Europaudvalget 2016
KOM (2016) 0483
Offentligt
1655490_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 20.7.2016
COM(2016) 483 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om evaluering af gennemførelsen af beslutning nr. 406/2009/EF i medfør af dennes
artikel 14
{SWD(2016) 251 final}
DA
DA
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
1655490_0002.png
1. Indledning
Beslutning nr. 406/2009/EF
1
(også kaldet beslutning om indsatsfordeling, ESD) blev vedtaget i 2009
som en del af klima- og energipakken og fastsætter grænser for drivhusgasemissioner (GHG) for alle
medlemsstater for 2020. Den omfatter emissioner fra transport-, bygnings-, landbrugs-, småindustri-,
og affaldssektoren.
Disse sektorer var ansvarlige for mere end 55 % af EU's samlede
drivhusgasemissioner i 2013
2
.
Målet med ESD er at reducere drivhusgasemissionerne i EU med 10 %
i 2020 sammenlignet med 2005 og fremme reduktioner af drivhusgasemissioner inden for dens
anvendelsesområde på en rimelig og omkostningseffektiv måde. ESD trådte i kraft i juni 2009.
Denne rapport opfylder artikel 14 i beslutningen om indsatsfordeling, der kræver, at Kommissionen
udarbejder en rapport, der evaluerer gennemførelsen af ESD og fremlægger den for Europa-
Parlamentet og Rådet inden den 31. oktober 2016. Rapporten viser, hvordan beslutningen om
indsatsfordeling har fungeret indtil nu, og hvilke erfaringer, der kan uddrages med hensyn til de tiltag,
som medlemsstaterne har taget for at begrænse drivhusgasemissionerne i de sektorer, der er omfattet
af afgørelsen, og hvilken virkning det har haft på deres nationale udledninger. Resultaterne af
evalueringen præsenteres mere detaljeret i det arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene,
som ledsager denne rapport
3
.
Selv om 2015 var det første år, hvor medlemsstaterne indberettede i henhold til denne beslutning, var
de fleste af beslutningens bestemmelser ikke gennemført på evalueringstidspunktet, hvilket gjorde det
vanskeligere at drage konklusioner om bestemmelsernes hensigtsmæssighed og at overveje eventuelle
ændringer baseret på erfaringerne. I forbindelse med evalueringen var der dog mulighed for at gøre
brug af værdifuld dokumentation fra den retlige gennemførelsesproces i forbindelse med beslutningen
og medlemsstaternes forberedende arbejde.
2. Baggrund
Klima- og energipakken fastsætter målene for 2020 og kræver en reduktion i drivhusgasemissioner på
20 % i forhold til 1990-niveau, at 20 % af EU's endelige energiforbrug kommer fra vedvarende
energikilder og en forbedring af EU's energieffektivitet på 20 %.
Målet om at reducere EU's drivhusgasemissioner med 20 % i 2020 i forhold til 1990 svarer til en
reduktion på 14 % i forhold til 2005. Denne indsats er blevet fordelt mellem de sektorer, som er
omfattet af emissionshandelssystemet (ETS) og sektorer, som er omfattet af beslutningen om
indsatsfordeling (ESD). Inden for rammerne af EU's ETS kræves det, at emissionerne reduceres med
21 % i forhold til niveauet i 2005, mens der for de sektorer, der er omfattet af ESD, kræves en
reduktion på 10 % i forhold til 2005.
For at fordele den krævede reduktion på 10 % i 2020 for hele EU blev medlemsstaternes nationale
mål for 2020 fastsat efter deres økonomiske kapacitet på grundlag af deres relative velstand (målt ved
BNP pr. indbygger i 2005). Målene spænder fra en emissionsreduktion på 20 % inden 2020 (beregnet
i forhold til 2005-niveau) for de mest velhavende medlemsstater til en forøgelse på 20 % for de
mindst velhavende. (Se figur 1.)
ESD fastsætter ikke specifikke emissionsmål for de individuelle sektorer, der er omfattet af ESD, men
overlader det til medlemsstaterne at vælge, hvor og hvordan man vil opnå de nødvendige reduktioner.
Emissioner og optag fra LULUCF er ikke inkluderet i ESD.
