Europaudvalget 2017
KOM (2017) 0494
Offentligt
1790882_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 22.9.2017
COM(2017) 494 final/2
CORRIGENDUM
This document corrects document COM(2017) 494 final of 13.9.2017.
Concerns the Danish, Czech, Maltese, Polish and Slovak linguistic versions.
Deletes markings on the cover page.
The text shall read as follows:
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET
EUROPÆISKE RÅD, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE
UDVALG OG REGIONSUDVALGET
Åbenhed over for udenlandske direkte investeringer under samtidig beskyttelse af
væsentlige interesser
DA
DA
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0002.png
1. Indledning
Den 10. maj 2017 udsendte Europa-Kommissionen oplægget om styring af globaliseringen
1
og indledte dermed debatten om, hvordan vi kan udnytte globaliseringen på en måde, så den
er til gavn for alle. I oplægget blev der lagt stor vægt på Den Europæiske Unions (EU)
urokkelige indsats for at opbygge en åben, bæredygtig, fair og regelbaseret global
handelsorden gennem internationalt samarbejde. EU vil imidlertid ikke tøve med at gribe ind
for at beskytte sine borgere og erhvervslivet, når andre lande eller udenlandske virksomheder
anvender illoyal handelspraksis eller giver anledning til betænkeligheder vedrørende
sikkerheden og den offentlige orden.
Disse principper finder fuld anvendelse ved udenlandske direkte investeringer fra tredjelande,
som indgår i EU's fælles handelspolitik. Udenlandske direkte investeringer er en vigtig kilde
til vækst, jobs og innovation. De har gjort betydelig nytte i såvel EU som i resten af verden.
Derfor ønsker EU at bevare et åbnet investeringsmiljø. Debatoplægget om styring af
globaliseringen redegjorde samtidig for de voksende betænkeligheder vedrørende fænomenet
med udenlandske investorer, især statsejede virksomheder, der foretager strategiske
overtagelser af europæiske virksomheder, som besidder nøgleteknologier. Disse
betænkeligheder sår tvivl om, hvorvidt de gældende regler er gearet til at imødegå sådanne
udfordringer.
Det Europæiske Råd bifaldt Kommissionens initiativ til at styre globaliseringen og især til at
analysere investeringer fra tredjelande inden for strategiske sektorer
2
. Europa-Parlamentet
opfordrede samtidig Kommissionen til sammen med medlemsstaterne at "undersøge
tredjelandes direkte investeringer i EU i strategiske industrier, infrastruktur og vigtige
fremtidige teknologier, eller andre aktiver, som er vigtige af hensyn til sikkerhed og
beskyttelse af adgangen til dem"
3
.
For at imødegå de mulige konsekvenser af tværnationale overtagelser for sikkerheden og den
offentlige orden anvender knap halvdelen af EU's medlemsstater i dag screeningmekanismer i
forbindelse med udenlandske direkte investeringer og forbeholder sig ret til at begrænse
investeringer, som truer deres væsentlige interesser. Til trods for at udenlandske direkte
investeringer har en klar europæisk dimension, er der hverken etableret et systematisk
samarbejde mellem medlemsstaterne eller en fælles EU-tilgang til spørgsmålet.
I denne meddelelse foreslås der derfor nye konkrete skridt med henblik på medlemsstaternes,
og eventuelt Kommissionens, screening af visse udenlandske direkte investeringer i EU
4
. Den
ledsager et forslag til forordning om indførelse af regler for screening af udenlandske direkte
COM(2017) 240 af 10. maj 2017
–
"Oplæg om Styring af Globaliseringen".
Det Europæiske Råds konklusioner fra juni 2017.
3
Europa-Parlamentets beslutning af 5. juli 2017 om opbygning af en ambitiøs industripolitisk EU-strategi som
en strategisk prioritering til fremme af vækst, beskæftigelse og innovation i Europa. Europa-Parlamentets
Udvalg om International Handel er også i færd med at behandle et forslag til EU-retsakt om screening af
udenlandske investeringer i strategiske sektorer (Europa-Parlamentet 2014-2019, B[8-0000/2017] af
20.3.2017).
4
Denne meddelelse vedrører udelukkende udenlandske direkte investeringer fra tredjelande og omfatter ikke
porteføljeinvesteringer.
1
2
2
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0003.png
investeringer fra tredjelande af hensyn til sikkerheden og den offentlige orden i EU samt en
samarbejdsmekanisme for medlemsstaterne og screeningregler på EU-plan.
2. EU er åben for investeringer fra udlandet...
EU har et af de mest åbne investeringsmiljøer i verden.
