Europaudvalget 2017
KOM (2017) 0152
Offentligt
1738000_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 29.3.2017
COM(2017) 152 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET
om gennemførelsen af kravet om miljømæssige fokusområder under ordningen for
grønne direkte betalinger
{SWD(2017) 121 final}
DA
DA
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0002.png
1.
Indledning
Med reformen i 2013 af den fælles landbrugspolitik blev der indført en ordning for grønne
direkte betalinger
1
("grøn omstilling"). Målet var en yderligere forbedring af den bæredygtige
forvaltning af naturressourcerne i forbindelse med landbrug ved hjælp af betalinger for
metoder, der er gavnlige for miljøet og klimaet. Foruden diversificering af afgrøderne og
bevarelse af permanente græsarealer kræver den grønne omstilling, at landbrugerne sætter
5 % af deres agerjord af til miljømæssige fokusområder.
Denne rapport har fokus på 2015 og 2016 og opfylder et lovgivningsmæssigt krav om, at
Kommissionen
2
undersøger fremskridtene med hensyn til gennemførelsen af kravet om
miljømæssige fokusområder. Selv om den også indeholder nogle foreløbige observationer af
de miljømæssige fokusområders potentielle indvirkninger på miljøet på baggrund af de valg,
som medlemsstaterne og landbrugerne har truffet, er det vigtigt at understrege, at dette ikke er
en måling af egentlige miljøvirkninger.
Rapporten indeholder en opdatering og uddybelse af visse aspekter af gennemgangen i 2016
af den grønne omstilling efter et års anvendelse
3
, der blev foretaget som et led i
Kommissionens REFIT-program
4
. I gennemgangen i 2016 undersøgte man den grønne
omstillings indvirkning på produktionspotentialet og landbrugernes lige vilkår og tog
forskellige forenklingsaspekter i betragtning. Som opfølgning herpå stillede Kommissionen
flere ændringsforslag til den afledte lovgivning om grøn omstilling
5
, hvor der først og
fremmest var fokus på de miljømæssige fokusområder
6
. Disse ændringsforslag tog sigte på at
strømline og skabe klarhed omkring de relevante bestemmelser og samtidig øge deres
indvirkning på miljøet. De skulle træde i kraft senest i 2018
7
(pr. marts 2017
8
er ændringerne
endnu ikke trådt i kraft).
Rapporten vil bidrage til den bredere evaluering af grøn omstilling, herunder de miljømæssige
fokusområders miljøfordele, og skal være afsluttet ved udgangen af 2017 eller i starten af
2018
9
. Den vil ligeledes indgå i den rapport om overvågning og evaluering af den fælles
landbrugspolitik, der skal udarbejdes i 2018
10
. Observationerne i kapitel 3 i denne rapport
påvirker ikke evalueringen af den grønne omstilling. Den vil omfatte alle aspekter heraf,
herunder de miljømæssige fokusområder.
1.1.
Kravet om miljømæssige fokusområder
Mange værdifulde levesteder og den biodiversitet, som de fremmer, er afhængige af
landbrugssystemer. Indsatsen for at bevare denne biodiversitet anerkendes dog ikke af
1
2
Artikel 43-47 i forordning (EU) nr. 1307/2013.
Idem, artikel 46, stk. 1, tredje afsnit.
3
SWD(2016) 0218 final.
4
Program for målrettet og effektiv regulering.
5
Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014.
6
Kommissionens delegerede forordning af 15.2.2017, C(2017) 735.
7
Med mulighed for, at medlemsstaterne gennemfører dem i 2017.
8
Ændringsforslagene er i øjeblikket til behandling i Europa-Parlamentet og Rådet.
9
Se 2017-forvaltningsplanen for Landbrug og Udvikling af Landdistrikter:
https://ec.europa.eu/info/publications/management-plan-2017-agriculture-and-rural-development_da.
10
I henhold til artikel 110, stk. 5, i forordning (EU) nr. 1306/2013.
2
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0003.png
markederne, og derfor afspejles den ikke i de priser, som landbrugerne får for deres produkter.
Selv om biodiversitetens bevarelse afhænger af passende forvaltningsmetoder, har disse
metoder – under indflydelse af konkurrencepresset – undergået en ændring i form af øget
specialisering og intensivering af produktionen i nogle områder og ophør med
landbrugsvirksomhed i andre. Dette skaber et pres på biodiversiteten og har skadelige
indvirkninger på jordbunden, vandet og klimaet, men det udgør også en risiko for
landbrugssektorens produktionspotentiale på langt sigt.
Formålet med kravet om miljømæssige fokusområder er
"navnlig […] at beskytte og forbedre
især biodiversiteten på landbrug"
11
. Sammen med de andre grønne omstillingskrav er det et
led i den eksisterende fælles landbrugspolitik og andre EU-politikker, der tager sigte på en
bæredygtig forvaltning af naturressourcerne, herunder biodiversiteten
12
. Grøn omstilling hører
under den fælles landbrugspolitiks første søjle og har til formål at sikre, at alle EU-
landbrugere, som modtager indkomststøtte, skaber miljø- og klimafordele i forbindelse med
deres landbrugsaktivitet. De metoder, der er nødvendige i henhold til kravet om miljømæssige
fokusområder, bør, ligesom de andre grønne omstillingsmetoder, være enkle, generelle og
årlige foranstaltninger, der ikke er underlagt kontrakter. Landbrugerne belønnes for at
anvende biodiversitetsfremmende metoder, hvilket ikke nødvendigvis medfører ændringer i
alle landbrug. Hvis disse metoder allerede anvendes, sikrer kravet om miljømæssige
fokusområder, at de opretholdes på trods af det konkurrencepres, som landbrugerne står over
for. Hvis de ikke allerede anvendes, skal de indføres.
