Europaudvalget 2018-19 (1. samling)
KOM (2018) 0634 Bilag 1
Offentligt
1995416_0001.png
Grund- og nærhedsnotat
GRUND- OG NÆRHEDSNOTAT
Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv om fælles standar-
der og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelands-
statsborgere med ulovligt ophold (omarbejdning) (udsendelsesdirekti-
vet)
Nærværende grund- og nærhedsnotat sendes tillige til Udlændinge- og Inte-
grationsudvalget.
12. december 2018
Internationalt
udlændingesamarbejde
Slotsholmsgade 10
1216 København K
Tel.
Mail
Web
CVR-nr.
6198 4000
uim@uim.dk
www.uim.dk
36977191
KOM(2018) 634 endelig
Nyt notat.
Sagen er omfattet af retsforbeholdet, idet der dog er tale om en udbygning af
Schengen-reglerne.
1
1. Resumé
Forslagets overordnede formål er at effektivisere de eksisterende fælles
procedurer i forbindelse med tilbagesendelse af tredjelandsstatsborgere
med ulovligt ophold i EU. Forslaget er en del af en pakke af foranstaltnin-
ger, som Kommissionen har igangsat i overensstemmelse med Det Europæi-
ske Råds konklusioner fra juni 2018 for at sikre en mere effektiv håndtering
af de stigende migrations- og sikkerhedsudfordringer, som EU står overfor,
herunder også ønsket om at bekæmpe irregulære migranters sekundære
bevægelser samt skabe en mere effektiv tilbagesendelsespolitik for tredje-
landsstatsborgere med ulovligt ophold i EU. Forslaget vurderes at være i
overensstemmelse med nærhedsprincippet. Hvis Danmark vælger at tilslutte
sig direktivet, vurderes det at have lovgivningsmæssige og statsfinansielle
konsekvenser. Fra dansk side ser man overordnet positivt på det nye for-
slag, der har til hensigt at effektivisere EU's udsendelsesbestræbelser, her-
under bl.a. i forhold til at sikre mere effektive og tydeligere procedurer un-
der hele processen, etablere en klar ramme for tredjelandsstatsborgers pligt
til at samarbejde om udsendelsen samt modvirke ulovligt ophold, ulovlig
genindrejse og forhindre sekundære bevægelser.
2. Baggrund
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv nr. 2008/115/EF om fælles standar-
der og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af tredjelandsstats-
borgere med ulovligt ophold blev vedtaget i 2008 og trådte i kraft i 2010.
1
Sagsbehandler
Grith Nørgaard
Tel.
Web
Sags nr.
Akt-id
Deres ref.
CVR-nr.
Cpr.-nr.
Kopi
2018 - 18087
570237
Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions Funktionsmåde (TEUF), tredje del,
afsnit V, artikel 79, stk. 2, litra c) og skal behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel
294. Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal. Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager
Danmark ikke i vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del, afsnit V, og ifølge
artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Dan-
mark, ligesom de ikke finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Da direktivet imidlertid vil udgøre en
videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks måneder efter vedtagelsen af direktivet skulle
træffe afgørelse om, hvorvidt Danmark vil gennemføre den i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.
Side
1/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0002.png
Direktivet var et forsøg på at fastsætte klare, gennemsigtige og retfærdige
fælles standarder og procedurer med henblik på at sikre en effektiv tilbage-
sendelsespolitik som en nødvendig del af en velforvaltet migrationspolitik i
fuld overensstemmelse med grundlæggende menneskerettigheder.
Det vedvarende migrationspres, som medlemsstaternes asyl- og migrations-
systemer har oplevet de seneste år, har imidlertid understreget behovet for
en mere effektiv tilbagesendelsespolitik. Samtidig med det øgede migrati-
onspres på EU har Kommissionen løbende gennem evalueringer af med-
lemslandene påvist en både ineffektiv og inkonsekvent anvendelse af direk-
tivet. EU's tilbagesendelsespolitik er således i dag præget af store forskelle
mellem medlemslandenes nationale praksis på området, ligesom medlems-
landene ikke udnytter fleksibiliteten af de procedurer, som er fastsat i direk-
tivet, og samtidig møder forhindringer for effektivt at fuldbyrde deres afgø-
relser om tilbagesendelse. På trods af intensiverede bestræbelser fra med-
lemsstaterne og på EU-plan for at gennemføre den eksisterende politik på
området, herunder handlingsplaner fra Kommissionen i 2015
2
og 2017
3
og
Kommissionens anbefalinger fra marts 2017
4
, har fremskridtene med at for-
bedre effektiviteten af tilbagesendelser været utilfredsstillende. En anden
betydelig forhindring for tilbagesendelser har været samarbejdet med oprin-
delseslandene. Til illustration af situationen viste seneste tal fra Kommissi-
onen i 2017 således, at tilbagesendelser af tredjelandsstatsborgere med ulov-
ligt ophold alene fandt sted i 36,6 % af tilfældene mod 45,8 % i 2016.
Kommissionen har på den baggrund den 12. september 2018 fremsat et for-
slag til omarbejdning af udsendelsesdirektivet (KOM(2018) 634 endelig)
med henblik på yderligere at præcisere og harmonisere de eksisterende fæl-
les regler for tilbagesendelse for hermed at maksimere deres effektivitet og
sikre en mere konsekvent anvendelse af reglerne i medlemsstaterne.
Forslaget skal ikke ses isoleret, men som en del af en række foranstaltnin-
ger, som Kommissionen har foreslået som opfølgning på Det Europæiske
Råds møde den 28. juni 2018, der netop understregede nødvendigheden af at
øge bestræbelserne for at opnå en mere effektiv tilbagesendelse af irregulæ-
re migranter, og som opfordrede Kommissionen til at fremsætte forslag her-
om. Andre igangværende tiltag indebærer en styrkelse af Frontex’ rolle i
forvaltningen af tilbagesendelse og et forbedret samarbejde med oprindel-
seslande om at tilbagetage deres egne statsborgere via tilbagetagelsesaftaler.
