Europaudvalget 2016
KOM (2016) 0341
Offentligt
1636258_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 18.5.2016
COM(2016) 341 final
Henstilling med henblik på
RÅDETS HENSTILLING
om Polens nationale reformprogram for 2016
og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2016
DA
DA
 kom (2016) 0341 (forslag) - Henstilling med henblik på RÅDETS HENSTILLING om Polens nationale reformprogram for 2016 og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2016
1636258_0002.png
Henstilling med henblik på
RÅDETS HENSTILLING
om Polens nationale reformprogram for 2016
og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2016
RÅDET FOR DEN EUROPÆISKE UNION,
som henviser til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 121, stk.
2, og artikel 148, stk. 4,
som henviser til Rådets forordning (EF) nr. 1466/1997 af 7. juli 1997 om styrkelse af
overvågningen af budgetstillinger samt overvågning og samordning af økonomiske
politikker
1
, særlig artikel 9, stk. 2,
som henviser til henstilling fra Europa-Kommissionen
2
,
som henviser til beslutninger fra Europa-Parlamentet
3
,
som henviser til konklusioner fra Det Europæiske Råd,
som henviser til udtalelse fra Beskæftigelsesudvalget,
som henviser til udtalelse fra Det Økonomiske og Finansielle Udvalg,
som henviser til udtalelse fra Udvalget for Social Beskyttelse,
som henviser til udtalelse fra Udvalget for Økonomisk Politik, og
som tager følgende i betragtning:
(1)
Den 26. november 2015 vedtog Kommissionen den årlige vækstundersøgelse
4
, som
markerede starten på det europæiske semester 2016 om samordning af de
økonomiske politikker. Den 17.-18. marts 2016 tilsluttede Det Europæiske Råd sig
prioriteterne i den årlige vækstundersøgelse. Den 26. november 2015 vedtog
Kommissionen på grundlag af forordning (EU) nr. 1176/2011 rapporten om
varslingsmekanismen
5
, hvori Polen ikke blev udpeget som en af de medlemsstater,
for hvilke der skulle gennemføres en dybdegående undersøgelse.
Den 26. februar 2016 blev landerapporten for Polen 2016
6
offentliggjort. Den
indeholdt en analyse af Polens fremskridt med hensyn til gennemførelsen af de
EFT L 209 af 2.8.1997, s. 1.
COM(2016) 341 final.
P8_TA(2016)0058, P8_TA(2016)0059 og P8_TA(2016)0060.
COM(2015) 690 final.
COM(2015) 691 final.
SWD(2016) 89 final.
(2)
1
2
3
4
5
6
DA
2
DA
 kom (2016) 0341 (forslag) - Henstilling med henblik på RÅDETS HENSTILLING om Polens nationale reformprogram for 2016 og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2016
1636258_0003.png
landespecifikke henstillinger, som blev vedtaget af Rådet den 14. juli 2015, og
Polens fremskridt med opfyldelsen af sine nationale Europa 2020-mål.
(3)
Den 28. april 2016, fremlagde Polen sit nationale reformprogram for 2016 og sit
konvergensprogram for 2016. For at tage hensyn til de indbyrdes sammenhænge
mellem de to programmer er de blevet vurderet sammen.
Der er taget hensyn til de relevante landespecifikke henstillinger i forbindelse med
programmeringen af de europæiske struktur- og investeringsfonde for 2014-2020. I
henhold til artikel 23 i forordning (EU) nr. 1303/2013 kan Kommissionen for at
støtte gennemførelsen af relevante rådshenstillinger anmode en medlemsstat om at
evaluere og foreslå ændringer i sin partnerskabsaftale og sine relevante programmer.
Kommissionen har redegjort nærmere for, hvordan den agter at anvende denne
bestemmelse, i retningslinjerne for anvendelsen af de foranstaltninger, der knytter de
europæiske struktur- og investeringsfondes effektivitet til forsvarlig økonomisk
styring
7
.
Polen er i øjeblikket underlagt den forebyggende del af stabilitets- og vækstpagten. I
sit konvergensprogram for 2016 planlægger regeringen en stigning i den samlede
saldo fra 2,6 % af BNP i 2015 til 2,9 % af BNP i 2017, hvorefter den falder til 1,3 %
af BNP i 2019. Den mellemfristede budgetmålsætning — et strukturelt underskud på
1 % af BNP — ventes ikke nået inden 2019, dvs. den periode, der er omfattet af
programmet. Ifølge konvergensprogrammet ventes gældskvoten at stige fra 51,3 % af
BNP i 2015 til 52,5 % af BNP i 2017, hvorefter den falder til 50,4 % af BNP i 2019.