For at overholde kravet om miljømæssige fokusområder skal landbrugere, der har over 15 ha
agerjord, sørge for, at mindst 5 % er et "miljømæssigt fokusområde", der anvendes til gavn
for miljøet og er udvalgt fra en liste over "miljømæssige fokusområdetyper", som er
udarbejdet af de nationale myndigheder ud fra en fælles EU-liste. Denne EU-liste omfatter en
bred vifte af træk eller områder, som er direkte målrettet mod biodiversiteten, såsom brakjord
eller landskabstræk, eller som er indirekte målrettet mod biodiversiteten gennem en nedsat
anvendelse af rå- og hjælpestoffer og/eller forbedring af jordbeskyttelsen såsom efterafgrøder
eller kvælstofbindende afgrøder
13
. Miljømæssige fokusområder beregnes ved hjælp af
vægtningsfaktorer, der afspejler alle de miljømæssige fokusområders karakteristika og deres
betydning for biodiversiteten. Vægtningsfaktorerne går fra 0,3 (f.eks. for efterafgrøder) og 0,7
(kvælstofbindende afgrøder) til 2 (levende hegn).
Medlemsstaterne har adskillige muligheder for at skræddersy de miljømæssige
fokusområdetyper. Når de vælger deres nationale liste, kan de f.eks. tage udgangspunkt i
metoder, som landbrugerne allerede anvender, og/eller supplere kravene (f.eks.
produktionsmetoder) for nogle miljømæssige fokusområder for at sikre eller forbedre deres
effektivitet. På visse betingelser kan de også tilbyde landbrugerne en række alternative
miljømæssige fokusområder i form af "tilsvarende foranstaltninger". Nogle landbrugere er
undtaget fra dette krav, f.eks. i kraft af deres landbrugs beliggenhed ("undtagelse på grund af
skovbeliggenhed"), størrelse eller arealanvendelse.
Ud over krydsoverensstemmelse kan metoderne i forbindelse med de miljømæssige
fokusområder suppleres med frivillige foranstaltninger under programmerne for udvikling af
11
12
Betragtning 44 i forordning (EU) nr. 1307/2013.
Blandt andet midtvejsevaluering af EU's 2020-strategi for biodiversitet, COM(2015) 0478 final.
13
De miljømæssige fokusområdetyper er angivet i artikel 46, stk. 2, i forordning (EU) nr. 1307/2013 og
yderligere specificeret i artikel 45 i Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 639/2014.
3
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0004.png
landdistrikter, som finansierer mere krævende aktiviteter, der er rettet mod specifikke miljø-
og klimarelaterede behov.
1.2.
Metodevalg, datakilder og begrænsninger
Denne rapport bygger på de data, der er tilgængelige om den aktuelle gennemførelse af
miljømæssige fokusområder. Selv om den indeholder foreløbige observationer af de
potentielle indvirkninger på miljøet, udgør den ikke en evaluering som sådan i henhold til
definitionen i Kommissionens retningslinjer for bedre regulering
14
.
For at vurdere status for gennemførelsen har man i rapporten benyttet de årlige afgørelser om
miljømæssige fokusområdetyper, som medlemsstaternes myndigheder har fremsendt til
Kommissionen
15
.
Disse afgørelser er tilgængelige for 2015, 2016 og 2017. I rapporten er der også taget højde
for data om landbrugernes reelle valg af miljømæssige fokusområder ("anvendelsesdata") på
baggrund af landbrugernes anmeldelser ("anmeldte arealer") for 2015 og 2016, som
medlemsstaterne har indsendt pr. region
16
.
Kvaliteten af Kommissionens analyse afhænger af rapporteringens rettidighed og
fuldstændighed. Den er begrænset, da nogle meddelelser er ufuldstændige eller stadig
mangler. Data for 2015 om de miljømæssige fokusområders anvendelse er tilgængelige for
alle medlemsstater undtagen Frankrig, og kun 19 medlemsstater har indsendt data for 2016
17
.
Observationerne af de potentielle indvirkninger på miljøet tager ikke sigte på at måle de reelle
indvirkninger, men består snarere af simuleringer, hvor der anvendes forudbestemte værdier,
som de tilgængelige valg er blevet tildelt ud fra:
en undersøgelse foretaget af Kommissionens Fælles Forskningscenter
18
(JRC) ved
hjælp af en "beregner for miljømæssige fokusområder", som er et modelleringsværktøj
baseret på videnskabelig litteratur
en gennemgang af udvalgt litteratur
19
.
Beregneren for miljømæssige fokusområder tager højde for de potentielle indvirkninger på
miljøet gennem et pointsystem, som afspejler de miljømæssige fokusområdetypers
karakteristika og agronomiske kontekst, men som ikke sætter tal på de reelle indvirkninger.