Hjemmelsgrundlaget og det danske retsforbehold
Forslaget er fremsat med hjemmel i Traktaten om Den Europæiske Unions
Funktionsmåde (TEUF), tredje del, afsnit V, artikel 79, stk. 2, litra c, og skal
2
3
COM/2015/0453 (final)
COM(2017) 200 (final)
4
C(2017) 1600 (final)
Side
2/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0003.png
behandles efter den almindelige lovgivningsprocedure i TEUF artikel 294.
Rådet træffer afgørelse med kvalificeret flertal.
Ifølge artikel 1 i protokollen om Danmarks stilling deltager Danmark ikke i
vedtagelsen af foranstaltninger, der foreslås i henhold til TEUF, tredje del,
afsnit V, og ifølge artikel 2 i protokollen er ingen af de foranstaltninger, der
er vedtaget i henhold til dette afsnit, bindende for Danmark, ligesom de ikke
finder anvendelse i Danmark (”retsforbeholdet”). Da direktivet imidlertid vil
udgøre en videreudvikling af Schengen-reglerne, vil Danmark inden seks
måneder efter vedtagelsen af direktivet skulle træffe afgørelse om, hvorvidt
Danmark vil gennemføre det i dansk ret, jf. protokollens artikel 4.
3. Formål og indhold
Forslagets overordnede formål er at præcisere, harmonisere og videreudvik-
le de eksisterende fælles regler og foranstaltninger for tilbagesendelse af
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU for at sikre en mere kon-
sekvent og effektiv anvendelse i medlemsstaterne og dermed modvirke se-
kundære bevægelser. Samtidig er det tilsigtet, at der med de forbedrede pro-
cedurer skal skabes en bedre synergi mellem asyl- og udsendelsesprocedu-
rer. Ændringerne tager således sigte på at løse centrale udfordringer i tilba-
gesendelsesprocedurerne samt mindske de hindringer, som medlemsstaterne
har mødt i deres forsøg på at tilbagesende tredjelandsstatsborgere.
De foreslåede ændringer berører ikke direktivets anvendelsesområde. Direk-
tivet finder således fortsat anvendelse på tredjelandsstatsborgere, som ikke
længere opfylder betingelserne for indrejse, eller som af en anden grund
opholder sig ulovligt på en medlemsstats område (artikel 2, stk. 1). Med
tredjelandsstatsborger forstås enhver person, der ikke er unionsborger, og
som ikke har ret til fri bevægelighed i henhold til EU-retten, som fastsat i
Schengengrænsekodeks (artikel 2, punkt 5).
Ændringerne er i fuld overensstemmelse med grundlæggende rettigheder og
international ret, herunder beskyttelse af flygtninge og menneskeretlige for-
pligtelser, navnlig princippet om non-refoulement.
Nedenfor følger en gennemgang af forslagets ændringer i forhold til det
gældende direktiv.
Risiko for, at den pågældende forsvinder (art. 6)
Der har vist sig et stort behov for at finde fælles EU-dækkende objektive
kriterier for, hvornår der er tale om risiko for, at en tredjelandsstatsborger,
der er genstand for en afgørelse om udsendelse, forsvinder. Kommissionen
har i forslaget oplistet en fælles, men ikke udtømmende liste over objektive
kriterier for, hvornår der kan være risiko for, at en tredjelandsstatsborger
forsvinder, med henblik på at bistå medlemslandene i vurdering af, om en
udrejsefrist skal fastsættes til straks, og om der kan foretages administrativ
frihedsberøvelse. Desuden indeholder artiklen en formodningsregel således,
Side
3/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0004.png
at hvis nogle af de oplistede kriterier er til stede, er der grundlag for en for-
modning om, at der er risiko for, at den pågældende forsvinder.
Forpligtelse til at samarbejde (art. 7)
Kommissionen foreslår at indføre en udtrykkelig forpligtelse for tredje-
landsstatsborgere til at samarbejde i alle faser af tilbagesendelsesprocedu-
rerne. Tredjelandsstatsborgere skal således navnlig samarbejde om at fastslå
og kontrollere deres identitet med henblik på at opnå et gyldigt rejsedoku-
ment, der er nødvendig for udsendelsen. Denne forpligtelse til at samarbejde
med de kompetente myndigheder er i tråd med de forslag, som Kommissio-
nen har fremsat på asylområdet og som led i reformen af det fælles europæi-
ske asylsystem.
Afgørelse om tilbagesendelse skal træffes samtidig med eller i forlængelse
af afslag på opholdstilladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt ophold
(art. 8)
Kommissionens evalueringer af medlemslandenes praksis på udsendelses-
området har vist, at medlemsstaterne ikke automatisk og systematisk træffer
en afgørelse om tilbagesendelse samtidig med eller i forlængelse af en afgø-
relse om afslag på opholdstilladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt
ophold, hvorved udsendelsesprocedurerne bliver uforholdsmæssigt langva-
rige. Forslaget har således til formål at styrke sammenhængen mellem en
afgørelse, der bringer en tredjelandsstatsborgers lovlige ophold til ophør, og
vedtagelsen af en afgørelse om tilbagesendelse for at mindske risikoen for,
at den pågældende forsvinder, og mindske sandsynligheden for sekundære
bevægelser. Forslaget lægger således op til, at der træffes afgørelse om til-
bagesendelse samtidig (ideelt i samme afgørelse) med afslag på opholdstil-
ladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt ophold på et medlemslands
område eller i umiddelbar forlængelse heraf.