Det makroøkonomiske scenarie, som ligger til grund for budgetfremskrivningerne, er
realistisk i 2016 og efterfølgende optimistisk. Ifølge Kommissionens forårsprognose
2016 er der risiko for en betydelig afvigelse fra den anbefalede tilpasning i både
2016 og, med uændret politik, i 2017. På grundlag af sin vurdering af
konvergensprogrammet og under hensyntagen til Kommissionens forårsprognose
2016 finder Rådet, at der er risiko for, at Polen ikke vil være i overensstemmelse med
bestemmelserne i stabilitets- og vækstpagten. Der er derfor behov for yderligere
foranstaltninger for at sikre overholdelsen af disse bestemmelser i 2016 og 2017.
Polen er den eneste medlemsstat, som ikke har et fuldgyldigt finansråd og så vidt
vides heller ikke har planer om at oprette et. Udover den gældsbremse, der er
indbygget i den polske forfatning, indførte Polen i 2013 en udgiftsstabiliseringsregel,
der for første gang blev anvendt i 2015-budgettet. Denne regel blev imidlertid ændret
i december 2015 for at tage højde for øgede udgifter. Der er på længere sigt en
betydelig risiko for manglende holdbarhed i de offentlige finanser på grund af en
ugunstig udgangsposition og den forventede stigning i udgifterne til en aldrende
befolkning, navnlig på sundhedsområdet. I relation til gældsbæredygtighed rummer
den forventede stigning i gældsniveauet på mellemlang sigt store finanspolitiske
risici.
Momsindtægterne for 2015 er ifølge prognoserne forblevet på et lavt niveau målt i
forhold til BNP, til trods for de foranstaltninger, der allerede er truffet, bl.a. med
indførelsen af omvendt betalingspligt og solidarisk hæftelse i virksomheder i
følsomme sektorer. Det er vigtigt for den polske regering at få øget momsindtægterne
og styrke bekæmpelsen af momssvindel, og den er i færd med at udarbejde en
strategi herfor. Den ventes bl.a. at komme til at omfatte nye it-værktøjer til afsløring
og bekæmpelse af momssvindel og en reform af skatteforvaltningen. I januar 2017
COM(2014) 494.
(4)
(5)
(6)
(7)
7
DA
3
DA
 kom (2016) 0341 (forslag) - Henstilling med henblik på RÅDETS HENSTILLING om Polens nationale reformprogram for 2016 og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2016
vil der blive indført en lavere grænse for kontantbetalinger mellem virksomheder.
Polen står stadigvæk med den udfordring, som en ineffektiv skatteforvaltning i
mange år har stillet landet overfor. Den polske opkrævningsomkostningskvote, dvs.
de administrative omkostninger pr. opkrævet momsindtægt, er den højeste i EU.
(8)
Polen anvender fortsat reducerede momssatser på en lang række varer og tjenester.
Det resulterer i indtægtstab og mindsker momssystemets effektivitet. Erfaringerne
har vist, at nedsatte momssatser ikke er noget effektivt socialpolitisk virkemiddel,
især fordi de ikke er specifikt rettet mod sårbare husholdninger. De har tendens til
snarere at virke som subsidier til velhavende skatteydere. En bedre målretning anses
for at kunne opnås via sociale ydelser og indkomstskatten, som er mere velegnede
virkemidler til at virkeliggøre omfordelingsmål. Det potentielle indtægtstab for staten
på grund af nedsatte momssatser er et af de højeste i EU.
