kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
KOM (2018) 0634 Bilag 1
Offentligt

Grund- og nærhedsnotat

GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standar-

der og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelands-

statsborgere med ulovligt ophold (omarbejdning) (udsendelsesdirekti-

vet)

Nærværende grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udlændinge- og Inte-

grationsudvalget.

12. december 2018

Internationalt

udlændingesamarbejde

Slotsholmsgade 10

1216 København K

Tel.

Mail

Web

CVR-nr.

6198 4000

[email protected]

www.uim.dk

36977191

KOM(2018) 634 endelig

Nyt notat.

Sagen er omfattet af retsforbeholdet, idet der dog er tale om en udbygning af

Schengen-reglerne.

1. Resumé

Forslagets overordnede formål er at effektivisere de eksisterende fælles

procedurer i forbindelse med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere

med ulovligt ophold i EU. Forslaget er en del af en pakke af foranstaltnin-

ger, som Kommissionen har igangsat i overensstemmelse med Det Europæi-

ske Råds konklusioner fra juni 2018 for at sikre en mere effektiv håndtering

af de stigende migrations- og sikkerhedsudfordringer, som EU står overfor,

herunder også ønsket om at bekæmpe irregulære migranters sekundære

bevægelser samt skabe en mere effektiv tilbagesendelsespolitik for tredje-

landsstatsborgere med ulovligt ophold i EU. Forslaget vurderes at være i

overensstemmelse med nærhedsprincippet. Hvis Danmark vælger at tilslutte

sig direktivet, vurderes det at have lovgivningsmæssige og statsfinansielle

konsekvenser. Fra dansk side ser man overordnet positivt på det nye for-

slag, der har til hensigt at effektivisere EU's udsendelsesbestræbelser, her-

under bl.a. i forhold til at sikre mere effektive og tydeligere procedurer un-

der hele processen, etablere en klar ramme for tredjelandsstatsborgers pligt

til at samarbejde om udsendelsen samt modvirke ulovligt ophold, ulovlig

genindrejse og forhindre sekundære bevægelser.

2. Baggrund

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2008/115/EF om fælles standar-

der og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstats-

borgere med ulovligt ophold blev vedtaget i 2008 og trådte i kraft i 2010.

Sagsbehandler

Grith Nørgaard

Tel.

Web

Sags nr.

Akt-id

Deres ref.

CVR-nr.

Cpr.-nr.

Kopi

2018 - 18087

570237

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del,

afsnit V, artikel 79, stk. 2, litra c) og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel

294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager

Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge

artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Dan-

mark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Da direktivet imidlertid vil udgøre en

videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af direktivet skulle

træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre den i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.

Side

1/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

Direktivet var et forsøg på at fastsætte klare, gennemsigtige og retfærdige

fælles standarder og procedurer med henblik på at sikre en effektiv tilbage-

sendelsespolitik som en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik i

fuld overensstemmelse med grundlæggende menneskerettigheder.

Det vedvarende migrationspres, som medlemsstaternes asyl- og migrations-

systemer har oplevet de seneste år, har imidlertid understreget behovet for

en mere effektiv tilbagesendelsespolitik. Samtidig med det øgede migrati-

onspres på EU har Kommissionen løbende gennem evalueringer af med-

lemslandene påvist en både ineffektiv og inkonsekvent anvendelse af direk-

tivet. EU's tilbagesendelsespolitik er således i dag præget af store forskelle

mellem medlemslandenes nationale praksis på området, ligesom medlems-

landene ikke udnytter fleksibiliteten af de procedurer, som er fastsat i direk-

tivet, og samtidig møder forhindringer for effektivt at fuldbyrde deres afgø-

relser om tilbagesendelse. På trods af intensiverede bestræbelser fra med-

lemsstaterne og på EU-plan for at gennemføre den eksisterende politik på

området, herunder handlingsplaner fra Kommissionen i 2015

og 2017

Kommissionens anbefalinger fra marts 2017

, har fremskridtene med at for-

bedre effektiviteten af tilbagesendelser været utilfredsstillende. En anden

betydelig forhindring for tilbagesendelser har været samarbejdet med oprin-

delseslandene. Til illustration af situationen viste seneste tal fra Kommissi-

onen i 2017 således, at tilbagesendelser af tredjelandsstatsborgere med ulov-

ligt ophold alene fandt sted i 36,6 % af tilfældene mod 45,8 % i 2016.

Kommissionen har på den baggrund den 12. september 2018 fremsat et for-

slag til omarbejdning af udsendelsesdirektivet (KOM(2018) 634 endelig)

med henblik på yderligere at præcisere og harmonisere de eksisterende fæl-

les regler for tilbagesendelse for hermed at maksimere deres effektivitet og

sikre en mere konsekvent anvendelse af reglerne i medlemsstaterne.

Forslaget skal ikke ses isoleret, men som en del af en række foranstaltnin-

ger, som Kommissionen har foreslået som opfølgning på Det Europæiske

Råds møde den 28. juni 2018, der netop understregede nødvendigheden af at

øge bestræbelserne for at opnå en mere effektiv tilbagesendelse af irregulæ-

re migranter, og som opfordrede Kommissionen til at fremsætte forslag her-

om. Andre igangværende tiltag indebærer en styrkelse af Frontex’ rolle i

forvaltningen af tilbagesendelse og et forbedret samarbejde med oprindel-

seslande om at tilbagetage deres egne statsborgere via tilbagetagelsesaftaler.

Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold

Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions

Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V, artikel 79, stk. 2, litra c, og skal

COM/2015/0453 (final)

COM(2017) 200 (final)

C(2017) 1600 (final)

Side

2/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.

Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.

Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i

vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del,

afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der

er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke

finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Da direktivet imidlertid vil

udgøre en videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks

måneder efter vedtagelsen af direktivet skulle træffe afgørelse om, hvorvidt

Danmark vil gennemføre det i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.

3. Formål og indhold

Forslagets overordnede formål er at præcisere, harmonisere og videreudvik-

le de eksisterende fælles regler og foranstaltninger for tilbagesendelse af

tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU for at sikre en mere kon-

sekvent og effektiv anvendelse i medlemsstaterne og dermed modvirke se-

kundære bevægelser. Samtidig er det tilsigtet, at der med de forbedrede pro-

cedurer skal skabes en bedre synergi mellem asyl- og udsendelsesprocedu-

rer. Ændringerne tager således sigte på at løse centrale udfordringer i tilba-

gesendelsesprocedurerne samt mindske de hindringer, som medlemsstaterne

har mødt i deres forsøg på at tilbagesende tredjelandsstatsborgere.

De foreslåede ændringer berører ikke direktivets anvendelsesområde. Direk-

tivet finder således fortsat anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som ikke

længere opfylder betingelserne for indrejse, eller som af en anden grund

opholder sig ulovligt på en medlemsstats område (artikel 2, stk. 1). Med

tredjelandsstatsborger forstås enhver person, der ikke er unionsborger, og

som ikke har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, som fastsat i

Schengengrænsekodeks (artikel 2, punkt 5).

Ændringerne er i fuld overensstemmelse med grundlæggende rettigheder og

international ret, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige for-

pligtelser, navnlig princippet om non-refoulement.

Nedenfor følger en gennemgang af forslagets ændringer i forhold til det

gældende direktiv.

Risiko for, at den pågældende forsvinder (art. 6)

Der har vist sig et stort behov for at finde fælles EU-dækkende objektive

kriterier for, hvornår der er tale om risiko for, at en tredjelandsstatsborger,

der er genstand for en afgørelse om udsendelse, forsvinder. Kommissionen

har i forslaget oplistet en fælles, men ikke udtømmende liste over objektive

kriterier for, hvornår der kan være risiko for, at en tredjelandsstatsborger

forsvinder, med henblik på at bistå medlemslandene i vurdering af, om en

udrejsefrist skal fastsættes til straks, og om der kan foretages administrativ

frihedsberøvelse. Desuden indeholder artiklen en formodningsregel således,

Side

3/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

at hvis nogle af de oplistede kriterier er til stede, er der grundlag for en for-

modning om, at der er risiko for, at den pågældende forsvinder.

Forpligtelse til at samarbejde (art. 7)

Kommissionen foreslår at indføre en udtrykkelig forpligtelse for tredje-

landsstatsborgere til at samarbejde i alle faser af tilbagesendelsesprocedu-

rerne. Tredjelandsstatsborgere skal således navnlig samarbejde om at fastslå

og kontrollere deres identitet med henblik på at opnå et gyldigt rejsedoku-

ment, der er nødvendig for udsendelsen. Denne forpligtelse til at samarbejde

med de kompetente myndigheder er i tråd med de forslag, som Kommissio-

nen har fremsat på asylområdet og som led i reformen af det fælles europæi-

ske asylsystem.

Afgørelse om tilbagesendelse skal træffes samtidig med eller i forlængelse

af afslag på opholdstilladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt ophold

(art. 8)

Kommissionens evalueringer af medlemslandenes praksis på udsendelses-

området har vist, at medlemsstaterne ikke automatisk og systematisk træffer

en afgørelse om tilbagesendelse samtidig med eller i forlængelse af en afgø-

relse om afslag på opholdstilladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt

ophold, hvorved udsendelsesprocedurerne bliver uforholdsmæssigt langva-

rige. Forslaget har således til formål at styrke sammenhængen mellem en

afgørelse, der bringer en tredjelandsstatsborgers lovlige ophold til ophør, og

vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse for at mindske risikoen for,

at den pågældende forsvinder, og mindske sandsynligheden for sekundære

bevægelser. Forslaget lægger således op til, at der træffes afgørelse om til-

bagesendelse samtidig (ideelt i samme afgørelse) med afslag på opholdstil-

ladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt ophold på et medlemslands

område eller i umiddelbar forlængelse heraf.

Frivillig udrejse (art. 9)

I direktivet defineres en frivillig tilbagerejse som en tredjelandsstatsborgers

opfyldelse af forpligtelsen til at vende tilbage inden for den frist, der er fast-

sat herfor i afgørelsen om tilbagesendelse.

I det gældende direktiv er medlemsstaterne således forpligtede til at fastsæt-

te en frist for frivillig udrejse til mellem 7 og 30 dage i forbindelse med af-

gørelse om tilbagesendelse. Det nye direktivforslag lægger op til at ophæve

den gældende obligatoriske minimumsfrist på 7 dage, og i stedet lade det

være op til medlemslandene at sikre en hurtigere og mere effektiv udsendel-

se ved at fastsætte en kortere frist. Samtidig fastsættes også en række tilfæl-

de, hvor det bliver obligatorisk ikke at indrømme en frist for frivillig udrej-

se.

