kom (2017) 0420 - Ingen titel

Europaudvalget 2017
KOM (2017) 0420
Offentligt

EUROPA-

KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 8.8.2017

COM(2017) 420 final

RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG RÅDET

om gennemførligheden af et finansielt instrument, der kan lette sikker og forsvarlig

skibsophugning

kom (2017) 0420 - Ingen titel

NDLEDNING

Hvert år sælges hundredvis af store skibe til ophugning på tidevandskysterne i Sydasien

. De

negative virkninger af denne praksis på miljøet og menneskers sundhed er udførligt

dokumenteret

. Vanskeligheder i forbindelse med håndhævelsen af Baselkonventionen

med

hensyn til skibe samt det europæiske forbud mod eksport af farligt affald uden for OECD

førte til vedtagelsen af henholdsvis Hongkongkonventionen i 2009

og den europæiske

forordning om ophugning af skibe i 2013

. Ved anvendelse af muligheden, der er omhandlet i

artikel 1, stk. 2, i Hongkongkonventionen, indeholder forordningen om ophugning af skibe

strengere krav end konventionen, især med hensyn til sundhed, sikkerhed og miljø.

Artikel 29 ("Finansielt incitament") i forordning (EU) nr. 1257/2013 om ophugning af skibe

opfordrer Kommissionen til at forelægge en rapport om "hvorvidt der er muligt at skabe et

finansielt instrument, der kan lette en sikker og forsvarlig skibsophugning og lader den, hvis

det er hensigtsmæssigt, ledsage af et lovgivningsmæssigt forslag". Denne rapport er indsendt

for at overholde denne rapporteringsforpligtelse. Den opsummerer først den nuværende

lovgivningsmæssige tilgang til de problemer, der er opstået i forbindelse med ophugning af

skibe (I). Derefter præsenteres status for undersøgelser af gennemførligheden af et finansielt

incitament til sikker og forsvarlig ophugning af skibe (II), hvor den nye

skibsophugningslicens indføres (III). Rapporten indeholder ligeledes et resumé af

interessenters feedback (IV) og afsluttes med en konklusion (V).

Forordningen om ophugning af skibe indfører instrumenter i en tydelig rækkefølge. Det

primære instrument, med en tidsplan for oprettelse og et sæt relaterede forpligtelser, der er

udtrykkeligt angivet i forordningen, er den europæiske liste over ophugningsanlæg. Fra en

dato, der falder senest den 31. december 2018, må alle skibe under EU-medlemsstaternes flag

kun ophugges på de anlæg, der er anført på listen. Den første liste over 18 kompatible anlæg i

EU blev offentliggjort i december 2016

. Yderligere anlæg uden for EU kan tilføjes listen fra

NGO Shipbreaking Platform, liste over alle skibe, der blev ophugget i hele verden i 2016,

Jf. Science for Environment Policy, udgave 55, juni 2016,

http://www.shipbreakingplatform.org/shipbrea_wp2011/wp-content/uploads/2017/02/Stats-Graphs_2016-List_FINAL1.pdf

http://ec.europa.eu/environment/integration/research/newsalert/pdf/ship_recycling_reducing_human_and_environmental_impacts_55si_en.p

Baselkonventionen om kontrol med grænseoverskridende transport af farligt affald og bortskaffelse heraf blev

vedtaget den 22. marts 1989;

http://www.basel.int/theconvention/overview/tabid/1271/default.aspx

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1013/2006 af 14. juni 2006 om overførsel af affald

http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?qid=1454069470717&uri=CELEX:02006R1013-20160101

Hongkongkonventionen om sikker og miljømæssigt forsvarlig ophugning af skibe. For at træde i kraft skal

HKC ratificeres af 15 stater, der repræsenterer ikke mindre end 40 % af verdensflådens tonnage og en

kombineret maksimal årlig skibsophugning på mindst 3 % af flådens tonnage i de ratificerende stater. Pr. februar

2017 var HKC endnu ikke trådt i kraft, idet den blev ratificeret af fem lande, herunder EU-medlemsstaterne

Frankrig og Belgien og ingen stat med en høj volumen af stor skibsophugning

http://www.imo.org/en/About/conventions/listofconventions/pages/the-hong-kong-international-convention-for-the-safe-and-

environmentally-sound-recycling-of-ships.aspx

Forordningen har et særligt fokus på alle handelsskibe i EU-farvande og skibe, der sejler under EU-

medlemsstaternes flag. Forordningen afspejler ikke kun kravene i HKC, men tilføjer også strengere miljø- og

sikkerhedskrav, som godkendt i artikel 1, stk. 2, i HKC.

