L 163 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 44: Spm., om der er andre EU-lande, der sidestiller egne statsborgere, der har taget ophold i udlandet, med udenlandsk arbejdskraft, til udlændinge- og integrationsministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17
L 163
Offentligt

Udlændinge- og Integrationsudvalget 2016-17

L 162 endeligt svar på spørgsmål 11

Offentligt

Ministeren

Udlændinge- og Integrationsudvalget

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Udlændinge- og Integrationsudvalget har den 2. maj 2017 stillet følgende

spørgsmål nr. 11 til L 162 til udlændinge- og integrationsministeren, som hermed

besvares.

Spørgsmål nr. 11 til

L 162:

Ministeren bedes kommentere henvendelse af 1. maj 2017 fra Institut for

Menneskerettigheder, jf. L 162 - bilag 9.

Svar:

Institut for Menneskerettigheder (IMR) har den 1. maj 2017 fremsendt et brev

til Folketingets Udlændinge- og Integrationsudvalg vedrørende Udlændinge- og

Integrationsministeriets fortolkning af diskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14

sammenholdt med artikel 8.

IMR anfører at have taget initiativ til at vurdere spørgsmålet om diskrimination,

navnlig fordi det er genstand for Folketingets interesse, at Udlændinge- og

Integrationsministeriet har vurderet, at det følger af Biao-dommen, at det vil være

i strid med Danmarks internationale forpligtelser at indføre en undtagelse til

tilknytningskravet for danske statsborgere.

IMR anfører i brevet bl.a., at IMR er enigt med ministeriet i, at lovgivning, der

forskelsbehandler mellem danskere og udlændinge, i sagens natur vil indebære et

element af indirekte forskelsbehandling på baggrund af etnicitet.

IMR anfører endvidere, at IMR erkender, at der kan stilles spørgsmålstegn ved, i

hvilket omfang forskelsbehandling mellem danskere og (visse) udlændinge vil

være i overensstemmelse med EMRK. IMR henviser herved til, at det i forhold til

tilknytningskravet efter instituttets opfattelse navnlig skyldes, at

tilknytningskravet er et tillæg til de i forvejen meget strenge betingelser for

udlændinges familiesammenføring.

På denne baggrund kan det efter instituttets opfattelse ikke ganske afvises, at Den

Europæiske Menneskerettighedsdomstol vil anse et tilknytningskrav, der kun

8. maj 2017

Udlændingeafdeling

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

Sags nr.

Akt-id

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

2017 - 6839

230176

Side

1/5

L 163 - 2016-17 - Endeligt svar på spørgsmål 44: Spm., om der er andre EU-lande, der sidestiller egne statsborgere, der har taget ophold i udlandet, med udenlandsk arbejdskraft, til udlændinge- og integrationsministeren

gælder for herboende udlændinges familiesammenføring,

uforholdsmæssigt tillæg til de krav, der i øvrigt gælder.

for

IMR ko kluderer i idlertid, at det er IMR’s vurderi g, at der ikke er tilstrækkeligt

grundlag for Udlændinge- og Integrationsministeriet konklusion om, at det vil

være i strid med Danmarks internationale forpligtelser (herunder Biao-dommen)

at undtage danske statsborgere fra tilknytningskravet.

IMR anfører til støtte for konklusionen, at Udlændinge- og Integrationsministeriet

efter instituttets opfattelse overfortolker Biao-dommen i forhold til en række

punkter: (1) at Biao-sagen ikke handler om forskelsbehandling mellem danskere

og (visse) udlændinge, men om forskelsbehandling mellem danske statsborgere,

og at Menneskerettighedsdomstolen i Biao-dommen henviste til bestemmelsen i

Den Europæiske Statsborgerskabskonvention fra 1997 artikel 5, stk. 2, hvorefter

landene bør følge princippet om ikke at forskelsbehandle mellem statsborgere, (2)

at Danmark er det eneste land i Europa, der forskelsbehandler mellem

statsborgere på grundlag af statsborgerskabets varighed, hvorimod

forskelsbehandling mellem statsborgere og udlændinge i forhold til et

tilknytningskrav

–

så vidt instituttet er informeret

–

er udbredt i Europa og

formentlig også andre dele af verden, og (3) at forholdet mellem

tilknytningskravets formål om at sikre bedre integration og bryde

ægteskabsmønstre i visse familier og tilknytningskravets undtagelse om

statsborgerskab i 28 år var spekulativt, idet varigheden af statsborgerskab ikke var

et velegnet kriterium til at vurdere borgerens tilknytnings til Danmark.

