EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 16: EU-note om whistleblowerordning

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
EUU Alm.del EU-note E 16
Offentligt

EU-note

Til orientering af Europaudvalgets og Retsudvalgets medlemmer

Ny horisontal whistleblowerordning i EU

Sammenfatning

Kommissionen har fremsat forslag til et direktiv om en whistleblowerord-

ning, der skal beskytte whistleblowere på tværs af sektorer, når de indbe-

retter uregelmæssigheder. Forslaget skal samtidig være med til at sikre

håndhævelse af EU-lovgivningen gennem korrekt og effektiv gennemfø-

relse. Med forslaget vil man beskytte whistleblowerne ved at forbyde re-

pressalier fra arbejdsgivere, som er direkte afledt af indberetninger om

uregelmæssigheder i gennemførelse af EU-lovgivning.

Denne note ser nærmere på, hvad vedtagelsen af direktivet vil betyde for

de gældende regler vedrørende beskyttelse af whistleblowere, hvilke om-

råder, direktivet kommer til at omfatte, og hvad det vil betyde, at forslaget

er et horisontalt direktiv.

15. februar 2019

Det Internationale

Sekretariat

Christine Sidenius

EU-konsulent

Baggrund

EU har i dag whistleblowerordninger på sektorielt plan i sin lovgivning om fi-

nansielle tjenesteydelser, transport, sikkerhed og miljøbeskyttelse. 12 med-

lemslande har vedtaget national lovgivning for whistleblowerordninger. Ifølge

Kommissionen er den gældende lovgivning dog for fragmenteret og beskytter

ikke i tilstrækkelig grad whistleblowerne mod repressalier fra arbejdsgivere.

Det betyder bl.a., at alt for få whistleblowere vælger at indberette uregelmæs-

sigheder og ulovligheder. Det har både økonomiske konsekvenser i form af

tab af indtjening, men det betyder også, at der er risiko for at effekten af EU-

lovgivningen skævvrides. Derfor foreslå Kommissionen nu et horisontalt di-

rektiv KOM(2018)0218, som dækker på tværs af sektorer.

Hvilke ændringer vil forslaget bringe?

Forslaget har et dobbelt formål. Dels skal det styrke beskyttelsen af whist-

leblowere, der indberetter uregelmæssigheder, ulovligheder og brud på EU-

lovgivningen. Dels skal det sikre den overordnede håndhævelse af EU-lov-

givningen.

Side 1 | 6

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 16: EU-note om whistleblowerordning

Ifølge forslaget skal medlemslandene ved lov sikre, at der etableres både in-

terne og eksterne indberetningskanaler i de omfattede virksomheder, offent-

lige såvel som private. Der skal etableres procedure for modtagelse og regi-

strering samt procedure for opfølgning på indberetninger. Hermed skal det

bliver nemmere at indberette for whistlebloweren.

Samtidig skal medlemslandene ifølge forslaget sikre, at der i national lovgiv-

ning etableres bestemmelser om forbud mod repressalier mod whistleblo-

were, men samtidig bødestraf for uretmæssige eller ondsindede indberetnin-

ger.

Hvordan skal en whistleblower indberette?

Kommissionen foreslår en tretrinsprocedure for indberetninger af uregelmæs-

sigheder.

Som et første skridt bør indberetninger ske internt i organisationen eller på

arbejdspladsen. Myndigheder og private virksomheder skal derfor etablere in-

terne enheder til modtagelse, håndtering af og opfølgning på indberetninger.

Hvis whistlebloweren vurderer ikke at være blevet hørt eller decideret er ble-

vet forhindret i at indberette, kan vedkommende gå til en ekstern enhed, som

skal etableres i offentligt regi i alle medlemslandene. Hvis heller ikke den eks-

terne enhed i tilstrækkelig grad tager whistleblowerens indberetning op, kan

han eller hun går til offentligheden, eksempelvis gennem medierne.

Kun i sager, hvor whistlebloweren vurderer, at en indberetning internt ikke er

hensigtsmæssig eller sikkerhedsmæssigt forsvarlig, kan vedkommende gå

direkte til offentligheden eller medierne.

Kommissionen ønsker med denne tretrinsprocedure at sikre, at whistleblo-

were bruger de etablerede forretningsgange til at indberette og foretage op-

følgning på indberetninger.

Hvordan beskyttes whistlebloweren?

Whistlebloweren har krav på beskyttelse ved indberetninger, gennem vedta-

gelse af et generelt forbud mod repressalier afledt direkte af den eller de på-

gældende indberetninger. Forslaget lægger op til at whistlebloweren sikres

fortrolighed, ved modtagelse af indberetninger. Der er dog ikke forslag om

egentlig anonymitet ved indberetninger, som findes i regler i nogle EU-lande

I sager, hvor whistlebloweren udsættes for repressalier, skal domstolene

sikre, at retslige principper som formodning om uskyld, adgang til retshjælp,

retten til forsvar og en retfærdig retssag er garanteret. Samtidig skal med-

lemslandene sikre lovgivning, der etablerer forholdsmæssige og afskræk-

kende straffe for ondsindede eller urigtige indberetninger.

