kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

Europaudvalget 2017-18
KOM (2018) 0252 Bilag 1
Offentligt

Notat

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

Forslag til Europa-Parlamentet og Rådets forordning om ændring af

forordning (EF) nr. 810/2009 om en fællesskabskodeks for visa

(visumkodeks)

Nærværende grund- og nærhedsnotat oversendes tillige til Udvalget for Udlæn-

dinge- og Integrationspolitik.

KOM (2018) 252 endelig

Nyt notat.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet

1. Resumé

Forslagets overordnede formål er at styrke visumpolitikken og at gøre den til et

mere effektivt værktøj til håndtering af de stigende migrations- og sikkerheds-

udfordringer, som EU står overfor. Forslaget skal samtidig sikre, at de fælles

EU visumregler moderniseres og strømlines for at lette proceduren for lovligt

rejsende og for medlemsstaternes behandling af visumansøgninger. Forslaget

vurderes at være i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Hvis Danmark

vælger at tilslutte sig forordningen, vurderes det at have visse lovgivningsmæs-

sige og statsfinansielle konsekvenser. Der ses ikke at foreligge offentlige tilken-

degivelser om de øvrige medlemsstaters holdninger til forslaget. Fra dansk side

er man generelt positiv over for at forenkle procedurerne for ansøgning om

visum med henblik på at styrke Schengen-områdets position i forhold til turisme

og handel, så længe sikkerheden ved de ydre grænser og Schengen-områdets

funktion opretholdes. Forslaget er omfattet af retsforbeholdet. Da der er tale

om en videreudvikling af Schengen-reglerne, har Danmark mulighed for efter-

følgende at tilslutte sig forordningen.

2. Baggrund

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 810/2009 om en fælles-

skabskodeks for visa (visumkodeks) trådte i kraft den 5. april 2010.

Visumkodeksen fastsætter betingelser og procedurer for udstedelse af visa til

transit eller forventede ophold på medlemsstaternes område i højst 90 dage

inden for en periode på 180 dage. Visumkodeksens bestemmelser finder anven-

delse på alle tredjelandsstatsborgere, der skal have visum, når de passerer med-

30. april 2018

Udlændinge- og

Integrationsministeriet

Internationalt Udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

Sagsbehandler

LLA

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmøde (TEUF), tredje del, afsnit

V, artikel 77, stk. 2, litra a) og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rådet

træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i

vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er

ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke finder

anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Da forordningen imidlertid vil udgøre en videreudvikling af Schengen-

reglerne, vil Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af forordningen skulle træffe afgørelse om, hvorvidt

Danmark vil gennemføre den i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.

Side

1/8

kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

lemsstaternes ydre grænser, jf. Rådets forordning (EF) nr. 539/2001 (visumfor-

ordningen). Visumkodeks berører dog ikke tredjelandsstatsborgeres ret til fri

bevægelighed, såfremt de er familiemedlemmer til en unionsborger, eller tred-

jelandsstatsborgeres og deres familiemedlemmers ret til fri bevægelighed i hen-

hold til aftaler indgået mellem EU og de pågældende tredjelande.

På baggrund af en evaluering af de gældende regler fremsatte Kommissionen

den 1. april 2014 forslag om omarbejdning af visumkodeks (KOM (2014) 164

endelig) med henblik på at øge antallet af rejser til EU ved en lempet visumpo-

litik og ved at harmonisere gennemførelsen af de fælles regler. Forslaget blev

fremsat som en del af en såkaldt ”visumpakke”, hvori

der også indgik et forslag

om indførelse af et ”rundrejsevisum” (KOM (2014) 163 endelig).

Da Europa-

Parlamentet og Rådet imidlertid indtog forskellige holdninger, var der ingen

fremskridt i

forhandlingerne. I mellemtiden har EU’s

udfordringer i forhold til

migration og sikkerhed gjort det klart, at visse aspekter af 2014-forslaget var

blevet utidssvarende. Kommissionen har som følge heraf besluttet at trække

”visumpakken” fra 2014

tilbage og fremsætte et nyt målrettet forslag om æn-

dring af visumkodeks, idet der tages hensyn til resultaterne af forhandlingerne

om 2014-forslaget.

På den baggrund har Kommissionen ved (KOM (2018) 252) endelig af 14.

marts 2018 fremsat forslag om ændring af forordning (EF) nr. 810/2009 om

fællesskabskodeks for visa (visumkodeks). Forslaget er oversendt til Rådet den

9. april 2018 i dansk sprogversion.

