagen til forskellene mellem kønnene. Der fastsættes bestemmelser om, at kvindelige
migranter, der er ofre for vold, har mulighed for at søge om selvstændig opholdstilladelse
13
.
Det er nødvendigt at anerkende kønsbetinget vold som en form for forfølgelse og ved
vurderingen af en persons behov for at få flygtningestatus at tage hensyn til forskellene
mellem kønnene. Derudover skal parterne indføre asylprocedurer, hvor der tages hensyn til
9
10
11
12
13
Parterne kan tage forbehold over for denne forpligtelse, jf. artikel 78, stk. 2.
Der kan tages forbehold over for flere aspekter af den tilknyttede bestemmelse, jf. artikel 44.
Parterne kan dog tage forbehold, hvad angår mindre lovovertrædelser i forbindelse med fysisk vold,
jf. artikel 78, stk. 2.
Parterne har ret til at tage forbehold, hvad angår følgende strafbare handlinger: tvangsægteskab,
skamfering af de kvindelige kønsdele og tvangsabort/-sterilisation. Seksuel vold, herunder voldtægt,
kan ikke undtages ved hjælp af et forbehold.
Parterne kan tage forbehold vedrørende artikel 59 om opholdsstatus, jf. artikel 78, stk. 2.
DA
5
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0006.png
forskellene mellem kønnene. Dette kapitel vedrører også respekten for non refoulement-
princippet i forbindelse med kvinder, der er ofre for vold.
Kapitel VIII
har til formål at sikre det internationale samarbejde mellem parterne. Parterne
samarbejder om at gennemføre konventionen og anvender alle relevante regionale og
internationale samarbejdsinstrumenter. Parterne skal sikre, at strafbare handlinger, der er
begået på en anden parts område, kan retsforfølges i ofrets opholdsland. I situationer, hvor en
person umiddelbart er i fare for at blive udsat for vold, skal parterne informere hinanden,
således at der kan træffes beskyttelsesforanstaltninger. Dette kapitel omfatter forpligtelsen til
at behandle personoplysninger i henhold til Europarådets konvention (nr. 108) om beskyttelse
af det enkelte menneske i forbindelse med elektronisk databehandling af personoplysninger.
I
kapitel IX
oprettes en mekanisme til overvågning af gennemførelsen af konventionen. Der
skal oprettes en uafhængig gruppe af eksperter ("GREVIO")
14
(med 10 og op til 15
15
medlemmer), som skal bestå af uafhængige og højt kvalificerede eksperter, der er statsborgere
i partnerlandene
16
. Ministerkomitéen har fastsat udvælgelsesproceduren
17
. Medlemmerne af
GREVIO vælges af Komitéen af Kontraherende Parter.
Parterne rapporterer til GREVIO, som også kan gennemføre mere specifikke undersøgelser og
landebesøg. GREVIO fremlægger udkast til rapporter for parterne med henblik på deres
bemærkninger. De endelige rapporter og konklusionerne heri sendes til den berørte part og
Komitéen af Kontraherende Parter. Sidstnævnte kan beslutte at vedtage en række henstillinger
rettet mod den berørte part. GREVIO kan også vedtage generelle henstillinger. De nationale
parlamenter skal opfordres til at deltage i overvågningen. GREVIO arbejder i henhold til dens
vedtægter
18
.
Komitéen af Kontraherende Parter består af repræsentanter for de stater, der er part i
konventionen. Den vælger medlemmerne af GREVIO. Den holder møde, når en tredjedel af
parterne, Komitéen af Kontraherende Parter eller Europarådets generalsekretær anmoder
herom.
I
kapitel X
præciseres det, at konventionen ikke påvirker parternes forpligtelser i henhold til
andre internationale instrumenter, og at parterne frit kan indgå andre internationale aftaler om
forhold, der er omfattet af konventionen, for at supplere eller styrke bestemmelserne heri.
I
kapitel XI
fastsættes proceduren for at ændre konventionen. Parter, der ikke er medlemmer
af Europarådet, skal høres om disse ændringer.
Kapitel XII
indeholder de afsluttende bestemmelser. Disse indeholder en præcisering af, at
konventionen ikke er til hinder for gunstigere bestemmelser i national eller bindende
international ret, en klausul om konfliktløsning og bestemmelser vedrørende undertegnelse,
ratificering, ikrafttrædelse og tiltrædelse af stater, der ikke er medlemmer af Europarådet.