Beregneren for miljømæssige fokusområder, der oprindeligt var designet til at blive anvendt
på landbrugsbedriftsniveau, ekstrapolerer og samler resultaterne på landbrugsbedriftsniveau
14
15
Se COM(2015)0215 final og SWD(2015)0111 final.
Valg foretaget af de centrale myndigheder i alle medlemsstater undtagen Belgien og Det Forenede Kongerige,
hvor de blev foretaget af de regionale myndigheder.
16
Baseret på EU NUTS-3-klassifikationen af regioner.
17
Gennemførelsesdata for 2016 er modtaget fra 18 medlemsstater (Belgien, Bulgarien, Den Tjekkiske Republik,
Danmark, Estland, Spanien, Kroatien, Letland, Litauen, Luxembourg, Ungarn, Malta, Østrig, Polen, Portugal,
Rumænien, Slovakiet og Finland) samt to lande i Det Forenede Kongerige (Wales og Nordirland).
18
Dette værktøj er udviklet af University of Hertfordshire under koordination af JRC.
19
De mest relevante tilgængelige undersøgelser:
Ecological Focus Area choices and their potential impacts on
biodiversity
af Evelyn Underwood og Graham Tucker, Instituttet for Europæisk Miljøpolitik, november 2016.
Adding Some Green to the Greening: Improving the EU's Ecological Focus Areas for Biodiversity and Farmers,
Guy Pe’er et al., Conservation letters, a Journal of the Society for Conservation Biology, december 2016. En
liste over alle kilder kan findes i SWD.
4
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0005.png
til regionalt niveau baseret på de aktuelle anvendelsesdata, som medlemsstaterne har indsendt
for 2015. Dette begrænser resultatets nøjagtighed i nogen grad.
En yderligere vigtig observation er, at disse potentielle indvirkninger kun tages i betragtning i
lyset af de miljømæssige fokusområders hovedkarakteristika uden at undersøge yderligere
kvalitative kriterier såsom forvaltningsmetoder og henliggeperioder. Indvirkningerne bliver
estimeret relativt set mellem de miljømæssige fokusområdetyper og uden at tage højde for
udgangspunktet (referencescenario). I analysen kiggede man på ni sammensætningskategorier
for miljømæssige fokusområder, der var samlet på regionalt NUTS-3-niveau
20
, som illustreret
i figur 4. Der blev også taget højde for aspekter som den regionale sammenhæng og arternes
sammensætning.
Hvad de potentielle indvirkninger angår, er der fokus på
biodiversiteten,
som er det primære
miljømål for de miljømæssige fokusområder. Simuleringen har fokus på arternes diversitet og
bestande og anvender EUNIS
21
-klassifikationen af artsgrupper: padder, fugle, hvirvelløse dyr,
pattedyr, krybdyr og landplanter.
Desuden tages der, i betragtning af de miljømæssige fokusområders bredere miljømål,
ligeledes højde for de potentielle indvirkninger på
økosystemtjenesterne
(de fordele, som
mennesker opnår fra økosystemerne
22
) og
klimaet
med henblik på at identificere potentielle
sidegevinster og afvejninger af fordele og ulemper som følge af gennemførelsen af kravet om
miljømæssige fokusområder.
Ved simuleringen af økosystemtjenesterne anvendes den fælles internationale klassifikation af
økosystemtjenesterne, og simuleringen dækker bestøvning og frøspredning, skadedyrs- og
sygdomskontrol, ferskvands kemiske tilstand, massestabilisering og kontrol med
erosionshastigheden.
Hvor det er relevant, tages der i rapporten ligeledes højde for input fra interessenter, bl.a. i
form af ekspertgrupper og civile dialoggrupper, og svar på Kommissionens offentlige høring
om grøn omstilling, der blev foretaget mellem december 2015 og marts 2016
23
. I rapporten
tages der ligeledes højde for en undersøgelse af medlemsstaternes valg i forbindelse med den
fælles landbrugspolitik
24
, mens Eurostats undersøgelse af landbrugsbedrifternes struktur og
årlige statistikker anvendes som baggrundsinformation.
Medlemsstaternes valg, landbrugernes anvendelsesdata, metodevalg og bibliografi
præsenteres nærmere i det ledsagende arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene.
20
21
Se
http://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/overview.
EU-naturinformationssystemet.
23
24
http://ec.europa.eu/agriculture/consultations/greening/2015_da.
Kortlægning og analyse af gennemførelsen af den fælles landbrugspolitik:
https://ec.europa.eu/agriculture/external-studies/mapping-analysis-implementation-cap_da.
5
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
2.
2.1.
Gennemførelse – status
Medlemsstaternes valg af miljømæssige fokusområder
I 2015 var der stor variation i medlemsstaternes miljømæssige fokusområdetyper.
Ud fra medlemsstaternes beslutninger for 2015 kan man opdele medlemsstaterne i følgende
grupper, som vist i figur 1:
14 medlemsstater havde en omfattende liste over miljømæssige fokusområdetyper (10
til 19). Alle valgte arealer, der ligger brak, lavskov med kort omdriftstid,
kvælstofbindende afgrøder, bræmmer (undtagen Den Tjekkiske Republik),
efterafgrøder/plantedække (undtagen Italien) og mindst fire forskellige typer
landskabstræk ud af ni (primært træer i grupper og træer i rækker).
