Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
L 162 Bilag 9
Offentligt
1750336_0001.png
Udlændinge- og Integrationsudvalget, Folketinget
Christiansborg
1240 København K
Danmark
WILDERS PLADS 8K
1403 KØBENHAVN K
TELEFON 3269 8888
MOBIL +45 4123 8861
[email protected]
MENNESKERET.DK
DOK. NR. 17/01000-1
L 162 OG L 163, ÆNDRING AF UDLÆNDINGELOVEN
Institut for Menneskerettigheder har i lyset af den offentlige debat om
de to ovennævnte lovforslag fundet anledning til at vurdere, om danske
statsborgere kan undtages fra tilknytningskravet i udlændingelovens §
9, stk. 7, således at det fremover kun gælder for (visse) udlændinge.
Instituttet har taget initiativ til at vurdere spørgsmålet, navnlig fordi
betænkningen afgivet af Udlændinge- og Integrationsudvalget den 25.
april 2017 viser, at spørgsmålet er genstand for Folketingets interesse.
Der har desuden været fremført i den offentlige debat, at udlands-
danskere kommer i en urimelig klemme som følge tilknytningskravet.
Der er således civilsamfundsorganisationer, som har anført, at det ikke
er i strid med Danmarks internationale forpligtelse at forskelsbehandle
danske og udenlandske statsborgere. Der henvises til høringssvar fra
Ægteskab uden Grænser af 17. april 2017 (bilag 7 ad L162).
Udlændinge-, Integrationsministeriet har over for Folketingets Udvalg
for Udlændinge og Integration anført, at det vil være i strid med Den
Europæiske Menneskerettighedskonvention (EMRK), såfremt
tilknytningskravet begrænses til ikke at omfatte danske statsborgere.
Der henvises til ministeriets svar af 20. april 2017 (svar på spm. 26 ad L
163).
Instituttet har afgivet høringssvar til L 162 og L 163 uden at tage stilling
til spørgsmålet om forskelsbehandling af danskere og udlændinge, da
dette spørgsmål ikke er omfattet af lovforslagene. Instituttet
konkluderede, at det er tvivlsomt, om det vil være i overensstemmelse
med EMRK at indføre den foreslåede forskelsbehandling mellem danske
statsborgere på grundlag af statsborgerens karakter af højtkvalificeret
eller højtlønnet arbejdskraft.
1. MAJ 2017
 L 162 - 2016-17 - Bilag 9: Henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder
I det følgende redegøres for instituttets overvejelser, der er skrevet så
kortfattet som muligt, selv om der kunne skrives mere uddybende om
alle dele af analysen.
1. UDGANGSPUNKTET OM FORSKELSBEHANDLING MELLEM
DANSKERE OG UDLÆNDIN GE
Udlændinge-, Integrationsministeriet (UIM) har i svar af 20. april 2017
konkluderet, at tilknytningskravet ikke kan gælde kun over for
udlændinge, da det vil stride mod EMRK artikel 14 om diskrimination
(endeligt svar på spms 26 ad L 163).
UIM henviser navnlig til Menneskerettighedsdomstolens dom i Biao-
sagen:
”Biao-sagen vedrører ikke direkte spørgsmålet om, hvorvidt det vil
være i strid med diskriminationsforbuddet i EMRK at indføre en
generel undtagelse til tilknytningskravet for danske statsborgere.
Det er imidlertid vurderingen, at de argumenter, som
Menneskerettighedsdomstolen anfører til støtte for sin konklusion i
Biaodommen vedrørende 28-årsreglen, også er relevante for
vurderingen af forholdet mellem EMRK og en sådan undtagelse.
Flertallet af Storkammeret anfører således i Biao-dommen bl.a., at
“[…] it can reasonably be assumed that at least the vast majority of
category a) Danish expatriates and category b) Danish nationals
born and resident in Denmark, who could benefit from the 28-year
rule, would usually be of Danish ethnic origin whereas category d)
persons acquiring Danish citizenship at a later point in their life, like
Mr Biao, who would not benefit from the 28-year rule, would
generally be of foreign ethnic origin.” (præmis 112).
På bl.a. denne baggrund finder flertallet af Storkammeret, at det
herefter må være op til den danske regering at godtgøre, at de
diskriminerende virkninger af 28-årsreglen er begrundet i tvingende
og meget vægtige hensyn, der ikke relaterer sig til etnicitet (præmis
114).
Som nævnt fandt domstolen ikke, at 28-årsreglen var begrundet i
sådanne hensyn.