Konventionen er udtrykkelig åben for Den Europæiske Unions undertegnelse (artikel 75,
stk. 1) og skal ratificereres, accepteres eller godkendes og de nødvendige instrumenter
deponeres hos Europarådets generalsekretær. Alle stater og EU kan ved undertegnelsen eller
14
15
16
17
18
Ekspertgruppen for indsatsen mod vold mod kvinder og vold i hjemmet
De fem ekstra medlemmer vil blive udpeget, efter at den 25. part har ratificeret konventionen.
Der må ikke være to medlemmer, der er statsborgere i samme kontraherende stat.
Resolution CM/Res(2014)43 on rules on the election procedure of the members of the Group of Experts
on Action against Violence against Women and Domestic Violence (GREVIO), 19.11.2014,
https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=CM/Res%282014 %2943&Language=lanFrench&Ver=original&
Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864
Vedtaget af GREVIO på dets første møde, 21.-23.9.2015.
https://rm.coe.int/CoERMPublicCommonSearchServices/DisplayDCTMContent?documentId=0900001
68048358b
DA
6
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0007.png
ratificeringen af konventionen specificere dens territoriale anvendelse. Det er muligt at give
udtryk for forbehold vedrørende et begrænset antal bestemmelser i en periode på fem år, som
kan forlænges.
Der er til konventionen knyttet et
tillæg,
hvori GREVIO-medlemmernes (og andre
delegationsmedlemmers) privilegier og immuniteter fastsættes under de landebesøg, de
foretager ved udøvelsen af deres funktioner.
1.3 EU's politiske mål med undertegnelsen af konventionen
Tilgangen i konventionen er fuldt ud i overensstemmelse med EU's mangesidede tilgang til
fænomenet kønsbetinget vold og indholdet af de foranstaltninger, der er truffet gennem EU's
indenrigs- og udenrigspolitik. Undertegnelsen af konventionen vil sende et stærkt politisk
signal om EU's vilje til at bekæmpe vold mod kvinder, skabe sammenhæng mellem indsatsen
internt og eksternt og komplementaritet mellem det nationale niveau og EU-niveau og styrke
EU's troværdighed og ansvarlighed over for internationale partnere. Det vil også konsolidere
EU's indsats mod vold mod kvinder, idet der internt nås frem til en mere koordineret tilgang
til problemet, og EU kan spille en mere aktiv rolle i internationale fora.
2.
JURIDISKE ASPEKTER AF FORSLAGET
2.1. EU's kompetence til at undertegne konventionen
Medlemsstaterne har fortsat kompetence, hvad angår væsentlige dele af konventionen,
navnlig vedrørende de fleste af bestemmelserne om materiel strafferet og andre bestemmelser
i kapitel V, for så vidt som de er underordnede, men EU har kompetence, hvad angår en
betydelig del af konventionens bestemmelser, og skal derfor undertegne den sammen med
medlemsstaterne.
EU har navnlig kompetence på området bekæmpelse af forskelsbehandling og ligestilling
mellem kønnene, jf. artikel 157 i TEUF, hvilket er relevant under kapitel I, og i forbindelse
med seksuel chikane - omfattet af konventionens artikel 40 - i forhold vedrørende
beskæftigelse og erhverv samt adgang til og levering af varer og tjenesteydelser. Derudover
har EU kompetence og ansvar for afledt ret, jf. artikel 82 og 84 i TEUF, som vedrører
foranstaltningerne i kapitel IV og kapitel VI om beskyttelse af og støtte til ofre samt
efterforskning, retsforfølgelse, retspleje og beskyttelsesforanstaltninger. Hvad angår seksuel
udnyttelse af kvinder og børn, indeholder artikel 83, stk. 1, i TEUF retsgrundlaget for at gøre
en indsats. EU har i henhold til artikel 78 og 79 i TEUF kompetence for bestemte forhold på
området asyl og migration, som er omfattet af konventionens kapitel VII. Hvilken
opholdsstatus mobile EU-borgere og deres ægtefæller, som er tredjelandsstatsborgere, har, og
hvilken status tredjelandsstatsborgere, der har status som fastboende udlænding, og deres
ægtefæller har, henhører under EU's kompetence, jf. artikel 18, 21, 46, 50, 78 og 79 i TEUF.