Kommissionen udsendte samtidig med forslaget en meddelelse til Europa-

Parlamentet og Rådet om tilpasning af den fælles visumpolitik til de nye udfor-

dringer (KOM (2018) 251). I meddelelsen beskrives de nye aspekter af forsla-

get om ændring af visumkodeksen, og der redegøres for formålet med de kom-

mende ændringer af visumsystemet (VIS). Meddelelsen indeholder endelig

Kommissionens foreløbige ideer til, hvordan der på længere sigt kan skabes

bedre synergi mellem EU's visumpolitik og EU's eksterne relationer.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions

Funktionsmøde (TEUF), tredje del, afsnit V, artikel 77, stk. 2, litra a) og skal

behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294. Rå-

det træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i

vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, af-

snit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er

vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke fin-

der anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Da forordningen imidlertid vil

udgøre en videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks må-

neder efter vedtagelsen af forordningen skulle træffe afgørelse om, hvorvidt

Danmark vil gennemføre den i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.

Side

2/8

kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

3. Formål og indhold

Forslagets overordnede formål er at styrke visumpolitikken og gøre den til et

mere effektivt værktøj i håndteringen af de stigende migrations- og sikkerheds-

udfordringer, som EU står overfor. Forslaget skal samtidig sikre, at de fælles

EU visumregler moderniseres og strømlines for at lette proceduren for lovligt

rejsende og for medlemsstaternes behandling af visumansøgninger.

Nedenfor følger en gennemgang af forslagets centrale dele.

3.1. Strømlining af visumprocedurer og fremme af kortidsturisme

Visumpolitikkens generelle mål er at gøre det lettere at rejse for lovligt rejsen-

de. Kommissionen har på den baggrund foreslået at bevare og bygge videre på

en række elementer fra 2014-forslaget om en omarbejdning af visumkodeks,

der har til formål at forenkle procedurerne for ansøgning om visum.

Der stilles bl.a. forslag om, at en ansøger skal kunne indgive ansøgning om

visum længere tid i forvejen, at ansøgningsskemaet skal kunne udfyldes og

underskrives elektronisk, at princippet om personligt fremmøde lempes, lige-

som der lægges op til generelt kortere frister for medlemsstaterne til at træffe

afgørelse om en visumansøgning.

I relation til bilaterale aftaler mellem medlemsstaterne om repræsentation har

Kommissionen endvidere lagt op til, at den repræsenterende medlemsstat for

fremtiden skal være fuldt ansvarlig for behandlingen af visumansøgninger på

den repræsenterede medlemsstats vegne. Det betyder, at en repræsenteret med-

lemsstat ikke længere har mulighed for at kræve at blive involveret i sager, der

behandles inden for rammerne af en repræsentationsaftale. Muligheden for, at

den repræsenterende medlemsstat kan videresende ansøgninger fra bestemte

kategorier af tredjelandsstatsborgere til den repræsenterede stats centrale myn-

digheder med henblik på forudgående konsultation, bortfalder dermed også.

Samtidig har Kommissionen foreslået mere fleksible regler for konsulær orga-

nisation og konsulært samarbejde, som skal gør det muligt for medlemsstaterne

at optimere deres brug af ressourcer, øge den konsulære dækning og udvikle

samarbejdet generelt.

Som et nyt element i visumkodeks foreslås en ordning, hvorefter de eksisteren-

de regler om kun undtagelsesvist at udstede visa ved de ydre grænser (såkaldt

”nødvisum”)

fraviges. Formålet er at fremme korttidsturisme, og medlemssta-

terne vælger selv, om de vil benytte ordningen. Ordningen indebærer, at med-

lemsstater i udvalgte perioder på op til fire måneder kan udstede visa ved de

ydre grænser (sø- og landegrænser) gyldigt til én indrejse på højst syv kalen-

derdage, der kun giver ret til ophold i den udstedende medlemsstat.

Der er fastsat strikse betingelser for ordningen for at mindske den irregulære

migration og de sikkerhedsrelaterede risici. Navnlig ordningens begrænsede

varighed og en afgrænsning af anvendelsesområdet til statsborgere i et land, der

støder op til en medlemsstats grænseovergangssted på land, eller et land, der

har en direkte færgeforbindelse til en medlemsstats grænseovergangsted til søs.

Side

3/8

kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

3.2. Revision af visumgebyret

Kommissionen foreslår at hæve det nuværende visumgebyr med ca. 33 procent

for voksne og børn i alderen fra seks til 12 år. Det bemærkes i den forbindelse,

at gebyret ikke er blevet ændret siden 2006.