Frivillig udrejse (art. 9)
I direktivet defineres en frivillig tilbagerejse som en tredjelandsstatsborgers
opfyldelse af forpligtelsen til at vende tilbage inden for den frist, der er fast-
sat herfor i afgørelsen om tilbagesendelse.
I det gældende direktiv er medlemsstaterne således forpligtede til at fastsæt-
te en frist for frivillig udrejse til mellem 7 og 30 dage i forbindelse med af-
gørelse om tilbagesendelse. Det nye direktivforslag lægger op til at ophæve
den gældende obligatoriske minimumsfrist på 7 dage, og i stedet lade det
være op til medlemslandene at sikre en hurtigere og mere effektiv udsendel-
se ved at fastsætte en kortere frist. Samtidig fastsættes også en række tilfæl-
de, hvor det bliver obligatorisk ikke at indrømme en frist for frivillig udrej-
se.
Indrejseforbud udstedt i forbindelse med grænsekontrol (art. 13)
Såfremt en tredjelandsstatsborger, der opholder sig ulovligt på en medlems-
stats område, identificeres for første gang i forbindelse med den pågælden-
Side
4/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0005.png
des udrejse, kan det under visse omstændigheder være hensigtsmæssigt at
pålægge et indrejseforbud for at forebygge fremtidig genindrejse og derved
mindske risikoen for ulovlig indvandring.
Med Kommissionens forslag gives medlemsstaterne mulighed for at medde-
le et indrejsebud i denne situation uden en forudgående afgørelse om tilba-
gesendelse. Det fremgår endvidere, at dette skal ske efter en konkret vurde-
ring i den enkelte sag og under hensyntagen til proportionalitetsprincippet.
Forvaltning af tilbagesendelser (art. 14)
Kommissionen foreslår som et nyt tiltag, at medlemslandene skal forpligtes
til at have nationale systemer for forvaltningen af tilbagesendelser, der kan
levere rettidige oplysninger om tredjelandsstatsborgeres identitet og retlige
situation. Kommissionen begrunder forslaget med, at sådanne systemer
medfører bedre overvågning og opfølgning i de enkelte sager og dermed vil
være med til at sikre en mere effektiv håndering af verserende sager om
tilbagesendelse. Det er meningen, at systemerne skal kobles op til et centralt
system, som foreslås etableret i Kommissionens samtidige forslag til en re-
vision af Frontex-forordningen som led i pakken af foranstaltninger, der skal
sikre en effektiv tilbagesendelsespolitik. Kommissionen foreslår ydermere,
at medlemslandene skal etablere tilbagesendelsesprogrammer for frivillig
tilbagevenden, som også kan omfatte støtte til reintegration.
Retsmidler og klageadgang (art 16)
Adgangen til effektive retsmidler i forhold til at klage over en afgørelse om
tilbagesendelse ændres ikke generelt med forslaget. Med forslaget introdu-
ceres dog som noget nyt en frist for indgivelse af en klage over en tilbage-
sendelsesafgørelse, som er truffet samtidig med et endelig afslag på en an-
søgning om international beskyttelse. Kommissionen har vurderet, at dette
er i overensstemmelse med de grundlæggende rettigheder for adgangen til
effektive retsmidler.
Kommissionen begrunder forslaget med, at praksis fra medlemslandene har
vist, at klagefrister for afgørelser om tilbagesendelse varierer fra få dage i
nogle lande til flere måneder i andre. De lange klagefrister har vist sig at
lægge hindringer i vejen for en effektiv og hurtig udsendelse.
I forslaget fastsættes således en specifik frist på fem dage for indgivelse af
en klage over en afgørelse om tilbagesendelse, der er truffet i sager, hvor
afgørelsen om tilbagesendelse er en følge af en endelig afgørelse om afslag
på en ansøgning om international beskyttelse.
Derudover foreslår Kommissionen, at en klage over en tilbagesendelsesaf-
gørelse, som træffes samtidig med et afslag på en ansøgning om internatio-
nal beskyttelse, er tillagt opsættende virkning, hvis der er risiko for tilside-
sættelse af non-refoulementprincippet, og dette ikke allerede er blevet vur-
deret af en retslig myndighed i asylprocedurerne. Dette er det eneste obliga-
Side
5/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0006.png
toriske tilfælde ifølge forslaget, hvor der skal ske automatisk opsættende
virkning af en klage over tilbagesendelse. I alle andre tilfælde tillægges en
klage ikke opsættende virkning. Medlemsstaternes kompetente nationale
myndigheder eller organer kan dog efter anmodning fra ansøgeren eller på
eget initiativ træffe afgørelse om at tillægge klagen opsættende virkning. En
sådan afgørelse om opsættende virkning skal træffes hurtigt og senest inden-
for 48 timer.
I forslaget fastsættes det også, at der kun kan klages ved en enkelt retsin-
stans over en afgørelse om tilbagesendelse, som træffes samtidig med et
afslag på en ansøgning om international beskyttelse, som allerede er prøvet
ved en anden retsinstans.
Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse (art 18)
Frihedsberøvelse af tredjelandsstatsborgere med henblik på udsendelse er
allerede reguleret i det gældende udsendelsesdirektiv. Kommissionen fore-
slår i lyset af den forværrede sikkerhedssituation, som migrationskrisen i EU
har medført, at skærpe reglerne for frihedsberøvelse. Kommissionen foreslår
således, som en udbygning af de eksisterende regler om frihedsberøvelse på
udsendelsesområdet, at tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold også
kan frihedsberøves, hvis de udgør en trussel mod den offentlige orden eller
nationale sikkerhed.
