Europaudvalget 2017
KOM (2017) 0235
Offentligt
1760226_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 12.5.2017
COM(2017) 235 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL RÅDET OG EUROPA-PARLAMENTET
Statusrapport om gennemførelsen af Kommissionens meddelelse "Intensivering af
kampen mod cigaretsmugling og andre former for ulovlig handel med tobaksvarer
–
En
samlet EU-strategi (COM(2013) 324 final af 6.6.2013)"
DA
DA
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0002.png
AFSNIT A:
INDLEDNING
Cigaretsmugling har været et stort problem i Europa i nogen tid. Ulovlig handel med tobak
gør cigaretter tilgængelige til lavere priser end dem, der er fastsat for at afholde folk fra at
ryge. Samtidig overholder de ulovlige produkter typisk ikke produktbestemmelserne, f.eks.
bestemmelserne om mærkning. Ulovlig handel med tobak indebærer også, at staten mister
betydelige indtægter. Hvis alle cigaretter, der sælges på det sorte marked, blev solgt lovligt,
ville EU's og medlemsstaternes budget få tilført over 10 mia. EUR om året. Sidst, men ikke
mindst, er cigaretsmugling en indtægtskilde for organiserede kriminelle grupper fra Europa og
tredjelandene, og cigaretsmugling har i nogle tilfælde også været sat i forbindelse med
finansiering af terrorisme
1
. Bekæmpelse af ulovlig handel med tobak er således også vigtig
for at beskytte sikkerheden i EU
2
.
I 2013 fremlagde Kommissionen en omfattende strategi
3
for at intensivere kampen mod
ulovlig handel med tobak. Strategien var baseret på en detaljeret analyse af
smuglingsfænomenet i EU og de faktorer, der ligger bag, og den indeholdt forslag til, hvordan
man kan bekæmpe ulovlig handel med tobak ved at tage udgangspunkt i en tidligere
handlingsplan til bekæmpelse af cigaret- og alkoholsmugling ved EU's østlige grænse
4
. 2013-
strategien blev ledsaget af en ny handlingsplan
5
med 50 punkter, som Kommissionen og/eller
medlemsstaterne skulle gennemføre. Rådet godkendte strategien og handlingsplanen i sine
konklusioner den 10. december 2013
6
. Europa-Parlamentet har for nylig understreget
nødvendigheden af at intensivere kampen mod ulovlig handel med tobak, især når det gælder
"cheap whites"
7
.
Med denne rapport opfyldes det løfte, som Kommission gav i 2013 om at overvåge
gennemførelsen af strategien og handlingsplanen
8
, navnlig hvad angår de specifikke faktorer,
som ligger bag problemet. Afsnit
B
i rapporten giver et overblik over de vigtigste initiativer,
der er taget siden 2013-strategiens fremlæggelse. Afsnit
C
beskriver kort den nuværende
situation med det ulovlige marked. Afsnit
D
omhandler de erfaringer, man har gjort sig siden
da, og indeholder nogle forslag til yderligere overvejelse.
AFSNIT B:
DE VIGTIGSTE INITIATIVER, DER ER BLEVET
GENNEMFØRT SIDEN 2013
I 2013-strategien blev der opfordret til målrettede interne og eksterne foranstaltninger for at
intensivere kampen mod grænseoverskridende smugling af cigaretter og andre tobaksvarer.
Det overordnede mål med disse foranstaltninger var at sikre den lovlige forsyningskæde,
styrke håndhævelsen og tackle incitamenterne til den ulovlige handel. Endelig anerkendte
man i strategien, at man på grund af den nationale lovgivnings territoriale grænser
–
ud over
de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan
–
kun vil kunne tackle dette globale fænomen
i tilstrækkelig grad ved hjælp af en koordineret indsats på europæisk og internationalt plan.
Med dette for øje er der blevet truffet flere vigtige foranstaltninger siden 2013.
1
2
3
4
5
6
7
8
Se også FN's Sikkerhedsråds resolution 2199 af 12. februar 2015.
Den europæiske dagsorden om sikkerhed (COM(2015) 185 final af 28. april 2015, s. 4 og 6).
COM(2013) 324 final af 6. juni 2013.
SEC(2011) 791 final af 24. juni 2011.
SWD(2013) 193 final af 6. juni 2013.
https://ec.europa.eu/anti-fraud/sites/antifraud/files/docs/body/council_conclusions_en.pdf.
Europa-Parlamentets beslutning af 9. marts 2016 (2016/2555 (RSP)).
Af hensyn til overskueligheden er specifikke afsnit i denne rapport knyttet til punkterne i 2013-
handlingsplanen.
1
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0003.png
1.
Ændringer af de lovgivningsmæssige og politiske rammer
a)
På globalt plan har Kommissionen lige fra starten gået forrest i arbejdet med
protokollen til
udryddelse af den ulovlige handel med tobaksvarer
til
WHO's rammekonvention om
tobakskontrol
("FCTC-protokollen") (foranstaltning 2.1 og 2.2). Protokollen har til formål at
sikre forsyningskæden med ægte cigaretter, navnlig ved at give parterne pligt til at oprette et
følge- og sporingssystem for tobaksvarer senest fem år efter protokollens ikrafttrædelse.
Protokollen tager også højde for godkendelsen af visse aktiviteter, regler om fornøden omhu
for producenterne samt regler for internetsalg, toldfrit salg og frihandelszoner. Desuden støtter
protokollen det internationale samarbejde mellem de håndhævende myndigheder.
Protokollen udgør i dag det internationale samfunds vigtigste respons på den
grænseoverskridende ulovlige handel med tobak. EU viste sin opbakning til protokollen ved
at være en af de første parter, der ratificerede
9
den, i juni 2016. Protokollen skal ratificeres af
40 parter, før den kan træde i kraft. Pr. 31. december 2016 havde 25 parter ratificeret den,
herunder seks EU-medlemsstater
10
.