5
Åbenhed over for udenlandske
investeringer er forankret i EU-traktaterne
6
. EU er verdens største kilde til og mål for
udenlandske direkte investeringer. Ved udgangen af 2015 udgjorde indgående udenlandske
direkte investeringer i EU 5,7 bio. EUR, mens den udgjorde 5,1 bio. EUR i USA og
1,1 bio. EUR i Kina. Samtidig havde investorer i EU udenlandske direkte investeringer i
tredjelande for 6,9 bio. EUR
7
.
Udlandets direkte investeringer i EU er begyndt at stige efter det lave niveau under og efter
finanskrisen, især i perioden 2008-2010. I 2015 nåede de indgående udenlandske direkte
investeringer op på knap 470 mia. EUR, hvilket er over det højeste niveau før krisen som
registreret i 2007
8
. Genopretningen blev understøttet af stigninger i både antallet og værdien
af internationale grænseoverskridende fusioner og overtagelser, som fortsat tegner sig for
hovedparten af de indgående udenlandske direkte investeringer.
Samtidig opstår der nye investeringstendenser blandt
nogle vækstøkonomier, der spiller en
stigende rolle som kilder til udenlandske direkte investeringer.
USA er stadig langt den
største udenlandske investor i EU, men dets andel af de udenlandske investeringer i EU faldt
fra 51,3 % i 1995 til 41,4 % i 2015. Japans andel faldt også, nemlig fra 7,7 % til under 3 % i
samme periode. Samtidig er Brasiliens og Kinas andele steget markant fra henholdsvis 0,2 og
0,3 % i 1995 til 2,2 og 2 % i 2015
9
, og disse to lande er således i dag de femte- og sjettestørste
udenlandske investorer i EU (se nedenstående figurer).
Figur 1: Indgående og udgående udenlandske direkte investeringer fordelt på international
partner ved udgangen af 2015
Se for eksempel OECD's "FDI regulatory restrictiveness index":
http://www.oecd.org/investment/fdiindex.htm.
6
Jf. artikel 63 og 206 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
7
Eurostat.
8
Eurostat.
9
Eurostat.
5
3
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0004.png
Kilde: Eurostat
Figur 2: Udvikling i andelen af indgående udenlandske direkte investeringer for de ti
største investorer i EU
10
Andel af indgående udenlandske
investeringer i EU
(1995 = 100)
1200,0%
1000,0%
United States
Switzerland
800,0%
Canada
Japan
600,0%
Brazil
China, incl. Hong Kong
Norway
400,0%
Russia
Singapore
200,0%
Israel
0,0%
1995
Kilde: Eurostat
2005
2015
EU værdsætter udenlandske investeringer på grund af de betydelige fordele, de
bibringer vores økonomi og samfundet som helhed.
Udenlandske direkte investeringer er
en kilde til vækst og beskæftigelse. De kobler EU's virksomheder sammen med globale
værdikæder, som driver den moderne økonomi. De øger produktiviteten og styrker vores
virksomheders konkurrenceevne ved at forbedre ressourceallokeringen, tilføre kapital,
teknologi og ekspertise, øge konkurrencen, stimulere innovationen og åbne op for nye EU-
eksportmarkeder. De understøtter desuden målsætningerne for investeringsplanen for Europa
samt andre EU-projekter og -programmer. Udgående direkte investeringer i udlandet skaber
fordele svarende til de indgående investeringer, bl.a. med hensyn til 2030-dagsordenen for
bæredygtig udvikling. Af alle disse årsager vil EU fortsat støtte liberaliseringen og
beskyttelsen af investeringer verden over.
Skønt kun 0,4 % af virksomhederne i EU kontrolleres af investorer uden for EU, er disse
virksomhed i gennemsnit meget større end virksomheder, der ejes af investorer fra EU. De
10
Tallene er eksklusive investeringer gennem "special purpose vehicles".
4
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0005.png
tegner sig således for 13 % af den samlede omsætning, 11 % af værditilvæksten og 6 % af den
samlede beskæftigelse i EU
11
.
3. ...men efterhånden som mønsteret i de udenlandske investeringer ændrer sig, er
der behov for at garantere sikkerheden og den offentlige orden
EU's åbenhed for udenlandske direkte investeringer vil ikke ændre sig.
Denne åbenhed
skal imidlertid ledsages af sunde og velfungerende politikker, som for det første kan hjælpe
med at give EU-virksomhederne bedre adgang til markederne i tredjelande, sikre, at alle
følger de samme regler, og beskytte EU-investeringer i tredjelande, og for det andet kan
beskytte aktiver i EU mod overtagelser, som risikerer at skade EU's eller medlemsstaternes
væsentlige interesser.
De udenlandske investeringer er i stigende grad rettet mod nye markeder og strategiske
aktiver, og
statsejede virksomheder spiller en stigende rolle i den globale økonomi
12
. I
nogle økonomier tegner statsejede virksomheder sig for en betydelig andel af de udgående
udenlandske direkte investeringer, nogle gange som led i en erklæret strategi fra regeringens
side
13
.