Indrejseforbud udstedt i forbindelse med grænsekontrol (art. 13)

Såfremt en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på en medlems-

stats område, identificeres for første gang i forbindelse med den pågælden-

Side

4/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

des udrejse, kan det under visse omstændigheder være hensigtsmæssigt at

pålægge et indrejseforbud for at forebygge fremtidig genindrejse og derved

mindske risikoen for ulovlig indvandring.

Med Kommissionens forslag gives medlemsstaterne mulighed for at medde-

le et indrejsebud i denne situation uden en forudgående afgørelse om tilba-

gesendelse. Det fremgår endvidere, at dette skal ske efter en konkret vurde-

ring i den enkelte sag og under hensyntagen til proportionalitetsprincippet.

Forvaltning af tilbagesendelser (art. 14)

Kommissionen foreslår som et nyt tiltag, at medlemslandene skal forpligtes

til at have nationale systemer for forvaltningen af tilbagesendelser, der kan

levere rettidige oplysninger om tredjelandsstatsborgeres identitet og retlige

situation. Kommissionen begrunder forslaget med, at sådanne systemer

medfører bedre overvågning og opfølgning i de enkelte sager og dermed vil

være med til at sikre en mere effektiv håndering af verserende sager om

tilbagesendelse. Det er meningen, at systemerne skal kobles op til et centralt

system, som foreslås etableret i Kommissionens samtidige forslag til en re-

vision af Frontex-forordningen som led i pakken af foranstaltninger, der skal

sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik. Kommissionen foreslår ydermere,

at medlemslandene skal etablere tilbagesendelsesprogrammer for frivillig

tilbagevenden, som også kan omfatte støtte til reintegration.

Retsmidler og klageadgang (art 16)

Adgangen til effektive retsmidler i forhold til at klage over en afgørelse om

tilbagesendelse ændres ikke generelt med forslaget. Med forslaget introdu-

ceres dog som noget nyt en frist for indgivelse af en klage over en tilbage-

sendelsesafgørelse, som er truffet samtidig med et endelig afslag på en an-

søgning om international beskyttelse. Kommissionen har vurderet, at dette

er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder for adgangen til

effektive retsmidler.

Kommissionen begrunder forslaget med, at praksis fra medlemslandene har

vist, at klagefrister for afgørelser om tilbagesendelse varierer fra få dage i

nogle lande til flere måneder i andre. De lange klagefrister har vist sig at

lægge hindringer i vejen for en effektiv og hurtig udsendelse.

I forslaget fastsættes således en specifik frist på fem dage for indgivelse af

en klage over en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet i sager, hvor

afgørelsen om tilbagesendelse er en følge af en endelig afgørelse om afslag

på en ansøgning om international beskyttelse.

Derudover foreslår Kommissionen, at en klage over en tilbagesendelsesaf-

gørelse, som træffes samtidig med et afslag på en ansøgning om internatio-

nal beskyttelse, er tillagt opsættende virkning, hvis der er risiko for tilside-

sættelse af non-refoulementprincippet, og dette ikke allerede er blevet vur-

deret af en retslig myndighed i asylprocedurerne. Dette er det eneste obliga-

Side

5/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

toriske tilfælde ifølge forslaget, hvor der skal ske automatisk opsættende

virkning af en klage over tilbagesendelse. I alle andre tilfælde tillægges en

klage ikke opsættende virkning. Medlemsstaternes kompetente nationale

myndigheder eller organer kan dog efter anmodning fra ansøgeren eller på

eget initiativ træffe afgørelse om at tillægge klagen opsættende virkning. En

sådan afgørelse om opsættende virkning skal træffes hurtigt og senest inden-

for 48 timer.

I forslaget fastsættes det også, at der kun kan klages ved en enkelt retsin-

stans over en afgørelse om tilbagesendelse, som træffes samtidig med et

afslag på en ansøgning om international beskyttelse, som allerede er prøvet

ved en anden retsinstans.

Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse (art 18)

Frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse er

allerede reguleret i det gældende udsendelsesdirektiv. Kommissionen fore-

slår i lyset af den forværrede sikkerhedssituation, som migrationskrisen i EU

har medført, at skærpe reglerne for frihedsberøvelse. Kommissionen foreslår

således, som en udbygning af de eksisterende regler om frihedsberøvelse på

udsendelsesområdet, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold også

kan frihedsberøves, hvis de udgør en trussel mod den offentlige orden eller

nationale sikkerhed.

Som reglerne er i dag, kan medlemsstaterne frihedsberøve en tredjelands-

statsborger i op til maksimum 6 måneder. I lyset af, at nogle medlemslande

har betydelig kortere frister for den maksimale periode for frihedsberøvelse,

hvilket vurderes at være til hinder for en effektiv udsendelse, foreslår

Kommissionen, at den maksimale periode for varigheden af en frihedsberø-

velse ikke må være mindre end 3 måneder. En frihedsberøvelse skal fortsat

være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe ud-

sendelsen er under forberedelse og gennemføres med den nødvendige omhu.

Der kan ligeledes fortsat ske forlængelse af en frihedsberøvelse ud over de 6

måneder til i alt 18 måneder.

