EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 9: EU-kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse- og kystvagtagenturs operationelle kapacitet

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
EUU Alm.del EU-note E 9
Offentligt

EU-note

Til orientering af Europaudvalget og Udlændinge- og Integrationsudvalget

Kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse-

og kystvagtagenturs operationelle kapacitet

15. november 2018

Sammenfatning

Kommissionen foreslår etableringen af en stående styrke på op til 10.000

mand til at overvåge og sikre fælles

beskyttelse af EU’s ydre grænser.

Kommissionen lægger i forslaget bl.a. op til at bemyndige sig selv til at

kunne iværksætte assistance uden en medlemsstats anmodning herom,

hvis Kommissionen sammen med relevante EU-agenturer vurderer, at si-

tuationen ved en ydre grænse overordnet truer sikkerheden i Schengen-

området.

Kan og skal kontrol med egen ydre grænse uddelegeres til Kommissio-

nen? Eller skal en øget operationel kapacitet til agenturet fortsat kun være

under national ledelse? Skal agenturets styrke kunne operere selvstæn-

digt ved de nationale ydre Schengengrænser? Dette og andre relaterede

spørgsmål ser denne note nærmere på.

Baggrund

I 2016 etablerede EU den europæiske grænse- og kystvagt i et nyt agentur,

herefter kaldet agenturet (tidligere kaldet Frontex). Her to år senere vurderer

Kommissionen, at der er behov for at opgradere og styrke agenturet for at

imødekomme ønsker og forventninger hos medlemslandene i EU om en

stærk europæisk integreret grænseforvaltning. Forslaget og de bagvedlig-

gende dokumenter kan findes her:

https://www.eu.dk/samling/20181/kommis-

sionsforslag/KOM(2018)0631/index.htm.

Kommissionen peger i forslaget på følgende forhold:



Styrken af grænsevagter er i dag på kun 1.500 mand og kan kun indsæt-

tes i forbindelse med hurtige grænseindsatser i alvorlige krisesituationer

og på medlemslandets anmodning

Det Internationale

Sekretariat

Christine Sidenius

EU-specialkonsulent

Side 1 | 7

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 9: EU-kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse- og kystvagtagenturs operationelle kapacitet



Det operationelle behov er firdoblet

–

i 2014 brugte agenturet ca. 52.000

mandetimer, i 2017 var antallet steget til 189.705



Der er et behov for et vedvarende højt engagement for at sikre en varig

beskyttelse af de ydre grænser



Der er et permanent underskud af både personel og teknisk udstyr, set i

forhold til ønsket om, at agenturets operationer skal være effektive



Indsatsen i dag er ved specifikke lokaliteter og i afgrænsede perioder, og

det kan betyde, at der i spidsbelastningsperioder ikke gives de nødven-

dige tilsagn fra medlemslandene om personel og udstyr



Hvad angår tilbagesendelse viser Eurostattal, at der er sket et fald i antal-

let af tilbagesendelser for hele EU fra 45,8 pct. i 2016 til 36,6 pct. i 2017.

Faldet kan ikke alene tilskrives fald i antallet af personer, der kan sendes

tilbage.



Agenturet koordinerede 90 operationer i 2016, 194 i 2017 og har indtil 3.

august i 2018 gennemført 192 operationer.

Kommissionen har med andre ord konkluderet, at der er behov for at styrke

den fælles indsats i beskyttelsen af unionens ydre grænser. Der er i følge

Kommissionen også behov for at sikre, at medlemslandene bidrager til den

europæiske grænse- og kystvagt, som de på frivillig basis har forpligtet sig til,

eller, at styrken alternativt kan indkøbe eget materiel og få sin egen stående

styrke.

Hvad foreslår Kommissionen?

Kommissionen har gennemarbejdet den eksisterende forordning om agentu-

ret og har på baggrund af en

evaluering af Eurosur

(som er det europæiske

grænseovervågningssystem), koblet forslaget om et styrket agentur sammen

med et forslag til at gøre Eurosur til en integreret del af agenturet. Agenturets

overordnede formål er at sikre en varig beskyttelse af EU’s

ydre

grænser.

Forslaget er desuden fremsat, samtidig med at tre andre forslag er til be-

handling. Det drejer sig om en revision af

udsendelsesdirektivet,

en styrkelse

Den Europæiske Unions Asylagenturs

operationelle kapacitet og en med-

delelse om at

fremme og sikre lovlige migrationsveje

til EU.

I det følgende gennemgås kort de forskellige elementer, Kommissionen har

identificeret som nødvendige at styrke for at skabe en varig integreret sikring

og kontrol

af EU’s ydre grænser.