Ift. pkt. (2) bemærker IMR supplerende, at det med betydelig vægt taler imod

Udlændinge- og Integrationsministeriets fortolkning, at forskelsbehandling

mellem statsborgere og udlændinge i relation til et tilknytningskrav er udbredt og

velaccepteret i international ret.

Det ”spri ge de pu kt” er ifølge IMR således, at det –

så vidt instituttet er

orienteret

–

er udbredt i Europa og formentlig også i andre dele af verden at

forskelsbehandle mellem statsborgere og udlændinge i forhold til

familiemedlemmers indrejse og ophold. IMR finder med afsæt heri, at

Menneskerettighedsdomstolen vil stå i en ganske anden situation end i Biao-

sagen, hvis den skal tage stilling til forskelsbehandling mellem statsborgere og

udlæ di ge i forhold til tilk yt i gskravet, ”der fi der a ve delse på

immigrationsområdet, hvor staterne almindeligvis har meget frie rammer til at

regulere også på e for eg e statsborgere fordelagtig åde”.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har noteret sig, at IMR er enigt med

ministeriet i, at lovgivning, der forskelsbehandler mellem danskere og

udlændinge, vil indebære et element af indirekte forskelsbehandling på baggrund

af etnicitet.

Udlændinge- og Integrationsministeriet har endvidere noteret sig, at IMR

–

end med en anden begrundelse end ministeriet

–

finder, at der kan stilles

Side

2/5

spørgsmålstegn ved, i hvilket omfang forskelsbehandling mellem danskere og

(visse) udlændinge vil være i overensstemmelse med EMRK. Det skyldes, at det

efter IMR’s opfattelse ikke ganske kan afvises, at Den Europæiske

Menneskerettighedsdomstol vil anse et tilknytningskrav, der kun gælder for

herboende udlændinges familiesammenføring, for et uforholdsmæssigt tillæg til

de krav, der i øvrigt gælder.

Ministeriet har samtidigt noteret sig, at IMR samlet finder, at der ikke er

tilstrækkeligt grundlag for Udlændinge- og Integrationsministeriets konklusion

om, at det vil være i strid med Danmarks internationale forpligtelser at undtage

danske statsborgere fra tilknytningskravet, herunder at IMR ikke finder, at dette

kan udledes af Biao-dommen.

Mi isteriet ka i relatio til IMR’s

bemærkninger vedrørende lovligheden af en

sådan undtagelse til tilknytningskravet oplyse, at det er korrekt, at flertallet af

Storkammeret ved Menneskerettighedsdomstolen som led i sin analyse af 28-

årsreglen (nu 26-årsreglen) henviser til, at artikel 5, stk. 2, i Den Europæiske

Konvention om Statsborgerret indeholder et (ikke-bindende) princip om, at

landene

ikke

skal

forskelsbehandle

mellem

egne

statsborgere.

Me eskerettighedsdo stole a fører således, at dette peger på e vis ”tre d”

mod en europæisk standard, som må betragtes som relevant i sagen (præmis

132). Hertil føjer flertallet bl.a., at det varierer blandt Europarådets

medlemslande, hvilke betingelser der stilles for familiesammenføring, hvorimod

der blandt de 29 i sagen undersøgte lande ikke var andre lande, der som Danmark

skelnede mellem forskellige grupper af egne statsborgere i relation til

familiesammenføringsbetingelser (præmis 133).

Ministeriet skal i den forbindelse bemærke, at flertallet ved

Menneskerettighedsdomstolens Storkammer lægger vægt på de ovenfor nævnte

momenter som nogle blandt en række yderligere momenter i vurderingen af

begrundelsen for 28-årsreglen.

Flertallet lægger således også vægt på bl.a., at begrundelsen for 28-årsreglen i vidt

o fa g var baseret på ”spekulative argu e ter”, især i relatio til, hvor år e

dansk statsborger i almindelighed kan siges at have skabt så stærke bånd til

Danmark, at der er udsigt til vellykket integration af en ægtefælle, der er

udlænding (præmis 125). Svaret på dette spørgsmål kunne ifølge flertallet ikke

afhænge alene af, hvor længe den pågældende havde været dansk statsborger,

uanset om det var 28 år eller kortere tid. En sådan begrundelse overså ifølge

flertallet, at ansøgeren for at opnå dansk statsborgerskab havde boet i Danmark I

mindst 9 år, havde dokumenteret danskkundskaber og kendskab til det danske

samfund og opfyldt kravene til selvforsørgelse (præmis 125).