"Forordningen om ophugning af skibe"

–

Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1257/2013 af 20.

november 2013 om ophugning af skibe;

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1257

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships/pdf/list_ship_recycling_facilities.pdf

kom (2017) 0420 - Ingen titel

2017

. Eftersom listen understøttes af vurderinger og inspektioner af anlæggene, der er

uafhængige af erhvervslivets interesser, bidrager den med en unik anerkendt merværdi til

sektoren. Skibsophugningsvirksomheder kan få eksklusiv adgang til ophugning af skibe, der

sejler under EU-medlemsstaternes flag til gengæld for høje performancestandarder. På samme

måde kan skibsredere styrke troværdigheden af deres mandat for socialt ansvar og begrænse

deres ansvar i forbindelse med ophugning, som ikke overholder internationale standarder, ved

at ophugge deres skibe i anlæg, der står opført på listen. Desuden kan den europæiske liste

som det eneste instrument af sin art være et incitament til forbedringer også for skibe, der ikke

sejler under EU-medlemsstaternes flag, hvilket kunne fremme lige konkurrencevilkår på

internationalt plan.

I artikel 29 og betragtning 19 henviser forordningen om ophugning af skibe til et muligt nyt

finansielt instrument som en beredskabsforanstaltning mod mulige risici for omgåelse af den

europæiske liste

. Omgåelse ville bestå i skibe, der skifter til flag uden for EU for at lette

ophugning i et værft, der ikke står på den europæiske liste. Profitmaksimering er et centralt

element i denne risiko: Markedet for ophugning af skibe er hovedsagelig præget af værfter,

der ligger under internationale standarder, der kan tilbyde bedre priser for udtjente skibe som

følge af lave arbejdsomkostninger, eksterne sundheds- sikkerheds- og miljøfaktorer,

utilstrækkelige investeringer i maskineri og lille eller ingen kapacitet til håndtering af farligt

affald. Resultatet, som det nævnes, er at "princippet om, at forureneren betaler, normalt ikke

følges" inden for ophugning af skibe

. Et finansielt incitament ville sigte mod at udligne

forskelle i overskud mellem ophugning i værfter, som ikke overholder internationale

standarder og ophugning i værfter, der står opført på den europæiske liste.

Meddelelsen fra 2008 om en EU-strategi for ophugning af skibe

og konsekvensanalysen for

2012

havde begge foregrebet den trinvise tilgang, der afspejles i forordningen.

II.

TATUS FOR UNDERSØGELSER AF ET MULIGT FINANSIELT INSTRUMENT

Der blev allerede overvejet et finansielt instrument forud for vedtagelsen af

Hongkongkonventionen. En undersøgelse fra 2005

opfordrede til en "fond til

Kommissionen er i færd med at gennemgå 22 ansøgninger om optagelse på listen modtaget fra

skibsophugningsanlæg i Kina, Indien, Tyrkiet og USA.

Artikel 29 indeholder rapporteringsforpligtelsen; Betragtning 19 indeholder yderligere detaljer, idet den

understreger det mulige incitaments flagneutrale tilgang, der har fokus på skibsredere.

Jf. også Milieu&COWI, Study in relation to options for new initiatives regarding dismantling of ships

–

Note

on the ship dismantling fund, Pros and cons of the three options, s. 17, august 2009

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships/pdf/fund_note.pdf

Meddelelse KOM(2008) 767 endelig af 19. november 2008 "En EU-strategi for forbedret ophugning af skibe"

og arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene med et resumé af konsekvensanalysen for en EU-strategi

for forbedret ophugning af skibe SEC(2008) 2846: "Hvis det viser sig, at [...] markedsdeltagernes reaktioner ikke

giver de ønskede resultater, bør et system med en fond, der gennemfører "forureneren betaler"-princippet, tages

op til overvejelse."