Ni andre medlemsstater valgte en overgangsliste. De valgte alle arealer, der ligger
brak, arealer med kvælstofbindende afgrøder (undtagen Danmark) og under fem
forskellige typer landskabstræk.
Fem medlemsstater havde et begrænset udvalg af miljømæssige fokusområdetyper
(højst fire). De valgte alle kvælstofbindende afgrøder, arealer, der ligger brak
(undtagen Nederlandene) og et eller ingen landskabstræk.
Dataene viser, at medlemsstaterne foretrak arealer med kvælstofbindende afgrøder, arealer,
der ligger brak, og landskabstræk frem for hektar med skovlandbrug, bræmmer af
støtteberettigede hektar langs skovkanter og terrasser.
Med hensyn til lavskov med kort omdriftstid, efterafgrøder eller plantedække og
kvælstofbindende afgrøder blev medlemsstaterne bedt om en liste over træsorter eller afgrøder
for at optimere disse miljømæssige fokusområders bidrag til biodiversiteten. Der blev valgt en
bred artsdiversitet.
Mellem 2015 og 2017 har nogle af medlemsstaterne tilpasset deres valg, navnlig hvad
angår listen over miljømæssige fokusområder og i et begrænset omfang
Siden 2015 har ni medlemsstater ændret deres beslutninger, primært med hensyn til
udvælgelsen af miljømæssige fokusområdetyper (figur 1). Heraf var der seks, som udvidede
landbrugernes valg til andre miljømæssige fokusområdetyper, tilsyneladende efter at have
etableret det nødvendige administrative system for at overvåge deres gennemførelse. De
resterende tre medlemsstater trak nogle miljømæssige fokusområdetyper tilbage på grund af
den meget ringe anvendelse blandt landbrugerne.
6
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0007.png
Figur 1 – Antal miljømæssige fokusområdetyper valgt i 2015 pr. medlemsstat/region og ændringer i de
efterfølgende år
De fleste medlemsstater anvender muligheder, der tager sigte på at anerkende det bidrag,
som andre af den fælles landbrugspolitiks mekanismer giver til biodiversiteten
22 medlemsstater udpegede mindst ét element, der er påkrævet eller beskyttet i henhold til
bestemmelserne om krydsoverensstemmelse, nemlig bræmmer og/eller et eller flere
landskabstræk, som er beskyttet i henhold til disse bestemmelser, til at være miljømæssige
fokusområder. Seks medlemsstater besluttede ikke at tage nogen af disse træk i betragtning.
På samme måde gav fire ud af de fem medlemsstater, der havde mulighed for dette,
landbrugerne fordelen ved en undtagelse fra de miljømæssige fokusområder på grund af
skovbeliggenhed. I 2016 var kun tre medlemsstater begyndt at anvende foranstaltninger, som
svarer til miljømæssige fokusområder (Italien, Nederlandene og Østrig).
Muligheder, der tager sigte på at forbedre de miljømæssige fokusområdetypers effektivitet,
bliver sjældent valgt
Selv om medlemsstaterne har flere måder at forbedre de miljømæssige fokusområder på, er de
sjældent blevet anvendt. F.eks. har ingen af de 13 medlemsstater/regioner, der valgte små søer
som en miljømæssig fokusområdetype, opstillet kriterier for at sikre deres naturværdi. På
samme måde er Belgien (Vallonien) den eneste af de 31 medlemsstater/regioner, der har
opstillet begrænsninger for anvendelsen af rå- og hjælpestoffer på arealer med
kvælstofbindende afgrøder, mens kun 4 ud af 21 (Belgien (Flandern), Belgien (Vallonien),
Tyskland og Nederlandene) har gjort dette for efterafgrøders vedkommende. Kun to
medlemsstater (Nederlandene og Polen) har givet landbrugerne lov til at gøre en samlet
indsats for at oprette tilstødende miljømæssige fokusområder, som ville være bedre for miljøet
(en kollektiv tilgang).
7
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0008.png
Medlemsstaternes valg lader til at skyldes nødvendigheden af at finde en balance mellem
den størst mulige fleksibilitet for landbrugerne og den mindst mulige administrative
kompleksitet
På baggrund af den dokumentation, der er indsamlet
25
hidtil, lader det til, at medlemsstaternes
gennemførelsesvalg bl.a. hænger sammen med følgende:
ønsket om at give landbrugerne så mange valgmuligheder som muligt, så de er i stand
til at anvende deres sædvanlige metoder
omkostningerne ved at overholde specifikke kontrolkrav og ved at kortlægge
permanente miljømæssige fokusområdeelementer i et særligt lag af
markidentifikationssystemet
beslutninger, som er truffet under andre af den fælles landbrugspolitiks instrumenter
(f.eks. skovlandbrugsforanstaltninger, som støttes under programmer for udvikling af
landdistrikter), eller som er et resultat af EU's miljølovgivning (f.eks. obligatorisk
anvendelse af efterafgrøder som følge af nitrathandlingsprogrammerne
26
)
lokale omstændigheder og miljøforhold (f.eks. tilstedeværelsen af terrasser eller en
udbredt seminaturlig vegetation).