Som reglerne er i dag, kan medlemsstaterne frihedsberøve en tredjelands-
statsborger i op til maksimum 6 måneder. I lyset af, at nogle medlemslande
har betydelig kortere frister for den maksimale periode for frihedsberøvelse,
hvilket vurderes at være til hinder for en effektiv udsendelse, foreslår
Kommissionen, at den maksimale periode for varigheden af en frihedsberø-
velse ikke må være mindre end 3 måneder. En frihedsberøvelse skal fortsat
være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så længe ud-
sendelsen er under forberedelse og gennemføres med den nødvendige omhu.
Der kan ligeledes fortsat ske forlængelse af en frihedsberøvelse ud over de 6
måneder til i alt 18 måneder.
Grænseprocedurer (art 22)
Kommissionen foreslår indførelse af en grænseprocedure ved EU's ydre
grænser og enklere tilbagesendelsesprocedurer for afviste asylansøgere, der
allerede har fået afslag på deres asylansøgning ved grænsen i overensstem-
melse med asylforordningen [forslaget er fortsat under behandling] for at
sikre, at afgørelser om tilbagesendelser hurtigt kan blive truffet og eksekve-
ret ved EU's ydre grænser, herunder i kontrollerede centre. Bestemmelsen
bygger således på den grænseprocedure, der er foreslået i art 41 i asylproce-
dureforordningen (KOM (2016) 467 endelig) og skal forstås i denne sam-
menhæng. Den forenklede tilbagesendelsesprocedure ved de ydre grænser
eller i kontrollede centre indebærer korte frister for indgivelse af klage over
afgørelsen, særlig begrundelse for frihedsberøvelse, samt at der ikke stilles
Side
6/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0007.png
krav om en forudgående frist for frivillig udrejse, før en tilbagesendelses-
procedure indledes.
Det bemærkes, at forslaget om indførelse af grænseprocedurer ikke berører
medlemsstaternes mulighed for ikke at anvende direktivet i de tilfælde, der
er nævnt i artikel 2, stk. 2, der omhandler afvisning af tredjelandsstatsborge-
re i forbindelse med indrejse ved ydre grænser, og i sager om kriminelle
tredjelandsstatsborgere, der er genstand for tilbagesendelse som følge af en
strafferetlig sanktion.
4. Europa-Parlamentets udtalelser
Europa-Parlamentet har endnu ikke afgivet udtalelse i sagen.
5. Nærhedsprincippet
Artikel 79, stk. 2, litra c, i TEUF giver Unionen beføjelser til at træffe for-
anstaltninger om "ulovlig indvandring og ulovligt ophold, herunder udsen-
delse og repatriering af personer med ulovligt
ophold”.
Det er Kommissionens vurdering, at forslaget ligger inden for de begræns-
ninger, der fastsættes i denne bestemmelse. Formålet med forslaget er at
videreudvikle, harmonisere og forbedre reglerne i udsendelsesdirektivet, da
det gældende direktiv ikke på tilstrækkelig vis har hjulpet medlemslandene
til at gennemføre en effektiv tilbagesendelsespolitik af tredjelandsstatsbor-
gere med ulovligt ophold. Bekæmpelsen af ulovlig indvandring og udsen-
delse af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU er et væsentligt
element i den europæiske dagsorden for migration og må siges at være en
fælles interesse for medlemslandene, hvorfor medlemsstaterne ikke hver for
sig i tilstrækkelig grad kan nå dette mål. Der er derfor behov for en yderlige-
re EU-indsats for at forbedre effektiviteten af EU's tilbagesendelsespolitik.
Det er på det foreliggende grundlag vurderingen, at nærhedsprincippet er
overholdt for det nye direktivforslag, der udgør en videreudvikling og en
forbedring af reglerne af de allerede eksisterende standarder og procedurer
som fastsat i det gældende udsendelsesdirektiv.
6. Gældende dansk ret
6.1 Direktivets gennemførelse i dansk ret
Ved lov nr. 248 af 30. marts 2011 om ændring af udlændingeloven blev
Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2008/115/EF af 16. december 2008
om fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) gen-
nemført i dansk ret.
Ved lov nr. 516 af 26. maj 2014 om ændring af udlændingeloven (Ændring
af reglerne om afvisning m.v. til gennemførelse af direktiv 2008/115/EF om
fælles standarder og procedurer i medlemsstaterne for tilbagesendelse af
Side
7/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0008.png
tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold (udsendelsesdirektivet) m.v.)
blev der på baggrund af Europa-Kommissionens gennemgang af Danmarks
implementering af direktivet gennemført en række supplerende ændringer af
udlændingeloven. Endvidere blev reglerne om beregning af et indrejsefor-
bud, der ligeledes følger af udsendelsesdirektivet, ændret på baggrund af
EU-domstolens dom i sag C-225/16 Ouhrami ved lov nr. 318 af 25. april
2018 om ændring af udlændingeloven (Indkvartering og forsørgelse af
flygtninge og asylansøgere, advisering af kommunerne om visse afgørelser i
klagesager og ændring af beregningen af varigheden af et indrejseforbud
m.v.).
I forbindelse med udsendelsesdirektivets gennemførelse i dansk ret blev det
i henhold til udsendelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, besluttet, at udsendel-
sesdirektivet ikke finder anvendelse på behandling af afvisningssager over
for tredjelandsstatsborgere, dvs. sager, hvor en udlænding afvises i forbin-
delse med indrejse over Danmarks ydre grænser, og i sager om udvisning af
tredjelandsstatsborgere på grund af kriminalitet, dvs. sager om udvisning
efter udlændingelovens §§ 22-24, § 25 a, stk. 1, og § 25 c.