Styrken

Der skal etableres en indsatsstyrke, der efter nogle års indkøringsfase samlet

set skal bestå af 10.000 mand m/k imod de nuværende 1.500 mand, stillet til

rådighed af medlemslandene. Det er ifølge forslaget hensigten, at der frem

mod 2020 arbejdes med en struktur, hvor det administrative personale og

Side 2 | 7

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 9: EU-kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse- og kystvagtagenturs operationelle kapacitet

den nuværende pulje af medarbejdere til hasteudsendelser udgør 3.000

mand, som suppleres med 7.000 mand til puljen af medarbejdere til hasteud-

sendelse. Den fremtidige styrke skal derefter have følgende struktur:



Personale, der er permanent ansat under og aflønnes af agenturet, skal

udgøre grundstammen i et migrationsstøttehold, og kan udsendes med

kort varsel i krisesituationer ved de ydre grænser. Denne del af styrken

skal, sammen med agenturets administrative personale, udgøre 3.000

mand i alt.



Personale, der kan udstationeres af medlemslandene i længere perioder,

og som kan deltage i og sekundere grænseforvaltningshold, migrations-

støttehold og indsatshold, skal udgøres af 3.000 i alt.



Personale, der kan udstationeres kortvarigt og som primært skal indgå i

indsatshold i krisesituationer, skal udgøres af 4.000 i alt.

Styrkens beføjelser

Styrken skal ifølge forslaget have udøvende magt svarende til nationale

grænsevagter og eksperter i tilbagesendelse, og den skal kunne bevæbnes,

hvor nationale forhold tillader det.

Teknisk udstyr

Agenturet skal have eget teknisk udstyr i form af fly, både og vogne

–

til dette

er der i den kommende flerårige finansielle ramme for 20121-2027 afsat 2,2

milliarder euro for hele perioden.

Uddelegering af kompetence til Kommissionen

Agenturet foretager løbende sårbarhedsvurderinger, som danner grundlag for

agenturets risikoanalyser. Disse analyser er agenturets centrale redskab til

hele tiden at overvåge og analysere situationen

ved EU’s ydre grænse.

Krite-

rierne for disse sårbarhedsvurderinger udspringer af Schengenevaluerings-

mekanismen. Schengenevalueringen er en kvalitetsvurdering af medlemslan-

denes grænsekontrol og gennemføres løbende i medlemslandene af teams

udsendt fra Kommissionen. Anbefalinger fra disse evalueringer, som alle

medlemslande skal følge, giver også Kommissionen beføjelser til, i samar-

bejde med agenturets administrerende direktør, at træffe de nødvendige be-

slutninger om krav til kontrollen med den ydre grænse i de enkelte medlems-

lande, når trusselsbilledet vurderes at være af tilstrækkelig alvorlig karakter.

For at sikre

EU’s ydre grænser, også når medlemslande ikke lever fuldt ud op

til de krav til grænsekontrol, der er opstillet i Schengengrænsekodekset, skal

Kommissionen ifølge forslaget til agenturet kunne indsætte en styrke til at un-

derstøtte og koordinere sikringen af den ydre EU-grænse. Dette skal også

kunne ske, selvom det berørte medlemsland ikke har anmodet om assistance

Side 3 | 7

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 9: EU-kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse- og kystvagtagenturs operationelle kapacitet

eller ikke har vurderet, at det samlede trusselsbillede er af så alvorlig en ka-

rakter, som Kommissionen eller agenturet vurderer.

Proceduren for indsættelse af styrkens forskellige hold kan opdeles i føl-

gende scenarier:



Migrationsstøttehold kan indsættes på anmodning fra et medlemsland, el-

ler på agenturets anmodning, efter aftale med medlemslandet. Formålet

er at understøtte medlemslandets indsats med kontrollen ved den ydre

grænse.



Kommissionen kan i situationer, hvor den vurderer, at den overordnede

trussel mod Schengenområdet kræver en straks-indsats, efter høring af

agenturet træffe afgørelse ved at bruge en gennemførelsesretsakt, hvori

det beskrives, hvad indsatsholdet skal gøre i det relevante medlemsland

for at afhjælpe de risici, som udløser proceduren. Formålet er også her at

genoprette en situation, hvor kontrollen med den ydre grænse fungerer til-

fredsstillende for agenturet og Kommissionen. I disse tilfælde skal Kom-

missionen involvere det eller de pågældende medlemslande, der indgår i

den forstærkede fælles indsats.



Når et medlemsland ikke anmoder Kommissionen om støtte i en krisesitu-

ation, og Kommissionen har anmodet et land om, at situationen kræver

handling, men medlemslandet har valgt ikke at foretage sig noget, kan

Kommissionen pålægge et medlemsland at genindføre midlertidig græn-

sekontrol ifølge artikel 29 i

Schengengrænsekoden.

Formålet er her at

sikre, at den overordnede kontrol ved EU’s ydre grænser opretholdes,

selvom det betyder, at et medlemsland i en kortere eller længere periode

ikke vil være at betragte som del af Schengenområdet.

