kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
KOM (2018) 0218 Bilag 4
Offentligt

Dato:

Kontor:

Stats- og Menneskerets-

kontoret

Sagsbeh: Katrine Holst

Sagsnr.: 2018-759-0070

Dok.:

982283

Notat

Forslaget til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af

personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen

KOM (2018) 218 endelig

Sagen er ikke omfattet af retsforbeholdet.

1. Resumé

Kommissionen har den 23. april 2018 præsenteret forslag til direktiv om

beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivningen.

Forslaget er modtaget i en dansk sprogversion i Rådet den 18. maj 2018.

Forslaget er ikke omfattet af retsforbeholdet. Forslaget følger bl.a. op på

Europa-Parlamentets opfordring til Kommissionen om at fremsætte et hori-

sontalt lovforslag for at sikre et højt niveau for beskyttelse af whistleblowere

i EU i både den offentlige og den private sektor. Forslagets formål er helt

overordnet at styrke håndhævelsen af EU-lovgivningen gennem fastsættelse

af fælles minimumsstandarder, der skal sikre effektiv beskyttelse mod re-

pressalier over for whistleblowere på en række specifikke områder, hvor

overtrædelser angives at kunne medføre alvorlig skade på offentlighedens

interesse. Det er regeringens vurdering, at forslaget er i overensstemmelse

med nærhedsprincippet. Det foreliggende direktivforslag vil have lovgiv-

ningsmæssige konsekvenser. Forslaget vurderes endvidere at have økono-

miske og administrative konsekvenser for det offentlige og erhvervslivet.

Der ses ikke at foreligge offentlige tilkendegivelser om de øvrige medlems-

staters holdninger til forslaget. Regeringen støtter overordnet forslagets

Slotsholmsgade 10

1216 København K.

T +45 7226 8400

F +45 3393 3510

www.justitsministeriet.dk

[email protected]

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

formål, men er umiddelbart skeptisk over for behovet for en generel og ho-

risontal regulering af whistleblowerordninger. Sagen er endnu ikke på

dagsordenen for et rådsmøde, men det rumænske formandskab forventes på

Coreper-mødet den 25. januar 2019 at indhente mandat til at indlede tri-

logforhandlinger med Europa-Parlamentet med henblik på at sikre endelig

vedtagelse inden valget til Europa-Parlamentet.

2. Baggrund

EU-institutionerne og interesserede parter har opfordret til øget beskyttelse

af whistleblowere på EU-plan.

Europa-Parlamentet har i sin beslutning af 24. oktober 2017 om legitime

tiltag til beskyttelse af whistleblowere, der handler i almenhedens interesse,

og i sin beslutning af 20. januar 2017 om whistlebloweres rolle for beskyt-

telsen af EU’s finansielle interesser opfordret Kommissionen

til at frem-

lægge et horisontalt lovforslag for at sikre et højt niveau for beskyttelse af

whistleblowere både i den offentlige og private sektor i medlemsstaternes

og i EU’s institutioner.

I Rådets konklusioner af 11. oktober 2016 om gennemsigtighed på skatte-

området har Rådet anerkendt vigtigheden af beskyttelse af whistleblowere

og opfordret Kommissionen til at undersøge mulighederne for fremtidige

tiltag på EU-plan.

I Kommissionens meddelelse fra 2016 ”EU-retten:

Bedre resultater gennem

bedre anvendelse”

fremgår, at håndhævelsen af EU-retten

fortsat er en ud-

fordring, og at Kommissionen har til hensigt at sætte

”et stærkere fokus på

håndhævelse for at tjene den almene interesse”.

Det fremgår endvidere, at

problemet, f.eks. i forbindelse med bilemissionstests, vandforurening og

transportsikkerhed, ofte ikke er mangel på EU-lovgivning, men snarere, at

EU-lovgivningen ikke anvendes effektivt.

Kommissionen har på baggrund heraf den 23. april 2018 fremsat forslag til

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om beskyttelse af personer, der ind-

beretter overtrædelser af EU-lovgivningen. Forslaget er den 18. maj 2018

oversendt til Rådet i en dansk sprogversion.

Sagen er endnu ikke på dagsordenen for et rådsmøde. Sagen forventes dog

behandlet på et snarligt møde i Coreper med henblik på, at formandsskabet

kan indlede trilogforhandlinger med Europa-Parlamentet.