For at leve op til deres forpligtelser forventes medlemsstaterne at begrænse deres
drivhusgasemissionerne i de sektorer, der er omfattet af ESD, og de forventes at gennemføre national
1
Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 406/2009/EF af 23. april 2009 om medlemsstaternes indsats for at reducere
deres drivhusgasemissioner med henblik på at opfylde Fællesskabets forpligtelser til at reducere drivhusgasemissionerne
frem til 2020.
http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/PDF/?uri=CELEX:32009D0406&from=DA
2
ESD omfatter i sin nuværende form de samme drivhusgasser som Kyoto-aftalen med undtagelse af nitrogentriflourid NF3.
Emissioner og optag fra arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug (LULUCF) ikke er medtaget i ESD.
Drivhusgasemissioner fra international shipping er ikke omfattet af ESD.
3
SWD(2016) 251.
2
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
1655490_0003.png
lovgivning og tiltag for at opfylde deres forpligtelser. Medlemsstaterne kan også, hvis der er behov
herfor, anvende fleksibilitetsinstrumenter for at opfylde deres forpligtelser og fremme
omkostningseffektivitet.
ESD fastlægger også et lineært forløb med korresponderende bindende emissionsgrænser (årlige
emissionstildelinger, AEA) for hvert år fra 2013 til 2020. Fremskridt hen imod 2020-målene sikres
igennem en forpligtelse til årlig indberetning og overensstemmelseskontrol. Medlemsstaterne har pligt
til at indberette deres drivhusgasemissioner og om de forventede fremskridt i retning af at opnå deres
ESD-forpligtelser.
Medlemsstaterne er ansvarlige for at gennemføre lovgivning og tiltag med henblik på at opfylde deres
forpligtelser i henhold til ESD og understøttes af en række EU foranstaltninger
4
, hvoraf nogle også
forventes at bidrage til at opnå EU's 2020-mål for vedvarende energi og energieffektivitet. Disse
understøttende EU-politikker spiller en vigtig rolle i forbindelse med at stimulere
emissionsreduktioner i hele EU i de sektorer, som er omfattet af ESD. Det står dog klart, at
emissionsreduktioner skal opnås gennem nationale politikker og tiltag, navnlig inden for transport- og
byggesektoren.
Figur 1: Grænser for medlemsstaternes drivhusgasemissioner i 2020 i henhold til ESD
Grænser for emissioner i 2020 fastsættes i forhold til emissionsniveauet for 2005. Kilde: Beslutning nr.
406/2009/EF.
For at sørge for, at medlemsstaterne har fleksible vilkår for gennemførelsen af deres forpligtelser, og
som et redskab til at øge den overordnede omkostningseffektivitet under opnåelsen af EU's mål for
2020, tilbyder ESD en række fleksibilitetsinstrumenter. Disse vedrører medlemsstaternes muligheder
for at administrere deres egne AEA'er inden for overholdelsesperioden og for at overføre AEA'er
indbyrdes. Hvis en medlemsstats drivhusgasemission overskrider dens AEA'er for et givet år, kan den
låne 5 % af sin AEA'er for det efterfølgende år eller købe AEA'er fra andre medlemsstater eller
anvende internationale projektkreditter for at opfylde sit årlige mål. Hvis en medlemsstat reducerer
sine emissioner med mere end den behøver og således overopfylder sit mål for et givet år, kan den
4
Eksempler på relevant EU-lovgivning omfatter forordningen om CO
2
-emissioner fra personbiler og varevogne, direktivet
om deponering af affald, direktivet om bygningers energimæssige ydeevne, direktivet om energieffektivitet, direktivet om
anvendelse af vedvarende energi, forordningen om F-gasser og direktivet om mobile luftkonditioneringsanlæg, rammen for
miljøvenligt design, nitratdirektivet og "forgrønnelsen" af den fælles landbrugspolitik.
3
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
1655490_0004.png
beholde sine overskydende AEA'er til senere brug inden for overholdelsesperioden eller overføre dem
til andre medlemsstater
5
.