Budgettet

Budgettet for agenturet, inklusive Eurosur, er for budgettet i perioden 2021-

2027 foreslået til 11,3 mia. euro. For perioden 2019-2020 vil det nuværende

agentur, indenfor den gældende budgetramme få yderligere 2,3 mia. euro

stillet til rådighed til at indlede arbejdet henimod etableringen af det integre-

rede agentur.

(Beløbene for programmet er indikativ, indtil den flerårige finansielle ramme

for EU 2021-2027 er vedtaget endeligt)

Tilbagesendelser

Agenturets hurtigst voksende aktivitet i 2018 har været assistance og koordi-

nering i forbindelse med tilbagesendelser. Fremover vil agenturet i samar-

bejde med medlemslandene kunne forberede selve beslutningen om tilba-

gesendelse, indhente relevante rejsedokumenter, være med til at identificere

irregulære migranter og være med til at udvikle nationale systemer for hånd-

tering af tilbagesendelser.

Side 4 | 7

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 9: EU-kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse- og kystvagtagenturs operationelle kapacitet

For operationer i forbindelse med tilbagesendelser vil det altid være værtslan-

dets kompetente myndigheder, der varetager det overordnede ansvar for en

operation, der involverer agenturets styrke.

Samarbejdet med tredjelande

Fremover skal agenturet kunne etablere samarbejde med tredjelande og ikke

kun som nu samarbejde med nabolande. Samarbejdet skal foruden den nu-

værende struktur, hvor agenturet kan assistere nabolande i deres uddan-

nelse af grænsevagter og andet personale til håndtering af migration, øve

teknisk og operationel bistand til tredjelande. Såvel de eksisterende som nye

elementer af samarbejdet med tredjelande sker under rammerne for unio-

nens politik udadtil, herunder respekten for grundlæggende rettigheder og

non-refoulementprincippet

Andre nye elementer i forslaget

Forslaget blev præsenteret i september 2018, men allerede i juli præsente-

rede Kommissionen efter ønske fra Det Europæiske Råd, to koncepter i rela-

tion til arbejdet med forslaget, nemlig

regionale ilandsætningsplatforme

kontrollerede centre.

kontrollerede centre

i EU nævner Kommissionen i et

non-paper

, at det

primære sigte vil være at forbedre processen med hensyn til at sondre mel-

lem personer, der har behov for international beskyttelse, og irregulære mi-

granter, der ikke har ret til at blive i EU, samtidig med at tilbagesendelser

fremskyndes. Centrene kan etableres i medlemslandene på frivillig basis, og

de sidestilles i forslaget med de

”hot-spots”, som er blevet etableret i Græ-

kenland og Italien. Medlemslande, der redder mennesker i nationalt farvand,

vil kunne sende disse personer til de kontrollerede centre, for der hurtigt at

kunne screene personer og identificere om der er tale om asylansøgere, der

kræver en sagsbehandling, eller om der er tale om migranter, der umiddel-

bart kan tilbageholdes med henblik på tilbagesendelse.

Centrene vil blive forvaltet af værtsmedlemsstaten med fuld støtte fra EU og

EU's agenturer. De vil kunne være af en midlertidig eller ad hoc-karakter af-

hængig af lokaliteten. Med henblik på at afprøve konceptet vil en pilotfase,

hvor der anvendes en fleksibel tilgang, kunne iværksættes snarest muligt.

Kommissionen vil også skabe et centralt kontaktpunkt for koordinering mel-

lem de medlemsstater, som deltager i en omfordeling af personer, der er red-

det i land i en EU-havn.

Princippet om at sikre, at personer ikke mod deres vilje sendes tilbage til et land, hvor de risike-

rer forfølgelse.

Begge non-papers er offentliggjort i forbindelse med

Kommissionens pressemeddelelse

om mi-

grationshåndtering den 24. juli 2018

Side 5 | 7

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 9: EU-kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse- og kystvagtagenturs operationelle kapacitet

Dette vil være en midlertidig foranstaltning, indtil der kan etableres et fuldt ud-

bygget system i forbindelse med de igangværende reformer af det fælles eu-

ropæiske asylsystem. Se Kommissionens faktaark om kontrollerede centre i

her.

Regionale ilandsætningsplatform

Regionale ilandsætningsplatforme er ligeledes beskrevet i et

non-paper.

For-

målet med regionale landgangsordninger er at sørge for hurtig og sikker

ilandsætning af personer, der reddes i internationalt farvand og i tredjelandes

nationale farvand under respekt for folkeretten, herunder princippet om

non-

refoulement,

og for en ansvarlig proces efter landgangen.

EU er parat til at yde finansiel og operationel støtte til ilandsætningsaktiviteter

og aktiviteter efter landgangen samt til grænseforvaltning i form af udstyr, ud-

dannelse og andre former for støtte. Se faktaark om regionale landgangsord-

ninger

her.