Foruden et direkte statsligt ejerskab af virksomheder er der også konstateret tilfælde,
hvor nogle virksomheder direkte eller indirekte påvirkes af staten med forskellige midler,
eller hvor staten faciliterer nationale virksomheders overtagelser i udlandet ved navnlig af
lette adgangen til finansiering til under markedsrenten.
I den forbindelse er der i de enkelte tilfælde en risiko for, at de
udenlandske investorer
søger at opnå kontrol over eller indflydelse på europæiske virksomheder, hvis
aktiviteter har direkte betydning for kritiske teknologier, infrastruktur, input eller
følsomme oplysninger.
Denne risiko opstår især, men ikke kun i de tilfælde, hvor
udenlandske investorer ejes eller kontrolleres af staten gennem f.eks. finansiering eller andre
påvirkningsmidler. Sådanne overtagelser kan sætte den pågældende stat i stand til at anvende
aktiverne til skade for ikke alene EU's teknologiske forspring, men også for sikkerheden og
den offentlige orden.
Flere af EU's vigtige internationale partnere har indført og anvender
screeningmekanismer i forbindelse med udenlandske direkte investeringer
som følge af
disse betænkeligheder. Det gælder f.eks. Australien, Canada, Kina, Indien, Japan og USA.
Eksempler på screening af udenlandske direkte investeringer
USA
Siden 1975 har det amerikanske udvalg for udenlandske investeringer (Committee on Foreign
Investment, CFIUS) overvåget og screenet transaktioner, der risikerer at give en udenlandsk
person kontrol over en amerikansk virksomhed, med henblik på at fastslå følgerne af sådanne
transaktioner for den nationale sikkerhed. CFIUS er en tværfaglig tjeneste, som har
kompetence til formelt at kontrollere udenlandske direkte investeringer, mens der i henhold til
loven om udenlandske investeringer og national sikkerhed (Foreign Investment and National
Security Act) fra 2007 også skal foretages en nøje undersøgelse af alle transaktioner
kontrolleret af udenlandske regeringer. Mellem 2009 og 2014 modtog CFIUS 627
11
12
Eurostat.
UNCTAD "World Investment Report 2017: Investment and the Digital Economy".
13
Idem.
5
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0006.png
anmeldelser om udenlandske selskabers foreslåede overtagelser af amerikanske
virksomheder, hvoraf tjenesten formelt har undersøgt omkring 40 %: ud af de 244
anmeldelser, der blev undersøgt, blev 47 (eller omkring 7 % af de screenede aftaler)
tilbagekaldt af de berørte virksomheder i løbet af undersøgelsen, mens én blev annulleret ved
en præsidentiel afgørelse efter CFIUS' undersøgelse.
Kilde: www.treasury.gov/resource-center/international/Pages/Committee-on-Foreign-Investment-in-US.aspx
Australien
I henhold til loven om udenlandske opkøb og overtagelser (Foreign Acquisitions and Take-
Over Act) fra 1975 skal visse foreslåede udenlandske investeringer anmeldes og godkendes
("no-objections notification"), før de kan gennemføres. Finansministeren (med ansvar for de
offentlige udgifter) foretager screeningen under rådgivning fra udvalget for kontrol med
udenlandske investeringer (Foreign Investment Review Board) på grundlag af en række
spørgsmål af national interesse. De brancher, der er udpeget som særlig følsomme i den
forbindelse, er mediebranchen, telekommunikation, transport, forsvarsrelaterede erhverv samt
udvinding af uran og plutonium og nukleare anlæg. Anmeldelseskravene varierer afhængigt af
bl.a. branchen, typen og værdien af overtagelsen, frihandelsaftaler, samt hvorvidt investoren
er en privatperson eller en regering.
Kilde: firb.gov.au
4. EU's handels- og investeringspolitik som drivkraft for et åbent og fair
investeringsmiljø
Mange lande opretholder betydelige hindringer for udenlandske investeringer og tilbyder ikke
foretagender fra EU sammenlignelige investeringsvilkår. Skønt der er sket en større
liberalisering af investeringer, er antallet af nye restriktive foranstaltninger atter steget
14
.
Det er afgørende at sikre lige investeringsvilkår i forhold til tredjelande.
EU's handels- og
investeringspolitik
15
er det bedste redskab til at sikre, at tredjelande tilbyder en
tilsvarende åbenhed over for udenlandske investeringer som EU,
og til at fremme lige
vilkår for foretagender fra EU.