Konsekvensanalyse, der ledsager forslaget til forordning om ophugning af skibe (SWD(2012) 47 final),

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships/pdf/Impact%20Assessment.pdf

"Hvis der fortsat er problemer med

overholdelse, kan der gennemføres yderligere aktioner på EU-plan, såsom oprettelsen af en EU-fond til

skibsophugning."

kom (2017) 0420 - Ingen titel

skibsophugning", der havde til opgave at opkræve gebyrer og udbetale midler til miljøvenlig

ophugning. Oprettelsen af en "obligatorisk livsforsikring" blev ligeledes overvejet for at

dække omkostningerne ved ren ophugning. Hongkongkonventionen har en anden tilgang. Den

indeholder en "finansieringsklausul" i sin artikel om teknisk samarbejde på grundlag af

frivillige bidrag. Klausulen henviser ikke til princippet om, at forureneren betaler. Udenfor

EU indførte Kina en kombineret finansiel ordning for bygning og ophugning af skibe, der

sejler under kinesisk flag i 2013; Ordningen blev fornyet i 2016.

I december 2014 bestilte Kommissionen en undersøgelse, der skulle ligge til grund for den

foreliggende rapport. Undersøgelsen skulle bygge på tidligere undersøgelser

og tage fat om

mangler i forskningen, herunder de finansielle midler, der skal genereres og udbetales,

virkninger på konkurrencen, administrative byrder og juridiske følger f.eks. i forhold til

Verdenshandelsorganisationen og EU-lovgivning. Undersøgelsen havde også til formål at

bidrage til udformningen af et operationelt instrument, der skal fremme sikker og miljøvenlig

ophugning af skibe.

Undersøgelsen blev offentliggjort i juni 2016

. Den kasserede flere muligheder, der var

blevet undersøgt i tidligere undersøgelser med følgende begrundelser:

Løsningskategori

(Ikke-finansielle

instrumenter)

Løsningsmulighed

(Ikke-finansielle

foranstaltninger, f.eks.

sanktioner over for

næstsidste ejer)

Væsentlig mangel

(Let at omgå eller stimulere yderligere

omgåelsesadfærd og/eller mangel på

passende håndhævelsesmekanisme.)

Instrumenter, der

forpligter skibsejerne til

at rejse den nødvendige

kapital gennem en

privatforvaltet

mekanisme, der er

tilknyttet et unikt skib

Svær at overføre i tilfælde af ejerskifte; står

Skibsophugningsgaranti

ikke i rimeligt forhold til skibe, der sjældent

anløber EU-havne.

Svær at overføre i tilfælde af ejerskifte; står

Skibsophugningskonto

ikke i rimeligt forhold til skibe, der sjældent

anløber EU-havne.

Manglende "forsikret genstand" på grund af

manglende uforudsete hændelser, bortset fra

Skibsophugningsforsikring

tab af skib på grund af en ulykke. Ikke

gennemførlig som separat instrument.

Havneafgift

Høj administrativ byrde for havne; muligvis

ikke i overensstemmelse med WTO; skal

eventuelt betragtes som skat uden for EU's

Instrumenter, der

forpligter skibsredere til

at bidrage til en offentlig

The Ship Recycling Fund

–

Financing environmentally sound scrapping and recycling of sea-going ships,

Ecorys (2005)

http://www.shipbreakingplatform.org/shipbrea_wp2011/wp-content/uploads/2011/11/ECORYS-

survey-on-a-ship-recycling-fund.pdf

Jf. især Ecorys 2005 for Greenpeace, COWI/Milieu 2009 for Kommissionens konsekvensanalyse, Profundo

2013 Financial mechanisms to ensure responsible ship recycling, Milieu 2013 for Europa-parlamentet. Det skal

bemærkes, at eksisterende undersøgelser, bortset fra undersøgelsen i 2016, der blev gennemført som

udgangspunkt for den foreliggende rapport, alle er dateret forud for vedtagelsen af forordningen om ophugning

af skibe i dens endelige udgave.