Den øgede gebyrindtægt skal bidrage til at effektivisere behandlingen af det

stigende antal visumansøgninger, herunder dække udgifter til bl.a. personale,

lokaler, udstyr, uddannelse af personale, vedligeholdelse af IT-systemer, øget

sikkerhed på konsulaterne samt øget tilsyn med eksterne serviceudbydere.

Kommissionen forventer også, at en øget gebyrindkomst vil bidrage positivt til

at bevare den konsulære dækning verden over.

Det foreslås samtidig, at visumgebyret fremover skal kunne ændres ved Kom-

missionens vedtagelse af en delegeret retsakt.

3.3. Indførelse af en harmoniseret tilgang til udstedelsen af visa til flere indrej-

ser med lang gyldighed

Et visum til flere indrejser gør det muligt for indehaveren at rejse flere gange til

EU i visummets gyldighedsperiode. De gældende regler for visum til flere ind-

rejser giver medlemsstaternes konsulater en stor skønsmargin i forbindelse med

udstedelsen.

Kommissionen vurderer, at den nuværende brede skønsmargin kan føre til kon-

kurrence blandt medlemsstaterne om attraktive (turist)markeder, bilaterale afta-

ler eller ordninger med tredjelande og "visumshopping". Konkurrence blandt

medlemsstaterne er med til at undergrave de grundlæggende principper i en

fælles visumpolitik og kan medføre svigagtig adfærd, når ansøgere forsøger at

skjule, hvilken medlemsstat der reelt er destinationslandet, og indgiver ansøg-

ning på det konsulat, som formodes at udstede visa med længst gyldighed.

Kommissionen foreslår derfor obligatoriske regler for udstedelsen af visa til

flere indrejser på baggrund af et fastsat ”kaskadesystem”, som gør det muligt

for ansøgere med en positiv visumhistorik at få udstedt visa til flere indrejser

med en stadig længere gyldighed (fra et år op til højst fem år), når der søges om

efterfølgende visa.

Der er taget højde for, at medlemsstaternes konsulater inden for rammerne af

det lokale Schengensamarbejde skal have mulighed for at tilpasse

”kaskadesy-

stemet”

på baggrund af lokale forhold

og migrations- og sikkerhedsrelaterede

risici i landet med henblik på at kunne vedtage mere gunstige eller mere restrik-

tive regler. I de tilfælde, hvor en lokal tilpasning vurderes nødvendig, vedtager

Kommissionen en gennemførelsesretsakt efter den såkaldte undersøgelsespro-

cedure. Det betyder, at medlemsstaterne med et kvalificeret flertal kan afgive

en udtalelse enten for eller imod vedtagelsen af et af Kommissionen forelagt

udkast til gennemførelsesretsakt. Afgiver medlemsstaterne en negativ udtalelse,

vedtager Kommissionen ikke udkastet til gennemførelsesretsakt.

Trods det

obligatoriske ”kaskadesystem”

kan medlemsstaterne afvige fra ka-

skaden og afslå visum, hvis der er rimelig tvivl om, hvorvidt ansøgeren vil

kunne opfylde indrejsebetingelserne i hele visummets gyldighedsperiode, eller

Side

4/8

kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

omvendt udstede et visum til flere indrejser hurtigere, hvis der vurderes at være

et veldokumenteret behov herfor.

3.4. Samordning af visum- og tilbagesendelsespolitikken

Som noget nyt foreslår Kommissionen at lade visumpolitikken spille en større

rolle i EU’s samarbejde med tredjelande

om tilbagesendelses- og tilbagetagel-

sespolitikken ved at etablere et link mellem de to politikker direkte i visumko-

deks. Formålet er at tydeliggøre og lovfæste muligheden for at anvende visum-

politikken som løftestang til at gøre reelle fremskridt på tilbagesendelses- og

tilbagetagelsesområdet.

Forslaget fastsætter en fleksibel ramme for iværksættelse af restriktive foran-

staltninger for behandlingen af visumansøgninger enten fra alle ansøgere eller

fra en udvalgt gruppe af ansøgere, der er statsborgere i et tredjeland, som ikke i

tilstrækkelig grad samarbejder om tilbagetagelse.

Ifølge forslaget skal Kommissionen regelmæssigt vurdere tredjelandes samar-

bejde om tilbagetagelse på baggrund af objektive og målbare indikatorer, der

bl.a. omfatter en sammenligning af antallet af udsendelsesafgørelser vedrørende

personer fra det pågældende tredjeland, og hvor mange der rent faktisk rejser

tilbage eller udsendes.

