Europaudvalget 2017-18
KOM (2018) 0339 Bilag 1
Offentligt
1922017_0001.png
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT TIL
FOLKETINGETS EUROPAUDVALG
21. juni 2018
Kommissionens forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning
om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer, KOM(2018) 339
1.
Resumé
Kommissionen præsenterede den 14. maj 2018 forslag til forordning om vær-
dipapirer med sikkerhed i statsobligationer, KOM(2018) 339. Formålet med
forslaget er at skabe en lovgivningsmæssig ramme, der kan understøtte et
marked for værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer fra eurolandene
(såkaldte SBBS’ere,
”Sovereign
Bond-Backed Securities”). Kommissionen
ønsker på den måde at styrke den finansielle integration og den finansielle
stabilitet. Forslaget sætter rammerne for, hvordan finansielle virksomheder
kan udstede sådanne værdipapirer. Derudover foreslår Kommissionen æn-
dringer i en række andre EU-retsakter, der har til formål at sikre, at værdi-
papirerne får samme lovgivningsmæssige behandling som de bagvedlig-
gende aktiver (statsobligationer fra eurolandene).
Regeringen anerkender Kommissionens formål om at styrke den finansielle
integration og den finansielle stabilitet men er ikke overbevist om, at udste-
delse af værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer i eurolandene er det
rette instrument.
2.
Baggrund
Den finansielle og økonomiske krise i Europa viste, at banker i særligt euro-
zonen var sårbare over for den generelle økonomiske situation i det medlems-
land, banken havde hovedsæde i. Det skyldes særligt, at bankernes behold-
ning af statsgældspapirer i vidt omfang var koncentreret i statsgældspapirer
fra hjemlandet, hvorved forringelser i et medlemslands kreditværdighed førte
til forværrede balancer i landets banker. I visse tilfælde skete dette i en sådan
grad, at det var nødvendigt med statslige interventioner for at redde bankerne
(bail-out), hvilket førte til yderligere forværrede statsfinanser. Dette forhold
betegnes
”bank-sovereign nexus”.
Som opfølgning på den finansielle krise har man iværksat en række initiati-
ver, der sigter på at styrke den finansielle stabilitet i EU og eurozonen, her-
under etableringen af et fælles tilsyn og fælles afviklingsregime i det styrkede
banksamarbejde (bankunionen), regler for håndtering af nødlidende banker
og nye krav til bankernes kapitalisering, så de bedre kan modstå fremtidige
kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
1922017_0002.png
kriser. Disse initiativer har imidlertid ikke i særlig grad adresseret sammen-
hængen mellem bankerne og deres hjemlands økonomiske tilstand.
Samtidig har særligt de nye krav til bankernes kapitalisering og likviditet be-
tydet større efterspørgsel efter såkaldt sikre aktiver, herunder statsgældspapi-
rer med en høj kreditrating. Blandt andet stiller nye likviditetskrav højere
krav til bankernes beholdning af højlikvide aktiver som statsgældspapirer
med høj kreditrating, hvilket øger bankernes efterspørgsel efter disse stats-
gældspapirer. Udbuddet af statsgældspapirer med en høj kreditrating er imid-
lertid ikke steget, på trods af en stigning i den offentlige gæld i årene efter
finanskrisen, idet flere sydeuropæiske landes statsgæld har en lavere kredit-
rating. Kommissionen vil derfor med sit forslag om værdipapirer med sikker-
hed i statsobligationer (SBBS,
”Sovereign Bond-Backed Securities”)
etablere
rammerne for en markedsbaseret model, der dels kan skabe større diversifi-
cering i bankernes beholdning af statsgældspapirer, dels kan øge udbuddet af
statsgældspapirer udstedt i euro med en høj kreditrating.
En SBBS er et værdipapir med sikkerhed i betalinger fra statsobligationer
udstedt gennem en særlig juridisk enhed i form af en
Special Purpose Entity
(SPE).
SPE’en køber statsgældsobligationer
af finansielle virksomheder, og
købet finansieres ved at udstede SBBS’ere til investorer.
Kommissionens forslag udspringer af en rapport udarbejdet af en højniveau-
gruppe nedsat i regi af Det Europæiske Systemiske Risikoråd.
1
Arbejdsgrup-
pen konkluderede, at en række forudsætninger var nødvendige for at skabe et
marked for SBBS’er. Blandt andet fandt arbejdsgruppen, at SBBS’ere
skulle
behandles på samme måde i den finansielle regulering som de bagvedlig-
gende statsgældspapirer for at være attraktive på markedet. Derfor indeholder
Kommissionens forslag en række tilpasninger i den eksisterende EU-regule-
ring rettet mod at sikre, at
SBBS’er opnår samme status og samme behand-
ling som statsgældspapirer.
