Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0464
Offentligt
1920622_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Bruxelles, den 12.6.2018
COM(2018) 464 final
RAPPORT FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, RÅDET, DET
EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE UDVALG OG REGIONSUDVALGET
om midtvejsevaluering af Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og Fonden for Intern
Sikkerhed
{SWD(2018) 339 final} - {SWD(2018) 340 final} - {SWD(2018) 341 final}
DA
DA
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
1920622_0002.png
1
I
NDLEDNING
I denne rapport præsenteres resultaterne af den foreløbige evaluering af Asyl-, Migrations- og
Integrationsfonden og Fonden for Intern Sikkerhed, som kræves i artikel 57 i Europa-
Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 514/2014 af 16. april 2014
1
.
Evalueringen omfatter denne forordning og
særforordningen forordning (EU) nr. 513/2014 om oprettelse af et instrument for
finansiel støtte til politisamarbejde, forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet samt
krisestyring som en del af Fonden for Intern Sikkerhed (FIS-P)
2
særforordningen forordning (EU) nr. 515/2014 om oprettelse af et instrument for
finansiel støtte til forvaltning af de ydre grænser og den fælles visumpolitik som en
del af Fonden for Intern Sikkerhed (FIS-BV)
3
og
særforordningen forordning (EU) nr. 516/2014 om oprettelse af asyl-, migrations- og
integrationsfonden (AMIF)
4
.
I det følgende benævnes FIS-P, FIS-BV og AMIF samlet "fondene".
Ved evalueringen blev der foretaget en vurdering af fondenes resultater ud fra de
evalueringskriterier, der er fastlagt i retningslinjerne for bedre regulering, og i
overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 55 i forordning (EU) nr. 514/2014, nemlig i)
effektivitet, ii) produktivitet, iii) sammenhæng, iv) relevans, v) merværdi for EU, vi)
bæredygtighed samt vii) forenkling og mindskelse af den administrative byrde. Denne rapport
er baseret på konklusionerne fra tre foreløbige evalueringer af fondene, som ledsager
rapporten.
Den samlede evaluering dækker perioden mellem 1. januar 2014 og 30. juni 2017, og der ses
nærmere på alle nationale programmer, EU-foranstaltninger og krisebistand, som finansieres
under fondene. De medlemsstater og andre lande, der deltager i fondene, varierer fra fond til
fond i overensstemmelse med traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Alle EU-
medlemsstaterne bortset fra Danmark deltager i AMIF. Alle EU-medlemsstaterne bortset fra
Irland og Det Forenede Kongerige samt Schweiz, Island, Liechtenstein og Norge, som er
knyttet til fonden, fordi de gennemfører Schengenreglerne fuldt ud, deltager i Fonden for
Intern Sikkerhed (forvaltning af de ydre grænser og fælles visumpolitik). Endelig deltager alle
EU-medlemsstaterne bortset fra Danmark og Det Forenede Kongerige i Fonden for Intern
Sikkerhed (politisamarbejde).
1
2
3
4
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 514/2014 af 16. april 2014 om almindelige bestemmelser om Asyl-,
Migrations- og Integrationsfonden og om instrumentet for finansiel støtte til politisamarbejde, forebyggelse og
bekæmpelse af kriminalitet samt krisestyring (EUT L 150 af 20.5.2014).
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 513/2014 af 16. april 2014 om oprettelse af et instrument for
finansiel støtte til politisamarbejde, forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet samt krisestyring som en del af Fonden
for Intern Sikkerhed og om ophævelse af Rådets afgørelse 2007/125/RIA (EUT L 150 af 20.5.2014).
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 515/2014 af 16. april 2014 om oprettelse af et instrument for
finansiel støtte til forvaltning af de ydre grænser og den fælles visumpolitik som en del af Fonden for Intern Sikkerhed
og om ophævelse af beslutning nr. 574/2007/EF (EUT L 150 af 20.5.2014).
Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 516/2014 af 16. april 2014 om oprettelse af asyl-, migrations- og
integrationsfonden (EUT L 150 af 20.5.2014).
1
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
1920622_0003.png
Før de nuværende fonde blev oprettet, ydede EU i programmeringsperioden 2007-2013
økonomisk støtte gennem rammeprogrammet om solidaritet og forvaltning af
migrationsstrømme (SOLID)
5
, idet der blev ydet et samlet bidrag på næsten 4 mia. EUR til
støtte for udformningen af fælles politikker på områderne for asyl, tilbagesendelse og
integration samt ydre grænser og fælles visumpolitik. Derudover har EU ydet støtte til
bekæmpelse af terrorisme, organiseret kriminalitet og forskellige former for menneskehandel
samt afbødning af sikkerhedsrelaterede risici gennem programmet om sikkerhed og
beskyttelse af frihedsrettigheder (næsten 800 mio. EUR).