EU arbejder på at oprette
bilaterale eller regionale aftaler med bindende regler og
forpligtelser vedrørende udenlandske investeringer
og især udenlandske direkte
investeringer med en lang række partnere
16
. Disse aftaler sikrer navnlig, at investorer fra EU
har gavn af klarere regler og bedre adgang til udenlandske markeder. Kommissionen ønsker
desuden at indføre bestemmelser for at beskytte intellektuel ejendom, øge gennemsigtigheden
og begrænse særligt handelsforvridende subsidiering for at afrette de statsejede virksomheders
adfærd. De vigtigste fremskridt med hensyn til at sikre et mere åbent, fair og regelbaseret
handels- og investeringsmiljø er beskrevet i Kommissionens meddelelse "En moderne
handelspolitik til at udnytte globaliseringen" og i en rapport om implementeringen af EU's
handelsstrategi "Handel for alle", som vedtages sammen med nærværende meddelelse.
14
Rapport fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om handels- og investeringshindringer 1. januar
–
31. december 2016 (COM(2017) 338 final).
15
Kommissionens meddelelse "Handel for alle
–
En mere ansvarlig handels- og investeringspolitik" (COM (2015)
497).
16
Der pågår forhandlinger på forskellige stadier om frihandelsaftaler med Australien, Canada, Chile,
Filippinerne, Indien, Indonesien, Japan, Mercosur, Mexico, Marokko, New Zealand, Singapore, Vietnam og
Tyrkiet. EU er også i færd med at forhandle om specifikke investeringsaftaler med Kina og Myanmar.
6
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0007.png
EU lægger i den forbindelse også stor vægt på
multilateralt samarbejde og multilateral
regelfastsættelse.
Verdenshandelsorganisationens almindelige overenskomst om handel med
tjenesteydelser (GATS) indeholder specifikke regler for etablering af udenlandske
tjenesteydere, som bl.a. vedrører markedsadgang samt forpligtelser til ikkediskrimination, og
kodeksen for liberalisering af kapitalbevægelser inden for rammerne af Organisationen for
Økonomisk Samarbejde og udvikling (OECD) indeholder regler vedrørende liberalisering af
kapitalbevægelser.
Det skal bemærkes, at disse internationale handels- og investeringsaftaler, som er indgået af
EU og medlemsstaterne, indeholder
undtagelser fra pligten til national behandling og
markedsadgang, som giver underskriverne ret til at træffe foranstaltninger til
beskyttelse af sikkerhedsinteresser eller den offentlige orden,
forudsat at disse
foranstaltninger ikke indebærer en arbitrær eller uberettiget diskriminering eller en skjult
handelsrestriktion.
I 2016 vedtog G20 nogle ledende principper for regelfastsættelse i forbindelse med globale
investeringer
17
, som fokuserer på åbne, ikke-diskriminerende, gennemsigtige og forudsigelige
investeringsvilkår. I 2017 understregede G20-medlemmerne atter betydningen af indbyrdes
handels- og investeringsrammer og deres engagement i at arbejde hen imod lige vilkår.
EU vil fortsætte sin indsats på bilateralt og multilateralt plan for at sikre, at tredjelande
tilbyder en tilsvarende åbenhed over for udenlandske investeringer som EU og sikrer lige
vilkår for foretagender fra EU. EU støtter også drøftelserne i Verdenshandelsorganisationen
om fremme af investeringer.
5. Screening af udenlandske direkte investeringer
5.1. Eksisterende screeningmekanismer i EU-medlemsstaterne
Knap halvdelen af EU's medlemsstater har indført mekanismer til screening af
udenlandske direkte investeringer.
Det gælder Danmark, Finland, Frankrig, Letland,
Litauen, Italien, Polen, Portugal, Spanien, Tyskland, Det Forenede Kongerige og Østrig.
Medlemsstaterne
anvender
forskellige
fremgangsmåder
screeningprocedurernes præcise udstrækning og udformning.
hvad
angår
Med hensyn til deres udstrækning anvendes de fleste eksisterende screeningmekanismer ved
investeringer både i og uden for EU, mens nogle alene anvendes ved investeringer fra
tredjelande, men dog kan indeholde bestemmelser til at modvirke omgåelse af reglerne for at
undgå misbrug. I nogle tilfælde vedrører screeningmekanismerne investeringer i bestemte
strategiske sektorer (f.eks. energi, telekommunikation, transport), mens andre ikke begrænses
til bestemte sektorer. De investeringer, der er genstand for screeningmekanismer, udvælges
typisk på basis af kvalitative kriterier (f.eks. kontrol over målvirksomheden) og/eller
kvantitative tærskler (f.eks. andel af aktier eller stemmerettigheder). Med hensyn til
grundlaget for screeningen er nogle screeningmekanismer begrænset til beskyttelsen af
væsentlige nationale sikkerhedsinteresser, især fremstilling af eller handel med våben,
ammunition, militært udstyr, krigsmateriel osv. De fleste rækker imidlertid ud over
17
Erklæring fra G20-handeslministrene, bilag III, den 9. og 10. juli 2016, Shanghai.