Ecorys, DNV-GL, Erasmus School of Law, "Financial instrument to facilitate safe and sound ship recycling",

juni 2016.

http://ec.europa.eu/environment/waste/ships/pdf/financial_instrument_ship_recycling.pdf

kom (2017) 0420 - Ingen titel

Løsningskategori

ordning (en fond), der er

baseret på betalinger, der

skal erlægges, når de

anløber EU-havne.

Løsningsmulighed

Væsentlig mangel

kompetence.

III.

KIBSOPHUGNINGSLICENS

Undersøgelsen fra 2016 identificerer en ny mulighed - skibsophugningslicens. Licensen er et

forsøg på at kombinere fordelene ved de kasserede løsningsmuligheder og samtidig overvinde

ulemperne herved. Dens vigtigste principper er som følger:

1. Skibe, der anløber EU-havne, ville på forhånd modtage en licens fra et centralt agentur

(f.eks. et eksisterende EU-agentur). Licensen ville være et instrument inden for stats-

og forvaltningsret

2. Skibsrederne bliver opkrævet et bidrag, når de ansøger om licensen. Bidraget skal

dække et mindre administrationsgebyr (0,8 %) og en præmie, der er øremærket til det

enkelte skib (99,2 %);

3. Den præmie, der opkræves, vil afhænge af den kapital, der skal akkumuleres for at

lukke finansieringshullet mellem ophugning i et værft, som ikke overholder

internationale standarder, og ophugning i et værft, der står opført på den europæiske

liste i slutningen af skibets levetid. Præmien vil også afhænge af den tid, der skal

bruges til at akkumulere kapitalen;

4. Det fulde finansieringsbeløb vil blive udbetalt til skibets endelige ejer på betingelse af,

at skibet er blevet sendt til et ophugningsanlæg, der står opført på den europæiske

liste;

5. Sanktionen for ikke at vælge ophugning i et anlæg, der står opført på den europæiske

liste, ville være bortfald af de erhvervede rettigheder;

6. For at undgå et system, der ikke er rimelig i forhold til skibe med enten høj eller lav

anløbsfrekvens, ville gyldigheden af licensen være tidsbaseret frem for baseret på

antallet af anløb (dvs. månedslicenser ville være billigere end årlige licenser, men det

ville medføre en mindre ret til betaling ved udtjente skibe). Der kunne udtænkes mere

forfinede kriterier, der f.eks. ville komme skibe til gode, der er designet til lettere

ophugning.

Undersøgelsen identificerer nogle af de mulige virkninger

ved oprettelse af en

skibsophugningslicens og beskriver overvejelserne for gennemførelse heraf

, herunder et

EU-agenturs rolle (nyt eller eksisterende), anvendelsen af bortfaldne midler og en simpel

ordning for skibe, der sejler under tredjelandes flag.

Jf. afsnit 4 i Ecorys, DNV-GL, Erasmus School of Law, juni 2016 (en oversigt over virkninger efter licenspris

findes på side 83).

Jf. afsnit 5.2 i Ecorys, DNV-GL, Erasmus School of Law, juni 2016.

kom (2017) 0420 - Ingen titel

IV.

EEDBACK FRA INTERESSENTER

række

Det Europæiske Økonomiske og Sociale Udvalg (EØSU)

interessentorganisationer har udtalt sig om skibsophugningslicensen.

EØSU vedtog en udtalelse om sagen den 19. oktober 2016

. I udtalelsen benævnes

skibsophugningslicensen "en gradvis, finansiel mekanisme, der kan håndhæves" og opfordrer

Europa-Kommissionen til at oprette den. NGO Shipbreaking Platform

–

paraplyorganisation for forskellige ngo'er, der er involveret i ophugning af skibe

–

fagforbundet IndustriAll og SEA EUROPE (Shipyards' and Maritime Equipment Association)

udstedte en fælles erklæring, der støtter konklusionerne i EØSU's udtalelse den 20. oktober

2016.