Kommissionen gør en aktiv indsats for at fremme protokollen i EU og på verdensplan, og den
gør brug af sin diplomatiske indflydelse i de internationale forbindelser, bl.a. i de
institutionelle rammer med nabolandene (foranstaltning 3.2.12) og Østasien (foranstaltning
3.2.1). I denne sammenhæng hjalp Kommissionen FCTC's sekretariat med afholdelsen af en
regional workshop i Myanmar i december 2014. På den 7. konference mellem parterne i
WHO-rammekonventionen i november 2016 indledte EU globale drøftelser om den
fremtidige gennemførelse af protokollen (foranstaltning 3.2.13). Kommissionen har også ydet
anden finansiel støtte til processen lige fra starten
11
.
b)
Sideløbende hermed har EU ajourført og styrket sin
lovgivning om tobakskontrol.
Det
reviderede
tobaksvaredirektiv
12
(TPD) blev vedtaget i 2014. Når det gælder ulovlig handel
med tobak, har TPD til formål at sikre forsyningskæden på baggrund af et følge- og
sporingssystem, som omfatter hele EU, og manipulationssikrede sikkerhedsfeatures på
enkeltpakningsniveau. Ved at gennemføre de relevante forpligtelser i TPD, hvad følge- og
sporingssystemet angår, vil medlemsstaterne også overholde de tilsvarende bestemmelser i
FCTC-protokollen. Cigaretter, der fremstilles i eller til EU's indre marked, vil blive fulgt og
sporet i henhold til TPD fra maj 2019. Kommissionen er i øjeblikket ved at udarbejde den
lovgivning, der er nødvendig for at indføre EU's kommende følge- og sporingssystem
(foranstaltning 2.3 og 2.4).
c)
EU har ligeledes styrket sine efterforskningsredskaber for at spore told- og afgiftssvig via
reformen af
Rådets forordning (EF) nr. 515/97 om gensidig bistand mellem
medlemsstaternes administrative myndigheder i toldspørgsmål
13
. Den nye forordning gør
det muligt for efterforskerne at sammenligne fysiske containerbevægelser med import- og
transitdata og med eksportdata for punktafgiftspligtige varer, navnlig cigaretter. Den gør det
ligeledes lettere at bruge beviser fra andre EU-jurisdiktioner i nationale administrative og
retlige procedurer. Når den nye
EU-toldkodeks
14
er gennemført fuldstændigt, vil den skabe et
IT-miljø, som bidrager til mere effektive, risikobaserede toldkontroller, bl.a. på området for
cigaretsmugling.
9
10
11
12
13
14
Rådets afgørelse (EU) 2016/1750 og 2016/1749 af 17. juni 2016 (EUT L 268 af 1.10.2016, s. 1).
EU's ratificering tæller ikke med i kravet om 40 ratificeringer.
Et af de seneste eksempler er støtten fra EU's sundhedsprogram (400 000 EUR).
Direktiv 2014/40/EU af 3. april 2014 (EUT L 127 af 29.4.2014, s. 1).
Forordning (EU) nr. 2015/1525 af 9. september 2015 (EUT L 243 af 18.09.2015, s. 1).
Forordning (EU) nr. 952/2013 af 9. oktober 2013 (EUT L 269 af 10.10.2013, s. 1).
2
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0004.png
På samme måde vedtog Kommissionen i 2014 en EU-strategi og -handlingsplan for
toldrisikostyring
15
for at beskytte EU's og EU-borgernes sikkerhed, interesserne hos de
virksomheder, der driver lovlig handel, og EU's finansielle interesser, samtidig med at man
sikrer en gnidningsløs handel. I juli 2016 vedtog Kommissionen en statusrapport om
foranstaltningernes gennemførelse
16
.
d)
Desuden er Kommissionen i øjeblikket ved at foretage en konsekvensanalyse af den mulige
revidering af afgiftsrammerne, nemlig direktiv 2011/64/EU
17
om
punktafgiftsstrukturen og
-satserne for forarbejdet tobak.
En ekstern evalueringsrapport
18
har hjulpet med at
identificere mulighederne for at reducere administrative byrder og omkostninger for både
medlemsstaterne og de erhvervsdrivende med det formål at mindske fordrejninger på det
indre marked
19
og reducere incitamenterne til ulovlig handel med tobak. Kommissionen
undersøger i øjeblikket indvirkningen af disse muligheder, og i denne sammenhæng ser den
også på definitionerne og den afgiftsmæssige behandling af tobaksvarer i hele EU
(foranstaltning 1.1). Kommissionen overvejer endvidere, hvorvidt
råtobak
bør medtages
under anvendelsesområdet for punktafgiftspligtige varer i direktiv 2011/64/EU, hvilket ikke er
tilfældet nu. Derfor er det i øjeblikket ikke muligt at bruge de vigtigste redskaber til
bekæmpelse af svig (dvs. administrativt samarbejde, informationsudveksling og Systemet til
Verifikation af Punktafgiftspligtige Varers Omsætning eller EMCS), når det gælder råtobak.
Kommissionen
har
i
den
forbindelse
overvejet
at
harmonisere
antiforegribelsesforanstaltningerne i EU (foranstaltning 1.3). Medlemsstaterne anså dog ikke
dette for at være hverken muligt eller ønskeligt. Hvad angår de
tilladte mængder for
rejsende
(i henhold til direktiv 2007/74/EF
20
om fritagelse for merværdiafgift og
punktafgifter på varer, der indføres af rejsende fra tredjelande), konkluderede Kommissionen,
at dette spørgsmål kunne tages op ved hjælp af ikkelovgivningsmæssige foranstaltninger
21
(foranstaltning 1.2).
e)
Direktiv (EU) 2015/849 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det
finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme (det "fjerde
antihvidvaskdirektiv")
22
udgjorde et vigtigt skridt mod en mere effektiv indsats fra EU's side
for at bekæmpe hvidvask af penge fra kriminelle aktiviteter og imødegå finansieringen af
terroraktiviteter. Det sætter høje standarder for at forebygge hvidvask af penge og kræver
f.eks., at medlemsstaterne opretter nationale registre over reelle ejere af virksomheder og
udpegede truster. Dette vil bidrage til en bedre sporing af pengestrømme til f.eks. ulovlig
handel med tobak og hindre kriminelle i at hvidvaske udbyttet fra sådanne aktiviteter.