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

3. Forslagets indhold

Gennemgangen af forslaget er baseret på udkast til de kompromistekster,

som formandskabet har fremlagt henholdsvis den 14. januar 2019 og 18.

januar 2019. Den endelige kompromistekst vil kunne indeholde ændringer i

forhold hertil.

3.1. Hjemmel og lovgivningsprocedure

Direktivforslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske

Unions Funktionsmåde (TEUF) artikel 16, 43(2), 50, 53(1), 91, 100, 114,

168(4), 169, 192(1) og 325(4).

Artikel 16 omhandler lovgivning om beskyttelse af personoplysninger. Ar-

tikel 43 omhandler lovgivning om den fælles ordning for markederne for

landbrugsvarer. Artikel 50 omhandler lovgivning om gennemførelsen af

etableringsfriheden. Artikel 53 omhandler lovgivning om bl.a. gensidig an-

erkendelse af eksamensbeviser, certifikater mv. med henblik på at lette ad-

gangen til at udøve selvstændig erhvervsvirksomhed. Artikel 91 og artikel

100 omhandler lovgivning på transportområdet. Artikel 114 omhandler lov-

givning om det indre markeds oprettelse og funktion. Artikel 168 omhandler

lovgivning om beskyttelse og forbedring af folkesundheden. Artikel 169

omhandler lovgivning om forbrugerbeskyttelse. Artikel 192 omhandler lov-

givning på miljøområdet. Artikel 325 omhandler lovgivning til bekæmpelse

af svig med EU’s finansielle interesser.

Direktivforslaget er endvidere fremsat med hjemmel i Traktaten om Opret-

telse af det Europæiske Atomenergifællesskab (Euratom), særligt artikel 31

om udarbejdelse af grundlæggende normer til beskyttelse af befolkningens

og arbejdstagernes sundhed mod de farer, som er forbundet med ioniserende

stråling.

Direktivforslaget er ikke omfattet af det danske retsforbehold.

Forslaget skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i

TEUF art. 294, dvs. med Europa-Parlamentet som medlovgiver. Rådet træf-

fer afgørelse med kvalificeret flertal.

3.2. Forslagets formål

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

En øget beskyttelse af whistleblowere på EU-plan kan ifølge Kommissionen

medvirke til at kunne afsløre og hindre overtrædelser af EU-lovgivningen,

som ellers ville forblive skjult, og dermed bidrage til at forebygge skader

mod offentlighedens interesser. En øget whistlelowerbeskyttelse kan ifølge

Kommissionen endvidere bidrage til at sikre retten til ytringsfrihed og me-

diefrihed.

Kommissionen bemærker, at den nugældende beskyttelse af whistleblowere

i de forskellige EU-lande er uensartet. Det anføres, at manglende beskyttelse

af whistleblowere i en medlemsstat kan have en negativ indvirkning på EU's

politikker i den pågældende medlemsstat, men at det også kan have afsmit-

tende virkninger i andre medlemsstater. Endvidere bemærkes det, at beskyt-

telse af whistleblowere på EU-plan kun findes i særlige sektorer og i for-

skelligt omfang, og at der derfor i mange situationer er manglende mulighe-

der for at forebygge og afsløre overtrædelser af EU-retten, hvilket kan for-

årsage alvorlig skade på offentlighedens interesser.

Direktivforslagets formål er således overordnet at styrke håndhævelsen af

EU-lovgivningen gennem fastsættelse af fælles minimumsstandarder, der

skal sikre en effektiv beskyttelse mod repressalier over for whistleblowere.

Beskyttelsen skal gælde for indberetninger om overtrædelser inden for en

række områder, hvor overtrædelser kan forårsage alvorlige skader på offent-

lighedens interesser.

3.3. Anvendelsesområde og betingelser for beskyttelse

Direktivet foreslås at finde anvendelse på overtrædelser af EU-lovgivningen

inden for følgende områder: Offentlige indkøb, finansielle tjenesteydelser

og forebyggelse af hvidvask af penge og finansiering af terrorisme, produkt-

sikkerhed, transportsikkerhed, miljøbeskyttelse, strålebeskyttelse og nu-

klear sikkerhed, fødevare- og fodersikkerhed, dyresundhed og -velfærd, fol-

kesundhed, forbrugerbeskyttelse og beskyttelse af privatlivets fred og per-

sonoplysninger og sikkerhed i forbindelse med netværks- og informations-

systemer. Direktivet foreslås ligeledes at finde anvendelse på overtrædelser

til skade for EU's finansielle interesser, samt overtrædelser relateret til det

indre marked, herunder overtrædelser af konkurrence- og statsstøtteregler

samt overtrædelser af selskabsskatteregler, hvis formål er at opnå en skatte-

fordel, som virker mod formålet og hensigten med de relevante selskabs-

skatteretlige regler.