7
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0008.png
forsvarssektoren og vedrører primært beskyttelsen af den offentlige sikkerhed og den
offentlige orden.
Med hensyn til udformningen af screeningprocedurerne findes der hovedsageligt to typer:
mekanismer, som kræver, at investorerne anmelder en investering, før den foretages, og som
bygger på et system med forudgående godkendelse, og mekanismer, som bygger på en
efterfølgende kontrol af investeringer, der allerede er foretaget, med mulighed for at
investorerne frivilligt kan anmelde investeringen med henblik på screening, før den
gennemføres.
De nationale screeningmekanismer udgør en restriktion af kapitalens fri bevægelighed og af
etableringsretten, navnlig for investeringer internt i EU
18
. Traktaten giver imidlertid
medlemsstaterne mulighed for at træffe foranstaltninger til at begrænse disse friheder,
forudsat at de er ikkediskriminerende med hensyn til nationalitet, og at de kan begrundes ud
fra hensyn til især den offentlige sikkerhed eller den offentlige orden eller ud fra tvingende
almene hensyn som defineret af Domstolen, og forudsat at de er i overensstemmelse med
principperne om proportionalitet og retssikkerhed.
5.2. Relevante gældende politikker og instrumenter på EU-niveau
Flere af EU's politikker er med til at sikre fordelene ved udenlandske investeringer og
samtidig begrænse de deraf følgende risici.
Først og fremmest er det et helt grundlæggende krav,
at alle udenlandske investorer i EU
overholder gældende EU- og national lovgivning.
Det omfatter
EU's konkurrenceregler,
som bl.a. vedrører kontrol med fusioner og overtagelser. Hvis en foreslået investering, uanset
dens kilde eller oprindelse, falder ind under EU's fusionsforordning
19
, kan den ikke
gennemføres uden først at blive gennemgået og godkendt af Europa-Kommissionen.
Formålet med denne procedure er at forhindre fusioner, som vil hæmme den effektive
konkurrence i det indre marked betydeligt. En vurdering af en anmeldt fusions forenelighed
efter EU-fusionsforordningen, fokuserer alene på konkurrencen og tager ikke hensyn til
sikkerheden eller den offentlige orden.
Der findes andre relevante regler i
EU-lovgivningen vedrørende sikkerheden i kritiske
infrastrukturer og væsentlige tjenester.
I nogle tilfælde vedrører disse regler
konsekvenserne af udenlandsk ejerskab. Følgende eksempler er værd at nævne:
Flere aktiver er udpeget som værende af kritisk interesse på europæisk plan:
Galileo, Copernicus, Eurocontrol eller de europæiske el- og gastransmissionsnet
20
. Der
skal lægges særlig vægt på sikkerheden, integriteten og ejerskabet i forbindelse med
disse infrastrukturer og behovet for at sikre en kontinuerlig drift heraf. EU-
19
Jf. artikel 63 og 49 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 af 20. januar 2004 om kontrol med fusioner og virksomhedsovertagelser
(EUT L 24 af 29.1.2004, s. 1).
20
Arbejdsdokument fra Kommissionens tjenestegrene (2013) 318.
18
8
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0009.png
lovgivningen om cybersikkerhed
21
indeholder desuden en liste over sektorer, som
leverer væsentlige tjenester, og hvor foretagender skal beskyttes mod cyberangreb
22
.
Nogle EU-retsakter behandler
direkte konsekvenserne af udenlandsk ejerskab.
Der
findes allerede lovgivning om udenlandsk kontrol over visse europæiske aktiver i
specifikke tilfælde, især når EU fastsætter kriterier for godkendelse af foretagender,
der bl.a. bygger på ejerskabets nationalitet. Et luftfartsselskab kan f.eks. ikke blive
godkendt i EU, hvis 50 % af aktierne eller derover ejes af personer uden for EU,
medmindre der findes en aftale med hjemlandet
23
. På linje hermed kan en el- eller
gastransmissionssystemoperatør, som kontrolleres af et tredjeland, i henhold til EU-
reglerne ikke være aktiv i EU, medmindre det i forbindelse med certificeringen heraf
er blevet dokumenteret, at den ikke vil true energiforsyningssikkerheden i den
medlemsstat, som den vil være aktiv i, eller i Unionen
24
. Et andet eksempel er EU-
reglerne for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering, efterforskning og
produktion af kulbrinter
25
, der indeholder bestemmelser om at medlemsstaterne af
nationale sikkerhedshensyn kan forbyde adgang til og udøvelse af sådan virksomhed
for en enhed, som reelt kontrolleres af et tredjeland eller af statsborgere fra et
tredjeland.