Retsgrundlaget for forordningsforslaget er artikel 114 i Traktat om Den Eu-
ropæiske Unions funktionsmåde (TEUF), idet hensigten er at styrke integra-
tionen i det indre marked. Kommissionens forslag skal behandles og vedtages
af Rådet og Europa-Parlamentet efter den almindelige EU-beslutningsproce-
dure i TEUF artikel 294, hvor Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
3.
Formål og indhold
SBBS-modellen
1
High-Level Task Force on Safe Assets:
https://www.esrb.eu-
ropa.eu/pub/task_force_safe_assets/html/index.en.html
2
kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
Formålet med forslaget er at skabe en markedsbaseret udvikling af værdipa-
pirer med sikkerhed i statsgældsobligationer (SBBS’ere).
I forslaget fastsæt-
tes der således regler for sammensætningen af statspapirer i
SBBS’ere
samt
tilsyns- og rapporteringsbestemmelser herfor. Derudover foreslås en række
ændringer i eksisterende retsakter, der har til formål at sikre samme lovgiv-
ningsmæssige behandling af SBBS’ere
som for statsgældspapirer.
Modellen går ud på at sælge statsgældspapirer ind til en SPE. Købet af disse
papirer finansieres ved, at den særlige juridiske enhed udsteder værdipapirer
med sikkerhed i og betalinger fra de købte statsgældspapirer. Balancen i en
SPE vil således bestå af statsgældsobligationer på aktivsiden og udstedte
SBBS’ere
på passivsiden.
Risikoen på statsgældspapirerne deles op i flere trancher, hvor den efterstil-
lede tranche (juniortranchen) af de udstedte værdipapirer tager tab først, mens
den foranstillede tranche (seniortranchen) af værdipapirer tager tab til sidst.
På denne måde er hensigten at skabe et marked for værdipapirer med sikker-
hed i en pulje at blandende statsobligationer, hvor seniortranchen forventes
at have en lav risiko. Tanken er, at det formentlig vil betyde en større geogra-
fisk spredning af risikoen for statsgældspapirer på tværs af euro-landende,
såfremt markedet kommer til at fungere.
Kommissionen foreslår, at
SBBS’ernes bagvedliggende portefølje alene skal
bestå af statsgældspapirer fra eurolande. På den måde indeholder den bag-
vedliggende portefølje ingen valutarisiko. Samtidig foreslår Kommissionen,
at fordelingen af statsgæld i den bagvedliggende portefølje skal følge forde-
lingsnøglen for de nationale euro-centralbankers bidrag til
ECB’s kapital.
Det
skyldes, at denne fordelingsnøgle fungerer som rettesnor for medlemslande-
nes størrelser og økonomiske betydning.
Konkret foreslår Kommissionen, at en SBBS-udstedelse skal ske i mindst to
trancher med følgende krav til sammensætning:
- En seniortranche, der skal udgøre 70 pct. af den nominelle værdi af
den samlede udstedelse af statsobligationer.
- En (eller flere) efterstillede juniortrancher, der yder beskyttelse til se-
niortranchen ved at tage de første tab.
Da den efterstillede
tranche skal ”beskytte” seniortranchen, vil papirerne i
seniortranchen have meget lav risiko. Udstederen (SPE’en) kan selv konstru-
ere den eller de efterstillede trancher, så det giver den bedste pris og passer
til forskellige investortyper. Den yderste (mest efterstillede) tranche skal
imidlertid være på mindst 2 pct. af den nominelle værdi af den samlede ud-
stedelse. Da seniortranchen skal udgøre 70 pct., vil juniortranchen imidlertid
skulle udgøre 30 pct., hvis der kun er to trancher. Hvis der er mere end to
trancher, vil seniortranchen stadig skulle udgøre 70 pct., mens juniortranchen
kan udgøre ned til 2 pct. afhængig af størrelsen af den eller de øvrige trancher.
3
kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
Kommissionen foreslår, at sammensætningen af den bagvedliggende porte-
følje af statsgæld under to særlige betingelser kan ændres for fremtidige ud-
stedelser af SBBS’er.
Dvs. at der er to tilfælde, hvor ECB-fordelingsnøglen
kan fraviges. For det første i tilfælde af, at et medlemslands udstedelse af
statsgæld er væsentligt begrænset som følge af et mindre behov for offentlig
gæld, og der derfor ikke er statsgældspapirer at købe. For det andet i særlige
tilfælde, hvor ugunstige markedsudsving forstyrrer et medlemslands eller
EU’s
marked for statsgæld væsentligt, og der derfor er behov for en mindre
seniortranche for at fastholde den lave risiko og høje kvalitet. Den Europæi-
ske Værdipapir- og Markedstilsynsmyndighed (ESMA) får til opgave at
overvåge, hvorvidt disse betingelser er til stede og informere Kommissionen
herom. I disse tilfælde kan Kommissionen beslutte at tillade ændringer i por-
teføljesammensætningen ved en gennemførelsesretsakt. Kommissionen får
ligeledes bemyndigelse til at fastslå, at betingelserne ikke længere er til stede
ved en gennemførelsesretsakt.