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

Direktivforslaget omfatter personer, der arbejder i den private eller offent-

lige sektor. De omfattede personer er nærmere defineret som arbejdstagere

og selvstændige forstået i overensstemmelse med TEUF, herunder tjeneste-

mænd, aktionærer og personer, der tilhører ledelsesorganet hos en virksom-

hed, herunder ikke-ledende medlemmer, samt frivillige og ulønnede prakti-

kanter, personer, som arbejder under tilsyn og ledelse af kontrahenter, un-

derleverandører og leverandører. Direktivet foreslås endvidere at finde an-

vendelse på personer, der indberetter om oplysninger opnået gennem et ar-

bejdsmæssigt forhold, der siden er bragt til ende, samt på personer, hvis ar-

bejdsmæssige forhold endnu ikke er påbegyndt i tilfælde, hvor oplysninger

om en overtrædelse er erhvervet i løbet af ansættelsesprocessen eller andre

førkontraktretlige forhandlinger.

Direktivforslaget fastsætter visse betingelser for, at indberettende personer

kan ydes beskyttelse i henhold til direktivet. Efter forslaget kræves således,

at de indberettende personer skal have rimelig grund til at antage, at de ind-

berettede oplysninger er korrekte på tidspunktet for indberetningen, og at de

indberettede oplysninger er omfattet af direktivets anvendelsesområde. End-

videre kræves ifølge forslaget, at indberettende personer som udgangspunkt

har brugt interne indberetningskanaler, inden eksterne indberetningskanaler

anvendes, og at der som udgangspunkt anvendes interne og/eller eksterne

indberetningskanaler inden der sker offentliggørelse af oplysninger. Såfremt

en indberettende person efterfølgende ophører med at have rimelig grund til

at tro, at de indberettede oplysninger var korrekte, skal denne i god tid ind-

give de nye oplysninger for at kvalificere sig til beskyttelse.

3.4. Intern indberetning og opfølgning på indberetninger

Direktivforslaget indeholder en forpligtelse for medlemsstaterne til

–

efter

samråd med arbejdsmarkedets parter, hvis det er relevant

–

at sikre, at der i

den offentlige og private sektor etableres interne indberetningskanaler og

procedurer for modtagelse af og opfølgning på indberetninger.

Alle private virksomheder med mere end 50 ansatte er omfattet af forplig-

telsen til at oprette interne kanaler. Tærsklen gælder dog ikke for virksom-

heder, der opererer i henhold til EU-lovgivningen vedrørende finansielle tje-

nesteydelser, forebyggelse af hvidvask og finansiering af terrorisme.

Alle offentlige myndigheder (dvs. både kommunale, regionale og statslige)

er endvidere som udgangspunkt omfattet af forpligtelsen til at oprette in-

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

terne kanaler, idet kommuner med færre end 10.000 indbyggere eller myn-

digheder med færre end 50 ansatte dog kan undtages fra forpligtelsen, lige-

som interne kanaler kan deles mellem kommuner.

I direktivforslaget fastsættes nærmere krav til de interne indberetningskana-

ler og procedurer til opfølgning af indberetninger. Det kræves navnlig, at

indberetningskanaler indrettes og anvendes på en sådan måde, at fortrolig-

heden af identiteten af den indberettende person garanteres. Det kræves

også, at der udpeges en person eller afdeling, der omhyggeligt skal til følge

op på indberetninger, og underrette den indberettende person inden for en

rimelig frist om denne opfølgning. Andre personer, såsom arbejdstagerre-

præsentanter, kan endvidere udpeges til fortrolige rådgivere. Endvidere kræ-

ves, at der gives klare og lettilgængelige oplysninger om indberetningspro-

cedurerne, herunder om ekstern indberetning. Endelig kræves det, at indbe-

retninger kan modtages skriftligt i elektronisk format eller papirformat,

og/eller mundtligt via telefon eller efter anmodning ved fysiske møder inden

for en rimelig frist.