Ministeriet skal endvidere bemærke, at ministeriet ikke har fundet anledning til at

indhente oplysninger om andre landes regler til brug for behandlingen af L 162 og

L 163. Det er meget vanskeligt at sammenligne reglerne for familiesammenføring

mellem landene, fordi reglerne ofte

–

i lighed med de danske regler

–

Side

3/5

sammensat af mange delelementer, som samlet kan have betydning for

vurderingen af reglerne i forhold til bl.a. diskrimination.

Udlændinge- og Integrationsministeriet skal endvidere bemærke, at ministeriet

er enigt med instituttet i, at Biao-sagen ikke (direkte) vedrører spørgsmålet om,

hvorvidt det vil være i strid med diskriminationsforbuddet i EMRK at indføre en

generel undtagelse til tilknytningskravet for danske statsborgere.

Menneskerettighedsdomstolen tog således ikke direkte stilling til spørgsmål om

forskelsbehandling af danske statsborgere og udlændinge, men derimod til et

spørgsmål om forskelsbehandling mellem forskellige grupper af danske

statsborgere i relation til tilknytningskravet.

Vurderingen af, hvilket resultat Menneskerettighedsdomstolen vil nå frem til i en

sag om forskelsbehandling mellem danske statsborgere og udlændinge i forhold

til tilknytningskravet, beror derfor på en fortolkning af Biao-dommens præmisser.

En sådan fortolkning er nødvendigvis forbundet med en vis usikkerhed, men det

er fortsat Udlændinge- og Integrationsministeriets vurdering, at de argumenter,

som Menneskerettighedsdomstolen anfører til støtte for sin konklusion i Biao-

dommen, herunder vedrørende kravene til begrundelsen for 28-årsreglen (nu 26-

årsreglen), også er relevante for vurderingen af forholdet mellem EMRK og en

undtagelse til tilknytningskravet for danske statsborgere.

Flertallet af Storkammeret anfører således i Biao-dommen, at det måtte lægges til

grund, at flertallet af de personer, der kunne benytte 28-årsreglen, var af dansk

etnisk oprindelse, mens personer, der ikke kunne benytte reglen, generelt ville

være af anden etnisk oprindelse, jf. nærmere herom i dommens præmis 111-112.

På bl.a. denne baggrund finder flertallet, at det herefter må være op til den

danske regering at godtgøre, at de diskriminerende virkninger af 28-årsreglen er

begrundet i tvingende og meget vægtige hensyn, der ikke relaterer sig til etnicitet

(præmis 114). Flertallet bemærker i den forbindelse, at forskelsbehandling

baseret udelukkende eller i afgørende grad på etnicitet ikke er forenelig med

diskriminationsforbuddet, og at forskelsbehandling baseret udelukkende på

nationalitet alene kan begrundes i tvingende og meget vægtige hensyn, jf.

dommens præmis 113-114.

Det må i forbindelse med en undtagelse til tilknytningskravet for danske

statsborgere herefter lægges til grund, at flertallet af danske statsborgere er af

dansk etnisk oprindelse, og at flertallet af personer, der ikke har dansk

statsborgerskab, er af anden etnisk oprindelse end dansk. Det må på baggrund af

Biao-dommen

–

og den ændrede retstilstand dommen indebærer

–

antages, at

den forskelsbehandling, som en undtagelse til tilknytningskravet for danske

statsborgere vil indebære, ville medføre (indirekte)

diskrimination på baggrund af etnicitet og derfor alene ville være forenelig med

diskriminationsforbuddet i EMRK artikel 14 sammenholdt med artikel 8, hvis

forskelsbehandlingen kunne begrundes i tvingende og meget vægtige hensyn, der

ikke relaterer sig til etnicitet.

Side

4/5

Det må efter Udlændinge- og Integrationsministeriets opfattelse således antages,

at en undtagelse til tilknytningskravet for danske statsborgere vil indebære

indirekte forskelsbehandling på grundlag af etnicitet. Som nævnt ovenfor synes

IMR at støtte denne antagelse.

Det er fortsat vurderingen, at der ikke kan anføres tvingende og meget vægtige

hensyn til støtte for en sådan undtagelse til tilknytningskravet.

Der henvises endvidere til besvarelsen af spørgsmål 8 til L 162 og spørgsmål 26 til

L 163.

Inger Støjberg

Merete Milo

Side

5/5