Nedenstående tabel viser en oversigt over de nuværende og tidligere fonde og deres
udvikling:
Tabel 1: Oversigt over fonde og programmer på området for indre anliggender i 2007-2013 og 2014-2020
Rammeprog
ram
Politikom
råde
Fond/særprogram
budget, deltagelse og målsætninger
Tidligere fonde (2007-2013)
Den Europæiske Flygtningefond (ERF III)
614 mio. EUR
6
, alle medlemsstaterne bortset fra
Danmark
Asyl
Tilskynde medlemsstaterne til at modtage
flygtninge og fordrevne personer og støtte dem i
den henseende
Kriseforanstaltninger for at imødegå pludselig
massetilstrømning af migranter og asylansøgere
Den Europæiske Fond for Integration af
Tredjelandsstatsborgere (EIF)
825 mio. EUR, alle medlemsstaterne bortset fra
Danmark
Støtte integration af tredjelandsstatsborgere i
europæiske samfund
Den Europæiske Tilbagesendelsesfond
676 mio. EUR, alle medlemsstaterne bortset fra
Danmark
Forbedre forvaltningen af tilbagesendelse
Tilskynde til udvikling af samarbejde mellem
medlemsstaterne og tilbagesendelseslande
Fonden for de Ydre Grænser
1 820 mio. EUR, alle medlemsstaterne (herunder
Rumænien og Bulgarien samt de associerede
Schengenlande fra 2010) bortset fra Det Forenede
Kongerige og Irland
Finansiel solidaritet blandt Schengenlandene
Administrere effektive kontroller og styre
strømmene ved de ydre grænser
Forbedre forvaltningen af de konsulære
myndigheder
Særprogrammet om forebyggelse og bekæmpelse
af organiseret kriminalitet (ISEC)
Nuværende fonde (2014-2020)
Asyl-, Migrations- og
Integrationsfonden (AMIF)
3 137 mio. EUR (oprindeligt)
Alle medlemsstaterne bortset fra
Danmark
Styrke og udvikle alle dele af det
fælles europæiske asylsystem
Støtte lovlig migration til
medlemsstaterne og fremme
effektiv integration af
tredjelandsstatsborgere
Styrke rimelige og effektive
tilbagesendelsesstrategier og
hjælpe med at bekæmpe ulovlig
indvandring
Styrke solidariteten og
ansvarsdelingen mellem
medlemsstaterne, navnlig dem, der
er mest berørt af
migrationsstrømmene
Fonden for Intern Sikkerhed
3 764 mio. EUR (oprindeligt)
FIS, grænser og visa
Alle medlemsstaterne bortset fra
Irland og Det Forenede Kongerige
plus de associerede Schengenlande
Schweiz, Island, Liechtenstein og
Norge
Sikre et højt sikkerhedsniveau i EU
og lette lovlig rejseaktivitet
Støtte til integreret
Rammeprogr
ammet om
solidaritet og
forvaltning af
migrationsstr
ømme
(93 % til
96 % delt
forvaltning;
den
resterende del
under central
direkte
forvaltning)
Integration
af
tredjelands
statsborger
e, lovlig
migration
Tilbagesen
delse
Integreret
grænseforv
altning og
fælles
visumpolit
ik
Rammeprogr
ammet om
Forebygge
lse og
5
6
COM(2005) 123.
Efter vedtagelsen af EASO; under hensyntagen til afgørelse nr. 458/2010/EU om ændring af basisretsakten om ERF.