3.4. Ekstern indberetning og opfølgning på indberetning

Direktivforslaget indeholder en forpligtelse for medlemsstaterne til at etab-

lere eksterne indberetningskanaler. Medlemsstaterne skal ifølge forslaget

udpege kompetente myndigheder, der skal etablere uafhængige og selvstæn-

dige eksterne indberetningskanaler, som sikrer fortroligheden i forbindelse

med modtagelse og behandling af oplysninger fra den indberettende person,

følger op på indberetninger inden for en rimelig frist, og i tilfælde, hvor det

er relevant, sender indberetninger til de kompetente EU-organer mv.

I direktivforslaget fastsættes

–

ligesom til interne indberetningskanaler

–

nærmere krav til de eksterne indberetningskanaler og procedurer til opfølg-

ning på indberetninger, herunder med hensyn til formen for modtagelse af

indberetning og frister for opfølgning. Endvidere fastsætter direktivforsla-

get krav om, at de kompetente myndigheder har særligt uddannede medar-

bejdere til varetagelse af forskellige funktioner i forbindelse med håndtering

af indberetninger.

Herudover indeholder direktivforslaget bl.a. nærmere regler om, at de kom-

petente myndigheder har pligt til offentliggørelse af en række oplysninger

om indberetningsordningen, registrering af indberetninger og regelmæssig

gennemgang af procedurer for modtagelse af og opfølgning på indberetnin-

ger.

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

3.5. Beskyttelse af indberettende og de af indberetningerne berørte per-

soner

Ifølge direktivforslaget skal medlemsstaterne som udgangspunkt sikre den

indberettende persons identitet. Det fremgår desuden af direktivforslaget, at

EU's regler om beskyttelse af personoplysninger (forordning (EU)

2016/679, direktiv (EU)) finder anvendelse på enhver behandling af

personoplysninger i henhold til direktivet, og at enhver udveksling eller

videregivelse af oplysninger skal ske i overensstemmelse med forordning

(EU) 2018/1725).

Ifølge dirketivforslaget skal medlemsstaterne forbyde enhver form for

repressalier over for indberettende personer, herunder bl.a. suspension,

midlertidig fritstillelse, afskedigelse, degradering, overførsel af opgaver,

forflytning, negativ bedømmelse af præstationer, disciplinære sanktioner.

Endvidere skal medlemsstanterne ifølge forslaget træffe en række yderligere

foranstaltninger med henblik på at sikre beskyttelsen af indberettende

personer. Medlemstaterne skal således bl.a. sikre følgende:



Let tilgængelig og gratis information og rådgivning om procedurer

og retsmidler vedrørende beskyttelse mod repressalier.

Fritagelse for ansvar for overtrædelse af en eventuel tavshedspligt,

som gælder i henhold til kontrakt eller lovgivning ved

videregivelse af oplysninger, til indberettende personer.

Omvendt bevisbyrde i retssager, således at arbejdsgiveren skal

bevise, at repressalier over for en indberettende person ikke er en

konsekvens af indberetningen.

Adgang til afhjælpende foranstaltninger til den indberettende

person mod repressalier, herunder foreløbige retsmidler, indtil

retssagen er afgjort i overensstemmelse med de nationale regler.

Sikring af, at indberettende personer under retssager, der føres mod

personer uden for arbejdsrelateret kontekst, f.eks. i sager om

injurier, krænkelse af ophavsret eller brud på tavshedspligt, som

forsvar kan påberåbe sig at have udført en indberetning eller

offentliggørelse i overensstemmelse med direktivet.



kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

Medlemsstaterne skal ifølge direktivetforslaget også sikre, at de berørte

personer, herunder dem, der er berørt af indberetningerne, fuldt ud skal nyde

godt af deres rettigheder i henhold til EU's Charter om grundlæggende

rettigheder, bl.a. princippet om uskyldsformodning, retten til effektive

retsmidler og til en retfærdig rettergang samt retten til et forsvar, ligesom de

berørte personeres identitet skal beskyttes af kompetente myndigheder, så

længe undersøgelsen pågår.

Herudover skal medlemsstaterne ifølge forslaget sikre effektive,

forholdsmæssige og afskrækkende sanktioner over for fysiske eller juridiske

personer, der hindrer eller forsøger at hindre en indberetning, udfører

repressalier mod en indberettende person, anlægger retssag til skade for den

indberettende person, tilsidesætter forpligtelsen til at bevare fortroligheden

af indberettende personers identitet eller udfører ondsindet og bedragerisk

whistleblower-aktivitet.