Det er ikke muligt at fastslå på nuværende tidspunkt, om nogen af disse elementer har spillet
en dominerende rolle.
2.2.
Landbrugernes anvendelse af miljømæssige fokusområdetyper
Kravet om miljømæssige fokusområder dækker langt størstedelen af EU's agerjord. Det
lader til, at arealdækningen var stabil mellem 2015 og 2016
I 2015 faldt 70 % af EU's
27
samlede areal med agerjord ind under kravet om miljømæssige
fokusområder. Andelen var 69 % i 2016. For den resterende del af agerjorden gælder, at:
den ikke er omfattet af den direkte betalingsordning (f.eks. fordi landbrugeren ikke har
søgt om støtte)
den er fritaget på grund af landbrugets størrelse (under 15 ha agerjord)
den tilhører økologiske landbrug eller ordningen for mindre landbrugere
den har en høj andel af græsarealer eller
den ligger i lande, der anvender undtagelsen på grund af skovbeliggenhed.
25
26
Se fodnote 24.
I henhold til Rådets direktiv 91/676/EØF ("nitratdirektivet").
27
Se kapitel 1.2 vedrørende datatilgængelighed.
8
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
På EU-plan er procentdelen af miljømæssige fokusområder, der er anmeldt af
landbrugerne, næsten dobbelt så stor som de obligatoriske 5 % på landbrugsbedriftsniveau.
De tre vigtigste miljømæssige fokusområder er knyttet til produktive eller potentielt
produktive arealer.
I 2015 blev 8 mio. ha jord anmeldt som miljømæssige fokusområder, hvilket udgør 13 % af
den agerjord, der falder ind under kravet, og 10 % efter anvendelse af vægtningsfaktorerne
(procentdelene kan variere på landbrugsbedriftsniveau). Det er væsentligt mere end det
lovgivningsmæssige krav på 5 % på landbrugsbedriftsniveau. I 2016 lå tallene på henholdsvis
15 % og 10 %, og der var en lille stigning på 130 000 ha.
I 2015 var de hyppigst anmeldte miljømæssige fokusområdetyper dem, der er knyttet til
produktive eller potentielt produktive landbrugsarealer (figur 2):
kvælstofbindende afgrøder (37,4 % af de fysiske miljømæssige fokusområder)
efterafgrøder (33,2 %)
arealer, der ligger brak (25,9 %).
Efter anvendelse af vægtningsfaktorerne nåede kvælstofbindende afgrøder og efterafgrøder op
på 54 % af de samlede vægtede miljømæssige fokusområder (henholdsvis 39 % og 15 %).
Dette udgjorde 5,4 % af den agerjord, der er omfattet af kravet, og det lader til, at det har
bidraget til overskridelsen af de obligatoriske 5 % på landbrugsbedriftsniveau. Andre områder
som landskabstræk og bræmmer nåede op på henholdsvis 1,7 % og 0,7 %.
Ovennævnte andel af miljømæssige fokusområder på EU-plan forblev ret stabil i 2016, selv
om den varierede mellem medlemsstaterne. Andelen af arealer, der ligger brak, samt arealer
med landskabstræk og bræmmer faldt, mens andelen af arealer med efterafgrøder og
kvælstofbindende afgrøder steg.
Desuden viser 2015-dataene om miljømæssige fokusområdetyper, at de brakarealer,
der blev anmeldt som miljømæssige fokusområder, udgjorde 34 % af de samlede
brakarealer, der er rapporteret i Eurostats statistikker for de pågældende
medlemsstater. Disse samlede arealer faldt med 24 % fra 2000 til 2014, men steg en
smule i 2015.
EU-arealer med bælgfrugter som rapporteret af Eurostat er steget med 20 % siden
2013. Kvælstofbindende afgrøder anmeldt som miljømæssige fokusområder, der blev
valgt af alle medlemsstater undtagen Danmark, dækkede 49 % af sådanne arealer i
2015. Den specifikke rolle, som miljømæssige fokusområder spiller for de forskellige
faktorer, der har indflydelse på tendenserne for arealer med bælgfrugter, kræver en
yderligere vurdering.
9
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0010.png
Figur 2 –
anmeldte
Før vægtningsfaktorerne
Opdeling af
miljømæssige
fokusområder efter
hovedtype på EU-
Efter vægtningsfaktorerne
plan før
og efter anvendelse af vægtningsfaktorerne
37,45%
39,13%
14,87%
33,24%
0,97%
0,08%
25,94%
0,13%
0,00%
4,80%
38,52%
0,65%
0,17%
0,12%
0,00%
0,68%
1,49%
0,00%
Terrasser
Bræmmer
Bræmmer langs skovkanter
Skovklædte arealer
0,00%
1,75%
Terrasser
Bræmmer
Bræmmer langs skovkanter
Skovklædte arealer
Arealer, der ligger brak
Landskabstræk
Skovlandbrug
Lavskov med kort omdriftstid
Arealer, der ligger brak
Landskabstræk
Skovlandbrug
Lavskov med kort omdriftstid
Kilde: Medlemsstaternes anvendelsesdata, 2015 (EU-27, data er ikke tilgængelige for Frankrig)
Fordelingen af miljømæssige fokusområdetyper på medlemsstatsplan og regionalt plan
viser klare geografiske mønstre
En analyse af de miljømæssige fokusområders sammensætning på medlemsstatsplan (figur 3)
og på NUTS-3-regionsniveau (figur 4) viser flere mønstre:
En betydelig andel af landskabstrækkene og bræmmerne findes udelukkende i Irland,
Det Forenede Kongerige og Malta.