Kommissionen foreslår videre, at
udstedelse af SBBS’ere
skal ske gennem
en særskilt SPE, der alene har som aktivitet at udstede SBBS’ere. SPE’en
køber statsgældspairerne fra banker eller andre finansielle virksomheder,
hvilket skal sikre, at investorerne er beskyttet mod konkurs hos den finan-
sielle virksomhed, der oprindeligt købte statsgældspapirerne. Forslaget inde-
holder en række krav om,
hvilke aktiviteter SPE’en kan udføre for at sikre
SBBS-udstedelsen og investorerne, samt forslag om kontrol og sanktioner i
tilfælde af brud på kravene, herunder bødestraf på op til ca. 35 mio. kr. (5
mio. euro) eller det dobbelte af gevinsten ved brud på reglerne.
Tilsyn og overvågning
Det foreslås, at medlemsstaterne skal udpege en eller flere nationale myndig-
heder, der får ansvar for at føre tilsyn
med udstedelsen af SBBS’ere,
og at
denne myndighed har de fornødne værktøjer til at føre et betryggende tilsyn.
Derudover indeholder forslaget krav om, at nationale tilsynsmyndigheder
også på dette område samarbejder om grænseoverskridende tilsynsopgaver.
ESMA får til opgave at koordinere samarbejdet.
ESMA tildeles ligeledes en række kompetencer og opgaver, idet den udste-
dende SPE skal notificere ESMA om en forestående udstedelse af SBBS’er
senest en uge før udstedelse. ESMA skal føre et offentligt register over alle
SBBS-udstedelser, herunder også eventuelle overtrædelser af reglerne.
ESMA får til opgave nærmere at definere format og indhold i notifikationen,
ligesom ESMA får mandat til nærmere at definere visse informations- og sa-
marbejdsbestemmelser. Endelig får det Europæiske Systemiske Risikoråd
(ESRB) til opgave at overvåge markedsudviklingen for SBBS’ere.
Justering i andre retsakter
4
kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
1922017_0005.png
Forslaget indeholder også justeringer i UCITS-direktivet, kapitalkravsforord-
ningen (CRR), solvens II-direktivet og direktiv om arbejdsmarkedsrelaterede
pensionskassers aktiviteter og tilsynet hermed (IORP).
Ændringerne skal sikre, at SBBS’er får samme behandling som de bagved-
liggende finansielle instrumenter (dvs. statsgældspapirerne). Statsgæld ud-
stedt af et EU-medlemsland er generelt betragtet som et næsten-risikofrit og
højlikvidt finansielt aktiv. Statsobligationer er derfor omfattet af lempelig be-
handling i EU-reguleringen, hvor hovedreglen er, at der ikke stilles kapital-
krav til EU-landes statsgæld, uanset kreditvurdering. Kommissionen anfører,
at det er nødvendigt at give SBBS’er samme lempelige behandling for at
skabe grundlaget for udviklingen af et europæisk marked for SBBS’ere.
Med
de foreslåede ændringer vil både seniortranchen og den efterstillede tranche
få samme regulatoriske behandling som statsgæld udstedt af et EU-land, her-
under blandt andet en nulvægtning i kapitalopgørelsen.
4.
Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet er medlovgiver på Kommissionens forslag og har endnu
ikke vedtaget sin holdning.
5.
Nærhedsprincippet
Kommissionen anfører, at de lovgivningsmæssige tilpasninger, der er nød-
vendige for at muliggøre etableringen af SBBS’ere,
er fastlagt i en række EU-
retsakter, hvorfor det er nødvendigt med EU-regulering for at ændre disse
retsakter. Derudover finder Kommissionen, at der er behov for harmonise-
rede regler for SBBS’er på tværs af EU, da nationale løsninger ikke ville
kunne sikre den nødvendige likviditet til, at SBBS’ere
kan blive et brugbart
instrument.
Det er regeringens foreløbige vurdering, at forslaget er i overensstemmelse
med nærhedsprincippet.
6.
Gældende dansk ret
SBBS’ere
vil være et nyt finansielt instrument og er således på nuværende
tidspunkt ikke reguleret i dansk ret.
7.
Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Der er tale om et forordningsforslag, der vil være direkte gældende i Dan-
mark. Forslaget stiller imidlertid krav om, at medlemslandene skal udpege
en myndighed med ansvar for at føre tilsyn med SBBS’er. Da SBBS’er vil
være et nyt finansielt instrument, vil dette kræve ændring i Lov om finan-
siel virksomhed, hvor Finanstilsynet tildeles denne kompetence.