3.6. Afsluttende bestemmelser

Ifølge direktivforslagets afsluttende bestemmelser har medlemsstaterne

mulighed for at indføre eller opretholde gunstigere nationale regler om

beskyttelse af indberettende personer.

De afsluttende bestemmelser indeholder i øvrigt nærmere regler om bl.a.

ikrafttræden, gennemførelse og evaluering.

4. Europa-Parlamentet

Europa-Parlamentet har vedtaget en betænkning om forslaget den 20. no-

vember 2018. I betænkningen foreslås en række ændringer til forslaget, her-

under foreslås et bredere anvendelsesområde og en mere fleksibel tilgang til

anvendelsen af interne og eksterne kanaler i forhold til Kommissionens for-

slag. Desuden er fagforeningernes rolle blevet styrket med udvalgets for-

slag.

Den 30. november 2018 vedtog udvalget desuden at indlede trilogforhand-

linger med Rådet og Kommissionen.

5. Nærhedsprincippet

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

Kommissionen har om forholdet til nærhedsprincippet anført, at direktivfor-

slagets formål med at styrke håndhævelsen af visse områder af EU-lovgiv-

ningen gennem whistleblowerbeskyttelse ikke i tilstrækkelig grad kan op-

fyldes ved, at medlemsstaterne handler alene og ukoordineret.

Kun et lovgivningsmæssigt tiltag på EU-plan kan ifølge Kommissionen for-

bedre håndhævelsen af EU-lovgivningen ved at sikre minimumsstandarder

for harmonisering af bestemmelserne om beskyttelse af whistleblowere.

Endvidere kan kun en indsats på EU-plan ifølge Kommissionen sikre sam-

menhæng og tilpasning af de eksisterende regler i sektorspecifikke EU-rets-

akter.

Det er regeringens vurdering, at forslaget er i overensstemmelse med nær-

hedsprincippet.

6. Gældende dansk ret

6.1. Whistleblowerordninger i den offentlige sektor

De ordninger i den offentlige forvaltning, der traditionelt betegnes som

whistleblowerordninger, er helt overordnet karakteriseret ved, at der med

henblik på at forhindre repressalier over for personer, der gør opmærksom

på ulovligheder eller grovere uregelmæssigheder, er oprettet en særlig en-

hed, der kan modtage og behandle anonyme indberetninger fra sådanne per-

soner.

Der gælder i dansk ret ingen generel lovgivning om whistleblowerordninger

i den offentlige.

Der er imidlertid oprettet enkelte specifikke lovregulerede whistleblower-

ordninger i offentlige tilsynsmyndigheder. Dette gælder bl.a. i Finanstilsy-

net, Arbejdstilsynet og Miljøstyrelsen.

Herudover er der på administrativt grundlag oprettet whistleblowerordnin-

ger hos en række myndigheder, hvor indberetningen indgives til den myn-

dighed, som indberetningen handler om. Dette gælder bl.a. flere kommuner,

Arbejdsmarkedets Erhvervssygdomssikring, Lønmodtagernes Dyrtidsfond,

ATP, Energinet.dk og DSB.

Det bemærkes, at Udvalget om offentligt ansattes ytringsfrihed og whist-

leblowerordninger i betænkning nr. 1553/2015 vurderede behovet for en

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

lovregulering af whistleblowerordninger. Udvalget kunne ikke anbefale en

sådan lovregulering. Under henvisning til navnlig de store forskelle på myn-

digheder i den offentlige forvaltning, fandt Udvalget det mere hensigtsmæs-

sigt, at vurderingen af behovet for whistleblowerordninger

–

og den nær-

mere udformning af den enkelte ordning

–

foretages myndighed for myn-

dighed.

Selvom der ikke eksisterer en generel lovregulering af whistleblowerord-

ninger i det offentlige, har offentligt ansatte i vidt omfang ret til at videre-

give oplysninger om ulovlig forvaltning mv., ligesom offentligt ansatte i

vidt omfang er beskyttet mod ansættelsesretlige sanktioner ved retmæssig

videregivelse af sådanne oplysninger. Disse regler, der er nærmere beskre-

vet i pkt. 6.1.1. og pkt. 6.1.2. nedenfor, gælder således uafhængigt af lovre-

gulerede eller administrativt fastsatte whistleblowerordninger.