Arealer, der ligger brak, er i højere grad til stede i middelhavslande som Spanien,
Portugal og Cypern samt i medlemsstater, der ligger i den boreale biogeografiske
region, såsom Finland og Letland.
Kvælstofbindende afgrøder er fremherskende i Kroatien, Den Tjekkiske Republik,
Italien, Polen og Rumænien.
Efterafgrøder er mere udbredte i Belgien, Danmark, Tyskland, Luxembourg og
Nederlandene.
10
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
1738000_0011.png
Figur 3 – Opdeling af hovedtyperne af miljømæssige fokusområder efter anvendelse af
vægtningsfaktorerne
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Arealer, der ligger brak
Bræmmer langs skovkanter
Terrasser
Lavskov med kort omdriftstid
Landskabstræk
Skovklædte arealer
Bræmmer
Efterafgrøder
Skovlandbrug
Kvælstofbindende afgrøder
Kilde: Medlemsstaternes anvendelsesdata, 2015 (EU-27, data er ikke tilgængelige for Frankrig)
Figur 4 – Geografisk fordeling af de vigtigste kategorier af miljømæssige fokusområdetyper for hver
enkelt NUTS 3-region
Kilde: Medlemsstaternes anvendelsesdata, 2015. Data er ikke tilgængelige for Frankrig og Skotland. Italiens data
er stadig genstand for kontrol. Ikkeklassificerede regioner i Finland hører under undtagelsen på grund af
skovbeliggenhed.
Metoder, som svarer til miljømæssige fokusområder, blev anvendt i tre medlemsstater
Indførelsen af metoder, som svarer til miljømæssige fokusområder, i tre medlemsstater
resulterede i 41 000 ha arealer svarende til miljømæssige fokusområder i 2015, hovedsagelig i
Østrig (næsten 39 000 ha baseret på landbrugs-, miljø- og klimaforanstaltninger, svarende til
65 % af arealet for landets miljømæssige fokusområder). I Nederlandene dækkede
certificeringsordningerne navnlig markbræmmer og nåede op på 2 700 ha (5 % af landets
samlede miljømæssige fokusområder) i 2015. Italien har anvendt tilsvarende foranstaltninger
siden 2016, og anvendelsesdataene er endnu ikke tilgængelige.
11
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
De hovedfaktorer, der almindeligvis bruges til at forklare landbrugernes beslutninger,
gælder tilsyneladende også for deres anvendelse af miljømæssige fokusområder
Både den videnskabelige litteratur og resultaterne af den offentlige høring tyder på, at de
faktorer, der har indflydelse på landbrugernes beslutninger om de miljømæssige
fokusområdetyper, groft sagt kan inddeles i tre kategorier:
økonomiske faktorer, som får dem til at vælge den billigste og mest produktive
miljømæssige fokusområdetype
politiske og administrative faktorer såsom:
o
en begrænset liste over miljømæssige fokusområdetyper, som er udarbejdet af
de nationale myndigheder (f.eks. de lande, der kun har valgt tre eller fire
miljømæssige fokusområdetyper)
o
risikoen for, at de bliver kontrolleret, og at man finder ud af, at de ikke
overholder reglerne (f.eks. hvis en markbræmme overstiger den maksimale
bredde)
o
størrelsen af den administrative byrde (den kan f.eks. reduceres ved hjælp af en
enkeltansøgningsformular, som er udfyldt på forhånd, og som indeholder alle
de landskabstræk, der udgør miljømæssige fokusområder)
landbrugernes opfattelse af og viden om kravet om miljømæssige fokusområder.
Det er ikke muligt at fastslå på nuværende tidspunkt, om nogen af disse elementer har spillet
en dominerende rolle.
3. Observationer af de miljømæssige fokusområders potentielle
indvirkninger på miljøet og klimaet
Dette kapitel indeholder en nærmere beskrivelse af de valgte miljømæssige fokusområders
mulige indvirkninger på
miljøet,
sådan som det fremgår af beregneren for miljømæssige
fokusområder, der er omhandlet i afsnit 1.2, og en gennemgang af udvalgt litteratur. De
simuleringer, der foretages med beregneren for miljømæssige fokusområder, tager højde for
de potentielle indvirkninger af de miljømæssige fokusområders sammensætning på regionalt
NUTS-3-niveau ved hjælp af samlede scorer, der ikke skal betragtes som absolutte værdier.
Resultatet afspejler de miljømæssige fokusområdetypers karakteristika og kontekst, men
sætter ikke tal på de reelle indvirkninger, som også afhænger af forvaltningsmetoderne på
landbrugsbedriftsniveau, der ikke er medtaget i simuleringerne.
Eftersom beregneren for miljømæssige fokusområder kun i marginalt omfang dækker de
mulige indvirkninger på
afbødningen af og tilpasningen til klimaændringer,
blev der også
foretaget en kvalitativ vurdering af dette aspekt.