Formålet med Kommissionens meddelelse om en europæisk energisikkerhedsstrategi
26
fra 2014 var at indlede en
bredere debat om tredjelandsenheders kontrol med
strategiske infrastrukturer i energisektoren,
såsom statsejede virksomheder,
nationalbanker eller statsejede fonde fra vigtige leverandørlande, som ønsker at
komme ind på EU's energimarked eller risikerer at begrænse diversificeringen og
udviklingen af EU's net og infrastruktur. Som et første skridt har Kommissionen
fremsat et lovgivningsforslag vedrørende el- og gasforsyningssikkerheden, som
forpligter medlemsstaterne til at vurdere risiciene ved udenlandsk kontrol eller
ejerskab af el- og gasinfrastrukturer og at indføre de foranstaltninger, som de finder
nødvendige, og som skal efterprøves af Kommissionen og/eller en ekspertgruppe
27
.
Trods disse sektorspecifikke initiativer findes der indtil videre ingen samlede regler på EU-
plan vedrørende de sikkerhedsmæssige risici eller trusler mod den offentlige orden, som visse
udenlandske direkte investeringer fra tredjelande kan indebære.
6. Hen imod EU-regler for screening af udenlandske direkte investeringer af hensyn
til sikkerheden eller den offentlige orden
21
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2016/1148 af 6. juli 2016 om foranstaltninger, der skal sikre et
højt fælles sikkerhedsniveau for net- og informationssystemer i hele Unionen.
22
Det drejer sig om energi, transport, infrastrukturer i bankverdenen og på de finansielle markeder,
sundhedssektoren, drikkevandsforsyning samt digitale infrastrukturer og tjenesteydere.
23
Forordning (EF) nr. 1008/2008 om fælles regler for driften af lufttrafiktjenester i Fællesskabet.
24
Direktiv 2009/73/EF om fælles regler for det indre marked for naturgas og direktiv 2009/72/EF om fælles
regler for det indre marked for elektricitet.
25
Direktiv 94/22/EF af 320. maj 1994 om betingelser for tildeling og udnyttelse af tilladelser til prospektering,
efterforskning og produktion af kulbrinter.
26
COM(2014) 330.
27
Proceduren for vedtagelse af den nye forordning, som ophæver forordning (EU) nr. 994/2010, er allerede i
gang, og forordningen ventes at træde i kraft i efteråret i 2017. For elektricitet er der fremsat et forslag til
forordning om risikoberedskab i elsektoren og om ophævelse af direktiv 2005/89/EF (COM(2016) 862).
9
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0010.png
6.1. Grund til handling
Kommissionen anerkender til fulde behovet for at bevare en passende fleksibilitet i
medlemsstaternes screening af udenlandske direkte investeringer,
idet der tages hensyn
til deres individuelle legitime interesser, forskellige forhold og nationale omstændigheder.
Imidlertid har udenlandske direkte investeringer en klart europæisk dimension, og derfor
hører spørgsmålet ind under EU's fælles handelspolitik
28
. Virksomhederne i EU udnytter i
stigende grad deres etableringsfrihed inden for det indre marked samt deres ret til fri levering
af tjenesteydelser og til frie vare- og kapitalbevægelser, og de spreder således deres aktiviteter
og forsyningskæder over adskillige medlemsstater i stedet for blot at være aktive i en enkelt
stat. Investorer fra tredjelande ønsker også at høste fordelene ved det indre marked gennem
investeringer i EU-virksomheder, som giver dem betydelige stordriftsfordele og adgang til det
indre marked. En udenlandsk direkte investering i én medlemsstat kan desuden have
konsekvenser for sikkerheden eller den offentlige orden i en anden medlemsstat eller for EU i
sin helhed. Det er ikke altid muligt for de nationale mekanismer at anslå og tage hensyn til de
grænseoverskridende konsekvenser. Derudover er det nødvendigt at indføre en ramme, som
beskytter aktiver med en særlig europæisk dimension i betragtning af deres nære tilknytning
til programmer eller projekter af europæisk interesse, såsom det europæiske globale
satellitnavigationssystem (Galileo).
Kommissionen finder det afgørende at sikre et
tættere samarbejde og en bedre
koordinering mellem medlemsstaterne
med henblik på at tilpasse sig til et
investeringslandskab i stadig forandring og styrke synergierne mellem medlemsstaternes og
EU's respektive beføjelser.
Kommissionen foreslår derfor at træffe yderligere
foranstaltninger vedrørende de investeringer fra tredjelande, som kan indebære øgede
betænkeligheder vedrørende sikkerheden eller den offentlige orden.