15
16
17
18
19
20
21
22
COM(2014) 527 final af 21. august 2014.
COM(2016) 476 final af 19. juli 2016.
Direktiv 2011/64/EU af 21. juni 2011 (EUT L 176 af 5.7.2011, s. 24).
"Study on the measuring and reducing of administrative costs for economic operators and tax authorities and
obtaining in parallel a higher level of compliance and security in imposing excise duties on tobacco products"
(undersøgelse af måling og reduktion af administrative omkostninger for erhvervsdrivende og
skattemyndigheder og en samtidig opnåelse af et højere niveau af overensstemmelse og sikkerhed ved
pålæggelsen af punktafgifter på tobaksvarer)
http://ec.europa.eu/taxation_customs/sites/taxation/files/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco
_products/studies_reports/ramboll-tobacco-study.pdf.
COM(2015) 621 af 21. december 2015.
Direktiv 2007/74/EF af 20. december 2007 (EUT L 346 af 29.12.2007, s. 6).
COM(2013) 849 final af 3. december 2013.
Direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 (EUT L 141 af 05.06.2015, s. 73).
3
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0005.png
Herudover har Kommissionen vedtaget en omfattende
handlingsplan med henblik på at
styrke bekæmpelsen af finansiering af terrorisme
23
. Et af planens mål er at indføre
foranstaltninger til kriminalisering af hvidvask af penge ved at vedtage en fælles definition af
strafbare handlinger og sanktioner, for så vidt angår hvidvask af penge, i hele EU
24
.
f)
Kommissionen har desuden taget initiativ til en tilnærmelse af
sanktionerne
for
toldrelaterede strafbare handlinger, herunder cigaretsmugling. Den har med dette formål for
øje stillet et lovgivningsforslag
25
, som Rådet og Europa-Parlamentet i øjeblikket behandler.
Efter den politiske aftale mellem medlovgiverne om et
nyt direktiv om strafferetlig
bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser
26
vedtog
Rådet sin holdning ved førstebehandlingen i april 2017.
Samtidig har Kommissionen sponsoreret en undersøgelse af effektiviteten af de sanktioner,
der anvendes i medlemsstaterne for strafbare handlinger relateret til ulovlig handel med tobak
(foranstaltning 3.3.1). Undersøgelsen bekræfter, at de eksisterende sanktioner for
cigaretsmugling og den måde, som den relevante lovgivning anvendes på i praksis ved
domstolene, varierer betydeligt mellem medlemsstaterne.
2.
Styrkelse
myndighederne
af
de
håndhævende
myndigheder
og
samarbejdet
mellem
Et af de vigtige elementer i 2013-strategien var at styrke retshåndhævelsen på EU- og
medlemsstatsplan og at forbedre samarbejdet mellem de relevante aktører.
a)
Det
Europæiske Kontor for Bekæmpelse af Svig (OLAF)
er det eneste
efterforskningsorgan i EU til beskyttelse af EU's budget, både på udgiftssiden og
indtægtssiden. Kontorets rolle omfatter sporing og efterforskning af sager vedrørende toldsvig
og koordinering af tværnationale aktioner til bekæmpelse af smugling. Den reviderede
forordning nr. 883/2013
27
, som fastlægger bestemmelserne for OLAF's arbejde, bygger på den
erfaring, der er opnået siden OLAF's oprettelse i 1999 (foranstaltning 3.1.19). Den kodificerer
tidligere praksis og styrker effektiviteten i OLAF's efterforskningsaktiviteter. Forordningen
sikrer også bedre samarbejde og informationsudveksling mellem OLAF og dets partnere.
Siden 2012 har OLAF's politiske funktioner og efterforskningsfunktioner været klart adskilt.
Der er oprettet en særlig politikgruppe, som fokuserer på kampen mod ulovlig handel med
tobak. OLAF's arbejde på dette område støttes af forbindelsesofficerer i Ukraine, Kina og De
Forenede Arabiske Emirater (foranstaltning 3.2.10), som alle er vigtige kilde- og transitlande.
b)
Forordning 794/2016
28
har styrket retsgrundlaget for
Europols
aktiviteter, men
håndhævelsesbeføjelserne ligger stadig hos medlemsstaterne. Kampen mod ulovlig handel
med tobak er en prioritet for både OLAF og Europol, og begge institutioner intensiverer nu
deres bilaterale samarbejde. Dette omfatter gensidig adgang til data og tekniske netværk, så
institutionerne kan komplementere hinanden og udnytte deres respektive styrker
(foranstaltning 3.1.20). Der er også forhandlinger i gang om at styrke
Eurojust
29
(foranstaltning 3.1.21).
23
24
25
26
27
28
29
COM(2016) 50 final af 2. februar 2016.
COM(2016) 826 final.
COM(2013) 884 final.
COM(2012) 363 final af 11. juli 2012.
Forordning (EU, Euratom) nr. 883/2013 af 11. september 2013 (EUT L 248 af 18.9.2013, s. 1).
Forordning (EU) nr. 794/2016 af 11. maj 2016 (EUT L 135 af 24.05.2016, s. 53).
COM(2013) 535 final.