Grænseprocedurer (art 22)

Kommissionen foreslår indførelse af en grænseprocedure ved EU's ydre

grænser og enklere tilbagesendelsesprocedurer for afviste asylansøgere, der

allerede har fået afslag på deres asylansøgning ved grænsen i overensstem-

melse med asylforordningen [forslaget er fortsat under behandling] for at

sikre, at afgørelser om tilbagesendelser hurtigt kan blive truffet og eksekve-

ret ved EU's ydre grænser, herunder i kontrollerede centre. Bestemmelsen

bygger således på den grænseprocedure, der er foreslået i art 41 i asylproce-

dureforordningen (KOM (2016) 467 endelig) og skal forstås i denne sam-

menhæng. Den forenklede tilbagesendelsesprocedure ved de ydre grænser

eller i kontrollede centre indebærer korte frister for indgivelse af klage over

afgørelsen, særlig begrundelse for frihedsberøvelse, samt at der ikke stilles

Side

6/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

krav om en forudgående frist for frivillig udrejse, før en tilbagesendelses-

procedure indledes.

Det bemærkes, at forslaget om indførelse af grænseprocedurer ikke berører

medlemsstaternes mulighed for ikke at anvende direktivet i de tilfælde, der

er nævnt i artikel 2, stk. 2, der omhandler afvisning af tredjelandsstatsborge-

re i forbindelse med indrejse ved ydre grænser, og i sager om kriminelle

tredjelandsstatsborgere, der er genstand for tilbagesendelse som følge af en

strafferetlig sanktion.

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet har endnu ikke afgivet udtalelse i sagen.

5. Nærhedsprincippet

Artikel 79, stk. 2, litra c, i TEUF giver Unionen beføjelser til at træffe for-

anstaltninger om "ulovlig indvandring og ulovligt ophold, herunder udsen-

delse og repatriering af personer med ulovligt

ophold”.

Det er Kommissionens vurdering, at forslaget ligger inden for de begræns-

ninger, der fastsættes i denne bestemmelse. Formålet med forslaget er at

videreudvikle, harmonisere og forbedre reglerne i udsendelsesdirektivet, da

det gældende direktiv ikke på tilstrækkelig vis har hjulpet medlemslandene

til at gennemføre en effektiv tilbagesendelsespolitik af tredjelandsstatsbor-

gere med ulovligt ophold. Bekæmpelsen af ulovlig indvandring og udsen-

delse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU er et væsentligt

element i den europæiske dagsorden for migration og må siges at være en

fælles interesse for medlemslandene, hvorfor medlemsstaterne ikke hver for

sig i tilstrækkelig grad kan nå dette mål. Der er derfor behov for en yderlige-

re EU-indsats for at forbedre effektiviteten af EU's tilbagesendelsespolitik.

Det er på det foreliggende grundlag vurderingen, at nærhedsprincippet er

overholdt for det nye direktivforslag, der udgør en videreudvikling og en

forbedring af reglerne af de allerede eksisterende standarder og procedurer

som fastsat i det gældende udsendelsesdirektiv.

6. Gældende dansk ret

6.1 Direktivets gennemførelse i dansk ret

Ved lov nr. 248 af 30. marts 2011 om ændring af udlændingeloven blev

Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008

om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af

tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) gen-

nemført i dansk ret.

Ved lov nr. 516 af 26. maj 2014 om ændring af udlændingeloven (Ændring

af reglerne om afvisning m.v. til gennemførelse af direktiv 2008/115/EF om

fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af

Side

7/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) m.v.)

blev der på baggrund af Europa-Kommissionens gennemgang af Danmarks

implementering af direktivet gennemført en række supplerende ændringer af

udlændingeloven. Endvidere blev reglerne om beregning af et indrejsefor-

bud, der ligeledes følger af udsendelsesdirektivet, ændret på baggrund af

EU-domstolens dom i sag C-225/16 Ouhrami ved lov nr. 318 af 25. april

2018 om ændring af udlændingeloven (Indkvartering og forsørgelse af

flygtninge og asylansøgere, advisering af kommunerne om visse afgørelser i

klagesager og ændring af beregningen af varigheden af et indrejseforbud

m.v.).

I forbindelse med udsendelsesdirektivets gennemførelse i dansk ret blev det

i henhold til udsendelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, besluttet, at udsendel-

sesdirektivet ikke finder anvendelse på behandling af afvisningssager over

for tredjelandsstatsborgere, dvs. sager, hvor en udlænding afvises i forbin-

delse med indrejse over Danmarks ydre grænser, og i sager om udvisning af

tredjelandsstatsborgere på grund af kriminalitet, dvs. sager om udvisning

efter udlændingelovens §§ 22-24, § 25 a, stk. 1, og § 25 c.

6.2 Risiko for, at den pågældende forsvinder

Efter udlændingelovens § 33, stk. 2, skal fristen for udrejse fastsættes til

mellem 7 dage og 1 måned, men kan i påtrængende tilfælde fastsættes til

straks. Udrejsefristen fastsættes til straks bl.a., hvis det vurderes, at der er

risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse.

Risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse, fore-

ligger, når udlændingen ikke har medvirket under sagens behandling, eller

når der i øvrigt på baggrund af oplysningerne om udlændingen og opholdets

varighed og karakter er grund til at antage, at udlændingen vil forsvinde

eller unddrage sig udsendelse, jf. udlændingelovens § 33, stk. 2, 5. pkt.

Efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., skal politiet, såfremt de i § 34

nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikre muligheden for

afvisning, for udvisning efter § 25, nr. 2, §§ 25 a, 25 b og 25 c eller for ud-

sendelse af en udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5 i øvrigt

ikke har ret til at opholde sig her i landet, så vidt muligt bestemme, at den

pågældende skal frihedsberøves.

Bestemmelsen indebærer, at der kan ske frihedsberøvelse, når der er risiko

for, at den pågældende udlænding vil forsvinde og dermed unddrage sig

udsendelse. Spørgsmålet om, hvornår der er risiko for, at en udlænding vil

forsvinde i forbindelse med en udsendelse, er ikke nærmere reguleret.

6.3 Forpligtelse til at samarbejde

Det er et grundlæggende princip i udlændingeloven, at udlændinge, der ikke

har ret til at opholde sig her i landet, skal udrejse. Det er således den enkelte

Side

8/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

udlændings ansvar at udrejse. Sker udrejsen ikke frivilligt, drager politiet

omsorg herfor (udsendelse), jf. udlændingelovens § 30, stk. 1 og 2.

I forbindelse med udsendelsen skal en udlænding meddele de nødvendige

oplysninger hertil og medvirke til tilvejebringelse af nødvendig legitimation

og visum og til udrejsen i øvrigt, jf. udlændingelovens § 40, stk. 6.

Er udlændingen ikke i besiddelse af de fornødne rejsedokumenter, vil politi-

et søge at fremskaffe sådanne dokumenter ved henvendelse til hjemlandets

eller et andet lands diplomatiske repræsentation. Såfremt dette ikke er mu-

ligt uden udlændingens medvirken, kan politiet anmode retten om at be-

stemme, at udlændingen tvangsmæssigt skal fremstilles for repræsentatio-

nen, og at udlændingens fingeraftryk kan videregives til repræsentationen,

jf. udlændingelovens § 40, stk. 6, 2. pkt., og § 40 a, stk. 9, 2. pkt.

Efter udlændingelovens § 34, stk. 3, kan politiet pålægge udlændingen at

give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter (meldepligt), hvis

det skønnes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse.

Vurderes de i udlændingelovens § 34 nævnte foranstaltninger ikke tilstræk-

kelige til at sikre muligheden for udsendelse, kan udlændingen frihedsberø-

ves med henblik på at sikre, at pågældende meddeler og tilvejebringer de

nævnte oplysninger og dokumenter, jf. § 36, stk. 5.

Efter udlændingelovens § 42 a, stk. 12, nr. 2, skal Udlændingestyrelsen,

med mindre særlige grunde taler imod, bestemme, at udlændingen ikke skal

have udbetalt kontante ydelser, når den pågældende er indkvarteret på et

indkvarteringssted, hvor der er vederlagsfri bespisningsordning.

Udlændingestyrelsen bestemmer endvidere, medmindre særlige grunde taler

derimod, at udlændingen skal tage ophold på et bestemt indkvarteringssted,

jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 8 (opholdspligt).

6.4 Afgørelse om tilbagesendelse skal træffes samtidig med eller i forlæn-

gelse af afslag på opholdstilladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt

ophold.

Det følger af udlændingelovens § 33, stk. 1, at afslag på opholdstilladelse,

afslag på forlængelse af opholdstilladelse, beslutning om inddragelse af op-

holdstilladelse, afslag på en ansøgning om udstedelse af et registreringsbe-

vis eller opholdskort, beslutning om inddragelse af et registreringsbevis eller

opholdskort, beslutning om udvisning efter §§ 25, 25 a eller 25 b og beslut-

ning om udsendelse efter § 27 b skal indeholde en frist for udrejsen.

Bestemmelsen indebærer, at det efter udlændingeloven er udgangspunktet,

at der i en og samme afgørelse træffes afgørelse om afslag på ophold (som

f.eks. et afslag på en ansøgning om opholdstilladelse) og om tilbagesendelse

(hvorved udlændingen pålægges at udrejse inden for en fastsat frist).

Side

9/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

Særligt for så vidt angår afgørelser om afslag på ansøgning om asyl, afslag

på forlængelse og inddragelse af opholdstilladelse som led i asyl, der træffes

af Udlændingestyrelsen i første instans, anses sådanne afgørelser efter ud-

lændingelovens § 53 a, stk. 2, for automatisk påklaget til Flygtningenævnet,

og klagen har opsættende virkning. Udlændingestyrelsens afgørelser i første

instans indeholder på den baggrund ikke et pålæg om udrejse inden for en

fastsat frist.

Finder Flygtningenævnet, at den pågældende ikke kan gives eller ikke kan

opretholde sin opholdstilladelse her i landet, pålægger nævnet udlændingen

at udrejse inden for en fastsat frist, jf. § 33, stk. 1.

Det følger af udlændingelovens § 32 a, at afslag på en ansøgning om op-

holdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, eller afgørelser om bortfald

eller inddragelse af en sådan opholdstilladelse tillige skal indeholde afgørel-

se om, hvorvidt udlændingen kan udsendes, hvis denne ikke udrejser frivil-

ligt, jf. § 31.