De
specifikke målsætninger
er:
•
at indføre sammenhængende regler for screening af udenlandske direkte investeringer
i EU af hensyn til sikkerheden eller den offentlige orden, uden at dette berører
medlemsstaternes beføjelser
•
at fremme et tæt og systematisk samarbejde medlemsstaterne imellem og mellem
medlemsstaterne og Kommissionen vedrørende screening af visse udenlandske
direkte investeringer, som giver anledning til særlige betænkeligheder vedrørende
sikkerheden og den offentlige orden, herunder øget udveksling af oplysninger
•
at øge gennemsigtigheden af udenlandske direkte investeringer, som kan påvirke
sikkerheden eller den offentlige orden
•
at tage særligt hensyn til tilfælde af udenlandske direkte investeringer, som giver
anledning til betænkeligheder vedrørende sikkerheden eller den offentlige orden i
forbindelse med projekter eller programmer af interesse for Unionen
•
at forhindre omgåelse at nationale screeningmekanismer for udenlandske direkte
investeringer.
Disse tiltag vil være i fuld overensstemmelse med forpligtelserne efter EU-traktaterne og
internationale aftaler og overenskomster, som EU og medlemsstaterne er part i. I de
situationer, hvor EU eller medlemsstaterne har påtaget sig internationale forpligtelser
28
Jf. artikel 207 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
10
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1790882_0011.png
vedrørende investeringer, er deres handleevne allerede reguleret efter de tilsvarende
undtagelser vedrørende sikkerheden og den offentlige orden.
Kommissionens foreslåede foranstaltninger er desuden proportionelle og gennemsigtige, og
de mindsker samtidig den administrative byrde for regeringerne og investorerne. Forslaget
sikrer regelbaserede, forudsigelige og ikkediskriminerende investeringsvilkår mellem
forskellige tredjelande i overensstemmelse med principperne i EU-Domstolens relevante
retspraksis
29
.
6.2. Foreslåede foranstaltninger
a. Forslag til forordning
I lyset af ovenstående fremsætter Kommissionen på grundlag af artikel 207 i traktaten om
Den Europæiske Unions funktionsmåde sammen med denne meddelelse et
forslag til
forordning om regler for screening af udenlandske direkte investeringer i EU.
Forslaget indfører regler om
screening af indgående udenlandske direkte investeringer i
EU af hensyn til sikkerheden eller den offentlige orden
og indeholder samtidig en
ikkeudtømmende liste over forhold, der kan tages i betragtning i forbindelse med
bestemmelsen af, hvorvidt en udenlandsk direkte investering risikerer at påvirke sikkerheden
eller den offentlige orden. Det fastlægger de vigtigste elementer af proceduren for
medlemsstaternes screening af sådanne udenlandske direkte investeringer, herunder krav om
gennemsigtighed og pligten til at sørge for passende klageadgang ved beslutninger, der
vedtages i forbindelse med screeningmekanismerne. Forslaget bevarer samtidig en passende
fleksibilitet i medlemsstaternes screening af udenlandske direkte investeringer, idet de har
mulighed for at tilpasse dem efter ændrede omstændigheder og særlige nationale forhold.
Forslaget til forordning indfører også en samarbejdsmekanisme for medlemsstaterne, især i de
tilfælde hvor udenlandske direkte investeringer i én eller flere medlemsstater risikerer at
påvirke sikkerheden eller den offentlige orden i en anden medlemsstat.
Endelig tillægges Kommissionen i forslaget beføjelse til at screene udenlandske direkte
investeringer, der kan påvirke projekter eller programmer af interesse for Unionen, af hensyn
til sikkerheden og den offentlige orden. Forslaget indeholder kriterier for udpegelse af disse
projekter eller programmer, eksempelvis Horisont 2020, Galileo og den europæiske
geostationære navigations-overlay-tjeneste (EGNOS), Copernicus samt de transeuropæiske
net inden for transport (TEN-T), energi (TEN-E) og telekommunikation.
b. Supplerende foranstaltninger
Sideløbende med vedtagelsen af forslaget til forordning om regler for screening af
udenlandske direkte investeringer i EU, som er underlagt den almindelige
lovgivningsprocedure, vil Kommissionen
straks indlede følgende foranstaltninger:
29
Særligt sag C-483/99, Kommissionen mod Frankrig, sag C-463/00, Kommissionen mod Spanien, sag C-326/07,
Kommissionen mod Italien, sag C-212/09, Kommissionen mod Portugal og sag C-244/11, Kommissionen mod
Grækenland.