2
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
1920622_0004.png
sikkerhed og
beskyttelse af
frihedsrettigh
eder
(central
direkte
forvaltning)
bekæmpels
e af
organiseret
kriminalite
t
Bekæmpe
terrorisme
og andre
sikkerheds
relaterede
risici
600 mio. EUR, alle medlemsstaterne
Forebyggelse af kriminalitet, retshåndhævelse,
vidnebeskyttelse og støtte til vidner, beskyttelse
af ofre
Særprogram om forebyggelse, beredskab og
konsekvensstyring i forbindelse med terrorisme og
andre sikkerhedsrelaterede risici (CIPS)
140 mio. EUR, alle medlemsstaterne
Beskyttelse af borgerne og vigtig infrastruktur
mod terrorangreb og andre sikkerhedsrelaterede
hændelser
grænseforvaltning og visumpolitik
FIS, politisamarbejde
Alle medlemsstaterne bortset fra
Danmark og Det Forenede Kongerige
Sikre et højt sikkerhedsniveau i
EU, bekæmpe kriminalitet,
håndtere risici og kriser
2
F
ONDENE OG DERES GENNEMFØRELSE
Fondene gennemføres ved brug af fælles, direkte og indirekte forvaltningsmetoder: under delt
forvaltning blandt medlemsstaterne, direkte forvaltning varetaget af Kommissionen eller
indirekte ved at overlade en del af budgetgennemførelsen til en tredjepart (indirekte
forvaltning). De flerårige nationale programmer for AMIF og FIS blev udarbejdet gennem en
politisk dialog i begyndelsen af programmeringsperioden og vedtaget ved en afgørelse fra
Kommissionen. Medlemsstaterne ændrer jævnligt deres nationale programmer, og de
godkendes ligeledes ved en afgørelse fra Kommissionen. For så vidt angår direkte og
indirekte forvaltning vedtager Kommissionen årlige arbejdsprogrammer til gennemførelse af
budgettet.
2.1
AMIF
AMIF har til formål at fremme effektiv forvaltning af migrationsstrømme og gennemførelse,
styrkelse og udvikling af en fælles EU-tilgang på asyl- og migrationsområdet. I løbet af den
gennemførelsesperiode, som evalueringen dækker, har forholdene med hensyn til migration
ændret sig drastisk som følge af den pludselige og uventede forøgelse af migrationspresset på
EU's ydre grænser mod syd og sydøst.
AMIF's overordnede mål skal nås ved at i) styrke og udvikle det fælles europæiske
asylsystem, idet det sikres, at EU-lovgivningen på området anvendes effektivt og ensartet, ii)
støtte lovlig migration til EU-medlemsstaterne i overensstemmelse med arbejdsmarkedets
behov og fremme effektiv integration af tredjelandsstatsborgere, iii) styrke rimelige og
effektive tilbagesendelsesstrategier, som bidrager til at bekæmpe irregulær migration og gør
tilbagesendelsesprocessen mere bæredygtig og effektiv samt iv) sikre, at de EU-
medlemsstater, som er mest berørt af migrations- og asylstrømme kan regne med solidaritet
fra de øvrige EU-medlemsstaters side.
Status over gennemførelsen
De samlede ressourcer, der er afsat til AMIF's gennemførelsesperiode fra 2014 til 2020, blev
oprindelig anslået til 3 137 mio. EUR. På baggrund af de uforudsete behov, som opstod pga.
migrationskrisen i 2015 og 2016, er dette budget blevet øget væsentligt, så det nu er nået op
på 6 888 mio. EUR i programmerede forpligtelser til støtte for omfordeling og genbosættelse,
3
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
1920622_0005.png
integration og tilbagesendelse og til forberedelse på revisionen af Dublinforordningen. Disse
beløb er kanaliseret ud gennem de nationale programmer, EU-aktioner og krisebistand.
Som følge heraf beløber AMIF's nuværende ressourcer sig til omkring
5 391 mio. EUR eller 78 %, der er afsat til de nationale programmer,
462 mio. EUR eller 7 % til andre EU-aktioner end krisebistand
1 029 EUR eller 15 % til krisebistand.
Under delt forvaltning har medlemsstaterne afsat 17 % (738 mio. EUR) til asylområdet, 21 %
(884 mio. EUR) til integration og lovlig migration, 22 % (943 mio. EUR) til
tilbagesendelsesforanstaltninger, 0,1 % (2,3 mio. EUR) til solidaritetsformål, 36 %
(1 523 mio. EUR) til genbosættelse og omfordeling og 4 % (151 mio. EUR) til teknisk
bistand. Disse bevillinger (4 241 mio. EUR) omfatter ikke de ressourcer, der er knyttet til
revisionen af Dublinforordningen, og som endnu ikke er afsat.
Hvis man medregner de påståede udgifter for 2017, som medlemsstaterne fremlagde i midten
af februar 2018, udgør alle de udbetalinger, der er foretaget, 25 % (1 068 mio. EUR) af de
samlede bevillinger, mens gennemførelsesgraden
7
er på 48 % (2 022 mio. EUR).