3.1. Potentielle indvirkninger på biodiversiteten
Landskabstræk og arealer, der ligger brak, lader til at være de miljømæssige
fokusområdetyper, som har den gavnligste virkning på biodiversiteten
Ifølge beregneren for miljømæssige fokusområder kunne alle sammensætninger af
miljømæssige fokusområdetyper, der er observeret på regionalt NUTS-3-niveau, have en
positiv indvirkning på biodiversiteten, men i forskellig grad. Den laveste score sås i regioner,
12
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
hvor efterafgrøderne udgjorde over 70 %. Den højeste potentielle indvirkning var forbundet
med sammensætninger af miljømæssige fokusområder, hvor landskabstræk var mest
fremherskende (over 50 % af regionens samlede miljømæssige fokusområder), efterfulgt af en
sammensætning, hvor arealer, der ligger brak, var fremherskende (over 70 %).
Hvad artsgrupperne angår, viser analysen, at landskabstræk har en positiv indvirkning på
hvirvelløse dyr og landplanter, mens tilstedeværelsen af bræmmer og arealer, der ligger brak,
giver en højere positiv indvirkningsscore for krybdyr og padder.
Resultater fra anden videnskabelig litteratur bekræfter også disse observationer. De tyder
endvidere på, at blandt landskabstrækkene er den mest positive potentielle indvirkning på
biodiversiteten forbundet med levende hegn, markbræmmer og traditionelle stengærder,
eftersom de giver levesteder til insekter og leddyr, fugle og planter.
Miljømæssige fokusområder kan have en gavnligere indvirkning på biodiversiteten, hvis
der er taget højde for passende forvaltningsmetoder
Observationerne viser forvaltningsmetodernes betydning, når det gælder om at øge de
miljømæssige fokusområders indvirkninger på miljøet.
Resultaterne af beregneren for miljømæssige fokusområder tyder på, at den positive
indvirkning på biodiversiteten sandsynligvis vil variere alt efter de forskellige
forvaltningskrav for de enkelte miljømæssige fokusområdetyper. For arealer, der ligger brak,
afhænger den f.eks. af dækningen og de plantearter, der er sået. Når det gælder biodiversiteten
og navnlig bestøvere, opnås den største indvirkning ved at så vilde blomster, mens det giver
den mindste indvirkning at lade jorden være bar. Naturgenskabelse er også en god måde at
fremme biodiversitet og bestøvning på.
Foruden dækningens art peger litteraturen også på vigtigheden af ikkeintensive metoder til
forvaltning af de ikkeproduktive miljømæssige fokusområder, f.eks. lange brakperioder eller
undladelse af at bruge pesticider, da sådanne metoder mindsker forstyrrelsen af de relevante
levesteder, navnlig i fuglenes yngleperiode.
Det lader til, at såning af blandede plantearter som efterafgrøder/plantedække har en positiv
indvirkning på biodiversiteten. Ifølge litteraturen kan de positive indvirkninger således
forstærkes, hvis blandingerne omfatter planteblandinger, der er beregnet på at komme
bestøvere og fugle til gavn, og når de får lov til at blomstre og sætte frø.
De resultater, man er nået frem til med hensyn til valget af plantearter, gælder også for
kvælstofbindende afgrøder, selv om simuleringerne også viste, at
Vicia faba
måske giver en
højere score end andre arter. Hvad andre miljømæssige fokusområdetyper angår, afhænger de
kvælstofbindende afgrøders potentielle positive indvirkninger også af forvaltningstypen, f.eks.
dyrkningshyppighed og ekstensiv forvaltning.
3.2. Andre potentielle indvirkninger
3.2.1. Potentielle indvirkninger på økosystemtjenesterne
Landskabstræk giver de bedste resultater, når det gælder deres potentielle positive
indvirkning på økosystemtjenesterne
13
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
Resultaterne af beregneren for miljømæssige fokusområder tyder på, at ud af de forskellige
sammensætninger af miljømæssige fokusområdetyper på regionalt NUTS-3-niveau viser
tilstedeværelsen af fremherskende landskabstræk på over 50 % af regionens samlede
miljømæssige fokusområder den mest positive potentielle indvirkning på
økosystemtjenesterne som helhed.
En yderligere analyse af den videnskabelige litteratur viser, at landskabstrækkenes positive
indvirkning på økosystemtjenesterne kan forstærkes ved at sikre, at de har en passende
blomsterdiversitet, vegetationsstruktur og forvaltning. For bræmmers vedkommende er deres
placering og størrelse af afgørende betydning.
Andre miljømæssige fokusområdetyper kan have en vis positiv indvirkning på nogle
økosystemtjenester, navnlig hvis der indføres visse forvaltningsregler, og hvis valget af
såede arter opfylder nogle specifikke krav
Efterafgrøder giver gode resultater, hvad angår deres indvirkning på ferskvands kemiske
tilstand. Simuleringer ved hjælp af beregneren for miljømæssige fokusområder viser f.eks., at
deres indvirkning kan forstærkes ved at bruge blandinger af forskellige arter. De viser også, at
de arter, som landbrugerne hyppigst anmelder som efterafgrøder (f.eks.