ESD har en årlig cyklus for indberetning og overholdelse, der består i, at medlemsstaterne indberetter
deres drivhusgasemissioner i nationale opgørelsesrapporter, revisioner af emissionsopgørelser for at
validere de indberettede udledninger og overensstemmelseskontrol (dvs. en sammenligning af
medlemsstaternes faktiske udledning og deres årlige emissionstildelinger for et givet år). Hvis en
medlemsstats udledninger stadig overstiger dens årlige emissionstildeling efter, at der er taget hensyn
til fleksibilitetsinstrumenterne, vil den blive underlagt visse sanktioner og være nødt til at træffe
korrigerende foranstaltninger.
3. Evalueringens anvendelsesområde og metode
Evalueringen af beslutningen om indsatsfordeling blev udført af Kommissionen i 2015 og blev ledet
af en styregruppe sammensat af medlemmer fra de berørte generaldirektorater i Kommissionen. Det
Europæiske Miljøagentur deltog også i denne gruppe. Evalueringen blev understøttet af en ekstern
undersøgelse af gennemførelsen af beslutningen om indsatsfordeling.
6
Evalueringen undersøgte beslutningen om indsatsfordelings indvirkning på både EU- og
medlemsstatsniveau med fokus på medlemsstaternes tiltag for at opfylde deres ESD-forpligtelser fra
2009 og fremefter. Den omfattede perioden fra ESD trådte i kraft i juni 2009 til november 2015. I
overensstemmelse med kravene i artikel 14 i ESD omfattede evalueringen alle bestemmelser og krav i
beslutningen, herunder den måde, hvorpå gennemførelsen påvirkede konkurrencen.
Evalueringen vurderede relevans, effektivitet, produktivitet, sammenhæng og EU-merværdi i
forbindelse med den hidtidige gennemførelse af ESD. Den benyttede dokumentation fra indberettede
emissioner og emissionstendenser, vedtagne politikker og foranstaltninger samt spørgeskemaer og
strukturerede interviews med eksperter fra medlemsstaterne og andre vigtige interessenter, som var
involveret i gennemførelsen af ESD på nationalt plan
7
. Den trak også på resultaterne af en offentlig
høring om udarbejdelse af et lovforslag om reduktion af medlemsstaternes drivhusgasemissioner i
sektorer, som er omfattet af ESD, fra 2021 til 2030
8
.
Resultaterne af evalueringen blev benyttet ved udarbejdelsen af den konsekvensanalyse, der ledsager
Kommissionens lovforslag om at fortsætte ESD efter 2020 inden for klima og energirammen for
2030.
4. Gennemførsel - Status
ESD befinder sig stadig på et tidligt stadie: de fleste af de indberetningskrav, som i henhold til ESD
stilles til medlemsstaterne, optrådte for første gang i 2015, og overensstemmelseskontrollen for de
første to år af overholdelsesperioden (2013-2014) skal finde sted i 2016. På grund af den årlige
indberetning af emissioner, som allerede finder sted, er det dog muligt at se hovedtrenden for
emissioner i både medlemsstaterne og på EU-niveau.
I henhold til ESD skal medlemsstaterne hvert år indberette deres drivhusgasemissioner. Hvert andet år
skal de også indberette de gennemførte nationale politikker og foranstaltninger og i 2015 indgive
opdaterede prognoser angående de forventede fremskridt mod deres 2020-mål. Kommissionen samler
hvert år medlemsstaternes indberetninger og udgiver en statusrapport, hvori den fremlægger og
analyserer medlemsstaternes fremskridt hen imod deres 2020-mål i henhold til ESD.
Landerapporterne i forbindelse med det europæiske semester, som Kommissionen offentliggør hvert
forår, indeholder også en vurdering af medlemsstaternes fremskridt hen imod deres mål.
Emissionstendenserne og fremskrivningen for EU og dens medlemsstater udgives også hvert år af Det
Europæiske Miljøagentur, der bistår Kommissionen i implementeringen af ESD.
5
6
Yderligere oplysninger om eksisterende fleksibilitetsinstrumenter findes i bilag 4 til SWD(2016) 251.
En præsentation af den metode, som er anvendt i evalueringen, samt den benyttede dokumentation findes i bilag 3 til
SWD(2016) 251. Angående den eksterne undersøgelse henvises til støtteundersøgelsen til vurdering af beslutning nr.
406/2009/EF (beslutningen om indsatsfordeling), Ricardo Energy and Environment i samarbejde med Trinomic og Vito.