Vurderer Kommissionen på den baggrund, at det er påkrævet at gribe ind, ved-

tager den en gennemførelsesretsakt, der gennemfører de restriktive foranstalt-

ninger, der i den konkrete sag er vurderet nødvendige. Beslutningen om at ved-

tage en gennemførelsesretsakt vil i alle tilfælde skulle tages under hensyntagen

til Unionens overordnede forbindelser med det pågældende tredjeland.

I perioden efter vedtagelsen af en gennemførelsesretsakt, der gennemfører mere

restriktive betingelser, vurderer Kommissionen kontinuerligt tredjelandets ef-

fektive samarbejde om tilbagetagelse for at kunne tilpasse eller ophæve anven-

delsen af de restriktive foranstaltninger. Tilpasning eller ophævelse skal ligele-

des ske ved gennemførelsesretsakt.

Proceduren for vedtagelse af en gennemførelsesretsakt skal ske ved brug af den

såkaldte undersøgelsesprocedure som beskrevet i afsnit 3.3.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Foreligger ikke.

5. Nærhedsprincippet

Artikel 77, stk. 2, litra a), i TEUF giver Unionen beføjelser til at træffe foran-

staltninger om "den fælles politik for visa og andre tilladelser til kortvarigt op-

hold".

Det er Kommissionens vurdering, at det nuværende forslag ligger inden for de

begrænsninger, der fastsættes i denne bestemmelse. Formålet med forslaget er

at videreudvikle og forbedre reglerne i visumkodeks vedrørende betingelser og

procedurer for udstedelse af visa for forventede ophold på medlemsstaternes

område i højst 90 dage inden for en periode på 180 dage. Medlemsstaterne kan

Side

5/8

kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

ikke hver for sig i tilstrækkelig grad nå dette mål, da det kun er Unionen, der

kan ændre en eksisterende EU-retsakt (visumkodeksen).

Det er på det foreliggende grundlag regeringens vurdering, at nærhedsprincip-

pet er overholdt for de ændringsforslag, der udgør en videreudvikling og/eller

forbedring af reglerne for de allerede eksisterende betingelser og procedurer

som fastsat i visumkodeksen såsom revision af visumgebyret, indførelse af en

harmoniseret tilgang til udstedelsen af visa til flere indrejser med lang gyldig-

hed, strømlining af visumprocedurer og fremme af kortidsturisme.

For så vidt angår forslaget om samordning af visum- og tilbagesendelsespoli-

tikken, er regeringen enig i Kommissionens vurdering af, at det er nødvendigt

med en harmoniseret tilgang medlemsstaterne imellem, hvis en mere restriktiv

praksis for udstedelse af visum til statsborgere fra tredjelande, der ikke samar-

bejder om tilbagesendelse eller tilbagetagelse, effektivt skal virke som en løfte-

stang for at fremme tilbagesendelses- og tilbagetagelsessamarbejdet. Endvidere

skal beslutningen om iværksættelse af restriktive foranstaltninger vedtages ved

kvalificeret flertal, jf. afsnit 3.3. Det er således regeringens vurdering, at forsla-

get som udgangspunkt er i overensstemmelse med nærhedsprincippet for så

vidt dette punkt.

6. Gældende dansk ret

Det følger af udlændingelovens § 2 a, stk. 4, at bestemmelserne i Europa-

Parlamentets og Rådets forordning om en fællesskabskodeks for visa (visum-

kodeks) med senere ændringer gælder i Danmark.

Efter udlændingelovens § 4, stk. 1, udstedes visum i medfør af visumkodeksens

bestemmelser herom til at gælde indrejse og ophold i alle Schengen-lande. Vi-

sum kan gives til en eller flere indrejser inden for et nærmere fastsat tidsrum.

Varigheden af et sammenhængende ophold eller den samlede varighed af flere

på hinanden følgende ophold i Danmark og de andre Schengen-lande må dog

ikke overstige 90 dage inden for en periode på 180 dage.

Efter udlændingelovens § 4 a, stk. 1, kan der uanset § 4, i særlige tilfælde ud-

stedes visum, der begrænses til kun at gælde indrejse og ophold i Danmark.

