kom (2018) 0134 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer

Europaudvalget 2017-18
KOM (2018) 0134 Bilag 1
Offentligt

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL

FOLKETINGETS EUROPAUDVALG

Kommissionens forslag om ændring af forordning (EU) nr. 575/2013

for så vidt angår krav til minimumsdækning af tab for misligholdte

eksponeringer, (KOM(2018) 134)

Resumé

Kommissionen præsenterede den 14. marts 2018 et forslag til ændring af

kapitalkravsforordningen (CRR) for så vidt angår krav til minimumsdæk-

ning af tab for misligholdte eksponeringer. Forslaget er en del af en pakke

af initiativer rettet mod at styrke den europæiske banksektor og håndtere

europæiske bankers beholdning af misligholdte lån. Forslaget blev modta-

get i dansk sprogversion den 31. marts 2018.

Formålet med forslaget er at medvirke til at begrænse opbygning af mislig-

holdte lån i EU ved at sikre, at banker nedskriver rettidigt og tilstrækkeligt

på misligholdte lån. Det vil bl.a. forbedre bankernes muligheder for at af-

hænde porteføljer af misligholdte lån uden betydelige, negative økonomiske

konsekvenser for bankerne, der dermed har mindre risiko for at måtte be-

grænse udlånskapaciteten eller blive nødlidende som følge af en stor

mængde misligholdte lån.

Regeringen støtter generelt tiltag, der kan mindske bankernes beholdning af

misligholdte lån. Regeringen finder, at den foreslåede fradagsmodel er den

bedste vej frem, og vil arbejde for, at forslaget modvirker fremtidig opbyg-

ning af store mængder misligholdte lån.

Baggrund

Misligholdte lån (såkaldte

’non-performing

loans’, NPL) har længe været

en bekymring i EU, idet kreditinstitutterne i en række EU-lande har en stor

andel af lån, som er misligholdte. Når et kreditinstituts andel af misligholdte

lån vokser, betyder det færre indtægter og et højere ressourceforbrug for

institutterne. Det reducerer bankernes udlånskapacitet og mindsker dermed

adgangen til kapital i EU.

Rådet (ECOFIN) vedtog den 11. juli 2017 en handlingsplan for håndtering

af misligholdte lån (NPL), som fremhæver behov for tiltag vedr. tilsyn, in-

solvens, sekundære markeder for misligholdte lån (hvor lån videresælges

kom (2018) 0134 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer

fra det institut, der har ydet lånet) og restrukturering af kreditinstitutter. Bl.a.

opfordrede Rådet Kommissionen til at undersøge muligheden for obligato-

riske krav til minimumsdækning af tab for nye misligholdte eksponeringer.

Som opfølgning på Rådets handlingsplan præsenterede Kommissionen den

14. marts 2018 en række tiltag, der dels er rettet mod at håndtere de allerede

eksisterende misligholdte lån, dels har til formål at forhindre nye ophobnin-

ger i misligholdte lån i fremtiden.

Kommissionens forslag skal ydermere ses

i lyset af arbejdet med det styrkede banksamarbejde, hvor forslaget indgår

som led i arbejdet med at reducere risici i den finansielle sektor.

Retsgrundlaget for forslaget er artikel 114 i Traktat om Den Europæiske

Unions funktionsmåde (TEUF), hvilket er samme retsgrundlag som for den

eksisterende retsakt, kapitalkravsforordningen (CRR)

. Europa-Parlamentet

og Rådet er medlovgivere. Rådet træffer beslutning med kvalificeret flertal.

Formål og indhold

Forslaget har til hensigt fremadrettet at medvirke til at begrænse opbyg-

ning af større porteføljer i bankerne af misligholdte lån, misligholdte ob-

ligationer og misligholdte aktiver uden for balancen, f.eks. sekuritiserin-

ger (herefter misligholdte lån, der udgør hovedparten af misligholdte ek-

sponeringer).

Misligholdte lån defineres som lån, hvor betalingen fra låntager er mere

end 90 dage forsinket eller hvor det i øvrigt vurderes, at låntageren ikke

er i stand til at tilbage sit lån fuldt ud. Sådanne lån kan begrænse banker-

nes udlånskapacitet og derved forstærke eller forlænge en lavkonjunktur,

ligesom store mængder misligholdte lån i yderste konsekvens kan føre til,

at en bank bliver nødlidende.