7
Resultaterne af høringen af interessenter kan findes i bilag 2 til SWD(2016) 251.
8
Yderligere oplysninger om høringen findes på
http://ec.europa.eu/clima/consultations/articles/0025_en.htm
.
4
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
1655490_0005.png
Indtil nu har medlemsstaterne opfyldt deres indberetningspligt og udvekslingen af oplysninger med
Kommissionen fungerer godt. Kommissionen og eksperter fra medlemsstaterne mødes flere gange om
året i arbejdsgrupper under Udvalget for Klimaændringer for at følge op på gennemførelsen af
indberetningspligten i henhold til ESD.
I årene mellem 2005 og 2013 blev der opnået emissionsreduktioner i alle sektorer lige fra -3 % i
landbruget til -25 % i affaldssektoren. (Figur 2) I denne periode var der også konvergens mellem
drivhusgasemissionernes intensitet på tværs af medlemsstaterne, både målt i forhold til indbyggertal
og BNP.
Medlemsstaternes ESD-emissioner er også blevet reduceret betydeligt siden 2005.
I alle
medlemsstaterne var ESD-emissionerne i 2013 og 2014 under de årlige grænser
9
.
Overopfyldelsen af
målene var typisk større i de lande, som havde tilladelse til at øge deres emission i forhold til 2005.
Også i lande, der oplevede en særligt hård økonomisk recession (f. eks. Grækenland, Portugal og
Spanien), lå emissionerne betydeligt under 2014-grænserne.
Figur 2: Opnåede reduktioner i ESD-emissioner på EU-plan i perioden 2005-2013
Sektorer omfattet af beslutningen om
indsatsfordeling (ESD) -
tilpasset efter
Mt CO
2
-eq.
Fig 3.2 i EEA rapporten 'Tendenser og
Fremskrivninger i Europa 2015'
1.000
900
800
700
600
500
400
300
200
100
0
2005
2007
2009
2011
Byggeri
Industri
2013
Transport (uden luftfart)
Landbrug
Affald
9
Baseret på emissionsrapporter indgivet i 2015. Se også SWD(2016) 251, s. 17.
5
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
1655490_0006.png
Ifølge medlemsstaternes fremskrivninger indgivet i 2015 forventes de samlede ESD-emissioner at
fortsætte med at falde indtil 2020 (Figur 3) og at forblive under målet på EU-plan. 24 medlemsstater
forventes at nå deres nationale mål på egen hånd, mens fire medlemsstater forventes at have behov for
yderligere foranstaltninger eller for at benytte sig af fleksibilitetsinstrumenterne inden for rammerne
af ESD for at nå deres mål
10
.
Indtil nu har ingen af medlemsstaterne benyttet sig af de fleksibilitetsinstrumenter, som ESD stiller til
rådighed, idet alle lande ser ud til at overholde deres årlige emissionsgrænser for de første to år af
overholdelsesperioden. I fremtiden må det forventes at fleksibilitetsinstrumenter, såsom handel med
andre medlemsstater, vil blive benyttet af nogle medlemsstater, som forventes at udlede mere end
tilladt i 2020. Selv om fleksibilitetsinstrumenterne inden for rammerne af ESD er uprøvede, nyder de
stadig bred opbakning og modtog yderligere tilslutning fra medlemsstaterne i forbindelse med
høringen af interessenter.
Figur 3: Faktiske og forventede ESD-emissioner i alt 2005-2020
Kilde: 2015-rapporten fra Det Europæiske Miljøagentur (2015) om tendenser og prognoser for Europa,
opdateret med tal fra emissionsopgørelsen for marts 2016. Den sorte stiplede linje repræsenterer det lineære
forløb for de årlige emissionsgrænser i henhold til ESD for perioden 2013-2020.
5. Evalueringsresultater
I overensstemmelse med Kommissionens evalueringsvejledning vurderede evalueringen beslutningen
om indsatsfordelings relevans, effektivitet, produktivitet, sammenhæng og EU-merværdi. Den
undersøgte også, om der kunne konstateres nogen indvirkning på konkurrencen, idet dette var et krav i
artikel 14 i ESD.
5.1
Relevans
Målene i ESD er stadig relevante og er fortsat i høj grad i overensstemmelse med EU's behov.