4
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0006.png
c)
Mere generelt er der i den senere tid blevet gjort en indsats for at styrke
samarbejdet
mellem myndighederne
på dette område. Som det fremgår nedenfor (se punkt 3),
gennemfører tjenestemænd fra OLAF, Europol, Frontex, Verdenstoldorganisationen og
Interpol regelmæssigt fælles aktioner (foranstaltning 3.1.17 og 3.1.18). Desuden oprettede EU
i 2013 et nyt europæisk grænseovervågningssystem
30
, Eurosur, for at forbedre
medlemsstaternes situationskendskab og reaktionskapacitet, når de bekæmper
grænseoverskridende kriminalitet og imødegår ulovlig indvandring (foranstaltning 3.1.22).
d)
Kommissionen støtter medlemsstaterne med
teknisk bistand
for at styrke den
operationelle kapacitet og efterretningskapaciteten. Hercule III-programmet
31
har et budget på
104,9 mio. EUR for perioden 2014-2020, som skal anvendes til at hjælpe de relevante
myndigheder i medlemsstaterne med at bekæmpe svig, korruption og andre ulovlige
aktiviteter. Hercule III støtter foranstaltninger såsom toldmyndighedernes indkøb af
røntgenscannere (der f.eks. kan hjælpe med at opdage cigaretter, som er skjult i lastbiler) og
andet teknisk udstyr samt uddannelsesaktiviteter for at udveksle bedste praksis. Desuden
støtter IT-platformen i AFIS (Kommissionens informationssystem for bekæmpelse af svig)
andre medlemsstatsinitiativer på dette område, f.eks. fælles toldaktioner (se punkt 3b
nedenfor). Da den tidligere taskforce vedrørende Grækenland var i funktion, ydede
Kommissionen også institutionel ekspertise til det græske toldvæsen i sager, der omhandlede
bekæmpelse af svig (foranstaltning 3.1.23).
3.
Intensivering af retshåndhævelsen: operationelle aktiviteter, risikostyring og
indsamling af efterretningsdata
En vellykket politisk indsats for at tøjle den ulovlige handel med tobak skal suppleres med
effektive og koordinerede retshåndhævelsesaktiviteter.
a)
De retshåndhævende myndigheder i EU har intensiveret deres kamp mod den ulovlige
handel med tobak, og
beslaglæggelserne
af ulovlige tobaksvarer (hovedsagelig cigaretter),
som har været faldende siden 2011, er nu stigende igen. I henhold til tallene fra
medlemsstaterne steg den beslaglagte mængde fra 3,1 mia. i 2013 til 3,8 mia. i 2015 (se figur
1). Disse tal er først og fremmest resultatet af de nationale myndigheders daglige arbejde. I
løbet af de sidste to år har
OLAF's aktioner
bidraget til beslaglæggelsen af over en milliard
cigaretter.
30
31
Forordning (EU) nr. 1052/2013 af 22. oktober 2013 (EUT L 295 af 06.11.2013, s. 11).
Forordning (EU) nr. 250/2014 af 26. februar 2014 (EUT L 84 af 20.3.2014, s. 6).
5
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0007.png
Figur 1: Udviklingen i det samlede antal beslaglagte cigaretter i EU, 2005-2015
Beslaglagte cigaretter i alt
(2005-2015)
Mia.
6
5
4,53
4
4,79
4,73
3,80
3,13
3,36
3,78
3
2
1
0
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
b) Fælles toldaktioner
(FTA'er) er operationelle, koordinerede og målrettede
foranstaltninger, som toldmyndighederne gennemfører i en begrænset periode for at bekæmpe
grænseoverskridende ulovlig handel med varer. Ud over de operationelle resultater bidrager
FTA'er i høj grad til at intensivere det grænseoverskridende samarbejde og opbygge tillid
mellem de retshåndhævende myndigheder i medlemsstaterne. Siden 2013 har OLAF
tilrettelagt eller bidraget til en række FTA'er med helt eller delvist fokus på ulovlig handel
med tobak. I flere af disse aktioner (se tabel 1) koncentrerede man sig om EU's østlige
grænse, eftersom ca. halvdelen af alle beslaglæggelser af cigaretter i EU finder sted i
medlemsstaterne i dette område (foranstaltning 3.1.3 og 3.1.7).
Tabel 1: Større fælles toldaktioner i hele EU siden 2013
År
2013
2013
2014
2015
2015
2016
FTA-navn
Romoluk
Warehouse
Replica
Baltica
Romoluk II
Magnum
Ledet af
RO, OLAF
LT, OLAF
OLAF
PL, OLAF
RO, OLAF
EE, OLAF
Beslaglagte cigaretter
23 mio.
45 mio.
130 mio.
13 mio.
3,74 mio.
11 mio.
Kommissionen
koordinerede
endvidere
den
prioriterede
kontrolforanstaltning
32
"DISMANTLE" i 2013 og 2014 inden for den fælles risikostyringsramme med alle EU's
medlemsstater. Foranstaltningen varede over 12 måneder og førte til beslaglæggelsen af 816
mio. cigaretter, og på baggrund af dens resultater blev der fremlagt en række specifikke
anbefalinger vedrørende bedre risikoidentificering af smuglede punktafgiftspligtige varer
(foranstaltning 3.1.2). I 2015 og 2016 støttede OLAF også den fælles aktionsdag "HANSA",
32
Kommissionens pressemeddelelse er tilgængelig på: http://europa.eu/rapid/press-release_IP-14-679_en.htm.
6
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0008.png
som medlemsstaterne gennemførte med støtte fra Europol som et led i prioriteringen af
afgiftssvig i EU's politikcyklus for alvorlig og organiseret kriminalitet.
33
c)
Sideløbende med disse operationelle aktiviteter i Europa kan der finde
globale aktioner
sted. Omkring 100 toldmyndigheder deltog i GRYPHON I- og II-aktionerne, som blev
iværksat og koordineret af Verdenstoldorganisationen (i 2014 og, med støtte fra OLAF og
Europol, igen i 2016). Disse aktioner resulterede i beslaglæggelsen af 1,39 mia. cigaretter,
287 000 cigarer og flere hundrede ton andre tobaksvarer på verdensplan. Adskillige maskiner
og komponenter til cigaretfremstilling blev ligeledes beslaglagt, og det samme gjorde 12 mio.
banderoler. En lang række ulovlige tobaksfabrikker blev lukket, og over 150 involverede
personer blev anholdt under disse to aktioner.
d)
Toldmyndighederne har ligeledes øget indsatsen for at foretage en bedre analyse af
tendenserne på det ulovlige tobaksmarked. Eksperterne mødtes i maj 2014 for at drøfte
metoderne til at styrke
indsamlingen af data om beslaglæggelser
(foranstaltning 3.1.12).