6.2 Risiko for, at den pågældende forsvinder
Efter udlændingelovens § 33, stk. 2, skal fristen for udrejse fastsættes til
mellem 7 dage og 1 måned, men kan i påtrængende tilfælde fastsættes til
straks. Udrejsefristen fastsættes til straks bl.a., hvis det vurderes, at der er
risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse.
Risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse, fore-
ligger, når udlændingen ikke har medvirket under sagens behandling, eller
når der i øvrigt på baggrund af oplysningerne om udlændingen og opholdets
varighed og karakter er grund til at antage, at udlændingen vil forsvinde
eller unddrage sig udsendelse, jf. udlændingelovens § 33, stk. 2, 5. pkt.
Efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., skal politiet, såfremt de i § 34
nævnte foranstaltninger ikke er tilstrækkelige til at sikre muligheden for
afvisning, for udvisning efter § 25, nr. 2, §§ 25 a, 25 b og 25 c eller for ud-
sendelse af en udlænding, der efter reglerne i kapitlerne 1 og 3-5 i øvrigt
ikke har ret til at opholde sig her i landet, så vidt muligt bestemme, at den
pågældende skal frihedsberøves.
Bestemmelsen indebærer, at der kan ske frihedsberøvelse, når der er risiko
for, at den pågældende udlænding vil forsvinde og dermed unddrage sig
udsendelse. Spørgsmålet om, hvornår der er risiko for, at en udlænding vil
forsvinde i forbindelse med en udsendelse, er ikke nærmere reguleret.
6.3 Forpligtelse til at samarbejde
Det er et grundlæggende princip i udlændingeloven, at udlændinge, der ikke
har ret til at opholde sig her i landet, skal udrejse. Det er således den enkelte
Side
8/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0009.png
udlændings ansvar at udrejse. Sker udrejsen ikke frivilligt, drager politiet
omsorg herfor (udsendelse), jf. udlændingelovens § 30, stk. 1 og 2.
I forbindelse med udsendelsen skal en udlænding meddele de nødvendige
oplysninger hertil og medvirke til tilvejebringelse af nødvendig legitimation
og visum og til udrejsen i øvrigt, jf. udlændingelovens § 40, stk. 6.
Er udlændingen ikke i besiddelse af de fornødne rejsedokumenter, vil politi-
et søge at fremskaffe sådanne dokumenter ved henvendelse til hjemlandets
eller et andet lands diplomatiske repræsentation. Såfremt dette ikke er mu-
ligt uden udlændingens medvirken, kan politiet anmode retten om at be-
stemme, at udlændingen tvangsmæssigt skal fremstilles for repræsentatio-
nen, og at udlændingens fingeraftryk kan videregives til repræsentationen,
jf. udlændingelovens § 40, stk. 6, 2. pkt., og § 40 a, stk. 9, 2. pkt.
Efter udlændingelovens § 34, stk. 3, kan politiet pålægge udlændingen at
give møde hos politiet på nærmere angivne tidspunkter (meldepligt), hvis
det skønnes hensigtsmæssigt for at sikre udlændingens tilstedeværelse.
Vurderes de i udlændingelovens § 34 nævnte foranstaltninger ikke tilstræk-
kelige til at sikre muligheden for udsendelse, kan udlændingen frihedsberø-
ves med henblik på at sikre, at pågældende meddeler og tilvejebringer de
nævnte oplysninger og dokumenter, jf. § 36, stk. 5.
Efter udlændingelovens § 42 a, stk. 12, nr. 2, skal Udlændingestyrelsen,
med mindre særlige grunde taler imod, bestemme, at udlændingen ikke skal
have udbetalt kontante ydelser, når den pågældende er indkvarteret på et
indkvarteringssted, hvor der er vederlagsfri bespisningsordning.
Udlændingestyrelsen bestemmer endvidere, medmindre særlige grunde taler
derimod, at udlændingen skal tage ophold på et bestemt indkvarteringssted,
jf. udlændingelovens § 42 a, stk. 8 (opholdspligt).
6.4 Afgørelse om tilbagesendelse skal træffes samtidig med eller i forlæn-
gelse af afslag på opholdstilladelse eller i forbindelse med ophør af lovligt
ophold.
Det følger af udlændingelovens § 33, stk. 1, at afslag på opholdstilladelse,
afslag på forlængelse af opholdstilladelse, beslutning om inddragelse af op-
holdstilladelse, afslag på en ansøgning om udstedelse af et registreringsbe-
vis eller opholdskort, beslutning om inddragelse af et registreringsbevis eller
opholdskort, beslutning om udvisning efter §§ 25, 25 a eller 25 b og beslut-
ning om udsendelse efter § 27 b skal indeholde en frist for udrejsen.
Bestemmelsen indebærer, at det efter udlændingeloven er udgangspunktet,
at der i en og samme afgørelse træffes afgørelse om afslag på ophold (som
f.eks. et afslag på en ansøgning om opholdstilladelse) og om tilbagesendelse
(hvorved udlændingen pålægges at udrejse inden for en fastsat frist).
Side
9/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0010.png
Særligt for så vidt angår afgørelser om afslag på ansøgning om asyl, afslag
på forlængelse og inddragelse af opholdstilladelse som led i asyl, der træffes
af Udlændingestyrelsen i første instans, anses sådanne afgørelser efter ud-
lændingelovens § 53 a, stk. 2, for automatisk påklaget til Flygtningenævnet,
og klagen har opsættende virkning. Udlændingestyrelsens afgørelser i første
instans indeholder på den baggrund ikke et pålæg om udrejse inden for en
fastsat frist.
Finder Flygtningenævnet, at den pågældende ikke kan gives eller ikke kan
opretholde sin opholdstilladelse her i landet, pålægger nævnet udlændingen
at udrejse inden for en fastsat frist, jf. § 33, stk. 1.