Trods den seneste tids forbedringer står det polske arbejdsmarked over for store
udfordringer – en aldrende arbejdsstyrke, lav produktivitet og et stærkt segmenteret
arbejdsmarked. Samtidig er der også mangler i uddannelsessystemet. Selv om
uddannelsessystemet er blevet betydeligt forbedret i de seneste år, er det stadigvæk
ikke i stand til at udruste eleverne tilstrækkeligt med de tværgående færdigheder, der
er brug for på et arbejdsmarked i hastig forandring og i et samfund med behov for
innovation. De videregående uddannelsers og forskningens generelt ret lave anseelse
har en negativ indvirkning på undervisningens kvalitet. De polske videregående
uddannelser er præget af meget begrænset international orientering, både i relation til
antallet
af
udenlandske
studerende
og
deltagelse
i
internationalt
forskningssamarbejde. Den måde, hvorpå de videregående uddannelser finansieres,
er ikke tilstrækkeligt fremmende for kvalitet, da den i vid udstrækning er baseret på
universiteternes tidligere placering på ranglister og på kvantitative variabler såsom
antallet af studerende og akademiske medarbejdere. Ifølge arbejdsgiverne mangler de
universitetsuddannede en række tværgående kompetencer såsom problemløsning,
kritisk tankegang eller teamwork. Deltagelsen i livslang læring er lav, og
erhvervsuddannelserne stemmer ikke overens med markedets behov.
Selv om udbuddet af og tilgangen til førskoleundervisning er blevet væsentligt øget i
de seneste år, er udbuddet af pasningsordninger for små børn stadigvæk et af de
laveste i EU. Hvis den obligatoriske skolepligtige alder hæves til syv år, og den
obligatoriske førskoleundervisning af femårige afskaffes, vil det sammen med den
nye småbørnsydelse kunne få yderligere negative indvirkninger for især kvinders
deltagelse i arbejdsmarkedet.
Til trods for en kraftig stigning i antallet af tidsubegrænsede arbejdskontrakter i 2015
er andelen af tidsbegrænsede ansættelsesforhold i Polen en af de højeste i EU. Polen
har for nylig truffet en række foranstaltninger for at sætte ind over for
segmenteringen på arbejdsmarkedet. Der er foretaget en ændring af
arbejdsmarkedslovgivningen, socialsikringsbidragene i forbindelse med visse
civilretlige arbejdskontrakter er blevet forhøjet, og i januar 2017 ventes der indførte
en mindstetimeløn for lønmodtagere med civilretlige kontrakter. Der er imidlertid
visse elementer i arbejdsmarkedslovgivningen, der afholder mange arbejdsgivere fra
at fastansætte folk, og brugen af tidsubegrænsede kontrakter er derfor stadigvæk
meget begrænset. Det hænger i langt overvejende grad sammen med de meget
komplicerede arbejdsmarkedsregler og de høje implicitte omkostninger ved at
afskedige folk med disse kontrakter. Der er bl.a. tale om store sagsomkostninger,
omkostninger ved langvarige og uvisse tvistbilæggelsesordninger og regler, der
beskytter ældre arbejdstagere mod afskedigelse.
(9)
(10)
(11)
DA
4
DA
 kom (2016) 0341 (forslag) - Henstilling med henblik på RÅDETS HENSTILLING om Polens nationale reformprogram for 2016 og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2016
(12)
Der er store budgetudgifter forbundet med de særlige sektorspecifikke
socialsikringsordninger, især de stærkt subsidierede pensionssystemer for landmænd
og minearbejdere, og de kan være med til at gøre arbejdskraften mindre mobil.
Antallet af forsikrede i de særlige socialsikringsordninger for landmænd har været
langsomt faldende siden 2007, og regeringen forventer, at der i 2019 vil være 1,18
millioner forsikrede, mens antallet af landmænd, der modtager pensionsydelser, frem
til 2018 formentlig vil stige yderligere fra de nuværende 1,229 millioner. Siden 2011
har statsbudgettets udgifter til KRUS-ordningen for landmændene konstant tegnet sig
for 1 % af BNP. Landmændene er ikke underlagt nogen generel skattepligt eller
regnskabspligt, og KRUS-ordningen er præget af lav selvfinansiering. I 2014 var der
1,382 millioner landbrug i Polen, hvoraf de 52 % var på under 5 ha (GUS).
Minearbejdere er fritaget fra det almindelige offentlige pensionssystem, der er
bidragsdefineret,
og
nyder
godt
af
et
præferencesystem
med
multiplikatorkoefficienter, hvis årlige omkostninger for de offentlige finanser udgør
over 0,5 % af BNP. De ugunstige demografiske udsigter har allerede givet sig udslag
i fald i befolkningen i den erhvervsaktive alder. Det er derfor meget vigtigt at
opretholde den positive tendens i beskæftigelsen, især af ældre arbejdstagere, også af
hensyn til det offentlige pensionssystems bæredygtighed og tilstrækkelighed. Selv
om den faktiske gennemsnitlige pensionsalder er steget i de seneste år, ligger den
stadigvæk langt under den lovbestemte pensionsalder. En højere faktisk
pensionsalder har derfor afgørende betydning for socialt tilstrækkelige pensioner og
stabile offentlige finanser i fremtiden samt for øget deltagelse i arbejdsmarkedet.