Disse bestræbelser har, kombineret med nye
34
og forbedrede redskaber, givet et tydeligere
billede af beslaglæggelserne på hele kontinentet (foranstaltning 3.1.11 og 3.1.10).
e)
Når toldmyndighederne beslaglægger cigaretter, er det ofte vanskeligt at sætte individuelle
beslaglæggelser foretaget ét sted i forbindelse med andre cigaretter fra det samme ulovlige
parti, som er beslaglagt et andet sted. Her kan
toldlaboratorierne
yde analysebistand til
efterforskerne. Til dette formål oprettede Kommissionens Fælles Forskningscenter i 2015 et
laboratorium til uafhængig analyse af alle typer beslaglagte cigaretter. Laboratoriet har
ligeledes til opgave at foretage kontroller i forbindelse med gennemførelsen af aftalerne med
tre store producenter om bekæmpelse af svig (foranstaltning 3.1.8 og 3.1.9).
4.
Forbedret bilateralt samarbejde med primære kilde- og transitlande
For at forbedre grænseoverskridende koordinering og samarbejde i kampen mod ulovlig
handel med tobak har Kommissionen også haft et bilateralt samarbejde med de vigtigste
kilde- og transitlande:
a)
Når toldsvig skal bekæmpes, samarbejder toldmyndighederne på tværs af grænserne efter
bestemmelserne om
gensidig administrativ bistand
i internationale aftaler. Siden 2013 er
aftaler om gensidig administrativ bistand med yderligere 14 lande trådt i kraft. I dag er der
indgået aftaler, som omfatter sådanne bestemmelser, med over 70 lande.
b)
Siden 2015 har eksperter fra medlemsstaterne og Kommissionen/OLAF intensiveret deres
bilaterale dialog
35
om toldspørgsmål
med navnlig Rusland, Hviderusland og Ukraine. Disse
møder på teknisk niveau tager sigte på at forbedre det daglige samarbejde på tværs af
grænserne, særlig med fokus på den ulovlige handel med tobak (foranstaltning 3.2.4 og 3.2.5).
33
34
35
"EU's politikcyklus" er en metodologi, som EU vedtog i 2010 for at imødegå de største kriminalitetstrusler i
EU. Der udarbejdes operationelle handlingsplaner en gang om året for at koordinere grænseoverskridende
retshåndhævelsesaktiviteter i forbindelse med de prioriteringer, som medlemsstaterne har fastlagt. Afgiftssvig
er en sådan prioritering for cyklussen for 2014-2017.
F.eks. applikationen til forvaltning af tobaksbeslaglæggelse (ToSMA) til håndtering af beslaglæggelser i
henhold til aftalerne med de store producenter om bekæmpelse af svig. Se SWD(2016) 44 af 24. februar
2016, s. 24.
F.eks. i forbindelse med frihandelsaftalen mellem EU og Ukraine, den strategiske ramme for toldsamarbejdet
mellem EU og Rusland, arbejdsgruppen om toldsamarbejdet mellem EU og Rusland eller handlingsplanen for
dialogen på toldområdet mellem EU og Hviderusland.
7
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0009.png
c)
En væsentlig faktor for grænseoverskridende handel i almindelighed og ulovlig handel i
særdeleshed er de store prisforskelle mellem EU's medlemsstater og nabolande som
Hviderusland, Ukraine og Rusland. For at mindske dette afgiftsmæssige incitament til at
smugle har Moldova, Ukraine og Georgien i associeringsaftalerne med EU for nylig
forpligtet sig til at forhøje og justere
deres
afgiftssatser og -strukturer for tobak
(foranstaltning 3.2.3).
d)
EU har en fast politik med at forhandle om
bestemmelser om bekæmpelse af svig,
når der
bevilges toldpræferencer til tredjelande. Der er i dag indført sådanne bestemmelser i aftalerne
med en lang række partnerlande for at fremme samarbejdet om toldefterforskning, som også
vedrører sager om ulovlig handel med tobak. Siden 2013 er der aftalt bestemmelser om
bekæmpelse af svig med Canada, Georgien, Moldova, Singapore og Vietnam, og
forhandlinger med andre lande er i gang (foranstaltning 3.2.11).
e)
OLAF benytter sig også af
administrative samarbejdsordninger
(ACA'er) med de
kompetente myndigheder i tredjelandene for at lette det praktiske efterforskningssamarbejde.
OLAF har i senere år ført flere forhandlinger om administrative samarbejdsordninger på
toldområdet. I dag har OLAF administrative samarbejdsordninger med toldmyndighederne i
Hviderusland, Kina, Moldova, Marokko, Taiwan og Ukraine (foranstaltning 3.2.6 og 3.2.7).
5.
Tackling af efterspørgselsaspektet af det ulovlige tobaksmarked
I 2013-strategien anså man det også for nødvendigt at opnå en bedre forståelse af
efterspørgselsaspektet.
Derfor har Kommissionen finansieret
36
en Eurobarometer-
undersøgelse
37
om folks opfattelse af ulovlig handel med tobak. De vigtigste resultater af
denne undersøgelse, som var den første på området, viste følgende: det, som folk
hovedsagelig bekymrer sig om i forbindelse med cigaretter fra det sorte marked, er, at staten
går glip af indtægter folk køber dem, fordi de er billige markedsindtrængningen for cigaretter
fra det sorte marked er væsentligt højere i Central- og Østeuropa. Kun 14 % af de adspurgte
mener, at det er en vigtig indtægtskilde for organiserede kriminelle grupper (foranstaltning
1.4).
AFSNIT C:
SENESTE NYT OM DET ULOVLIGE TOBAKSMARKED I EU
Selv om 2013-strategien er blevet gennemført på europæisk og nationalt plan i de senere år, er
omfanget af den ulovlige handel med tobak i EU generelt stadig foruroligende højt.
Det er i sagens natur vanskeligt at sætte tal på en ulovlig aktivitet. Med dette for øje har
forskellige kilder
38
estimeret, at
den ulovlige handel med tobak
i EU
i det store og hele er
forblevet stabil
–
mellem 55 mia. og 65 mia. stk.