Side 2 | 6

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 16: EU-note om whistleblowerordning

I sager, hvor whistleblowere har oplevet at være udsat for uretmæssige re-

pressalier, skal lovgivningen endelig sikre omvendt bevisbyrde, så det er den

indberettede, der skal bevise, at han eller hun

ikke

har udsat den indberet-

tende for repressalier som følge af indberetningen, men at disse skyldes an-

dre forhold.

Der er i direktivet tale om minimumsstandarder, så det står medlemslandene

frit for, at etablere yderligere tiltag til beskyttelse af whistleblowere.

Hvem gælder forslaget for?

Forslaget går videre end de fleste eksisterende regler, idet ikke blot ansatte,

men også medlemmer af ledelsen, bestyrelsesmedlemmer, aktionærer, ar-

bejdstagere, midlertidige ansatte, frivillige og folk ansat i beskyttede stillinger

bliver omfattet.

Hvor gælder forslaget?

Alle offentlige myndigheder og virksomheder såvel som private virksomheder

med over 50 ansatte eller en årlig omsætning på over 10. mio. euro pålæg-

ges at etablere interne procedurer for registrering og behandling af indberet-

ninger fra whistleblowere. Virksomheder, der arbejder med finansielle pro-

dukter og rådgivning, vil ifølge forslaget være undtaget fra den nedre grænse

på antal ansatte/omsætning

De offentlige myndigheder der er omfattet er:



Den statslige forvaltning



Regionale forvaltninger og tjenestegrene



Kommuner med mere end 10.000 indbyggere



Andre offentlige enheder

Medlemslandene pålægges derudover at etablere en ekstern uafhængig in-

stans i offentligt regi, hvortil whistleblowere kan henvende sig og gennem

fastlagte procedurer kan få registreret og behandlet en indberetning.

De interne såvel som eksterne enheder skal etablere klare procedure, som

skal kommunikeres til alle, som er omfattet af ordningen.

Hvilke områder af EU-lovgivningen er omfattet?

Direktivet fremsættes som et horisontalt direktiv

–

det vil sige, at direktivet

skal gælde på flere sektorer.

I forslaget er oplistet de områder, hvor whistleblowerordningen vil gælde ved

indberetninger om ulovlig aktivitet eller overtrædelser, der påvirker effektiv

gennemførelse af det indre marked:



Offentlige indkøb

Finansielle tjenesteydelser, forebyggelse af hvidvaskning af penge

og finansiering af terrorisme

Forbrugerbeskyttelse

Side 3 | 6

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 16: EU-note om whistleblowerordning



Produktbeskyttelse

Beskyttelse af privatlivets fred og personoplysninger, og sikkerheden

i netværks- og informationssystemer

Transportsikkerhed

Miljøbeskyttelse

Nuklear sikkerhed

Folkesundheden

Hertil kommer overtrædelser, der omhandler:



Konkurrenceret og statsstøtte.



Aktiviteter der skader unionens finansielle interesser.



Aktiviteter der omhandler svig, hvis formål, det er at opnå skattefor-

del, som virker mod formålet og hensigten med de relevante sel-

skabsskatteretlige regler.

I forslaget skelnes der i

Bilag 1,

mellem sektorer hvor der ikke allerede er

regler om beskyttelse af whistleblowere, og sektorer, hvor forslaget supplerer

EU-lovgivning, der allerede indeholder whistleblowerordninger. De sektorspe-

cifikke whistleblowerordninger vil have forrang for dette direktiv.

Forslaget vil ikke omfatte ansatte i EU-institutionerne, hvor der er etableret

regler i personalestatutten for alle ansatte.

Hvad sker der nu?

Efter en strid om Kommissionens valg af hele 16 retsgrundlag for forslaget, er

Rådet nu vedtaget sin fælles holdning til det oprindelig forslag. Ifølge Agence

Europe er der på det første møde mellem Rådet og Europa Parlamentet den

31. januar 2019 kommet forslag fra Rådet om at reducere antallet af rets-

grundlag. Samtidig har Europa-Parlamentet foreslået at tilføje et retsgrund-

lag, så direktivet også skal omfatte lovgivning vedrørende arbejdsvilkår.

Forhandlingerne fortsætter med henblik på vedtagelse af forslaget inden val-

get til Europa-Parlamentet den 26. maj 2019.

Hvad vil EU-lovgivningen betyde i Danmark?

I Danmark findes der ikke generel lovgivning på området for beskyttelse af

whistleblowere. Der er dog etableret lovregulerede whistleblowerordninger i

Finanstilsynet og Socialtilsynene samt for tilsynsmyndigheder efter offshore-

sikkerhedsreglerne og lov om beskyttelse af havmiljø. Der er i den forbin-

delse også udarbejdet bestemmelser om tavshedspligt for de ansatte i til-

synsmyndighederne. Adskillige sektorer, myndigheder og store virksomheder

har indført whistleblowerordninger, men i udgangspunktet er det frivilligt, om

virksomheder vil introducere egentlige ordninger.