Forslaget indebærer ifølge Kommissionen incitamenter for bankerne til i

passende tid at få ned- og afskrevet tilstrækkeligt på misligholdte lån. Det

vil bl.a. forbedre bankernes muligheder for at afhænde porteføljer af mis-

ligholdte lån uden betydelige, negative økonomiske konsekvenser for

bankerne.

Forslaget indeholder minimumskrav, jf. tabel 1, til den mængde kapital

bankerne skal sætte til side på lån ydet efter fremsættelse af forslaget,

som misligholdes (solvensmæssig reservation). Forslaget indeholder en

definition af misligholdte lån, jf. ovenfor, og angiver strenge kriterier for,

hvornår et kreditinstitut kan ophøre med at behandle en eksponering som

misligholdt, som er baseret på Kommissionens gennemførelsesforordning

(EU) nr. 680/2014 om fælles standarder for indberetninger, der bliver

anvendt af bankerne i indberetninger til tilsynsmyndighederne.

Forordning (EU) nr. 575/2013/EU

kom (2018) 0134 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer

Minimumskravet omfatter nye eksponeringer fra og med forslagets frem-

sættelse den 14. marts 2018. Desuden er eksponeringer, som var mislig-

holdt inden denne dato, omfattet af forslaget, hvis banken den 14. marts

2018 eller senere justerer lånevilkårene, så bankens eksponering mod

låntageren bliver forøget.

Et krav om solvensmæssig reservation fremkommer ved at sammenholde

minimumskravet med summen af bankens nedskrivninger og andre fra-

drag i kapitalen, fx som følge af anvendelsen af IRB-metoden, relateret til

de misligholdte eksponeringer. Hvis minimumskravet er størst, skal ban-

ken foretage en solvensmæssig reservation i form af fradrag i den egent-

lige kernekapital (CET1). Minimumskravet fungerer dermed som en bag-

stopper.

Størrelsen af minimumskravet afhænger ifølge forslaget af 1) omfanget af

bankens misligholdte lån, 2) hvor længe lånene har været misligholdt, 3)

om låntagerne har været mere end 90 dage bagud med at betale sit lån (i

restance) og 4) omfanget af sikkerheder.

Det er hovedprincippet, at jo længere tid en eksponering har været mis-

ligholdt, jo større er risikoen for, at lånet ikke tilbagebetales til banken,

og des større er minimumskravet til afdækning af eksponeringen.

Erfaringsmæssigt er risikoen for ikke at få tilbagebetalt lånet større for

usikrede end for sikrede misligholdte eksponeringer. For eksempel er der

større sikkerhed for, at en bank kan inddrive gæld med sikkerhed i fast

ejendom end hvis der alene er tale om et forbrugslån. Derfor stiller for-

slaget større minimumskrav til afdækning af usikrede misligholdte ek-

sponeringer.

Hvis låntager ud over at misligholde sit lån er i restance med betalinger i

mere end 90 dage, anser forslaget risikoen for manglende tilbagebetaling

at være større end hvis låntager ikke er i 90 dages restance, hvorfor mi-

nimumskravet er større.

Tabel 1: Minimumskrav til afdækning af nødlidende eksponeringer i

pct. af hhv. usikrede og sikrede andele af eksponeringerne

Nødlidende

periode i år

Usikret eksponering,

restance i antal dage

Under 90

Over 90

28 pct.

35 pct.

80 pct.

100 pct.

Sikret eksponering,

restance i antal dage

Under 90

Over 90

4 pct.

5 pct.

8 pct.

10 pct.

14 pct.

17,5 pct.

22 pct.

27,5 pct.

kom (2018) 0134 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer

8 og

Derover

32 pct.

44 pct.

60 pct.

80 pct.

40 pct.

55 pct.

75 pct.

100 pct.

For usikrede andele af misligholdte lån foreslås det eksempelvis, at en

bank som minimum skal afdække hele den usikrede andel af et udlån, når

kunden har misligholdt sit lån i to år eller mere og samtidig er mere end

90 dage i restance. Hvis kunden ikke er 90 dage i restance, er minimums-

kravet en afdækning på 80 pct. af den usikrede andel.

For sikrede andele af misligholdte udlån stiger kravet ifølge forslaget

progressivt indtil udlånet har været nødlidende i otte år. Det vil sige, at

kravet stiger mindre de første år og mere de sidste år i 8-års perioden.

Baggrunden for det er en formodning om, at den reelle værdi af sikkerhe-

der falder betydeligt, når der forløber en længere årrække uden den nød-

lidende kunde eller banken formår at realisere sikkerhederne.

Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet er medlovgiver på forslagene. Europa-Parlamentet har

endnu ikke vedtaget sin holdning til Kommissionens forslag.