–
på trods af et overordnet fald i
tobaksforbruget i EU
39
. Beslaglæggelserne af ulovlige tobaksvarer i EU er steget med en
femtedel i de sidste to år (se punkt 3a ovenfor), hvilket tyder på en stabil eller måske endda
voksende andel af ulovlige cigaretter. I nogle medlemsstater kan det ulovlige markeds andel
ligge et godt stykke over en fjerdedel af hele tobaksmarkedet.
36
37
38
39
Undersøgelsen blev foretaget blandt 27 672 respondenter i alle medlemsstaterne i efteråret 2015.
https://ec.europa.eu/anti-fraud/public-perception-illicit-tobacco-trade_en.
SWD(2016) 44 af 24. februar 2016, s. 10-11.
I henhold til de tal, som Kommissionen har indhentet på baggrund af data fra medlemsstaterne, faldt antallet
af cigaretter frigivet til forbrug fra 728 mia. (2005) til 486 mia. (2014). Se
http://ec.europa.eu/taxation_customs/resources/documents/taxation/excise_duties/tobacco_products/tobacco_
products_releases-consumption.pdf.
8
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0010.png
De
individuelle beslaglæggelsers størrelse
er faldet i de senere år. Smugling af meget store
mængder ulovlige tobaksvarer, navnlig i containere, sker mindre hyppigt i dag. Omvendt
bliver flere grænsekrydsninger med små mængder hyppigere og hyppigere, og nogle af disse
er organiseret af kriminelle bander. Disse aktiviteter i mindre målestok giver de
retshåndhævende myndigheder andre udfordringer end containersmugling.
Som det blev bemærket i februar 2016
40
, har
det ulovlige tobaksmarkeds sammensætning
ændret sig betydeligt i årenes løb.
Smugling af mærker fra de store internationale
producenter er meget mindre udbredt i de store beslaglæggelser i EU i dag end førhen. På den
anden side er
"cheap whites"
og
forfalskninger
(herunder forfalskninger af "cheap whites")
dominerende i beslaglæggelser i stor målestok
41
og særlig i beslaglæggelser i forbindelse med
containertransport. Europa-Parlamentet har i den forbindelse opfordret Kommissionen til at
forelægge en handlingsplan, der indeholder nye foranstaltninger til bekæmpelse af problemet
med "cheap whites"
42
.
Det stadig større forbrug af shisha i EU afspejles i medlemsstaternes omfattende
beslaglæggelser af smuglet
vandpibetobak.
Det lader desuden til, at der er en stigning i
den ulovlige tobaksproduktion i EU,
hvilket er
en hypotese, der støttes af de omfattende beslaglæggelser af råtobak og opdagelsen af talrige
ulovlige tobaksfabrikker
43
. Smuglerne reagerer muligvis på den strengere overvågning af
EU's ydre grænser ved at øge den ulovlige produktion i EU.
De lande, der blev identificeret som de
vigtigste kilde- og transitlande
i 2013-strategien,
giver stadig anledning til bekymring, selv om de enkelte landes involvering tilsyneladende er
ved at ændre sig. Det lader nu til, at der er flere forskellige kildelande i Østasien, mens
smuglingen fra Kina måske er aftaget. Hertil kommer, at de svækkede regeringsstrukturer i
lande som Libyen gør smugling over Middelhavet lettere. Smugling af "cheap whites" fra
Hviderusland samt transit og ulovlige produktionsaktiviteter i frihandelsområderne i De
Forenede Arabiske Emirater vækker stadig stor bekymring.
Kriminelle og smuglere fortsætter med at misbruge visse
told- og afgiftsprocedurer, som
giver mulighed for varebevægelser med toldsuspension.
Et af de anvendte scenarier, som
er lukrativt for kriminelle, er at fremstille cigaretter i EU og angive dem til eksport, hvorefter
de reelt ikke eksporteres, eller de smugles tilbage i EU efter eksporten. På samme måde kan
import flyttes inden for toldunionen efter transitproceduren, idet der gøres brug af en lang
række fiktive bevægelser for at skjule cigaretternes egentlige bestemmelsessted. I stedet
distribueres disse cigaretter ulovligt på EU's ulovlige marked uden betaling af moms og
afgifter.
AFSNIT D: DE VIGTIGSTE ERFARINGER OG YDERLIGERE OVERVEJELSER
1.
40
41
Videreudvikling af 2013-strategien
SWD(2016) 44 af 24. februar 2016.
Ifølge medlemsstaternes beslaglæggelsesoplysninger fra 2013 var otte ud af de 10 mest beslaglagte
cigaretmærker såkaldte "cheap whites". Ud af de over 1 mia. cigaretter, der er beslaglagt med støtte fra
OLAF i de sidste to år, var mere end 90 % mærker inden for "cheap whites".
Europa-Parlamentets beslutning af 9. marts 2016 (2016/2555 (RSP)).
Ifølge de polske myndigheder blev der opdaget over 40 fabrikker i Polen alene i 2016, og det anslås, at de
havde en samlet kapacitet til at fremstille flere milliarder cigaretter om året.
42
43
9
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0011.png
Hovedsøjlerne i 2013-strategien og praktisk taget alle punkter i handlingsplanen er
blevet gennemført.
Eftersom fænomenet stadig gør sig gældende, og nogle vigtige
foranstaltninger endnu ikke er blevet gennemført, bør arbejdet fortsætte i den nuværende
retning med visse justeringer:
a) TPD og FCTC-protokollen vil sammen være af afgørende betydning for at
sikre
forsyningskæden
for lovligt fremstillede cigaretter beregnet til EU's marked og
cigaretter, der fremstilles i EU til eksport. Den fulde virkning af begge instrumenter vil
dog først kunne mærkes om et par år.