I en

vejledning

fra Justitsministeriet af 2016 for offentlige myndigheder opstil-

les en række principper for ytringsfrihed og whistleblowerordninger.

Side 4 | 6

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 16: EU-note om whistleblowerordning

Derudover gælder almindelige forvaltningsregler om bl.a. fortrolighed, ytrings-

frihed, persondatabeskyttelse, beskyttelse mod uretmæssig fyring og aktind-

sigt. Det sidste betyder, at det i nogle sager kan være svært eller direkte

umuligt som indberetter at forblive anonym, hvis man indberetter en sag, der

derefter bliver taget op af den givne myndighed og når offentlighedens søge-

lys. Justitsministeriet barsler med en revision af vejledningen, der dags dato

er i offentlig høring. Forslaget har allerede skabt en del debat, til trods for at

der er tale om en vejledning og ikke egentlig lovgivning. Det er ikke ualminde-

ligt, at der udarbejdes vejledninger i de forskellig sektorer

–

eksempelvis har

Moderniseringsstyrelsen udgivet en vejledning om god adfærd i forvaltnin-

gen, der kan læses

her.

Hvad siger interesseorganisationer i Danmark?

høringssvarene

til forslaget om en whistleblowerordning for overtrædel-

ser af EU-lovgivning fremgår det, at arbejdstager-, og arbejdsgiverorgani-

sationer, både i det offentlige og private byder initiativet velkommen, men

er skeptiske over for en lovpligtig whistleblowerordning. Dertil kommer, at

der er en vis modstand mod forslaget om, at virksomheder og myndighe-

der med mere end 50 ansatte skal etablere interne enheder til at modtage

og behandle whistleblowerordninger. Flere høringsparter mener, at det

ville være mere naturligt at have en grænse på 200 ansatte som et mini-

mumskrav. Andre interesseorganisationer byder forslaget velkommen, og

understreger behovet for lovgivning, for at sikre ordentlig beskyttelse af

whistleblowere både i det offentlige og det private.

sammenlignende studie

fra

Blueprint for free speech,

en orga-

nisation der har sat sig for at stu-

dere og promovere whistleblower-

ordninger, peger på en række

styrker og svagheder ved de eksi-

sterende nationale systemer for

beskyttelse af whistleblowere. Or-

ganisationen peger på behovet for

et centralt register, der kan ind-

samle statistik om whistleblower-

sager til analyser, udvikling og ud-

Afslutning

Whistlebloweres rolle i samfundet er ikke et ny ej heller forståelsen af vig-

tigheden af, at whistleblowere står frem. Men i de senere år har der været en

række mere eller mindre spektakulære sager, der har skabt opmærksomhed

omkring whistleblowere og deres rolle.

I EU-regi afslørede Paul van Buitenen svindel, der i sidste ende betød at

Santer-Kommissionen måtte træde tilbage, og Dorthe Smith-Brown afslørede

omfattende svindel med EU-midler, der udløste en stor skandale. I nyere tid

er Snowdons afsløringer af et hidtil ukendt omfang af overvågning af bor-

gerne, LuxLeaks og Panamapapers andre eksempler på sager, hvor whist-

leblowere har ageret og forårsaget omfattende afsløringer.

Sagerne og navnene bag dem viser, at hvad der i nogle tilfælde kan synes

ret ligetil som indberetning af uregelmæssigheder, i andre sager drejer sig

om alvorlige anklager mod arbejdsgivere eller staten, og at små såvel som

store sager kan antage uforudsete dimensioner for både den indberettende

og den indberettede, når først afsløringerne finder vej til offentligheden.

veksling af bedste praksis.

Side 5 | 6

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 16: EU-note om whistleblowerordning

Kommissionen vurderer, bl.a. på baggrund af materiale fra Eurobarometer, at

85 pct. af de adspurgte europæere har valgt ikke at stå frem i sager, hvor de

har haft mistanke om korruption. Kommissionen vurderer endvidere at det in-

dre marked går glip af værdier op på mellem 5,8 og 9,6 mia. euro årligt som

følge af manglende indberetninger fra potentielle whistleblowere, der ikke fø-

ler sig tilstrækkeligt beskyttet til at kaste sig ud i indberetninger.

Spørgsmålet er, om EU skal gøre en whistleblowerordning lovfæstet for myn-

digheder og større virksomheder, for at sikre at whistleblowere beskyttes, når

de indberetter. Eller er en lovfæstet whistleblowerordning et for indgribende

instrument i forhold til nationale frivillige ordninger, hvor der er etableret mere

uformelle strukturer for indberetning og beskyttelse af whistleblowere.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 6 | 6