Lolium perenne,
Lolium multiflorum, Sinapis alba
og
Raphanus sativus),
giver en bedre score, når de sås som
en blanding i stedet for enkelte arter. Endvidere kan arter med forskellige næringsbehov og
rodsystemer være mere effektive til at mindske risikoen for kvælstofudvaskning.
Den positive indvirkning, som arealer, der ligger brak, har på økosystemtjenesterne, afhænger
tilsyneladende også af valget af såede arter. Vilde frøblandinger og bare brakarealer med
vinterstubbe og naturligt genskabt vegetation giver nemlig bedre resultater end græs. Enhver
dækning af brakarealer er dog velkommen, eftersom bar jord giver den laveste score i forhold
til økosystemtjenesterne og kan have negative indvirkninger på grund af den højere risiko for
jorderosion. Arealer, der ligger brak, giver også bedre resultater, hvis de ikke røres i en lang
periode.
Kvælstofbindende afgrøders indvirkning kan også afhænge af valget af plantearter og
forvaltning. En lavere dyrkningshyppighed reducerer nemlig kvælstofudvaskning,
fosfatafstrømning og risikoen for jorderosion.
3.2.2. Potentielle indvirkninger på klimaet
Ud fra et klimatilpasningsperspektiv vil indførelsen af miljømæssige fokusområder kunne
fremme landbrugsbedrifternes modstandsdygtighed over for klimaændringer, f.eks. gennem
øget anvendelse af landskabstræk. Afbødningen af klimaændringer vil kunne forbedres ved
hjælp af øget dyrkning af bælgfrugter og den heraf følgende erstatning af kvælstofgødning
med kvælstofbinding. Den gavnlige effekt på jordens kulstoflagre, som skovlandbrug og
skovrejsning medfører, vil ligeledes kunne forbedre kulstofbindingen i EU's arealanvendelse.
Jordens kulstofbinding er direkte afhængig af jordens biodiversitet. Dette understreger
forbindelsen og det mulige samspil mellem en forbedring af biodiversiteten på
landbrugsbedrifter og afbødningen af klimaændringer.
14
 kom (2017) 0152 - Ingen titel
4. Konklusioner
2016 var det andet år, hvor kravet om miljømæssige fokusområder var gældende. De data, der
hidtil er indsamlet fra 19 medlemsstater, tyder på, at der ikke skete nogen stor ændring i det
andet år, hverken i den måde, de nationale myndigheder kører systemet på, eller hos
landbrugerne, som generelt overholdt kravet på samme måde som i det første år. Derfor var
der stort set ingen ændring i andelen af jord, som hører under de miljømæssige fokusområder,
de samlede arealer, landbrugerne anmeldte som miljømæssige fokusområder, og andelen af
forskellige miljømæssige fokusområdetyper i disse arealer.
Den samlede procentdel af anmeldte miljømæssige fokusområder på agerjord er næsten
dobbelt så stor som de 5 %, der kræves på landbrugsbedriftsniveau. Dette er opnået ved først
og fremmest at anvende produktive og potentielt produktive miljømæssige fokusområder,
nemlig kvælstofbindende afgrøder, efterafgrøder og arealer, der ligger brak. Andre
miljømæssige fokusområder, herunder landskabstræk, har kun givet et lille bidrag til de
samlede anmeldte miljømæssige fokusområder.
Analysen tyder på, at de miljømæssige fokusområdetypers miljøfordele ikke kun afhænger af
deres antal, men også af deres kvalitet, som er forbundet med specifikke betingelser og
forvaltningskrav såsom:
jorddækkets type på arealer, der ligger brak, forskellige blandinger af afgrøder for
efterafgrødernes vedkommende og af afgrødegrupper for de kvælstofbindende
afgrøders vedkommende
høstordning, henliggeperioder og anvendelsen af kemiske stoffer
diversitet i vegetationsstrukturen for landskabstræk samt bræmmers placering og
størrelse.
Ændringerne af den afledte lovgivning om grøn omstilling, som Kommissionen i øjeblikket
arbejder på, er et vigtigt skridt i retning af bedre forvaltningsmetoder foruden: i) et forbud
mod brugen af plantebeskyttelsesmidler på (potentielt) produktive miljømæssige
fokusområder, ii) afklaring og fastlæggelse af henliggeperioderne for visse miljømæssige
fokusområdetyper og iii) strømlining af de krav, der kan have afholdt landbrugerne fra at
anvende nogle af de miljømæssige fokusområder, som har den gavnligste indvirkning på
miljøet, nemlig landskabstræk og bræmmer.
Kommissionen vil fortsætte sine overvejelser om dette emne og medtage det som et led i den
kommende evaluering af den grønne omstilling. Nærværende rapport vil give et nyttigt bidrag
til denne evaluering, hvor alle aspekter af den grønne omstilling vil blive medtaget, herunder
de miljømæssige fokusområder. Evalueringen vil herefter indgå i den næste fase af
moderniseringen og forenklingen af den fælles landbrugspolitik med henblik på at opnå det
størst mulige bidrag til opfyldelsen af Kommissionens 10 prioriteter og de bæredygtige
udviklingsmål.
På baggrund af ovenstående betragtninger foreslår Kommissionen ikke at ændre forordning
(EU) nr. 1307/2013 ved at sætte procentdelen af miljømæssige fokusområder op.
15