Navnlig er der stadig behov for fortsætte begrænsningen af menneskeskabte drivhusgasemissioner og
indføre passende mekanismer for at afspejle klimaforandringernes fulde samfundsmæssige
10
Statusrapport om klimaindsatsen, COM(2015) 576 final.
6
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
1655490_0007.png
omkostninger. ESD er også fortsat relevant med hensyn til at tage hånd om markedssvigt, idet
beslutningens bindende karakter bidrager til at sende passende prissignaler om emissionsreduktioner.
Det Europæiske Råds konklusioner i oktober 2014 om klima og energirammen for 2030 bekræftede
ESD's betydning og vigtigheden af at videreføre den til 2030 med alle elementerne i beslutningen om
indsatsfordeling for 2020.
Vedtagelsen af Paris-aftalen i december 2015 bekræfter den politiske vilje på højeste plan i EU til
også at gennemføre lokalt drastiske reduktioner af drivhusgasemissionerne for 2030 og videre frem.
Som fastsat i det tilsigtede nationalt bestemte bidrag (INDC) forpligter EU sig til senest i 2030 at
reducere emissionerne på Unionens territorium med mindst 40 % i forhold til 1990-niveauet.
5.2
Effektivitet
EU er på vej til at nå sit 2020-mål for reduktion af drivhusgasemissioner i de sektorer, som er omfattet
af ESD. Baseret på medlemsstaternes rapporter indgivet i 2015 lå drivhusgasemissionerne i 2013 og
2014 i alle medlemsstaterne under landenes årlige grænser for de pågældende år. De samlede
emissioner i 2013, som var omfattet af ESD, var på EU-niveau 9,7 % lavere end emissionerne i 2005.
I 2014 faldt de EU-emissioner, som var omfattet af ESD, yderligere til et niveau, som lå 12,9 % under
2005-niveauet, hvilket var lavere end EU's samlede ESD-mål for 2020. Dette betyder, at EU er på vej
til at opfylde sit ESD-mål i 2020, og at alle medlemsstater har bidraget til reduktionen af
drivhusgasemissioner.
Den opnåede emissionsreduktion repræsenterer et meget bedre resultat end business as usual-scenariet
fra da 2020-målene oprindeligt blev vedtaget. Emissionsreduktionerne har indtil nu været meget
større, end man forventede i 2007, da Det Europæiske Råd nåede til enighed om EU's overordnede
klimamål for 2020, og Kommissionen udførte konsekvensanalysen af klima- og energipakken. Ifølge
business as usual-scenariet i denne konsekvensanalyse forventedes de samlede ESD-emissioner i EU
at stige med 2,4 % mellem 2005 og 2020
11
.
Den økonomiske recession har indtil nu også påvirket drivhusgasemissionerne i visse sektorer, som er
omfattet af ESD (navnlig godstransport), og det forventes at denne påvirkning vil kunne mærkes indtil
2020. Mange sektorer (såsom byggeri og landbrug), der er omfattet af ESD, er ikke direkte påvirket af
udsvingene i BNP og er mere modtagelige for politisk indflydelse, hvilket giver grund til at
konkludere, at nogle af reduktionerne af drivhusgasemissioner i de sektorer, der er omfattet af ESD,
kan tilskrives politiske indgreb på EU-plan og i medlemsstaterne.
Med andre ord kan de opnåede emissionsreduktioner delvist tilskrives klima- og energipolitikker og
foranstaltninger, der allerede er gennemført af medlemsstaterne (hvoraf nogle har været en følge af
ESD), og som må forventes fortsat at begrænse emissionerne i de kommende år.
Denne observation understøttes yderligere af en dekompositionsanalyse, der blev gennemført for
perioden 2005-2012, og som omfattede CO
2
-emissioner fra forbrænding af fossile brændsler, som
tegner sig for omkring 80 % af de samlede drivhusgasemissioner i både de sektorer, som er omfattet
af ETS, og de sektorer, som er omfattet af ESD. Analysen konkluderede, at ny teknologi bidrog mest
til at nedbringe emissionerne, langt overgik bidraget fra skiftet inden for og mellem erhvervsgrene og
massivt overkompenserede for de BNP-relaterede emissionsfremmende faktorer, der findes i
økonomiske krisetider.