Det følger af udlændingelovens § 32 a, at afslag på en ansøgning om op-
holdstilladelse efter § 7 eller § 8, stk. 1 eller 2, eller afgørelser om bortfald
eller inddragelse af en sådan opholdstilladelse tillige skal indeholde afgørel-
se om, hvorvidt udlændingen kan udsendes, hvis denne ikke udrejser frivil-
ligt, jf. § 31.
For så vidt angår afgørelser om afslag på forlængelse af visum, annullering
og inddragelse af visum efter visumbekendtgørelsens § 22-26, beslutning
om bortfald af opholdstilladelse efter udlændingelovens § 17, 17 a, og 21 b,
stk. 1, samt afgørelser om afvisning af indgivelse af ansøgning efter udlæn-
dingelovens § 9, stk. 25, 9 a, stk. 5, 9 c, stk. 6, 9 f, stk. 9, 9 i stk. 3, 9 j, stk.
2, 9 m, stk. 2, 9 n, stk. 2, 9 p, stk. 2, og 9 q, stk. 11, træffes der ikke samti-
dig en afgørelse om tilbagesendelse (fastsættelse af udrejsefrist i overens-
stemmelse med udsendelsesdirektivet), idet der henvises til den almindelige
pligt til at udrejse for personer med ulovligt ophold her i landet, jf. udlæn-
dingelovens § 30.
6.5 Frivillig udrejse
Afslag på opholdstilladelse, afslag på forlængelse af opholdstilladelse, be-
slutning om inddragelse af opholdstilladelse, afslag på en ansøgning om
udstedelse af et registreringsbevis eller opholdskort, beslutning om inddra-
gelse af et registreringsbevis eller opholdskort, beslutning om udvisning
efter §§ 25, 25 a eller 25 b og beslutning om udsendelse efter § 27 b skal
indeholde en frist for udrejse, jf. udlændingelovens § 33, stk. 1.
Efter udlændingelovens § 33, stk. 2, skal fristen for udrejse fastsættes til
mellem 7 dage og 1 måned, men kan i påtrængende tilfælde fastsættes til
straks. Udrejsefristen fastsættes til straks bl.a., hvis det vurderes, at der er
risiko for, at udlændingen vil forsvinde eller unddrage sig udsendelse.
En udrejsefrist efter udlændingelovens § 33, stk. 2, kan forlænges, hvis sær-
lige grunde, herunder opholdets varighed, og hensynet til skolesøgende børn
og anden familiemæssig og social tilknytning, taler herfor jf. udlændingelo-
vens § 33 c.
Side
10/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0011.png
6.6 Indrejseforbud udstedt i forbindelse med grænsekontrol
En udlænding, der opholder sig ulovligt her i landet, kan udvises efter ud-
lændingelovens § 25 b, stk. 1. Udvises den pågældende, meddeles der sam-
tidig indrejseforbud, jf. udlændingelovens § 32, stk. 1.
Derudover skal en udlænding, som pålægges at udrejse straks, eller som
ikke udrejser i overensstemmelse med den fastsatte udrejsefrist, som ud-
gangspunkt udvises efter udlændingelovens § 25 b, stk. 2. En beslutning om
udvisning efter udlændingelovens § 25 b, stk. 2 skal ligeledes ledsages af et
indrejseforbud efter udlændingelovens § 32, stk. 1.
Et indrejseforbud meddeles som udgangspunkt for 2 år, i forbindelse med en
udvisning efter udlændingelovens § 25 b, jf. udlændingelovens § 32, stk. 4,
5. pkt., og gælder for indrejse på alle medlemsstaters område.
Udlændingestyrelsen træffer afgørelse om administrativ udvisning efter ud-
lændingelovens § 25 b.
I sager, hvor det i forbindelse med udrejsekontrol i Danmarks lufthavne
konstateres, at en visumpligtig udlænding har overskredet gyldighedsperio-
den i et udstedt Schengenvisum, eller at en visumfri udlænding har over-
skredet den visumfri periode, og udlændingen derfor har haft et ulovligt
ophold i Danmark, kan udlændingen udvises med indrejseforbud efter ud-
lændingelovens § 25 b. Er det af tidsmæssige årsager i disse situationer ikke
muligt at forelægge sagen om udvisning for Udlændingestyrelsen og modta-
ge styrelsens afgørelse retur, således at den kan forkyndes for udlændingen
inden tidspunktet for udlændingens planlagte udrejse, udsteder politiet en
skrivelse om varsling af mulig udvisning med indrejseforbud, som gennem-
gås med udlændingen. Sagen oversendes efterfølgende til Udlændingesty-
relsen, som træffer afgørelse om udvisning med indrejseforbud, hvis betin-
gelserne for udvisning er opfyldt.
I andre situationer, hvor der ved udrejsekontrollen i Danmarks lufthavne
konstateres et ulovligt ophold, kan udlændingens udrejse efter en konkret
vurdering udsættes med henblik på, at den fornødne sagsbehandling i for-
hold til administrativ udvisning gennemføres.
Der findes ikke derudover særlige regler for udstedelse af indrejseforbud i
forbindelse med grænseovergang.
5.7 Forvaltningen af tilbagesendelse
Danske myndigheder benytter sig af systemet EstherH (udlændingemyndig-
hederne) til forvaltning af frivillige tilbagesendelser og POLSAS (politiet)
til forvaltning af tvangsmæssige tilbagesendelser. Overlap i benyttelse af
systemerne forekommer. EstherH benyttes også til sagsbehandling af kon-
krete udlændingesager generelt og indeholder således de oplysninger om
Side
11/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0012.png
tredjelandstatsborgerens identitet og retlige situation, som er nødvendig ved
forvaltning af tilbagesendelse. EstherH indeholder ligeledes overvågnings-
funktioner, som sikrer rettidig opfølgning af de enkelte sager.