De to koncepter er blevet diskuteret flere gange af stats- og regeringsche-

ferne, men i nærværende forslag er det kun de kontrollerede centre i EU, der

har fundet vej til forslaget, og udelukkende som et system, medlemslande,

der ønsker det, frivilligt kan etablere. Det er derfor usikkert, hvad der sker

med konceptet om ilandsætningsplatforme i tredjelande. Her har der ikke hid-

til været succes med at finde et eneste tredjeland, der vil lægge jord til en så-

dan platform.

Hvad betyder forslaget for Danmark

På grund af retsforbeholdet deltager Danmark ikke i vedtagelsen af forslaget.

Men da forslaget udbygger det eksisterende Schengensamarbejde, hvor

Danmark deltager på mellemstatsligt niveau, kan Danmark efter forslagets

vedtagelse vælge at deltage i det udvidede samarbejde.

Danmarks finansieringsdel, i fald Danmark vælger at deltage i samarbejdet i

det styrkede agentur, vil være på 2 pct. svarende til 195 mio. kr. for 2019-

2020, og ca. 1,7 mia. kr. for perioden 2021-2027.

Derudover vil Danmark skulle bidrage med udstyr og personel til såvel lang-

varige som kortvarige udsendelser. Medlemslandene forventes at kunne

opnå støtte til finansieringen via fonden for grænseforvaltning, som Kommis-

sionen har foreslået får et budget på knap 69 mia. kr. for perioden 2021-

2027.

Hvad skal der ske nu?

Kommissionen har med forslaget om en styrkelse af agenturets operationelle

kapacitet for alvor lagt op til, at agenturet får fuld operationel kraft, og at

Side 6 | 7

EU-note - 2018-19 (1. samling) - E 9: EU-kommissionen foreslår en styrkelse af det europæiske grænse- og kystvagtagenturs operationelle kapacitet

agenturet med tiden, måske vil kunne overtage eller helt erstatte nationale

grænsemyndigheder.

I første omgang vil der være tale om, at agenturet opnår større autonomi og

kontrol over operationer ved de ydre grænser. Det vil først på længere sigt

være muligt at vurdere, om denne autonomi nyder opbakning i medlemslan-

dene, og dette i et omfang, der vil betyde, at medlemslandene vil være villige

til at overlade kontrollen med de ydre grænser til agenturet.

Det er i dag op til medlemslandene at beskytte de nationale grænser, også

når de udgør en del af EU’s ydre grænser.

Mange lande opfatter grænsekon-

trol som en fundamental del af den nationale selvbestemmelse og ansvar i

forhold til omverdenen. Det ansvar kan være svært at håndtere i krisesituatio-

ner, hvilket blev tydeligt i Grækenland og Italien i 2015-2016. Krisen viste

også

at EU’s handlekraft er begrænset,

og national kompetence i forhold til

grænsekontrol kan begrænse målet om en sikring af en fælles integreret

grænsehåndtering. Det mål afhænger bl.a. af en hurtig og effektiv indsats,

når der opstår særligt stort pres på en del af

EU’s ydre grænse,

som samtidig

udgør en national grænse.

Forslaget skal i første omgang til nærhedstjek i medlemslandenes parlamen-

ter, hvor der er deadline den 12. december 2018. Derefter skal forslaget be-

handles af Europa-Parlamentet og Rådet. Det er derfor svært at spå om for-

slagets skæbne. Det står dog klart, at der er tale om et forslag, der i høj grad

afspejler, hvad stats- og regeringscheferne, siden migrationskrisen har efter-

lyst. Da Kommissionen foreslog flere af de samme elementer i 2016, blev de

imidlertid fejet af bordet af medlemslandene.

I mellemtiden er presset på de ydre grænser aftaget, og er, i hvert fald på pa-

piret, kommet under nogenlunde kontrol. Spørgsmålet er, om medlemslan-

dene er modne til at afgive kompetence til EU i forhold til grænsekontrol, eller

om det fortsat udgør en så central del af den nationale selvforståelse at vare-

tage grænsekontrol, at medlemslandene, på trods af et udtalt ønske fra stats-

og regeringscheferne, endnu en gang ender med at forkaste forslaget om en

fælleseuropæisk integreret grænseforvaltning.

Dette dokument er udarbejdet af Folketingets Administration til brug for med-

lemmer af Folketinget. Efter ønske fra Folketingets Præsidium understøtter

Folketingets Administration det parlamentariske arbejde i Folketinget, herun-

der lovgivningsarbejdet og den parlamentariske kontrol med regeringen ved at

yde upartisk faglig bistand til medlemmerne. Faglige noter udarbejdet af Fol-

ketingets Administration er i udgangspunktet offentligt tilgængelige.

Side 7 | 7