For så vidt angår afgørelser om afslag på forlængelse af visum, annullering

og inddragelse af visum efter visumbekendtgørelsens § 22-26, beslutning

om bortfald af opholdstilladelse efter udlændingelovens § 17, 17 a, og 21 b,

stk. 1, samt afgørelser om afvisning af indgivelse af ansøgning efter udlæn-

dingelovens § 9, stk. 25, 9 a, stk. 5, 9 c, stk. 6, 9 f, stk. 9, 9 i stk. 3, 9 j, stk.

2, 9 m, stk. 2, 9 n, stk. 2, 9 p, stk. 2, og 9 q, stk. 11, træffes der ikke samti-

dig en afgørelse om tilbagesendelse (fastsættelse af udrejsefrist i overens-

stemmelse med udsendelsesdirektivet), idet der henvises til den almindelige

pligt til at udrejse for personer med ulovligt ophold her i landet, jf. udlæn-

dingelovens § 30.

6.5 Frivillig udrejse

Afslag på opholdstilladelse, afslag på forlængelse af opholdstilladelse, be-

slutning om inddragelse af opholdstilladelse, afslag på en ansøgning om

udstedelse af et registreringsbevis eller opholdskort, beslutning om inddra-

gelse af et registreringsbevis eller opholdskort, beslutning om udvisning

efter §§ 25, 25 a eller 25 b og beslutning om udsendelse efter § 27 b skal

indeholde en frist for udrejse, jf. udlændingelovens § 33, stk. 1.

Efter udlændingelovens § 33, stk. 2, skal fristen for udrejse fastsættes til

mellem 7 dage og 1 måned, men kan i påtrængende tilfælde fastsættes til

straks. Udrejsefristen fastsættes til straks bl.a., hvis det vurderes, at der er

risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse.

En udrejsefrist efter udlændingelovens § 33, stk. 2, kan forlænges, hvis sær-

lige grunde, herunder opholdets varighed, og hensynet til skolesøgende børn

og anden familiemæssig og social tilknytning, taler herfor jf. udlændingelo-

vens § 33 c.

Side

10/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

6.6 Indrejseforbud udstedt i forbindelse med grænsekontrol

En udlænding, der opholder sig ulovligt her i landet, kan udvises efter ud-

lændingelovens § 25 b, stk. 1. Udvises den pågældende, meddeles der sam-

tidig indrejseforbud, jf. udlændingelovens § 32, stk. 1.

Derudover skal en udlænding, som pålægges at udrejse straks, eller som

ikke udrejser i overensstemmelse med den fastsatte udrejsefrist, som ud-

gangspunkt udvises efter udlændingelovens § 25 b, stk. 2. En beslutning om

udvisning efter udlændingelovens § 25 b, stk. 2 skal ligeledes ledsages af et

indrejseforbud efter udlændingelovens § 32, stk. 1.

Et indrejseforbud meddeles som udgangspunkt for 2 år, i forbindelse med en

udvisning efter udlændingelovens § 25 b, jf. udlændingelovens § 32, stk. 4,

5. pkt., og gælder for indrejse på alle medlemsstaters område.

Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om administrativ udvisning efter ud-

lændingelovens § 25 b.

I sager, hvor det i forbindelse med udrejsekontrol i Danmarks lufthavne

konstateres, at en visumpligtig udlænding har overskredet gyldighedsperio-

den i et udstedt Schengenvisum, eller at en visumfri udlænding har over-

skredet den visumfri periode, og udlændingen derfor har haft et ulovligt

ophold i Danmark, kan udlændingen udvises med indrejseforbud efter ud-

lændingelovens § 25 b. Er det af tidsmæssige årsager i disse situationer ikke

muligt at forelægge sagen om udvisning for Udlændingestyrelsen og modta-

ge styrelsens afgørelse retur, således at den kan forkyndes for udlændingen

inden tidspunktet for udlændingens planlagte udrejse, udsteder politiet en

skrivelse om varsling af mulig udvisning med indrejseforbud, som gennem-

gås med udlændingen. Sagen oversendes efterfølgende til Udlændingesty-

relsen, som træffer afgørelse om udvisning med indrejseforbud, hvis betin-

gelserne for udvisning er opfyldt.

I andre situationer, hvor der ved udrejsekontrollen i Danmarks lufthavne

konstateres et ulovligt ophold, kan udlændingens udrejse efter en konkret

vurdering udsættes med henblik på, at den fornødne sagsbehandling i for-

hold til administrativ udvisning gennemføres.

Der findes ikke derudover særlige regler for udstedelse af indrejseforbud i

forbindelse med grænseovergang.

5.7 Forvaltningen af tilbagesendelse

Danske myndigheder benytter sig af systemet EstherH (udlændingemyndig-

hederne) til forvaltning af frivillige tilbagesendelser og POLSAS (politiet)

til forvaltning af tvangsmæssige tilbagesendelser. Overlap i benyttelse af

systemerne forekommer. EstherH benyttes også til sagsbehandling af kon-

krete udlændingesager generelt og indeholder således de oplysninger om

Side

11/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

tredjelandstatsborgerens identitet og retlige situation, som er nødvendig ved

forvaltning af tilbagesendelse. EstherH indeholder ligeledes overvågnings-

funktioner, som sikrer rettidig opfølgning af de enkelte sager.