Til trods for betydelige investeringer i de seneste år er transport-, energi- og
kommunikationsnettene stadigvæk præget af flaskehalse og mangler.
Investeringsaktiviteten hæmmes af barrierer, der beror på den måde, hvorpå den
offentlige forvaltning, skattesystemet og forsknings-, udviklings- og
innovationsmiljøet fungerer, samt den tid det kan tage at håndhæve kontrakter.
Svagheder i ledelses- og forvaltningskapacitet kan have negative indvirkning på
rettidig gennemførelse af investeringsprojekter i jernbanesektoren og andre
infrastrukturprojekter i transport-, energi- og telesektoren. Den polske økonomi er
stadigvæk energi- og kulstofintensiv, og der er store potentielle gevinster at hente
ved at forbedre energieffektiviteten. De polske kraftværker er aldrende og stærkt
afhængige af kul. Elektricitetsnettene er ikke i tilstrækkelig grad forbundet med
nabolandene. Den støtteordning for vedvarende energi, der efter planerne skulle
træde i kraft pr. 1. januar 2016, er blevet forsinket, hvilket har skabt
investeringsusikkerhed. De vigtigste investeringshæmmende faktorer er den
utilstrækkelige og ustabile fysiske planlægning, især på lokalt plan, og den
overregulering og mangel på konsekvens i regulering og forvaltning, der hæmmer
udstedelsen af byggetilladelser.
Som led i det europæiske semester har Kommissionen gennemført en omfattende
analyse af Polens økonomiske politik, som blev offentliggjort i landerapporten for
2016. Den har også vurderet konvergensprogrammet og det nationale reformprogram
samt de foranstaltninger, der er truffet som opfølgning på de henstillinger, der er
blevet rettet til Polen i de foregående år. Kommissionen har ikke blot taget hensyn til
deres relevans for en holdbar finanspolitik og socioøkonomisk politik i Polen, men
også til deres overensstemmelse med EU-regler og -retningslinjer, da der er behov
for at styrke den samlede økonomiske styring i EU ved på EU-plan at give input til
kommende nationale beslutninger. Henstillingerne som led i det europæiske semester
afspejles i henstilling 1, 2 og 3 nedenfor.
(13)
(14)
DA
5
DA
 kom (2016) 0341 (forslag) - Henstilling med henblik på RÅDETS HENSTILLING om Polens nationale reformprogram for 2016 og med Rådets udtalelse om Polens konvergensprogram for 2016
1636258_0006.png
(15)
Rådet har på baggrund af denne vurdering gennemgået konvergensprogrammet, og
Rådets udtalelse
8
afspejles især i henstilling 1 nedenfor,
Opnå en årlig finanspolitisk tilpasning på 0,5 % af BNP henimod den mellemfristede
budgetmålsætning i 2016 og 2017. Styrke de finanspolitiske rammer, især ved at
indføre et uafhængigt finansråd. Forbedre skatteopkrævningen ved at sikre bedre
overholdelse af momsreglerne og indskrænke den udbredte brug af nedsatte
momssatser.
Sikre bæredygtighed og tilstrækkelighed i pensionssystemet og øget
arbejdsmarkedsdeltagelse
ved
at
starte
med
at
reformere
præferencepensionsordningerne, fjerne hindringer for mere permanente
ansættelsesformer og forbedre uddannelsernes relevans for arbejdsmarkedet.
Tage skridt til at fjerne hindringer for investeringer i transport-, bygge- og
energiinfrastrukturer og sikre en mere dækkende fysisk planlægning på lokalt plan.
HENSTILLER, at Polen i 2016 og 2017 træffer foranstaltninger med henblik på at:
1.
2.
3.
Udfærdiget i Bruxelles, den .
På Rådets vegne
Formand
8
I henhold til artikel 9, stk. 2, i Rådets forordning (EF) nr. 1466/97.
DA
6
DA