Resultaterne viste, at CO
2
-udledningen samlet set faldt med 11,5 % mellem 2005 og 2012. Ny
teknologi spillede den vigtigste rolle i forbindelse med at få emissionerne bragt ned, idet ny teknologi
medførte en nedgang i emissionerne på 18,5 % og dermed langt overgik bidraget fra skiftet mellem
erhvervsgrene. Samlet set har de politikker, som er gennemført på klima- og energiområdet, bidraget
væsentligt til udbredelsen af teknologier med lavere CO
2
-udledning, herunder vedvarende energi.
Vækst i den økonomiske aktivitet (BNP) forårsagede en stigning i emissionerne på 6,8 %. Strukturelle
11
SEC (2008) 85/3 EF. Se også
Supporting study for the Evaluation of Decision No. 406/2009/EC (Effort Sharing Decision),
s. 12.
7
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
1655490_0008.png
ændringer i økonomien (ved konstant BNP og CO
2
-intensitet i alle erhvervsgrene) forårsagede en
mindre stigning i emissionerne på 1,7 %
12
.
Det var ikke muligt at kvantificere, i hvilket omfang den observerede tendens for historiske
emissioner og de forventede tendenser for fremtidige emissioner med rimelighed kan krediteres
bestemte politikker. Det er navnlig vanskeligt at isolere ESD's indvirkning på nationale klima- og
energipolitikker og indvirkningen fra andre initiativer på EU-plan i forbindelse med klima- og
energipakken, der har en mere direkte indvirkning på de forskellige emissionsfremmende faktorer.
Mens nogle interessenter var af den opfattelse, at ESD i visse medlemsstater har været en vigtig
drivkraft for nye nationale politikker og foranstaltninger, mente andre, at ESD muligvis har haft ringe
eller ingen indflydelse på udviklingen af nationale politikker indtil videre. ESD's indflydelsesniveau
synes også at variere fra medlemsstat til medlemsstat, hvilket kan afspejle de forskellige situationer i
medlemsstaterne for så vidt angår deres ESD-mål, dvs., om de er nødt til at træffe yderligere
foranstaltninger eller ej.
Evalueringen af ESD viste, at der de fleste år fra 2007, hvor Det Europæiske Råd nåede til enighed
om de overordnede EU-klimamål for 2020, var en stigning i gennemførelsen af nationale politikker
inden for de sektorer, som er omfattet af ESD. Uden ESD var der muligvis ikke blevet truffet
foranstaltninger på medlemsstatsniveau for at begrænse emissionerne i de sektorer, som er omfattet af
ESD, eller de var blevet truffet i et langsommere tempo.
5.3
Produktivitet
Omkostninger og fordele ved at gennemføre foranstaltninger i de sektorer, som er omfattet af ESD, er
svære at kvantificere, fordi det på nuværende tidspunkt er vanskeligt at etablere en direkte
sammenhæng mellem de mange nationale klima- og energipolitikker og emissionsreduktioner i de
sektorer, som er omfattet af ESD. Dette skyldes også det faktum, at de af medlemsstaterne
indberettede politikker og foranstaltninger ikke giver tilstrækkelige oplysninger om de forventede og
faktiske omkostninger og fordele.
Den største fordel i forbindelse med ESD vedrører reduktionerne af drivhusgasemissioner i de
sektorer, der er omfattet af afgørelsen. Ud over eventuelle direkte omkostninger har gennemførelsen
af ESD potentielt også skabt en række økonomiske sidegevinster, såsom forbedring af luftkvaliteten
og energisikkerheden.
En anden mere kvalitativ fordel ved ESD er, at beslutningen hjælper medlemsstaterne med at skabe
institutionelle rammer, opsætte mål og oprette procedurer for indsamling af data og indberetning i
forbindelse med reduktion af emissioner i de sektorer, som er omfattet af ESD. Denne fordel er mere
tydelig i de medlemsstater, hvor de politikker, der reducerer emissionerne i disse sektorer, er
overdraget til regionalt niveau.
Omkostningerne ved at gennemføre ESD kommer hovedsagligt fra to kilder - gennemførelse af
politikker og foranstaltninger i de relevante sektorer og indberetning i henhold til ESD.