I dag understøttes politiets udsendelsesarbejde af politiets generelle sagssty-

ringsystem (POLSAS). POLSAS er datateknisk designet til at sagsstyre.

Politiet har ikke et it-system, der specifikt er indrettet til at håndtere politiets

sagsbehandling på udlændingeområdet, herunder i forhold til udsendelser.

POLSAS er ikke et statistiksystem, men der kan i et vist omfang trækkes

statistik på baggrund af de foretagne opdateringer.

I POLSAS opdateres oplysninger om tredjelandsstatsborgeres nationalitet

og identitet, og systemet indeholder derudover oplysninger om udrejsedato,

udsendelsesdestination og udrejseform. POLSAS indeholder endvidere op-

lysninger om forskellige foretagne sagsskridt i udsendelseskæden, herunder

hvorvidt udlændingen medvirker til sin udsendelse, om der er anmodet om

indrejsetilladelse, og om der er modtaget en accept eller et afslag på indrej-

setilladelse. Det bemærkes, at der ingen grænseflader er mellem EstherH og

POLSAS.

Danmark tilbyder hjælp til frivillig hjemrejse for afviste asylansøgere, her-

under for udlændinge med en verserende asylsag, som ønsker at frafalde

ansøgningen. Danmark deltager bl.a. i det europæiske samarbejde om etab-

lering om reintegrationsprogrammer ERRIN (European Return and Reinte-

gration Network) og har i den forbindelse tilsluttet sig flere af de konkrete

reintegrationsprogrammer, som ERRIN har etableret.

6.8 Retsmidler og klage

Ved klage til Udlændingenævnet er fristen 8 uger, jf. udlændingelovens § 52

b, stk. 6.

En klage tillægges opsættende virkning, hvis afgørelsen påklages inden for

7 dage, og udlændingen hidtil har haft lovligt ophold her i landet, jf. udlæn-

dingelovens § 33, stk. 3, 1. pkt. En klage fra en udlænding, der ikke hidtil

har haft opholdstilladelse, tillægges kun opsættende virkning med hensyn til

udrejsefristen, hvis særlige grunde taler derfor, jf. udlændingelovens § 33,

stk. 3, sidste pkt.

Efter udlændingelovens § 53 a, stk. 2, anses et afslag på asyl, afslag på for-

længelse og inddragelse af asyltilladelser efter udlændingelovens §§ 7 og 8

for automatisk påklaget til Flygtningenævnet, og klagen til Flygtningenæv-

net har opsættende virkning, jf. udlændingelovens § 53 a stk. 2, 4. pkt.

Påklages et afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 3,

nr. 2, inden 7 dage efter, at det er meddelt udlændingen, har den pågældende

ret til at blive i landet, indtil klagen er afgjort, jf. udlændingelovens § 33,

stk. 13.

Side

12/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

Finder Flygtningenævnet, at den pågældende ikke kan gives opholdstilladel-

se her i landet, fastsætter nævnet en udrejsefrist, jf. udlændingelovens 33,

stk. 1.

Udlændingestyrelsen kan efter forelæggelse for Dansk Flygtningehjælp be-

stemme, at afgørelsen i en sag om opholdstilladelse efter udlændingelovens

§ 7 ikke kan indbringes for Flygtningenævnet, når ansøgningen må anses for

at være åbenbart grundløs, jf. udlændingelovens § 53 b, stk. 1. I sådanne

sager fastsætter Udlændingestyrelsen en udrejsefrist, jf. udlændingelovens §

33, stk. 1. En afgørelse om afslag på opholdstilladelse efter § 7, hvor ansøg-

ningen vurderes at være åbenbart grundløs, kan dog indbringes for domsto-

lene. Sager, der indbringes for domstolene, tillægges som udgangspunkt

ikke opsættende virkning.

6.9 Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse

Efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., skal politiet så vidt muligt fri-

hedsberøve udlændinge, der udvises efter udlændingelovens § 25, nr. 2 (al-

vorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed) og § 25 a,

stk. 2, nr. 3 (hensynet til den offentlige orden eller sikkerheds- eller

sundhedsmæssige grunde, ved lovligt ophold under 6 måneder), når mindre

indgribende foranstaltninger efter § 34 ikke er tilstrækkelige til at sikre mu-

ligheden for udvisning.

Efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 3. pkt., kan politiet bestemme, at en

udlænding skal frihedsberøves med henblik på at sikre muligheden for ud-

visning efter § 25, nr. 1 (fare for statens sikkerhed).

Har udlændingen fast bopæl i Danmark, kan frihedsberøvelse alene ske for

at sikre muligheden for udvisning efter § 25.

Det bemærkes, at det

–

som nævnt ovenfor i afsnit 5.1

–

i forbindelse med

udsendelsesdirektivets gennemførelse i dansk ret bl.a. blev besluttet, at ud-

sendelsesdirektivet ikke finder anvendelse i sager om udvisning af tredje-

landsstatsborgere på grund af kriminalitet efter udlændingelovens §§ 22-24,

§ 25 a, stk. 1, eller § 25 c.

Efter udlændingelovens § 37, stk. 8, kan en frihedsberøvelse af en udlæn-

ding med henblik på udsendelse efter § 36 ikke finde sted i et tidsrum, der

overstiger 6 måneder. Retten kan dog forlænge dette tidsrum i op til yderli-

gere 12 måneder, hvis der foreligger særlige omstændigheder. Frihedsberø-

velsen skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så

længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med omhu.