I dag understøttes politiets udsendelsesarbejde af politiets generelle sagssty-
ringsystem (POLSAS). POLSAS er datateknisk designet til at sagsstyre.
Politiet har ikke et it-system, der specifikt er indrettet til at håndtere politiets
sagsbehandling på udlændingeområdet, herunder i forhold til udsendelser.
POLSAS er ikke et statistiksystem, men der kan i et vist omfang trækkes
statistik på baggrund af de foretagne opdateringer.
I POLSAS opdateres oplysninger om tredjelandsstatsborgeres nationalitet
og identitet, og systemet indeholder derudover oplysninger om udrejsedato,
udsendelsesdestination og udrejseform. POLSAS indeholder endvidere op-
lysninger om forskellige foretagne sagsskridt i udsendelseskæden, herunder
hvorvidt udlændingen medvirker til sin udsendelse, om der er anmodet om
indrejsetilladelse, og om der er modtaget en accept eller et afslag på indrej-
setilladelse. Det bemærkes, at der ingen grænseflader er mellem EstherH og
POLSAS.
Danmark tilbyder hjælp til frivillig hjemrejse for afviste asylansøgere, her-
under for udlændinge med en verserende asylsag, som ønsker at frafalde
ansøgningen. Danmark deltager bl.a. i det europæiske samarbejde om etab-
lering om reintegrationsprogrammer ERRIN (European Return and Reinte-
gration Network) og har i den forbindelse tilsluttet sig flere af de konkrete
reintegrationsprogrammer, som ERRIN har etableret.
6.8 Retsmidler og klage
Ved klage til Udlændingenævnet er fristen 8 uger, jf. udlændingelovens § 52
b, stk. 6.
En klage tillægges opsættende virkning, hvis afgørelsen påklages inden for
7 dage, og udlændingen hidtil har haft lovligt ophold her i landet, jf. udlæn-
dingelovens § 33, stk. 3, 1. pkt. En klage fra en udlænding, der ikke hidtil
har haft opholdstilladelse, tillægges kun opsættende virkning med hensyn til
udrejsefristen, hvis særlige grunde taler derfor, jf. udlændingelovens § 33,
stk. 3, sidste pkt.
Efter udlændingelovens § 53 a, stk. 2, anses et afslag på asyl, afslag på for-
længelse og inddragelse af asyltilladelser efter udlændingelovens §§ 7 og 8
for automatisk påklaget til Flygtningenævnet, og klagen til Flygtningenæv-
net har opsættende virkning, jf. udlændingelovens § 53 a stk. 2, 4. pkt.
Påklages et afslag på opholdstilladelse efter udlændingelovens § 9 c, stk. 3,
nr. 2, inden 7 dage efter, at det er meddelt udlændingen, har den pågældende
ret til at blive i landet, indtil klagen er afgjort, jf. udlændingelovens § 33,
stk. 13.
Side
12/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0013.png
Finder Flygtningenævnet, at den pågældende ikke kan gives opholdstilladel-
se her i landet, fastsætter nævnet en udrejsefrist, jf. udlændingelovens 33,
stk. 1.
Udlændingestyrelsen kan efter forelæggelse for Dansk Flygtningehjælp be-
stemme, at afgørelsen i en sag om opholdstilladelse efter udlændingelovens
§ 7 ikke kan indbringes for Flygtningenævnet, når ansøgningen må anses for
at være åbenbart grundløs, jf. udlændingelovens § 53 b, stk. 1. I sådanne
sager fastsætter Udlændingestyrelsen en udrejsefrist, jf. udlændingelovens §
33, stk. 1. En afgørelse om afslag på opholdstilladelse efter § 7, hvor ansøg-
ningen vurderes at være åbenbart grundløs, kan dog indbringes for domsto-
lene. Sager, der indbringes for domstolene, tillægges som udgangspunkt
ikke opsættende virkning.
6.9 Frihedsberøvelse med henblik på udsendelse
Efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 1. pkt., skal politiet så vidt muligt fri-
hedsberøve udlændinge, der udvises efter udlændingelovens § 25, nr. 2 (al-
vorlig trussel mod den offentlige orden, sikkerhed eller sundhed) og § 25 a,
stk. 2, nr. 3 (hensynet til den offentlige orden eller sikkerheds- eller
sundhedsmæssige grunde, ved lovligt ophold under 6 måneder), når mindre
indgribende foranstaltninger efter § 34 ikke er tilstrækkelige til at sikre mu-
ligheden for udvisning.
Efter udlændingelovens § 36, stk. 1, 3. pkt., kan politiet bestemme, at en
udlænding skal frihedsberøves med henblik på at sikre muligheden for ud-
visning efter § 25, nr. 1 (fare for statens sikkerhed).
Har udlændingen fast bopæl i Danmark, kan frihedsberøvelse alene ske for
at sikre muligheden for udvisning efter § 25.
Det bemærkes, at det
som nævnt ovenfor i afsnit 5.1
i forbindelse med
udsendelsesdirektivets gennemførelse i dansk ret bl.a. blev besluttet, at ud-
sendelsesdirektivet ikke finder anvendelse i sager om udvisning af tredje-
landsstatsborgere på grund af kriminalitet efter udlændingelovens §§ 22-24,
§ 25 a, stk. 1, eller § 25 c.
Efter udlændingelovens § 37, stk. 8, kan en frihedsberøvelse af en udlæn-
ding med henblik på udsendelse efter § 36 ikke finde sted i et tidsrum, der
overstiger 6 måneder. Retten kan dog forlænge dette tidsrum i op til yderli-
gere 12 måneder, hvis der foreligger særlige omstændigheder. Frihedsberø-
velsen skal være af så kort varighed som muligt og må kun opretholdes, så
længe udsendelsen er under forberedelse og gennemføres med omhu.