Med hensyn til omkostningerne ved indberetning kunne man konstatere, at der via ESD opnås
resultater på effektiv vis, selv om der stadig kan være muligheder for at mindske de administrative
byrder. Omkostningerne ved indberetning og overholdelse er beskedne og påhviler for det meste
Kommissionen og Det Europæiske Miljøagentur. Der var tilsyneladende ingen større variation
mellem medlemsstaterne. Der kan være muligheder for at mindske de administrative omkostninger på
EU-niveau ved hjælp af eksempelvis forenklede eller mindre hyppige kontroller.
Med hensyn til de fleksibilitetsinstrumenter, som ESD stiller til rådighed, angav tre medlemsstater, at
de havde planer om at købe AEA'er fra andre, mens ti medlemsstater havde til hensigt at sælge
AEA'er. Den lave efterspørgsel efter sådanne overførsler kan skyldes, at ESD stadig er i de første år af
sin gennemførelse, og at der kan være andre drivkræfter, der ikke blev undersøgt i evalueringen, og
som ville foranledige medlemsstater til at foretrække gennemførelsen af nationale foranstaltninger i
stedt for at købe AEA'er af andre medlemsstater.
12
Statusrapport om klimaindsatsen, COM(2015) 576 final, s. 9.
8
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
5.4
Sammenhæng
Data fra interviews med interessenter og i mindre grad litteraturgennemgangen tyder på, at målene i
ESD stort set er i overensstemmelse med andre klima- og energipolitikker i EU, såsom ETS,
energieffektivitet og vedvarende energi. Interessenterne konstaterede en stærk sammenhæng med
EU's mål for energieffektivitet og vedvarende energi, selv om nogle interessenter satte
spørgsmålstegn ved sammenhængen i selve målene.
Ved at sørge for fleksibilitet med hensyn til, hvordan medlemsstaterne overholder deres
emissionsgrænser, konstaterede man, at målene i ESD stort set var i overensstemmelse med de
nationale politikker.
Der er en potentiel mangel på sammenhæng mellem ESD og andre indgreb i forbindelse med
landbrug og arealanvendelse, ændringer i arealanvendelse og skovbrug (LULUCF). En del af
problemet med sammenhæng vedrører i højere grad andre internationale forpligtelser end
sammenhæng med EU-politikker. Landbruget er omfattet af ESD og Kyoto-protokollen, mens
LULUCF er omfattet af Kyoto-protokollen, men ikke af ESD.
Man identificerede også en stærk sammenhæng med andre indberetningspligter, især EU-interne og
internationale indberetningskrav. Man identificerede dog muligheder for at strømline
indberetningspligterne i henhold til ESD og EU's lovgivning med fokus på energi.
5.5
EU-merværdi
For et stort flertal af EU-landene var der ingen eller kun svage indenrigspolitiske drivkræfter før ESD,
hvilket tyder på, at man uden ESD enten ikke ville have truffet foranstaltningerne, eller ville have
truffet dem i et langsommere tempo.
Evalueringen antydede, at de medlemsstater, der har indskrevet strengere mål for udledningen af
drivhusgasser i deres nationale lovgivning end målene i henhold til ESD, muligvis har handlet
alligevel som følge af disse nationale love. Dette tager dog ikke højde for, at drøftelserne om EU's
2020-mål kan have bidraget til at understøtte fastsættelsen af nationale mål i første omgang ved at
skabe sikkerhed for, at andre EU-medlemsstater vil foretage et minimum af foranstaltninger. Selv i
tilfælde, hvor der var andre drivkræfter i medlemsstaterne, blev ESD betragtet som en ekstra positiv
indflydelse, selv om den ikke var den primære drivkraft.
Endnu en vigtig merværdi ved ESD indtil nu er forbedringen af kvaliteten af emissionsdata og
fremskrivninger på nationalt plan vedrørende de sektorer, som er omfattet af ESD, hvilket har
bidraget til at forbedre udformningen af politik. Den årlige indberetning af emissioner kombineret
med det toårige krav til indberetning af politikker, foranstaltninger og fremskrivninger sørger for, at
medlemsstaterne er bedre underrettet om de fremskridt, der gøres, ikke blot vedrørende
drivhusgasemissioner, men også i forbindelse med klima- og energipolitikker.