Det må i forbindelse med en undtagelse til tilknytningskravet for
danske statsborgere herefter lægges til grund, at flertallet af
danske statsborgere er af dansk etnisk oprindelse, og at flertallet af
personer, der ikke har dansk statsborgerskab, er af anden etnisk
2/6
 L 162 - 2016-17 - Bilag 9: Henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder
oprindelse end dansk. Det må på baggrund af Biao-dommen
antages, at den forskelsbehandling, som en undtagelse til
tilknytningskravet for danske statsborgere vil indebære, ville
medføre (indirekte) diskrimination på baggrund af etnicitet og
derfor alene ville være forenelig med diskriminationsforbuddet i
EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 8, hvis forskels-
behandlingen kunne begrundes i tvingende og meget vægtige
hensyn, der ikke relaterer sig til etnicitet.
Det er vurderingen, at der ikke kan anføres sådanne tvingende og
meget vægtige hensyn til støtte for en sådan undtagelse til
tilknytningskravet.”
Instituttet er enigt i, at lovgivning, der forskelsbehandler mellem
danskere og udlændinge, i sagens natur vil indebære et element af
indirekte forskelsbehandling på grund af etnicitet, men efter instituttets
opfattelse overfortolker UIBM Biao-dommen på følgende punkter:
1. Biao-sagen handlede ikke om forskelsbehandling mellem
danskere og (visse) udlændinge, men om forskelsbehandling
mellem danske statsborgere. Domstolen henviste således i Biao-
dommen til bestemmelsen i Den Europæiske Statsborgerskabs-
konvention fra 1997 artikel 5, stk. 2, hvorefter landende bør
følge princippet om ikke at forskelsbehandle mellem
statsborgere.
2. Danmark er det eneste land i Europa, der forskelsbehandler
mellem statsborgere på grundlag af statsborgerskabets
varighed, hvorimod forskelsbehandling mellem statsborgere og
udlændinge i forhold til tilknytningskrav - så vidt instituttet er
informeret - er udbredt i Europa og formentligt også andre dele
af verden. Det taler med betydelig vægt imod UIBM’s
fortolkning, at denne form for forskelsbehandling er udbredt og
velaccepteret i international ret.
3. Domstolen anførte, at forholdet mellem tilknytningskravets
formål om at sikre bedre integration og bryde
ægteskabsmønstre i visse familier og tilknytningskravets
undtagelse om statsborgerskab i 28 år var spekulativt, idet
varigheden af statsborgerskab ikke var et velegnet kriterium til
at vurdere borgerens tilknytning til Danmark.
Instituttet har i sit høringssvar af 10. marts 2017 til L 163 ud fra en
tilsvarende argumentation konkluderet, at det er tvivlsomt, om
forskelsbehandlingen mellem danske statsborgere på baggrund af
kvalifikationer/aflønning vil være i overensstemmelse med EMRK. Det
skyldes navnlig, at der efter instituttets opfattelse er en spekulativ
3/6
 L 162 - 2016-17 - Bilag 9: Henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder
forbindelse mellem tilknytningskravets formål og den foreslåede
undtagelse på grund af kvalifikationer/aflønning, og at det må anses for
ganske usædvanligt at forskelsbehandle statsborgere på dette grundlag.
Det springende punkt er efter instituttets opfattelse, at det - så vidt
instituttet er orienteret - er udbredt i Europa og formentlig også i andre
dele af verden at forskelsbehandle mellem statsborgere og udlændinge
i forhold til familiemedlemmers indrejse og ophold.
Menneskerettighedsdomstolen derfor vil stå i en ganske anden
situation end i Biao-sagen, hvis den skal tage stilling til
forskelsbehandling mellem statsborgere og udlændinge i forhold til
tilknytningskravet, der finder anvendelse på immigrationsområdet, hvor
staterne almindeligvis har meget frie rammer til at regulere også på en
for egne statsborgere fordelagtig måde.
2. UNDTAGELSEN OM UF ORHOLDSMÆSSIG
FORSKELSBEHANDLING
Instituttet erkender, at der kan stilles spørgsmålstegn ved, i hvilket
omfang forskelsbehandling mellem danskere og (visse) udlændinge vil
være i overensstemmelse med EMRK. I forhold til tilknytningskravet
skyldes det efter instituttets opfattelse navnlig, at tilknytningskravet er
et tillæg til de i forvejen meget strenge betingelser for udlændinges
familiesammenføring.