6.10 Grænseprocedurer

I forbindelse med udsendelsesdirektivets gennemførelse i dansk ret blev det

i henhold til udsendelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, besluttet, at udsendel-

Side

13/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

sesdirektivet ikke finder anvendelse på behandling af afvisningssager over

for tredjelandsstatsborgere, dvs. sager, hvor en udlænding afvises i forbin-

delse med indrejse over Danmarks ydre grænser.

7. Konsekvenser

Lovgivningsmæssige konsekvenser

Forslaget er omfattet af Danmarks retsforbehold. Forslaget vil således ikke i

sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser, og ændringerne er ikke

bindende for eller finder anvendelse i Danmark.

Da forslaget indeholder ændringer af udsendelsesdirektivet, som Danmark

har tiltrådt på mellemstatsligt grundlag, vil Danmark imidlertid skulle med-

dele Europa-Kommissionen, hvorvidt Danmark ønsker at gennemføre ind-

holdet af det reviderede udsendelsesdirektiv i dansk ret.

En gennemførelse af det reviderede udsendelsesdirektiv vurderes at ville

have lovgivningsmæssige konsekvenser i forhold til udlændingeloven, her-

under bl.a. for så vidt angår reglerne om fastsættelse af en passende frist for

udrejse og fastsættelse af objektive kriterier for, hvornår en udlænding er i

risiko for at forsvinde i forbindelse med en udsendelse.

Det vurderes endvidere, såfremt direktivet vedtages i sin nuværende form, at

det vil være nødvendigt at ændre udlændingelovens regler om, hvorvidt Ud-

lændingestyrelsen skal træffe afgørelse om tilbagesendelse i de sager, der

påklages automatisk til Flygtningenævnet, samt reglerne for påklage af en

sag, der er afgjort i åbenbart grundløs-proceduren skal tillægges opsættende

virkning.

Endelig vil det formentlig være nødvendigt at revidere fristerne for påklage

fastsat i udlændingeloven.

Regeringen vil i forbindelse med forhandlingerne søge nærmere præciseret,

i hvilket omfang de gældende danske regler og procedurer kan rummes in-

den for direktivforslagets tekst, idet det bemærkes, at de foreløbige forhand-

linger om sagen tyder på, at direktivteksten ikke vil blive vedtaget i sin nu-

værende form.

Økonomiske konsekvenser

Der forventes på det foreliggende grundlag at være statsfinansielle konse-

kvenser, herunder primært på Udlændinge- og Integrationsministeriets og

Justitsministeriets område.

Der forventes at være økonomiske konsekvenser i forhold til forslagets krav

om etablering af et nyt nationalt datasystem for håndtering af tilbagesendel-

se eller tilretning af eksisterende it-systemer (EstherH og POLSAS), som vil

skulle opkobles til et centralt system.

Side

14/15

kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet

Der forventes endvidere at være udgifter forbundet med muligheden for at

udstede indrejseforbud i forbindelse med grænsekontrol, da det vil medføre

øget sagsbehandling i Udlændingestyrelsen.

Det er på det foreliggende grundlag ikke muligt at konkretisere de forvente-

de merudgifter forbundet med forslaget.

8. Høring

Grund- og nærhedsnotatet har den 12. november 2018 været sendt i høring

hos Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde. Amnesty Interna-

tional har i deres høringssvar bemærket, at de finder bestemmelserne i for-

slaget til omarbejdning af udsendelsesdirektivet bekymrende for så vidt an-

går den øgede adgang til frihedsberøvelse, kortere frister for påklage af af-

gørelse om tilbagendelse samt de bestemmelser, der begrænser opsættende

virkning af klager.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

Forslaget har efter fremsættelse været drøftet på ministerniveau på rådsmø-

det for retlige og indre anliggender i oktober 2018. Det bemærkes, at der er

general opbakning blandt medlemslandene til omarbejdningen af direktiv-

forslaget og dets formål om at effektivisere og harmonisere tilbagesendel-

sesprocedurer.

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

Fra dansk side er man generelt positiv over for tiltag, der styrker bekæmpel-

sen af ulovlig indvandring og i den forbindelse en mere effektiv udsendelse

af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU.

Danmark deltager i det gældende udsendelsesdirektiv, der trådte i kraft i

2010. Det nye forslag har til hensigt at effektivisere

EU’s

udsendelsesbe-

stræbelser, herunder bl.a. i forhold til at sikre mere effektive og tydelige

procedurer under hele processen, øget fokus på tredjelandsstatsborgerens

pligt til at samarbejde om udsendelsen og mere effektiv frihedsberøvelse for

at støtte fuldbyrdelsen af tilbagesendelser.

Danmark støtter op om etableringen af mere effektive udsendelsesprocedu-

rer, når der samtidig sikres en vis fleksibilitet i forhold til de enkelte med-

lemslandes nationale systemer.

11. Tidligere forlæggelser for Folketingets Europaudvalg

Sagen har været forelagt Folketingets Europaudvalg forud for rådmødet

(retlige og indre anliggender) den 11.-12. oktober 2018 og forud for råds-

mødet (retlige og indre anliggender) den 6.-7. december 2018.

Side

15/15