Indberetningsforpligtelserne giver også både medlemsstaterne og andre EU-interessenter et værktøj til
at sammenligne deres resultater med andre EU-landes.
Blandt interessenterne var der bred enighed om, at der fortsat er behov for et instrument som ESD -
også for perioden efter 2020.
5.6
Konkurrence
Evalueringen undersøgte, om nationale politikker og foranstaltninger, som er gennemført af
medlemsstaterne som følge af ESD, kan have fordrejet det indre marked i EU. På grund af manglen på
specifikke data vedrørende sådanne nationale foranstaltningers indvirkning på EU's indre marked er
evalueringens resultatet udelukkende baseret på interessenternes udtalelser.
De fleste interessenter angav, at ESD har haft begrænset eller slet ingen indvirkning på konkurrencen
i EU. To respondenter angav, at de nationale modvirkningspolitikker, som blev indført af ESD,
muligvis kan begrænse potentialet for at øge produktionen i landbrugssektoren på grund af opfattelsen
af et lavere modvirkningspotentiale i denne sektor. Der var dog ingen interessenter, der kom med
9
 kom (2016) 0483 - Ingen titel
eksempler på, at nationale politikker og foranstaltninger hidrørende fra ESD havde haft nogen negativ
indvirkning på specifikke virksomheder eller dele af en sektor.
6. Konklusioner
ESD befinder sig stadig på et tidligt stadie af gennemførelsen. Det synes dog at fremgå af de data, der
er indsamlet indtil nu, at ESD-målene effektivt har stimuleret nye nationale politikker og
foranstaltninger, som fremmer effektive reduktioner af drivhusgasemissionerne inden for ESD's
anvendelsesområde. De fleste emissionsreduktioner siden 2009 skyldes ny teknologi og politikker, der
har resulteret i øget udbredelse af teknologi med lavere CO
2
-udledning. Dette er blevet forstærket af,
at ESD som en del af 2020-pakken blev lanceret sammen med en række andre EU-initiativer på
klima- og energiområdet, navnlig vedrørende energieffektivitet og vedvarende energi. I flere sektorer,
som er omfattet af ESD, herunder byggeri, transport, landbrug og affald, kan en del af
emissionsreduktionerne til dato tilskrives faktorer, som påvirkes af politiske indgreb i forbindelse med
2020-pakken.
Mens det kunne konstateres, at ESD til en vis grad har stimuleret nye nationale politikker i nogle
medlemsstater, var der på dette stadie ikke tilstrækkelig dokumentation til at kvantificere ESD's
samlede indvirkning på drivhusgasemissionerne. Der findes kun meget begrænset dokumentation for
de direkte omkostninger ved nationale politikker, som er gennemført som følge af ESD. Det var ikke
muligt at vurdere disse omkostninger med sikkerhed. Dette skyldes delvis, at de politikker og
foranstaltninger, som medlemsstaterne har indberettet, indtil nu ikke har givet tilstrækkelige
oplysninger om de forventede og faktiske omkostninger og fordele.
Det kunne konstateres, at ESD kun i begrænset omfang har resulteret i en yderligere administrativ
byrde på medlemsstatsniveau, men der kan være muligheder for at mindske de administrative
omkostninger på EU-niveau ved hjælp af eksempelvis forenklede eller mindre hyppige kontroller.
ESD er fortsat i overensstemmelse med andre dele af EU's klima- og energipolitik. Den offentlige
høring viste, at der er stærk enighed blandt interessenterne om, at der fortsat er behov for et
instrument som ESD efter 2020.
Man fandt, at ESD bidrager med værdi gennem EU-foranstaltninger. Der var en høj grad af enighed
mellem interessenter fra medlemsstaterne om, at ESD har forøget bevidstheden om
modvirkningspotentialet inden for de sektorer, som er omfattet af ESD, og har bidraget til etablering
af nye institutionelle og juridiske rammer på nationalt plan. ESD har også forbedret koordineringen på
området for modvirkning af drivhusgasser på tværs af de sektorer, som er omfattet af ESD, og mellem
nationale og regionale eller lokale regeringer.
Interessenterne fremlagde ikke nogen dokumentation for, at nationale politikker hidrørende fra ESD
ulovligt har fordrejet konkurrencen på det indre marked i EU.
10