At fremme FCTC-protokollen over for tredjelandene (og over for medlemsstaterne)
for at sikre de globale forsyningskæder og at arbejde for dens interne gennemførelse i
EU vil være et vigtigt led i Kommissionens aktiviteter i kampen mod den ulovlige
handel med tobak i de kommende år. Når alt kommer til alt, vil den ulovlige handel
med tobaksvarer blive tacklet mest effektivt, hvis FCTC-protokollen gennemføres ved
hjælp af en koordineret indsatsramme på internationalt, europæisk og nationalt plan.
b) Håndhævelsesmyndigheder som OLAF er blevet styrket, og koordineringen mellem
myndighederne er stigende. Denne
forbedrede håndhævelsesramme
har bidraget til
de væsentligt større beslaglæggelser i hele EU siden 2013. For at forhindre at
producenterne af ulovlig tobak flytter deres produktion fra lande uden for EU til lande
inden for EU, bør det overvejes at styrke håndhævelsen på EU-plan, herunder OLAF's
beføjelser.
c) EU og dets medlemsstater har også gjort fremskridt i den henseende, når det gælder
integrationen af
analyse-, rapporterings- og IT-kapacitet.
Toldmyndighederne er
allerede i færd med at opgradere deres analyseekspertise og -kapacitet for at udnytte
de tilgængelige datakilder fuldt ud
44
. Denne proces kunne fremmes ved at samle den
tilgængelige analysekapacitet på europæisk plan yderligere, f.eks. ved at give adgang
til de relevante IT-systemer og databaser. Efterforskerne bør ligeledes opfordres til
fuldt ud at udnytte potentialet hos det tobakslaboratorium, der findes i Kommissionens
Fælles Forskningscenter.
d)
Samarbejdet med de vigtigste kilde- og transitlande
er godt i gang, selv om det
uundgåeligt vil tage tid, før de diplomatiske initiativer giver sig udslag i en mere
effektiv håndhævelse. Der er sket pæne fremskridt i samarbejdet med tredjelandene på
institutionelt og operationelt plan, og de bilaterale kontakter med de vigtigste lande
bør styrkes yderligere. Disse kontakter kunne også benyttes til at fremme FCTC-
protokollen, og EU har gode muligheder for at gøre sin diplomatiske indflydelse
gældende i den henseende. I den forbindelse bør det også overvejes at øge antallet af
OLAF's forbindelsesofficerer ud over de nuværende tre, såfremt der er tilgængelige
ressourcer.
e) Håndhævelsesmyndighederne fokuserer mindre konsekvent på
efterspørgselsaspektet
ved ulovlige produkter end f.eks. sundhedsmyndighederne. Nogle medlemsstater,
såsom Estland, har dog taget interessante initiativer på dette område og iværksat
offentlige informationskampagner, der understreger sammenhængen mellem ulovlige
cigaretter og organiseret kriminalitet. Det potentiale, som foranstaltninger, der
fokuserer på efterspørgslen, har, kunne udnyttes mere rutinemæssigt.
44
F.eks. Container Status Messages (oplysninger om containerbevægelser) og databaserne vedrørende
indførsel, udførsel og transit, som er oprettet i henhold til Rådets forordning (EF) nr. 515/97.
10
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0012.png
2.
Yderligere overvejelser
På trods af de foranstaltninger, der er truffet hidtil, er omfanget af den ulovlige handel
overordnet set stadig uændret. Navnlig fænomenet med "cheap whites" og forfalskninger er
blevet stadig mere problematisk i de senere år, selv om det ikke er noget helt nyt fænomen.
Derfor lader det til, at tiden nu er inde til at overveje yderligere foranstaltninger til effektivt at
supplere 2013-strategien i fremtiden. Følgende punkter foreslås til yderligere overvejelse:
a) Smuglernes incitamenter bør mindskes. Som det er nu, er det største incitament til den
ulovlige handel med tobak muligheden for at udnytte
prisforskellene
mellem EU's
medlemsstater og nabolandene, men også mellem markederne i EU's medlemsstater
45
. Én
standardcontainer på 40 fod, der indeholder ca. 20 mio. cigaretter, som smugles ind i EU,
kan give op til 2 mio. EUR i ulovlige indtægter alt afhængigt af afgiftsbyrden.
Afgiftsniveauet er en vigtig faktor for prisen på tobaksvarer, som igen har indflydelse på
forbrugernes rygevaner i overensstemmelse med reglerne om priselasticitet. En vis grad af
opadgående konvergens mellem afgiftsniveauerne i medlemsstaterne ville være med til at
nedbringe omfanget af svig og smugling. Nabolande som Hviderusland, der har en
ekstremt lav afgift på tobaksvarer, bør opfordres kraftigt til at tilnærme deres
punktafgiftssatser til minimumssatserne i EU, ikke mindst i den fælles sundhedspolitiske
interesse og for at øge de offentlige indtægter.
b) Effekten af de reducerede incitamenter kunne forbedres, hvis man samtidig øgede
smuglernes produktions- og distributionsomkostninger,
og hvis sanktionerne havde en
tilstrækkeligt afskrækkende virkning. Sådanne initiativer kunne omfatte:
i.
Indskrænkning af adgangen til råmaterialerne,
som er af afgørende betydning for
producenterne af ulovlig tobak. Indskrænkning af deres adgang til vigtige råmaterialer
ville ødelægge deres forretning. Europa-Parlamentet har opfordret Kommissionen til at
træffe foranstaltninger for at sikre en effektiv kontrol med råmaterialer
46
. Bortset fra
produktionsudstyret er der tre vigtige produktgrupper, som kunne tages i betragtning i
den forbindelse:
Kontrol med bevægelserne for
råtobak,
der i øjeblikket ikke er
punktafgiftspligtig, er under overvejelse (se punkt B1d ovenfor). Markedet for
råtobak er dog fragmenteret og omfatter mange producenter, der opererer både
inden for og uden for EU.
Det
papir,
der anvendes til cigaretter, har særlige funktioner. Overvågning og
kontrol af papir er vanskeligt, eftersom der er adskillige papirproducenter i hele
verden.
Antallet af producenter af den
filterstreng af acetat,
som anvendes i
cigaretfiltre, er derimod begrænset, hvilket ville øge mulighederne for en
effektiv kontrol med forsyningen. I betragtning af de globale
produktionsmuligheder i denne branche (ikke mindst for cigaretproducenterne i
tredjelandene) er det dog svært at forestille sig, at et kontrolsystem begrænset
45
46
Gennemsnitsprisen for 20 cigaretter i Finland er 5,01 EUR. Den er kun 0,95 EUR i Rusland og måske det
halve i Hviderusland. Desuden har en pakke med 20 cigaretter en gennemsnitspris på 2,08 EUR i Polen
sammenlignet med 9,09 EUR for den samme pakke i Irland (se Frontex' årlige risikoanalyse for 2015 for de
østeuropæiske grænser, s. 24).