Hvad angår aspekter af konsulær beskyttelse (se konventionens artikel 18, stk. 5), følger EU's
kompetence af artikel 23 i TEUF. Desuden har EU i henhold til artikel 81 og 82 i TEUF
kompetence, hvad angår grænseoverskridende civil- og strafferetlige forhold, hvilket er
relevant for foranstaltningerne i kapitel VIII om internationalt samarbejde
19
. Dette kapitel
19
Se f.eks. punkt 329 i den forklarende rapport til konventionen, hvori det oplyses, at konventionens
artikel 62, stk. 2, er baseret på Rådets rammeafgørelse 2001/220/RIA af 15. marts 2001 om ofres
stilling i forbindelse med straffesager (EFT L 82 af 22.3.2001, s. 1).
DA
7
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0008.png
omfatter også forpligtelser vedrørende databeskyttelse, som er et område, der falder ind under
EU's kompetence, jf. artikel 16 i TEUF.
EU har vedtaget omfattende lovgivning på de fleste af følgende områder: seksuel chikane i
forhold vedrørende beskæftigelse og erhverv samt adgang til og levering af varer og
tjenesteydelser
20
, rettigheder, støtte og beskyttelse, hvad angår ofre for kriminalitet, i
forbindelse med straffesager, herunder efterforskning og retsforfølgelse
21
, asyl og migration
samt tredjelandsstatsborgeres status
22
, grænseoverskridende civil- og strafferetlige forhold
23
,
materielle strafferetlige bestemmelser om beskyttelse af børn (som for så vidt angår piger er
omfattet af konventionens anvendelsesområde)
24
, bestemmelser vedrørende audiovisuelle
medietjenester og beskyttelse af mindreårige, forbud mod diskrimination i kommerciel
kommunikation og opfordringer til had på grundlag af bl.a. køn
25
samt databeskyttelse.
26
Der
20
21
22
23
24
25
26
Direktiv 2004/113/EF af 13. december 2004 om gennemførelse af princippet om ligebehandling af
mænd og kvinder i forbindelse med adgang til og levering af varer og tjenesteydelser (EUT L 372 af
21.12.2004, s. 37), direktiv 2006/54/EF af 5. juli 2006 om gennemførelse af princippet om lige
muligheder for og ligebehandling af mænd og kvinder i forbindelse med beskæftigelse og erhverv
(EUT L 204 af 26.7.2006, s. 23), direktiv 2010/41/EU af 7. juli 2010 om anvendelse af princippet om
ligebehandling af mænd og kvinder i selvstændige erhverv (EUT L 180 af 15.7.2010, s. 1).
Direktiv 2012/29/EU om minimumsstandarder for ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte
og beskyttelse (EUT L 315 af 14.11.2012, s. 57).
Relevant afledt ret omfatter direktiv 2004/81/EF om udstedelse af opholdstilladelser til
tredjelandsstatsborgere, der har været ofre for menneskehandel, eller som er indrejst som led i ulovlig
indvandring, og som samarbejder med de kompetente myndigheder (EUT L 261 af 6.8.2004, s. 19),
direktiv 2003/86/EF om ret til familiesammenføring (EUT L 251 af 3.10.2003, s. 12), direktiv
2008/115/EF om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 348 af 24.12.2008, s. 98), direktiv 2009/52/EF om
minimumsstandarder for sanktioner og foranstaltninger over for arbejdsgivere, der beskæftiger
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (EUT L 168 af 30.6.2009, s. 24), direktiv 2011/95/EU om
fastsættelse af standarder for anerkendelse af tredjelandsstatsborgere eller statsløse som personer med
international beskyttelse, for en ensartet status for flygtninge eller for personer, der er berettiget til
subsidiær beskyttelse, og for indholdet af en sådan beskyttelse (EUT L 337 af 20.12.2011, s. 9), direktiv
2013/33/EU om fastlæggelse af standarder for modtagelse af ansøgere om international beskyttelse
(omarbejdning) (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 96), direktiv 2013/32/EU om fælles procedurer for
tildeling og fratagelse af international beskyttelse (EUT L 180 af 29.6.2013, s. 60), se også direktiv
2004/38/EF om unionsborgeres og deres familiemedlemmers ret til at færdes og opholde sig frit på
medlemsstaternes område (EUT L 158 af 30.4.2004, s. 77) og Rådets direktiv 2003/109/EF om
tredjelandsstatsborgeres status som fastboende udlænding (EUT L 16 af 23.1.2004, s. 44).