6.1.1. Offentligt ansattes meddeleret

Offentligt ansatte har generelt en såkaldt meddeleret, hvilket betyder, at de

i et vist omfang har ret til at videregive oplysninger til pressen og andre

eksterne parter i tilfælde, hvor der kan være spørgsmål om ulovlig forvalt-

ning og anden uredelighed i den offentlige forvaltning, herunder åbenbart

misbrug af offentlige midler.

Meddeleretten for offentligt ansatte skal ses i sammenhæng med offentligt

ansatte ytringsfrihed. Offentligt ansatte har således ret til at udtale sig til

pressen eller andre eksterne parter på egne vegne om forhold, der vedrører

ulovlig forvaltning, hvis udtalelserne falder inden for grænserne af deres yt-

ringsfrihed, jf. grundlovens § 77, Den Europæiske Menneskerettighedskon-

ventions artikel 10 og

EU’s Charter om Grundlæggende Rettigheder artikel

11.

Hvis der er tale om fortrolige oplysninger, følger det af straffelovens § 152

e, at oplysningerne kun vil kunne videregives, hvis den ansatte er forpligtet

til at videregive dem, eller hvis det sker til varetagelse af åbenbar almen

interesse eller eget eller andres tarv. Det vil f.eks. kunne være tilfældet, hvis

den ansatte videregiver oplysninger om konstaterede ulovligheder inden for

den offentlige forvaltning.

Herudover har offentligt ansatte i meget vidt omfang ret

–

og i visse tilfælde

også pligt

–

til at underrette internt om ulovlige eller fagligt uforsvarlige

forhold (intern meddeleret).

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

Det antages desuden, at offentligt ansatte har ret til at rette henvendelse til

relevante eksterne tilsynsorganer, herunder Folketingets Ombudsmand eller

Rigsrevisionen, i tilfælde af klare ulovligheder.

Der kan ikke stilles krav om, at den offentligt ansatte har foretaget en for-

udgående intern underretning om ulovligheder eller uforsvarlige forhold,

hvis underretningen ikke kan forventes at få noget resultat. I sådanne til-

fælde kan den offentligt ansatte således gå direkte til f.eks. pressen, Folke-

tingets ombudsmand eller Rigsrevisionen.

Offentligt ansatte, der henvender sig til en myndighed om f.eks. ulovlig for-

valtning, kan ikke forvente, at deres identitet ikke kommer til andres kend-

skab, hvis identiteten fremgår af sagen. Det skyldes, at denne type oplysnin-

ger som udgangspunkt vil være omfattet af retten til aktindsigt.

6.1.2. Beskyttelse af offentligt ansatte mod efterfølgende ansættelsesret-

lige konsekvenser

Der findes ikke i dansk ret en særlig regulering af spørgsmålet om beskyt-

telse af offentligt ansatte whistleblowere. En sådan beskyttelse kan imidler-

tid udledes af de almindlige ansættelsesregler, der gælder for offentligt an-

satte.

Det følger heraf, at ved offentligt ansattes retmæssige videregivelse af op-

lysninger kan ansættelsesmyndigheden ikke anvende ansvarsreaktioner,

herunder disciplinæransvar, straf eller misligholdelsesbeføjelser, over for

den ansatte. Det er således en betingelse for anvendelse heraf, at den ansatte

har handlet i strid med de regler og normer, der gælder i henhold til ansæt-

telsesforholdet.

Ved retmæssig videregivelse af oplysninger vil myndighedens anvendelse

af skønsmæssige negative ledelsesreaktioner tilsvarende være uberettiget

som følge af almindelige forvaltningsretlige regler og principper, herunder

navnlig kravet om saglighed og proportionalitet. Efter gældende praksis kan

der dog være tilfælde, hvor følgevirkningerne af en retmæssig videregivelse

–

f.eks. samarbejdsvanskeligheder

–

kan være så alvorlige, at de kan danne

grundlag for negative ledelsesreaktioner.

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

Hvis en ansættelsesmyndighed uberettiget har afskediget en ansat, sanktio-

neres dette efter gældende praksis med erstatning, godtgørelse eller økono-

misk kompensation.

6.2. Whistleblowerordninger i den private sektor

Der gælder ingen generel ansættelsesretlig lovgivning om whistleblowerbe-

skyttelse af privatansatte. En række love kan være relevante i forbindelse

med en ansættelsesretlig bedømmelse af privatansattes ytringer.

Efter funktionærlovens § 2 b kan en funktionær, der har været ansat i mindst

et år, tilkendes en godtgørelse for usaglig opsigelse.