Europa-Parlamentets beslutning af 9. marts 2016 (2016/2555 (RSP)).
11
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
1760226_0013.png
til Europa ville være effektivt. Derfor er det en nødvendig forudsætning, at
branchen og dens værtslande samarbejder.
ii.
Stramning af den logistikkæde, som smuglerne udnytter.
Dette omfatter en tættere
overvågning af de toldprocesser, som smuglerne ofte misbruger (se afsnit C). Den
afgiftsordning, der gælder for importerede cigaretter, består af en række afgifts- og
toldbestemmelser, som ofte gennemføres af forskellige myndigheder. Samarbejdet
mellem disse nationale myndigheder kan øges yderligere, f.eks. ved hjælp af IT-
systemernes interoperabilitet.
Sanktioner og garantier.
Der er usikkerhed omkring, hvorvidt de administrative
og/eller strafferetlige sanktioner, som medlemsstaterne reelt anvender i tilfælde af
lovovertrædelser, der vedrører smugling, er tilstrækkeligt afskrækkende. Dette er
endnu mere relevant i forbindelse med det indre marked, for hvis ulovlig handel med
tobak er attraktivt i en medlemsstat, kan det let udløse en betydelig smuglingsaktivitet
i en anden medlemsstat.
Desuden er der en lignende usikkerhed omkring, hvorvidt de garantier, som
medlemsstaterne kræver for visse følsomme aktiviteter, der er knyttet til toldfri
håndtering af punkafgiftspligtige varer (f.eks. forvaltning af et afgiftsoplag), er
tilstrækkelige i forhold til den ulovlige fortjeneste, som kriminelle bander kan opnå.
c) Kommissionen har i årevis
støttet medlemsstaterne
i kampen mod tobakssmugling.
Navnlig medlemsstaterne ved EU's østlige grænser går i forreste række, når det gælder om
at bekæmpe indsmugling af ulovlig tobak i EU via landegrænserne. Derfor er spørgsmålet,
om det ville være i disse toldmyndigheders generelle interesse at modtage en mere
målrettet støtte. Dette spørgsmål kunne tages op som et led i gennemgangen af Hercule-
programmet, hvor man også tager højde for de nye forpligtelser i henhold til FCTC-
protokollen.
d) Der er igangværende drøftelser om, hvorvidt de nuværende juridiske instrumenter, såsom
aftalerne om gensidig administrativ bistand, giver tilstrækkelige muligheder for en
systematisk
udveksling af tolddata
med nabolandene. Derfor har Rådet opfordret til
vedtagelsen af nye instrumenter
47
for at forbedre denne situation i henhold til den nye
artikel 12 i EU-toldkodeksen.
e) Der er mange legitime
private og statslige mellemmænd
involveret i forsyningskæden,
såsom
afskibere,
transportvirksomheder,
speditører,
toldklarerere
eller
oplagringsvirksomheder. De er opmærksomme på deres gode omdømme og kunne blive
nogle endnu mere værdifulde allierede i kampen mod ulovlig handel med tobak.
Som det også er anført i FCTC-protokollen, udgør fremstilling i og smugling ind og ud af
frihandelsområder
en særlig udfordring. Ofte vil det kun være muligt at imødegå de
aktuelle problemer ved at samarbejde med de lokale myndigheder. Til dette formål kunne
det overvejes at indgå toldsamarbejdsaftaler med relevante lande, herunder De Forenede
Arabiske Emirater/Dubai, hvis sådanne aftaler ikke allerede eksisterer.
f) Desuden er der i øjeblikket ikke noget
uafhængigt estimat
af det ulovlige tobaksmarkeds
omfang og udvikling i EU. Selv om statistikkerne er blevet bedre, er de uundgåeligt
baseret på beslaglæggelser, hvilket ikke kan give et fuldstændigt og uafhængigt billede af
47
iii.
Rådets konklusioner af 16. december 2016.
12
 kom (2017) 0235 - Ingen titel
det ulovlige marked. Det kan således være nødvendigt med supplerende viden, der f.eks.
er baseret på forbrugsmønstre, som yderligere støtte for en informeret og målrettet politisk
beslutningstagning.
AFSNIT E: KONKLUSIONER
På trods af de foranstaltninger, der er truffet siden 2013, er den ulovlige handel med tobak en
lige så stor kilde til bekymring i dag som førhen. EU og dets medlemsstater har ikke andre
muligheder end at fortsætte med at imødegå truslen fra ulovlig tobak og dens skiftende
mønstre på en målrettet måde, eftersom denne ulovlige aktivitet er skadelig for
folkesundheden, de offentlige finanser og den offentlige sikkerhed.
Med sin kombination af stærke lovgivningsforanstaltninger, solid retshåndhævelse og styrket
samarbejde på nationalt, europæisk og internationalt plan er 2013-strategien stadig relevant.
Det er for tidligt at give en endelig vurdering af dens effektivitet, eftersom dens
hovedkomponenter
–
såsom følge- og sporingssystemet
–
endnu ikke er blevet gennemført.
Når det gælder den stadig større trussel, som især "cheap whites" udgør, vil FCTC-
protokollen
–
når først den er fuldstændig gennemført af en kritisk masse af lande, herunder
de vigtigste kilde- og transitlande
–
være et vigtigt redskab i kampen mod den ulovlige handel
med tobak på verdensplan. Selv om navnlig følge- og sporingssystemet vil bidrage til at sikre
den lovlige forsyningskæde, vil det være nødvendigt med yderligere redskaber for at tackle
den hjemlige eller udenlandske ulovlige cigaretproduktion på en effektiv måde.
På denne baggrund vil Kommissionen, ud fra nærværende analyse og yderligere dialog med
interessenterne, afslutte sin evaluering af denne strategi og træffe beslutning om en passende
opfølgning i 2018.
13