Forordning (EU) nr. 606/2013 om gensidig anerkendelse af beskyttelsesforanstaltninger i civilretlige
spørgsmål (EUT L 181 af 29.6.2013, s. 4), direktiv 2003/8/EF af 27. januar 2003 om forbedret adgang
til domstolene i grænseoverskridende tvister gennem fastsættelse af fælles mindsteregler for retshjælp i
forbindelse med tvister af denne art (EFT L 26 af 31.1.2003, s. 41), direktiv 2004/80/EF af 29. april
2004 om erstatning til ofre for forbrydelser (EUT L 261 af 6.8.2004, s. 15), Rådets rammeafgørelse
2008/947/RIA om anvendelse af princippet om gensidig anerkendelse på domme og afgørelser om
prøvetid med tilsyn med henblik på tilsyn med tilsynsforanstaltninger og alternative sanktioner (EUT
L 337 af 16.12.2008, s. 102), direktiv 2011/99/EF om den europæiske beskyttelsesordre (EUT L 338 af
21.12.2011, s. 2), Rådets rammeafgørelse 2009/315/RIA om tilrettelæggelsen og indholdet af
udvekslinger af oplysninger fra strafferegistre mellem medlemsstaterne (EUT L 93 af 7.4.2009, s. 23),
Rådets afgørelse 2009/316/RIA om indførelse af det europæiske informationssystem vedrørende
strafferegistre (ECRIS) i henhold til artikel 11 i rammeafgørelse 2009/315/RIA (EUT L 93 af 7.4.2009,
s. 33), Rådets rammeafgørelse 2008/675/RIA om hensyntagen til domme afsagt i medlemsstaterne i
Den Europæiske Union i forbindelse med en ny straffesag (EUT L 220 af 15.8.2008, s. 32).
Direktiv 2011/93/EU om bekæmpelse af seksuelt misbrug og seksuel udnyttelse af børn og
børnepornografi (EUT L 335 af 17.12.2011, s. 1).
Direktiv 2010/13/EU (direktivet om audiovisuelle medietjenester) (EUT L 95 af 15.4.2010, s. 1).
Direktiv 95/46/EF om beskyttelse af fysiske personer i forbindelse med behandling af
personoplysninger og om fri udveksling af sådanne oplysninger (EFT L 281 af 23.11.1995, s. 31).
Rådets rammeafgørelse 2008/977/RIA om beskyttelse af personoplysninger i forbindelse med
politisamarbejde og retligt samarbejde i kriminalsager (EUT L 350 af 30.12.2008, s. 60).
DA
8
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0009.png
findes også EU-lovgivning vedrørende forskellige aspekter af medlemsstaternes samarbejde
om konsulær beskyttelse af EU-borgere
27
.
Der følger også en række forpligtelser af FN's konvention om handicappedes rettigheder, som
EU og EU-medlemsstaterne er kontraherende parter i
28
. I henhold til nævnte konventions
artikel 6, 7, 15 og 16 kræves det, at stater, der er part heri, i det omfang, de har kompetence
hertil, sikrer, at kvinder og børn med handicap har samme rettigheder som personer uden
handicap, og at handicappede personer beskyttes mod udnyttelse, vold og misbrug.
For så vidt som konventionen kan påvirke eller ændre disse fælles reglers anvendelsesområde,
har EU enekompetence, jf. artikel 3, stk. 2, i TEUF. Det er f.eks. tilfældet, hvad angår forhold
vedrørende tredjelandsstatsborgeres og statsløse personers opholdsstatus, herunder også
personer, der har fået international beskyttelse, for så vidt som det er omfattet af EU-retten, og
behandling af ansøgninger om international beskyttelse samt hvad angår de rettigheder, som
ofre for kriminalitet, har. Selv om mange af de gældende bestemmelser, der henvises til
ovenfor, er minimumsstandarder, kan det ikke i lyset af nyere retspraksis udelukkes, at nogle
af dem påvirkes, eller at deres anvendelsesområde ændres.
2.2. Retsgrundlag for den foreslåede rådsafgørelse
Det er fast retspraksis, at valget af retsgrundlag for en EU-foranstaltning foretages på
grundlag af objektive forhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Disse
omfatter foranstaltningens formål og indhold
29
. Hvis en gennemgang af en EU-retsakt viser,
at den har et dobbelt formål, eller at den består af to led, og det ene af disse formål eller disse
led kan bestemmes som det primære eller fremherskende, mens det andet kun er sekundært,
skal retsakten have en enkelt hjemmel, nemlig den, der kræves af det primære eller
fremherskende formål eller led. Hvis det godtgøres, at der med retsakten forfølges flere
formål, der på uadskillelig måde er indbyrdes forbundne, uden at et af disse formål er
sekundært og indirekte i forhold til det andet, bør en sådan retsakt undtagelsesvis vedtages
med de dertil svarende forskellige retsgrundlag
30
.