5
kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
1922017_0006.png
I det omfang forslaget ændrer i andre EU-direktiver, vil der ligeledes være
behov for ændringer af de danske love, der implementerer disse direktiver.
Det drejer sig om
- UCITS-direktivet, hvor gennemførelse af forslaget vil medføre be-
hov for at foretage ændringer i Lov om investeringsforeninger m.v.
- IORP-direktivet, hvor gennemførelse af forslaget vil medføre be-
hov for at foretage ændringer i primært Lov om tilsyn med firma-
pensionskasser.
- SOLVENS II-direktivet hvor gennemførelse af forslaget vil med-
føre behov for ændringer i bekendtgørelse om opgørelse af solvens-
kapitalkravet ved anvendelse af standardformlen for gruppe-1 for-
sikringsselskaber m.v.
Økonomiske konsekvenser
Statsfinansielle konsekvenser
Forslaget forventes ikke at have direkte statsfinansielle konsekvenser.
Samfundsøkonomiske konsekvenser
Forslaget har til formål at styrke den finansielle stabilitet i Europa og kan
ifølge Kommissionen i forlængelse heraf have positive samfundsøkonomi-
ske konsekvenser, da finansiel stabilitet er en forudsætning for vækst og
beskæftigelse. Det vurderes dog ikke velbegrundet, at forslaget opnår dette
formål.
Erhvervsøkonomiske konsekvenser
Forslaget forventes ikke at medføre erhvervsøkonomiske konsekvenser,
idet der er tale om et instrument, som de finansielle virksomheder frit kan
vælge at benytte sig af eller lade være. Der er således tale om et frivilligt
instrument.
Andre konsekvenser og beskyttelsesniveauet
Forslaget forventes ikke at have konsekvenser for beskæftigelsen, arbejds-
markedet, forbrugere, ligestilling, miljø eller sundhed i Danmark.
8.
Høring
Forslaget har været i høring i EU-specialudvalget for den finansielle sektor
med høringsfrist den 8. juni 2018. Der er ikke modtaget høringssvar i forbin-
delse med høringen.
9.
Generelle forventninger til andre landes holdninger
Andre landes holdninger kendes endnu ikke. Der forventes imidlertid at være
meget udbredt skepsis over for behovet for en forordning, der muliggør ud-
stedelsen af SBBS’er.
10.
Regeringens foreløbige generelle holdning
6
kom (2018) 0339 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
1922017_0007.png
Regeringen anerkender Kommissionens formål om at styrke den finansielle
integration, sikre den finansielle stabilitet i EU og målet om at bryde linket
mellem banker og stater. Regeringen er imidlertid ikke overbevist om, at ud-
stedelse af relativt komplekse værdipapirer med sikkerhed i statsobligationer
er det rette instrument. Det skyldes, at det vurderes tvivlsomt, om forslaget
vil understøtte den finansielle stabilitet i Europa, herunder i forhold til at
bryde linket mellem stater og banker.
Regeringen finder derfor, at det indledningsvist bør drøftes grundigt, om der
overhovedet
er behov for SBBS’er. I drøftelserne bør
bl.a. indgå overvejelser
om, hvilken påvirkning udviklingen af et marked for SBBS’er vil have på
likviditeten i markedet for statsgældspapirer.
Regeringen finder generelt, at tiltag der har for mål at styrke Den Økonomi-
ske og Monetære Union (ØMU) bør være åbne for ikke-eurolande. Såfremt
de videre analyser viser, at der er behov for SBBS’er, vil der
derfor blive taget
stilling til, hvorvidt det ville være fordelagtigt, at den bagvedliggende porte-
følje af statsgæld ikke alene indeholder statsgæld fra eurolande, men også fra
EU’s øvrige medlemslande.
I en sådan situation,
hvor der arbejdes videre med SBBS’ere
vil regeringen
endvidere arbejde for, at
SBBS’ens seniortranche og efterstillede trancher
ikke får samme risikoklassifikation, idet der grundlæggende er stor forskel på
sikkerheden i de to trancher. Det er generelt den danske holdning, at kapital-
krav skal afspejle den faktiske risiko på et aktivt, hvilket ikke vil være tilfæl-
det, hvis seniortranchen og den efterstillede tranche får samme risikoklassifi-
kation.
Angående sanktioner lægger regeringen vægt på, at EU-landene har valgmu-
lighed mellem administrative og strafferetlige sanktioner, hvilket også er til-
fældet i Kommissionens forslag.
11.
Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg
Forslaget har ikke tidligere været forelagt for Folketingets Europaudvalg.
7