6.10 Grænseprocedurer
I forbindelse med udsendelsesdirektivets gennemførelse i dansk ret blev det
i henhold til udsendelsesdirektivets artikel 2, stk. 2, besluttet, at udsendel-
Side
13/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
1995416_0014.png
sesdirektivet ikke finder anvendelse på behandling af afvisningssager over
for tredjelandsstatsborgere, dvs. sager, hvor en udlænding afvises i forbin-
delse med indrejse over Danmarks ydre grænser.
7. Konsekvenser
Lovgivningsmæssige konsekvenser
Forslaget er omfattet af Danmarks retsforbehold. Forslaget vil således ikke i
sig selv have lovgivningsmæssige konsekvenser, og ændringerne er ikke
bindende for eller finder anvendelse i Danmark.
Da forslaget indeholder ændringer af udsendelsesdirektivet, som Danmark
har tiltrådt på mellemstatsligt grundlag, vil Danmark imidlertid skulle med-
dele Europa-Kommissionen, hvorvidt Danmark ønsker at gennemføre ind-
holdet af det reviderede udsendelsesdirektiv i dansk ret.
En gennemførelse af det reviderede udsendelsesdirektiv vurderes at ville
have lovgivningsmæssige konsekvenser i forhold til udlændingeloven, her-
under bl.a. for så vidt angår reglerne om fastsættelse af en passende frist for
udrejse og fastsættelse af objektive kriterier for, hvornår en udlænding er i
risiko for at forsvinde i forbindelse med en udsendelse.
Det vurderes endvidere, såfremt direktivet vedtages i sin nuværende form, at
det vil være nødvendigt at ændre udlændingelovens regler om, hvorvidt Ud-
lændingestyrelsen skal træffe afgørelse om tilbagesendelse i de sager, der
påklages automatisk til Flygtningenævnet, samt reglerne for påklage af en
sag, der er afgjort i åbenbart grundløs-proceduren skal tillægges opsættende
virkning.
Endelig vil det formentlig være nødvendigt at revidere fristerne for påklage
fastsat i udlændingeloven.
Regeringen vil i forbindelse med forhandlingerne søge nærmere præciseret,
i hvilket omfang de gældende danske regler og procedurer kan rummes in-
den for direktivforslagets tekst, idet det bemærkes, at de foreløbige forhand-
linger om sagen tyder på, at direktivteksten ikke vil blive vedtaget i sin nu-
værende form.
Økonomiske konsekvenser
Der forventes på det foreliggende grundlag at være statsfinansielle konse-
kvenser, herunder primært på Udlændinge- og Integrationsministeriets og
Justitsministeriets område.
Der forventes at være økonomiske konsekvenser i forhold til forslagets krav
om etablering af et nyt nationalt datasystem for håndtering af tilbagesendel-
se eller tilretning af eksisterende it-systemer (EstherH og POLSAS), som vil
skulle opkobles til et centralt system.
Side
14/15
kom (2018) 0634 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om udsendelsesdirektivet
Der forventes endvidere at være udgifter forbundet med muligheden for at
udstede indrejseforbud i forbindelse med grænsekontrol, da det vil medføre
øget sagsbehandling i Udlændingestyrelsen.
Det er på det foreliggende grundlag ikke muligt at konkretisere de forvente-
de merudgifter forbundet med forslaget.
8. Høring
Grund- og nærhedsnotatet har den 12. november 2018 været sendt i høring
hos Specialudvalget for asyl- og indvandringssamarbejde. Amnesty Interna-
tional har i deres høringssvar bemærket, at de finder bestemmelserne i for-
slaget til omarbejdning af udsendelsesdirektivet bekymrende for så vidt an-
går den øgede adgang til frihedsberøvelse, kortere frister for påklage af af-
gørelse om tilbagendelse samt de bestemmelser, der begrænser opsættende
virkning af klager.
9. Generelle forventninger til andre landes holdninger
Forslaget har efter fremsættelse været drøftet på ministerniveau på rådsmø-
det for retlige og indre anliggender i oktober 2018. Det bemærkes, at der er
general opbakning blandt medlemslandene til omarbejdningen af direktiv-
forslaget og dets formål om at effektivisere og harmonisere tilbagesendel-
sesprocedurer.
10. Regeringens foreløbige generelle holdning
Fra dansk side er man generelt positiv over for tiltag, der styrker bekæmpel-
sen af ulovlig indvandring og i den forbindelse en mere effektiv udsendelse
af tredjelandsstatsborgere med ulovligt ophold i EU.
Danmark deltager i det gældende udsendelsesdirektiv, der trådte i kraft i
2010. Det nye forslag har til hensigt at effektivisere
EU’s
udsendelsesbe-
stræbelser, herunder bl.a. i forhold til at sikre mere effektive og tydelige
procedurer under hele processen, øget fokus på tredjelandsstatsborgerens
pligt til at samarbejde om udsendelsen og mere effektiv frihedsberøvelse for
at støtte fuldbyrdelsen af tilbagesendelser.
Danmark støtter op om etableringen af mere effektive udsendelsesprocedu-
rer, når der samtidig sikres en vis fleksibilitet i forhold til de enkelte med-
lemslandes nationale systemer.
11. Tidligere forlæggelser for Folketingets Europaudvalg
Sagen har været forelagt Folketingets Europaudvalg forud for rådmødet
(retlige og indre anliggender) den 11.-12. oktober 2018 og forud for råds-
mødet (retlige og indre anliggender) den 6.-7. december 2018.
Side
15/15