Nærhedsprincippet

Kommissionen fremfører, at der ikke er en harmoniseret tilgang til behand-

lingen af misligholdte eksponeringer, hvilket fører til varierende behandling

i EU-landene, selv hvis der er tale om de samme underliggende risici. For-

slaget skal indføre en harmoniseret minimumsbehandling af misligholdte

eksponeringer i alle EU-lande for at undgå fragmentering og ulige konkur-

rencevilkår i det indre marked. Til det formål foreslår Kommissionen at

supplere de eksisterende regler i kapitalkravsforordningen.

Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget er i overensstemmelse

med nærhedsprincippet.

Gældende dansk ret

Danske kreditinstitutters minimumsdækning af tab for misligholdte ekspo-

neringer håndteres i dag ved Finanstilsynets inspektioner på kreditområdet

og i tilsynsprocessen knyttet til det pågældende kreditinstitut (Lov om fi-

nansiel virksomhed, hhv. § 346 og § 124). I Danmark er der ikke et tilsva-

rende fradrag, men der benyttes en kombination af nedskrivninger og tillæg

i søjle II.

Konsekvenser

kom (2018) 0134 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Bestemmelserne i forslaget vil, som følge af, at det er en EU-forordning,

være direkte gældende i Danmark. Der forventes derfor ikke at være lov-

givningsmæssige konsekvenser for dansk ret.

Det vil skulle sikres, at institutterne ikke fradrager på samme eksponering

både i søjle I og i søjle II. Sidstnævnte som følge af Finanstilsynets prak-

sis. Hvis fradrag i en eksponering foretages i Søjle I vil der imidlertid

kunne toppes op med fradrag i Søjle II, hvis dette under de konkrete om-

stændigheder vurderes nødvendigt.

Økonomiske konsekvenser

Statsfinansielle konsekvenser

Forslaget ventes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.

Samfundsøkonomiske konsekvenser

Det kan generelt have positive samfundsøkonomiske effekter at adressere

risici i den finansielle sektor, som ikke i tilstrækkeligt omfang måtte være

håndteret i den eksisterende regulering.

Erhvervsøkonomiske konsekvenser

For den samlede danske kreditinstitutsektor er det den umiddelbare vur-

dering, at forslaget ikke vil have nævneværdige erhvervsøkonomiske

konsekvenser. Forslaget forventes at kunne have begrænsede erhvervs-

økonomiske konsekvenser i form af øgede kapitalkrav for nogle danske

kreditinstitutter, i det omfang de måtte få en stor andel af misligholdte

lån, og som samtidig er længe om at håndtere disse lån.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, arbejds-

markedet, ligestilling, miljø eller sundhed i Danmark. I det omfang forslaget

fører til en mere modstandsdygtig finansiel sektor, kan det have positive

konsekvenser for forbrugerbeskyttelsen.

Høring

Forslaget er sendt i høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor

med høringsfrist den 3. april 2018. Der er modtaget høringssvar fra Finans

Danmark og Landbrug & Fødevarer.

Finans Danmark (FiDa) støtter generelt at fremme bedre håndtering af mis-

ligholdte lån i EU, men finder imidlertid ikke, at Kommissionens forslag

om et minimumsfradrag i kapitalgrundlaget er det rette instrument. Det

skyldes ifølge FiDa særligt, at forslaget fokuserer for ensidigt på at skabe

incitamenter til at afvikle eller sælge lån, hvor kunder er i vanskeligheder,

uden hensyntagen til konkrete forhold, f.eks. sikkerheders faktiske beskaf-

kom (2018) 0134 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer

fenhed eller tiltag, der mere effektivt kan begrænse tab på eksponeringerne

på sigt.

Det er

FiDa’s

opfattelse, at tilsynsmyndighederne allerede har tilstrækkelige

og mere passende redskaber, der kan anvendes til at forebygge opbyggelsen

af store mængder misligholdte lån, herunder redskaber i søjle 2

, samt mu-

lighed for at stille krav om, at institutter skal anvende en specifik nedskriv-

ningspolitik. I stedet for Kommissionens forslag finder FiDa, at der i højere

grad bør fokuseres på at harmonisere tilsynspraksis på disse områder.

FiDa finder endvidere, at forslaget

–

såfremt man vil gennemføre et sådan

minimumsfradrag

–

bør tilpasses på en række punkter for at undgå særligt

uheldige negative effekter.