Efter udlændingelovens § 4 e meddeler en dansk diplomatisk eller konsulær

repræsentation afgørelse efter udlændingelovens § 47, stk. 2, ved brug af en

standardformular til underretning om og begrundelse for afslag på eller annulle-

ring eller inddragelse af visum. Afgørelsen udfærdiges i overensstemmelse med

reglerne i visumkodeksen.

Efter udlændingelovens § 39, stk. 3, kan udlændinge- og integrationsministeren

fastsætte regler om, i hvilket omfang en udlændings pas eller rejselegitimatio-

nen skal være påtegnet visum til indrejse i eller udrejse af landet. Udlændinge-

og integrationsministeren kan endvidere fastsætte nærmere regler om visum,

herunder om adgangen hertil, om visummets varighed, om de betingelser, der

kan fastsættes for visummet, om sagsfordelingen på visumområdet mellem

Udlændingestyrelsen og de danske diplomatiske og konsulære repræsentationer

Side

6/8

kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

i udlandet og om de grundlæggende hensyn ved behandlingen og afgørelsen af

visumsagen.

Efter udlændingelovens § 44, stk. 1, kan udlændinge- og integrationsministeren

fastsætte regler om betaling for ansøgninger om visum og forlængelse af visum.

Ifølge udlændingelovens § 47, stk. 2, 1. pkt., kan der efter aftale mellem ud-

lændinge- og integrationsministeren og udenrigsministeren gives danske di-

plomatiske og konsulære repræsentationer i udlandet bemyndigelse til at træffe

afgørelse i sager om visum. Udenrigsministeren kan endvidere efter aftale med

udlændinge- og integrationsministeren indgå repræsentationsaftaler med uden-

landske diplomatiske og konsulære repræsentationer i udlandet i overensstem-

melse med visumkodeksen, jf. § 47, stk. 2, 3.pkt.

Efter udlændingelovens § 47 a, stk. 1, kan udlændinge- og integrationsministe-

ren fastsætte nærmere regler om, at Udlændingestyrelsen og politiet i særlige

tilfælde kan udstede visum ved indrejsen her i landet.

Efter udlændingelovens § 58 d, 1. pkt. kan udlændinge- og integrationsministe-

ren fastsætte nærmere bestemmelser til gennemførelse af reglerne i bl.a. visum-

kodeksen.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Såfremt Danmark beslutter sig for at gennemføre forordningen, er den foreløbi-

ge vurdering, at dette ikke vil have lovgivningsmæssige konsekvenser. Der-

imod forventes der administrativt at skulle foretages en række justeringer af

visumbekendtgørelsen.

Økonomiske konsekvenser

Det er på det foreliggende grundlag ikke muligt at estimere de økonomiske

konsekvenser af forslaget. Det er således endnu uafklaret, hvad forslaget nær-

mere indebærer, herunder bl.a. kravene til de it-tekniske løsninger. Forslaget

forventes på nuværende tidspunkt at medføre to modsatrettede bevægelser.

Der forventes at være nationale udgifter forbundet med bl.a. it-tilpasninger i

Det Fælles Europæiske Visuminformationssystem (VIS), nye krav til forkorte-

de sagsbehandlingstider på visumområdet, øget tilsyn i forbindelse med out-

sourcing-aftaler på repræsentationerne og rapporteringspligt til EU-

Kommissionen samt mulighed for, at den repræsenterede medlemsstat fremad-

rettet skal dække dele af omkostningerne for en repræsenterende medlemsstat i

forbindelse med repræsentationsaftaler mv.

Der forventes endvidere øgede gebyrindtægter som følge af en forhøjelse af

gebyret for visumansøgninger.

Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet

En vedtagelse af forslaget skønnes ikke at berøre beskyttelsesniveauet i Dan-

mark.

Side

7/8

kom (2018) 0252 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om fællesskabskodeks for visa (visumkodeks)

8. Høring

Forslaget er sendt i høring hos Specialudvalget for asyl- og indvandringssamar-

bejde.

Høringsfristen er fastsat til den 10. maj 2018.

Der vil blive fremsendt et supplerende notat, hvis der indkommer bemærknin-

ger fra Specialudvalget.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlemssta-

ters holdning til sagen.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Fra dansk side er man generelt positiv over for at forenkle procedurerne for

ansøgning om visum med henblik på at styrke Schengen-områdets position i

forhold til turisme og handel, så længe sikkerheden ved de ydre grænser og

Schengen-områdets funktion opretholdes.

Fra dansk side er man tillige positiv over for at etablere et link til tilbagesendel-

ses- og tilbagetagelsespolitikken i visumkodeks.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.

Side

8/8