11
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
1. Inden udgangen af 2018 foretage en yderligere tilbundsgående analyse af
de indgående
udenlandske direkte investeringer i EU,
især inden for strategiske sektorer (f.eks.
energi, rumteknologi, transport) eller aktiver (teknologier eller input med forbindelse til
strategiske sektorer, kritiske infrastrukturer på tværs af sektorer, følsomme data), som
kan give anledning til betænkeligheder vedrørende sikkerheden, den offentlige orden
og/eller kontrol med kritiske aktiver, især når investoren ejes eller kontrolleres af et
tredjeland eller begunstiges med betydelige statssubsidier. Det vil dreje sig om
indsamling af mest muligt detaljerede data i samarbejde med medlemsstaterne,
trendanalyser og konsekvensanalyser, herunder case studies. Dette vil eventuelt
indebære en yderligere undersøgelse med henblik på at udpege kritiske aktiver. Der vil
også blive set på, hvorvidt statsstøtte har spillet en rolle med hensyn til at lette
overtagelsen.
2. Oprette en koordineringsgruppe, som skal tage sig særligt af indgående udenlandske
direkte investeringer, herunder alle spørgsmål inden for rammerne af den foreslåede
forordning. Kommissionen vil lede gruppen, som skal bestå af repræsentanter fra
medlemsstaterne. Gruppen kan navnlig beskæftige sig med følgende:
•
udpegning af sektorer og aktiver af strategisk betydning set ud fra et
sikkerhedsmæssigt perspektiv, den offentlige orden og/eller kontrol med
kritiske aktiver på nationalt plan, tværnationalt plan (f.eks. aktiver beliggende i
én medlemsstat, som kan være af strategisk betydning i en anden medlemsstat)
eller EU-plan (på grundlag af listen over projekter eller programmer i Unionens
interesse)
•
udveksling af oplysninger om og analyser af udenlandske direkte investeringer,
herunder motiver for investeringen, finansieringens geografiske oprindelse og
kilde (offentlig eller privat)
•
drøftelse af emner af fælles interesse, herunder spørgsmål om lige vilkår,
navnlig subsidier og anden praksis blandt tredjelande med henblik på at lette
strategiske overtagelser, samt af forhold, som forhindrer europæiske investorer
i at erhverve og bevare kritiske europæiske teknologier og input
•
udveksling af god praksis og erfaringer blandt medlemsstaterne i forbindelse
med screening af udenlandske direkte investeringer
•
drøftelse af samarbejdsmulighederne med tredjelande, der har de samme
interesser og står over for de samme udfordringer for så vidt angår
konsekvenserne af udenlandske direkte investeringer for sikkerheden og den
offentlige orden
•
fremme af politisk konvergens under hensyntagen til medlemsstaternes
uafhængighed for så vidt angår valget om at screene udenlandske direkte
investeringer eller ej
•
overvejelser af andre muligheder for beskyttelse af europæiske strategiske
aktiver, bl.a. ved hjælp af en europæisk screeningmekanisme
•
efter forordningens ikrafttræden behandle eventuelle spørgsmål vedrørende
anvendelsen heraf.
7.
Konklusion
Kommissionen er fast overbevist om fordelene ved udenlandske direkte investeringer og det
betydelige bidrag fra sådanne investeringer, når det kommer til øget vækst og skabelse af
gode arbejdspladser i EU. Kommissionen tror også på, at et åbent investeringsmiljø fremmer
bæredygtig udvikling i hele verden. EU vil derfor forblive en af de største tilhængere af og
12
 kom (2017) 0494 - Ingen titel
fortalere for et åbent og regelbaseret internationalt investeringsmiljø. EU vil gennem sin
handels- og investeringspolitik fortsat insistere på, at tredjelande tilbyder en tilsvarende
åbenhed over for udenlandske investeringer som EU og sikrer lige vilkår for foretagender fra
EU.
Det er dog også tydeligt, at EU og medlemsstaterne skal kunne træffe beslutsomme og hurtige
tiltag i de tilfælde, hvor udenlandske direkte investeringer risikerer at påvirke sikkerheden
eller den offentlige orden. Kommissionen fremsætter derfor et lovgivningsforslag sammen
med denne meddelelse. Den hurtigt skiftende internationale situation kræver, at Europa-
Parlamentet og Rådet træffer foranstaltninger for at sikre en hurtig lovgivningsproces.
Sideløbende med forhandlingerne om forordningen vil Kommissionen, inden for de gældende
rammer og i overensstemmelse med afsnit 6.2.b i denne meddelelse, rette et særligt fokus på
udenlandske direkte investeringer, som risikerer at true sikkerheden eller den offentlige orden,
og undersøge situationen i tæt samarbejde med medlemsstaterne. Medlemsstaterne opfordres
til at bidrage aktivt til samarbejdet og til de opgaver, der vil blive overladt til den
koordineringsgruppe, der vil blive nedsat af Kommissionen.
13