Før det første mener FiDa, at Kommissionen foreslår en meget kort imple-

menteringsfrist (anvendelse af de nye regler dagen efter offentliggørelse),

der ikke giver mulighed for at foretage nødvendige systemtilpasninger i

kapitalberegningen og stærkere løsninger til ledelsesinformation. Det bør

sikres, at institutterne har den fornødne tid til at tilrette IT-systemer.

For det andet noterer FiDa, at der i forslaget skelnes mellem misligholdte

eksponeringer, som har 90 dages restancer, og dem, som er misligholdt

grundet tidligere risikosignaler, hvilket FiDa finder er en forbedring ift.

Kommissionens tidligere udmeldinger. FiDa finder imidlertid fortsat, at en

sats på 80 pct. virker høj for disse eksponeringer, idet det typisk vil oversti-

ge institutternes tabshistorik på sådanne eksponeringer. Det gælder særligt i

Danmark, hvor der ifølge FiDa er en praksis med tidlig identifikation af

misligholdte eksponeringer i forhold til udenlandske institutter.

For det tredje er incitamenterne i forslaget ifølge FiDa ikke i overensstem-

melse med markedspraksis i Danmark, hvor der ofte ydes tolagsbelåning

med en andel i et kreditinstitut og en andel i et realkreditinstitut. Det bety-

der, at det ikke vil være muligt for bankerne at reducere den samlede mis-

ligholdte eksponering via realisation af sikkerheder, hvis der ikke er tale om

misligholdelse på realkreditengagementet.

Endelig mener FiDa, at forslaget om, at institutter skal fradrage hele den

usikrede del af et misligholdt lån i den egentlige kernekapital (CET1) efter

ét år er meget indgribende, særligt ift. større engagementer med komplekse

finansieringsstrukturer. I stedet bør fristen være længere, og FiDa finder, at

mindst to år vil være bedre i overensstemmelse med mulighederne for at

finde løsninger for sådanne eksponeringer.

Søjle 2 angår institutspecifikke forhold

kom (2018) 0134 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om krav til minimumsdækning af tab for misligholdte eksponeringer

Landbrug & Fødevarer (L&F) anerkender, at der kan være et behov for at se

på nogle virksomheders performance over en længere periode, men påpe-

ger, at misligholdte lån generelt ikke er et problem i Danmark, men i højere

grad i andre EU-lande, hvor niveauerne imidlertid også er nedadgående.

L&F finder således, at markedet i langt de fleste tilfælde kan nedbringe

andelen af misligholdte lån.

Kommissionens forslag vil ifølge L&F tvinge banker til at tage et tab på

misligholdte engagementer, hvilket muligvis vil betyde, at bankerne vil

være mindre forhandlingsvillige ved konkurser blandt SMV’er, som der

ifølge L&F er tradition for. L&F mener derfor, at den foreslåede ændring

vil blive en fordyrende meromkostning for de danske banker, der i sidste

ende vil ramme SMV’er. Særligt vurderer

L&F, at forslaget risikerer at ha-

ve negative konsekvenser for nystartede SMV’er i en lavkonjunktur, hvor

kravene kan ”tvinge” banker til at inddrive

sikkerheder eller lignende, selv-

om disse virksomheder potentielt er økonomisk langsigtet levedygtige. Pro-

blemet er ifølge L&F særligt stort inden for fødevaresektoren, da prisudvik-

lingen på fødevarer er cyklisk.

Generelle forventninger til andre landes holdninger

EU-landene ventes generelt at støtte formålet med forslagene.

10.

Regeringens foreløbige generelle holdning

Regeringen støtter generelt tiltag, som kan medvirke til at nedbringe om-

fanget af misligholdte eksponeringer i den europæiske banksektor og

dermed reducere risici i den finansielle sektor. Som led i disse tiltag støt-

ter regeringen forslaget om et minimumskrav, der fungerer som bagstop-

per, men vil samtidig arbejde for, at forslaget ikke medfører utilsigtede

konsekvenser for særligt SMV’er.

Regeringen støtter forslagets fradragsmodel i søjle 1, hvor et krav om

solvensmæssig reservation på misligholdte eksponeringer bliver udmøn-

tet som et fradrag i den solvensmæssige opgørelse af den egentlige ker-

nekapital (CET1).

Regeringen arbejder for at sikre hensigtsmæssige afdækningssatser og

proportionale tidsfrister for, hvornår forslagets bestemmelser træder i

kraft. Regeringen finder, at kreditinstitutterne bør have minimum 6 må-

neder til at tilpasse it-systemer mv. til de nye krav.

11.

Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.