De relevante retsgrundlag i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde er i denne
sammenhæng: artikel 16 (databeskyttelse), artikel 19, stk. 1, (kønsdiskrimination), artikel 23
(konsulær beskyttelse af borgere fra en anden medlemsstat), artikel 18, 21, 46 og 50
(borgernes frie bevægelighed, arbejdskraftens frie bevægelighed og etableringsfrihed),
artikel 78 (asyl og subsidiær og midlertidig beskyttelse), artikel 79 (indvandring), artikel 81
(civilretligt samarbejde), artikel 82 (strafferetligt samarbejde), artikel 83 (fastsættelse i hele
EU af, hvad der anses for strafferetlige overtrædelser, og af straffene herfor i forbindelse med
særlig grov kriminalitet med en grænseoverskridende dimension), artikel 84 (manglende
harmonisering af foranstaltninger til forebyggelse af kriminalitet) og artikel 157 (lige
muligheder og ligestilling mellem mænd og kvinder inden for beskæftigelse og erhverv).
Selv om konventionen i sin helhed består af mange enkeltdele, er hovedformålet at forebygge
voldelige forbrydelser mod kvinder, herunder vold i hjemmet, og at beskytte ofrene for
sådanne forbrydelser. Det forekommer derfor hensigtsmæssigt at basere afgørelsen på EU's
kompetencer i henhold til kapitel V i TEUF, særlig artikel 82, stk. 2, og artikel 84.
27
28
29
30
Direktiv (EU) 2015/637 af 20. april 2015 om koordinations- og samarbejdsforanstaltninger for at lette
konsulær beskyttelse af ikkerepræsenterede unionsborgere i tredjelande (EUT L 106 af 24.4.2015, s. 1).
Rådets afgørelse 2010/48/EF af 26. november 2009 om Det Europæiske Fællesskabs indgåelse af De
Forenede Nationers konvention om handicappedes rettigheder (EUT L 23 af 27.1.2010, s. 35).
Sag C-377/12, Europa-Kommissionen mod Rådet for den Europæiske Union, præmis 34.
Ibid, præmis 34.
DA
9
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0010.png
Konventionens bestemmelser om andre forhold er underordnede eller, f.eks. hvad angår
databeskyttelse, tilfældige i forhold til de foranstaltninger, der udgør konventionens fokus
31
.
Følgelig er de væsentligste retsgrundlag, på hvilke EU kan udøve sine kompetencer over den
samlede konvention (med undtagelse af de elementer, hvor EU ikke har kompetence), artikel
82, stk. 2, og artikel 84 i TEUF.
2.3 Konklusion
Det følger af det forhold, at der findes indbyrdes forbundne kompetencer, der er tildelt EU, og
kompetencer, der ikke er tildelt EU, at både medlemsstaterne og Unionen skal undertegne
konventionen.
31
Det forhold, at et element er underordnet, betyder ikke, at EU ikke har enekompetence for det
pågældende element. Hjemmelen for EU's bestemmelser er som sådan uden relevans ved efterprøvelsen
af, om en international aftale påvirker disse regler: Hjemmelen for en intern lovgivning afgøres således
af denne lovgivnings hovedbestanddel, mens den regel, i relation til hvilken spørgsmålet om påvirkning
undersøges, blot kan være en underordnet bestanddel af denne lovgivning. EU's enekompetence har
navnlig til formål at sikre EU-rettens effektivitet og at sikre, at de ordninger, som oprettes ved EU-
rettens regler, fungerer tilfredsstillende, uafhængigt af de eventuelle grænser, som måtte være fastsat i
den traktatbestemmelse, som institutionerne har anvendt som hjemmel for at vedtage sådanne regler
(udtalelse1/03, EU:C:2006:81, punkt 131).
DA
10
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
2016/0063 (NLE)
Forslag til
RÅDETS AFGØRELSE
om undertegnelse på Den Europæiske Unions vegne af Europarådets konvention til
forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og vold i hjemmet
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION HAR —
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 82,
stk. 2, og artikel 84, sammenholdt med artikel 218, stk. 5,
under henvisning til forslag fra Europa-Kommissionen, og
ud fra følgende betragtninger:
(1)
Unionen deltog sammen med medlemsstaterne som observatør ved forhandlingerne
om Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod kvinder og
vold i hjemmet (konvention nr. 210) (herefter "konventionen"), som blev vedtaget af
Europarådets Ministerkomité den 7. april 2011. Konventionen blev åbnet for
undertegnelse den 11. maj 2011.