Regeringen har så vidt ses ikke udtalt en politisk vurdering af forslag om
at begrænse tilknytningskravet til alene at gælde (visse) udlændinge,
men efter regeringens opfattelse er det nødvendigt af hensyn til
integrationen at fastholde tilknytningskravet, idet en ophævelse af
kravet, således at ingen fremover skal opfylde tilknytningskravet,
generelt vil have negative konsekvenser for integrationen i Danmark.
Det er først og fremmest en politisk vurdering, hvor store krav der skal
stilles som betingelse for familiesammenføring også af udlændinges
ægtefæller, men det har betydning for vurderingen af forskelsbe-
handlingen, at der ud over tilknytningskravet almindeligvis stilles
ganske store krav som betingelse for familiesammenføring.
Ud over 24 årsreglen skal den herboende have haft tidsubegrænset
opholdstilladelse i mere end 3 år. Folketinget andenbehandler den 2.
maj 2017 L 154, der foreslå skærpelser af betingelserne for at opnå
tidsubegrænset opholdstilladelse og dermed også betingelserne for
familiesammenføring. Med lovforslaget skærpes opholdskravet,
vandelskravet, selvforsørgelseskravet og beskæftigelseskravet. Derefter
skal opholdet i Danmark almindeligvis have varet i mere end 11 år, før
4/6
 L 162 - 2016-17 - Bilag 9: Henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder
der er adgang til familiesammenføring, fordi det vil komme til at tage 8
år at få permanent ophold. Der gælder derudover regler om
selvforsørgelse, sikkerhedsstillelse, rådighed over selvstændig bolig af
rimelig størrelse og fravær af kriminalitet. Familiesammenføring kan
desuden afslås, hvis det er tvivlsomt, om ægteskabet er indgået efter
begge parters eget ønske.
Det kan efter instituttets opfattelse ikke ganske afvises, at Den
Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil anse et tilknytningskrav,
der kun gælder for herboende udlændinges familiesammenføring, for
et uforholdsmæssigt tillæg til de krav, der i øvrigt gælder. Domstolen
anførte således i Biao-dommen, at hr. Biao havde en forholdsvis stærk
tilknytning til Danmark ikke kun i kraft at sit statsborgerskab, men også
på en række andre punkter. Der er imidlertid ikke praksis fra
Menneskerettighedsdomstolen, der kan vejlede fortolkningen på dette
punkt, hvorfor instituttet finder, at der ikke er grundlag for at
konkludere, at forskelsbehandlingen skulle være i strid med EMRK.
3. KORT OM AFGRÆNSNI NGEN AF FORSKELSBEHA NDLINGEN
Instituttet derfor anvendt formuleringen ”(visse) udlændinge”, fordi det
efter instituttets opfattelse som udgangspunkt må anses for legitimt at
indføre mere lempelige regler for statsborgere fra lande, som Danmark
har en særlig tilknytning til.
Udlændingelovgivning indeholdt således tidligere regler, hvorefter der
gjaldt lempelige betingelser for familiesammenføring for danske
statsborgere og statsborgere fra lande, som Danmark har en særlig
tilknytning til så som de nordiske lande og EU. Der gælder således helt
særlig regler for familiesammenføring omfattet af EU-retten.
---ooo0ooo---
Det er samlet set Institut for Menneskerettigheders vurdering, at der
ikke er tilstrækkeligt grundlag for Udlændinge-, Integrations- og
Boligministeriets konklusion om, at det vil være i strid med Danmarks
internationale forpligtelser, såfremt tilknytningskravet alene finder
anvendelse over for (visse) udlændinge.
Institut for Menneskerettigheder anbefaler, at Folketinget efter anden
behandlingen af L 162 og L 163 tirsdag den 2. maj 2017 henviser
lovforslagene til videre udvalgsbehandling med henblik på, at
Udlændinge-, Integrations- og Boligministeriet dels tilvejebringer
nærmere oplysninger om andre europæiske landes forskelsbehandling
mellem statsborgere og udlændinge i forhold til tilknytningskrav, dels
foretager en fornyet og betydeligt grundigere vurdering af omfanget af
5/6
 L 162 - 2016-17 - Bilag 9: Henvendelse af 1/5-17 fra Institut for Menneskerettigheder
1750336_0006.png
Danmarks internationale forpligtelser på familiesammenførings-
området.
Med venlig hilsen
Jonas Christoffersen
DIREKTØR
6/6