Sammenslutningen af europæiske havne, ESPO, tilbagekaldte sin indsigelse mod det

finansielle incitament i 2015, idet licensen undgår den største mangel ved et tidligere koncept,

hvor det var havne, der skulle opkræve bidragene.

Rederiorganisationer under ECSA (European Community of Shipowner Associations), den

asiatiske rederisammenslutning ASA og Det Internationale Skibsfartkammer, ICS, reagerede

på offentliggørelsen af undersøgelsen i juli 2016. Deres holdning er, at

skibsophugningslicensen vil forstyrre bestræbelserne på at ratificere Hongkongkonventionen.

juridisk

udtalelse

fra

rederiernes

organisationer

beskriver

yderligere

skibsophugningslicensen som en "primær finanspolitisk foranstaltning" og vurderer, at EU

ikke har kompetence til at administrere en ophugningsordning for skibe inden for EU og

konkluderer, at den er i modstrid med De Forenede Nationers havretskonvention (UNCLOS),

Verdenshandelsorganisationens regler og princippet om fælles men differentieret ansvar. Det

skal bemærkes, at flere af disse punkter er behandlet i undersøgelsen fra 2016, der er bestilt af

Kommissionen

Derimod offentliggjorde NGO Shipbreaking Platform et holdningsdokument i oktober 2016

der støtter de juridiske argumenter i undersøgelsen fra 2016. Analysen understreger, at

skibsophugningslicencen ikke ville udgøre en "handelshindring" som frygtet af rederiernes

organisationer, hvilket var det vigtigste argument for uforenelighed med

Verdenshandelsorganisationens regler, både hvad angår varehandel, handel med skibe eller

handel med stål fra udtjente skibe. I analysen hedder det ligeledes, at forordningen om

ophugning af skibe udgør et supplement til aktionen i Hongkongkonventionen som godkendt i

EØSU's udtalelse: Ophugning af skibe og genanvendelsessamfundet, EESC-2016-00456. Vedtagelse: 202 for,

2 imod, 3 hverken for eller imod.

http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.en.ccmi-opinions.38327

Bilag B ("WTO compliance") og C ("Extraterritoriality and SRL") i undersøgelsen fra 2016 understreger, at a)

der er indlysende juridiske grunde til ikke at identificere skibsophugningslicensen som en "finanspolitisk

foranstaltning", b) EU ville handle inden for sit kompetenceområde, c) skibsophugningslicensen netop forhindrer

forskelsbehandling af skibe, der sejler under tredjelandes flag og d) retspraksis peger på, at der er stor

sandsynlighed for forenelighed med WTO-reglerne.

NGO Shipbreaking Platform, Make the Polluter pay! Why we need the EU Ship Recycling Licence,

http://www.shipbreakingplatform.org/shipbrea_wp2011/wp-content/uploads/2016/10/Position-Paper-

FINANCIAL-INCENTIVE-Final-Version.pdf

kom (2017) 0420 - Ingen titel

HKC, og som generelt fremmet under De Forenede Nationers havretskonvention (UNCLOS),

hvor rederiernes organisationer har tendens til at se en konflikt mellem retsforskrifter.

ONKLUSION

Kommissionen anerkender fordelene ved en eventuel skibsophugningslicens, som er den mest

lovende mulighed, der er blevet undersøgt hidtil. Ikke desto mindre er Kommissionen

opmærksom på, at en række spørgsmål bør analyseres yderligere, herunder med hensyn til

foreneligheden af et sådant muligt finansielt instrument med EU-retten og folkeretten.

I overensstemmelse med den gradvise tilgang, der første gang blev beskrevet i

Kommissionens meddelelse fra 2008 og konsekvensanalysen fra 2008, og som går igen i den

endelige udgave af forordningen om ophugning af skibe, vil behovet for yderligere

foranstaltninger vedrørende finansielle incitamenter blive vurderet senere på grundlag af en

analyse af anvendelsen og virkningerne af den europæiske liste over ophugningsanlæg.