I henhold til konventionens artikel 75 er den åben for Unionens undertegnelse.
Konventionen skaber en omfattende og mangesidet retlig ramme til beskyttelse af
kvinder mod alle former for vold. Den sigter mod at forebygge, retsforfølge og
udrydde vold mod kvinder og piger samt vold i hjemmet. Den omfatter en lang række
foranstaltninger fra indsamling af data og oplysningsaktiviteter til retlige
foranstaltninger med henblik på at gøre forskellige former for vold mod kvinder
strafbare. Det omfatter foranstaltninger til beskyttelse af ofre og støttetjenester samt
bekæmpelse af kønsbetinget vold i forbindelse med asyl og migration. Ved
konventionen oprettes der en særlig overvågningsmekanisme, der skal sikre, at
parterne effektivt gennemfører konventionens bestemmelser.
Undertegnelsen af konventionen på Unionens vegne bidrager til at skabe ligestilling
mellem mænd og kvinder på alle områder, hvilket er blandt Unionens centrale mål og
værdier, som skal afspejles i alle dens aktiviteter, jf. artikel 2 og 3 i traktaten om Den
Europæiske Union, artikel 8 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde og
artikel 23 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder. Vold mod
kvinder udgør en krænkelse af menneskerettighederne og en ekstrem form for
diskrimination, der skyldes manglende ligestilling, og som er med til at fastholde og
forværre denne situation. Ved sit tilsagn om at gennemføre konventionen bekræfter
Unionen sin vilje til at bekæmpe vold mod kvinder på dens område og globalt og
styrker sin nuværende politiske indsats og den gældende materielle retlige ramme
inden for den del af strafferetsplejen, der har særlig relevans for kvinder og piger.
Selv om medlemsstaterne fortsat er kompetente med hensyn til at gøre en række
voldelige former for adfærd over for kvinder strafbare i deres nationale straffelov,
således som det kræves i konventionen, omfatter Unionens kompetence de fleste af
konventionens bestemmelser, og den har vedtaget et omfattende sæt regler på disse
områder. Unionen har bl.a. vedtaget regler om ofres rettigheder, navnlig via Europa-
(2)
(3)
(4)
(5)
DA
11
DA
 kom (2016) 0111 - Ingen titel
1607510_0012.png
Parlamentets og Rådets direktiv 2012/29/EU
32
. Konventionen vedrører også
kvindelige migranters og asylansøgeres behov foruden behovene hos kvinder, der
søger om supplerende eller subsidiær beskyttelse, idet der indføres et kønsspecifikt
perspektiv på disse områder, hvor der allerede findes omfattende EU-lovgivning.
(6)
(7)
(8)
Unionen har enekompetence, for så vidt som konventionen påvirker fælles regler eller
ændrer deres anvendelsesområde.
Irland og Det Forenede Kongerige er bundet af direktiv 2012/29/EU og deltager derfor
i vedtagelsen af denne afgørelse.
I medfør af artikel 1 og 2 i protokol nr. 22 om Danmarks stilling, der er knyttet som
bilag til traktaten om Den Europæiske Union og til traktaten om Den Europæiske
Unions funktionsmåde, deltager Danmark ikke i vedtagelsen af denne afgørelse, som
ikke er bindende for og ikke finder anvendelse i Danmark.
Konventionen bør derfor undertegnes på vegne af Den Europæiske Union med
forbehold af senere indgåelse —
(9)
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Undertegnelsen af Europarådets konvention til forebyggelse og bekæmpelse af vold mod
kvinder og vold i hjemmet godkendes herved på Unionens vegne med forhold af indgåelsen af
nævnte konvention.
Teksten til den konvention, der skal undertegnes, er knyttet til denne afgørelse.
Artikel 2
Rådets Generalsekretariat udarbejder det relevante fuldmagtsinstrument til undertegnelse af
konventionen, med forbehold af dens indgåelse, til den eller de personer, der er udpeget af
Kommissionen.
Artikel 3
Denne afgørelse træder i kraft på tyvendedagen efter offentliggørelsen i
Den Europæiske
Unions Tidende.
Udfærdiget i Bruxelles, den .
På Rådets vegne
Formand
32
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/29/EU af 25. oktober 2012 om minimumsstandarder for
ofre for kriminalitet med hensyn til rettigheder, støtte og beskyttelse og om erstatning af Rådets
rammeafgørelse 2001/220/RIA (EUT L 315 af 14.11.2012, s. 57).
DA
12
DA