Herudover vil det f.eks. kunne være i strid med lov om forbud mod forskels-

behandling på arbejdsmarkedet, hvis en ansat f.eks. afskediges som følge af

at have ytret sig politisk.

Mange kollektive overenskomster og aftaler indeholder et forbud mod usag-

lig afskedigelse, der ligner funktionærlovens. Desuden kan kollektive over-

enskomster og aftaler indeholde mere specifikke bestemmelser af betydning

for beskyttelsen af privatansattes ytringsfrihed.

Whistleblowerordninger er allerede blevet indført i en række sektorspeci-

fikke EU-instrumenter på områder som f.eks. finansielle tjenesteydelser,

transportsikkerhed og miljøbeskyttelse, som er gennemført i dansk ret.

7. Konsekvenser

7.1. Lovgivningsmæssige konsekvenser

En vedtagelse af direktivforslaget vil have lovgivningsmæssige konsekven-

ser, idet der ikke i dansk ret eksisterer en generel regulering af whistleblo-

werordninger, herunder beskyttelse af whistleblowere, gældende for både

den offentlige og den private sektor. Det vurderes imidlertid umiddelbart, at

der i direktivforslaget er et vist rum for, at det implementeres i dansk ret ved

kollektive overenskomster.

Hvis forslaget vedtages i sin foreliggende form kan det ikke afvises, at der

vil være behov for tilpasning af eksisterende sektorlovgivning om whist-

leblowerbeskyttelse, der er gennemført i dansk ret som følge af EU-retlig

regulering.

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

7.2. Økonomiske og administrative konsekvenser

7.2.1. Direktivforslaget vurderes i sin nuværende form at have ikke ubety-

delige statsfinansielle konsekvenser, idet det indebærer, at der hos et stort

antal offentlige myndigheder skal etableres interne indberetningskanaler.

Det er endvidere vurderingen, at direktivforslaget vil have økonomiske kon-

sekvenser for regionale og kommunale myndigheder. Der skal ligeledes ud-

peges kompetente myndigheder, som skal etablere eksterne indberetnings-

kanaler.

En nærmere vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser

for det offentlige kan ikke foretages på det foreliggende grundlag og vil

blive foretaget, når forslagets endelige anvendelsesområde og udformning

kendes.

7.2.2. Det foreliggende direktivforslag vurderes endvidere at have erhvervs-

økonomiske konsekvenser. Kravet om etablering af procedure for intern

indberetning og opfølgning på indberetninger vedrørende overtrædelser om-

fattet af forslaget for alle mellemstore og store virksomheder forventes sam-

let at kunne medføre administrative og økonomiske byrder for danske virk-

somheder på over 4 mio. kr. årligt.

En nærmere vurdering af de økonomiske og administrative konsekvenser

for erhvervslivet kan ikke foretages på det foreliggende grundlag og vil blive

foretages, når forslagets endelige anvendelsesområde og udformning ken-

des.

8. Høring

Direktivforslaget har været i skriftlig høring i Specialudvalget for politi-

mæssigt og retligt samarbejde den 22. januar 2019.

Forslaget har i perioden fra den 28. maj 2018 til den 25. juni 2018 været i

høring hos følgende myndigheder og organisationer mv.:

Vestre Landsret, Østre Landsret, Sø- og Handelsretten, Samtlige byretter,

Den Danske Dommerforening, Dommerfuldmægtigforeningen, Domstols-

styrelsen, Aalborg Universitet (Juridisk Institut), Aarhus Universitet (Juri-

disk Institut), Advokatrådet, Akademikernes Centralorganisation, Amnesty

International Danmark, Arbejderbevægelsens Erhvervsråd, Arbejdsretten,

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

ATP-huset, Autobranchens Handels- og Industriforening, BAT-Kartellet,

Beskæftigelsesrådet (BER), Business Danmark, Centralorganisationernes

Fællesudvalg, Cepos, Danmarks Almene Boliger, Danmarks Fiskerifor-

ening, Danmarks Frie Fagforening, Danmarks Journalisthøjskole, Dan-

marks Rederiforening, Dansk Arbejdsgiverforening, Dansk Byggeri, Dansk

Eksportforening, Dansk Energi, Dansk Erhverv, Dansk Industri, Dansk In-

kassoBrancheforening, Dansk IT, Dansk Journalistforbund, Dansk Kredit

Råd, Dansk Told og Skatteforbund, Dansk Varefakta Nævn, Danske Advo-

kater, Danske Dagblades Forening, Danske Insolvensadvokater, Danske

Medier, Danske Regioner, Danske Speditører, Datatilsynet, De Frie Funkti-

onærer, Den særlige klageret, Det Faglige Hus, DJØF, Fagligt Fælles For-

bund (3F), Finans og Leasing, Finansforbundet, FinansDanmark, Finans-

sektorens Arbejdsgiverforening, Forbrugerrådet, Forenede Danske Motor-

ejere (FDM), Forsikring & Pension, Frie Funktionærer, FSR

–

danske revi-

sorer, FTF, Gartneri-, Land- og Skovbrugets Arbejdsgivere, HK Landsklub-

ben Danmarks Domstole, Institut for Menneskerettigheder, Jobtryghed,

Justitia, Kommunale Tjenestemænd og Overenskomstansatte, Kommuner-

nes Landsforening, Kooperationen, Kraka, Kristelig Arbejdsgiverforening

(KA), Kristelig Fagbevægelse, Kuratorforeningen, Københavns Universitet

(Det Juridiske Fakultet), Landbrug og Fødevarer, Landsdækkende Banker

Landsorganisationen Danmark (LO), Lederne, Lejernes Landsorganisation,

Liberale Erhvervs Råd, Lønmodtagernes Garantifond, Nationalbanken

Offentligt Ansattes Organisationer, Politiforbundet, Realkreditforeningen,

Realkreditrådet, Retspolitisk Forening, Retssikkerhedsfonden, Syddansk

Universitet (Juridisk Institut), Transparancy International Danmark, Veron

(Whistleblowerorganisationen i Danmark).

Der er modtaget høringssvar fra: Akademikernes Centralorganisation,

Dansk Arbejdsgiverforening, Danske Medier, Danske Regioner, Finans

Danmark, Finans Forbundet, Finanssektorens Arbejdsgiverforening, FTF,

Institut for Menneskerettigheder, Kommunernes Landsforening, Landsor-

ganisationen Danmark (LO), Lederne og Transparancy International Dan-

mark (TI-DK).

Høringssvar er oversendt til Folketinget.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Sagen er endnu ikke på dagsordenen for et rådsmøde, men det rumænske

formandskab forventes på Coreper-mødet den 25. januar 2019 at indhente

kom (2018) 0218 - Bilag 4: Samlenotat vedr. forslag til direktiv om beskyttelse af personer, der indberetter overtrædelser af EU-lovgivning

mandat til at indlede trilogforhandlinger med Europa-Parlamentet med hen-

blik på at sikre endelig vedtagelse inden valget til Europa-Parlamentet.

Forslaget har været forhandlet i Rådets Arbejdsgruppe vedrørende Grund-

læggende Rettigheder, Borgerlige Rettigheder og Fri Bevægelighed for Per-

soner (FREMP). Forslaget er generelt blevet positivt modtaget af medlems-

landene, og der forventes at være opbakning til forslaget. Under forhandlin-

gerne har navnlig den trinvise opdeling af indberetningskanaler, forslagets

samspil med andre sektorspecifikke retsakter samt forslagets retsgrundlag

givet anledning til drøftelse blandt medlemslandene.

10. Regeringens generelle holdning

Regeringen støtter overordnet forslagets formål om at sikre overholdelse af

EU-lovgivningen og beskyttelsen af personer, der indberetter overtrædelser

heraf. For regeringen er det en prioritet at støtte tiltag, der har til formål at

bekæmpe svig med EU’s midler.

Regeringen finder imidlertid generelt forslaget vidtgående og er umiddel-

bart skeptisk over for behovet for en horisontal regulering af whistleblower-

ordninger omfattende hele den offentlige og private sektor.

Regeringen har under forhandlingerne arbejdet for, at byrderne for juridiske

enheder ikke bliver unødigt byrdefulde.

Der har endvidere fra regeringens side været fokus på, at arbejdsmarkedets

parters autonomi respekteres. I overensstemmelse med den danske arbejds-

markedsmodel finder regeringen, at regulering af beskyttelse af whistleblo-

were mod repressalier bedst forestås af arbejdsmarkedets parter i kollektive

overenskomster. Derfor har regeringen arbejdet for, at et direktiv på dette

område i videst muligt omfang søges implementeret i dansk ret ved kollek-

tive overenskomster.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Grund- og nærhedsnotat er fremsendt til Folketingets Europaudvalg den 18.

juni 2018.