Figur 1: Gennemførelsesgrad og udbetaling fordelt på specifikke mål og baseret på de samlede bevillinger til nationale
programmer, medlemsstaternes forpligtelser og påståede udgifter i mio. EUR.
7
Gennemførelsesgraden er et udtryk for de fremskridt, som medlemsstaterne har gjort med at iværksætte specifikke
aktioner og projekter for at gennemføre deres nationale programmer i praksis (forpligtelser knyttet til en kontrakt). Den
viser dog ikke, hvor langt de er nået med at færdiggøre de iværksatte foranstaltninger og projekter. Da medlemsstaterne
frit kan vælge, hvornår de vil fremsætte betalingsanmodninger (angivelser), gælder det endvidere, at udbetalingernes
omfang ikke nødvendigvis afspejler de fremskridt, der er gjort med programmerne i praksis.
4
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
Ved udgangen af 2017 var der gennem direkte og indirekte forvaltning afsat 462 mio. EUR til
EU-aktioner
og
Det
Europæiske
Migrationsnetværks
aktiviteter
for
hele
programmeringsperioden 2014-2020. 24 % af disse midler blev bevilget til projekter, der
dækker de specifikke mål for asyl og solidaritet, mens de resterende 76 % blev afsat til
projekter vedrørende de specifikke mål for lovlig migration, integration og tilbagesendelse.
2.2 FIS-BV
FIS-BV har til formål at sikre et højt sikkerhedsniveau i EU, idet lovlig rejseaktivitet samtidig
lettes, og at opnå disse to formål i kraft af i) ensartet og effektiv kontrol ved de ydre grænser
og ii) effektiv behandling af Schengenvisa.
Siden 2009 er antallet af ansøgninger om visa til EU steget med 50 %, og samtidig er
omkostningerne til behandling af visumansøgninger øget. EU's fælles visumpolitik er også
blevet berørt af migrationskrisen, idet der har været et øget pres på konsulater overalt i verden
og et stigende behov for samarbejde om irregulær migration og tilbagesendelse. Det er blevet
afgørende at anvende fælles visumstandarder, da personer, som er i besiddelse af et visum
eller en opholdstilladelse i Schengenområdet, frit kan rejse fra én medlemsstat til en anden.
Alle medlemsstaterne har således en fælles interesse i at sikre, at visumpolitikken anvendes
effektivt og forsvarligt. Derfor understøtter FIS-BV medlemsstaternes kapacitetsopbygning i
kraft af dette specifikke mål for at gennemføre den fælles visumpolitik i tilstrækkeligt
omfang.
Effektiv grænsekontrol er afgørende for at sikre fri bevægelighed for EU-borgerne og
tredjelandsstatsborgere såsom forretningsmænd, turister og andre personer, der opholder sig
lovligt på EU's område, og for at opretholde den interne sikkerhed. Da de perifere
medlemsstater kontrollerer en væsentlig del af EU's ydre grænser, er deres ansvar for
grænsekontrol blevet overvældende. Ved at opfylde dette specifikke mål understøtter FIS-BV
i den henseende yderligere harmonisering af grænseforvaltningen og udveksling af
oplysninger blandt medlemsstaterne og mellem medlemsstaterne og Det Europæiske Agentur
for Grænse- og Kystbevogtning (EBCGA). Derudover har FIS-BV bidraget til øget solidaritet
og ansvarsdeling blandt medlemsstaterne, navnlig i kraft af samfinansiering af udstyr til brug i
EBCGA-operationer, men også takket være indførelsen af automatiske grænsekontrolposter
og fortsat udvikling af EUROSUR.
Status over gennemførelsen
De samlede midler til gennemførelse af FIS-BV i perioden 2014-2020 er oprindelig blevet
anslået til 2 760 mio. EUR. Dette beløb blev senere ændret til 2,61 mia. EUR for at tage
hensyn til de øgede bevillinger til udstyr til EMAS og Frontex (se nedenfor) og overførslen af
en del af de midler, der var afsat til de IT-systemer, som understøtter håndteringen af
migrationsstrømme ved de ydre grænser (herunder ind- og udrejsesystemet, EU's system
vedrørende rejseinformation og rejsetilladelse (ETIAS)) til eu-LISA. Omkring 65 % af de
samlede midler (1,6 mia. EUR) er afsat til nationale programmer. De afsatte midler til den
særlige transitordning for Litauen forbliver dog uændrede. Som reaktion på uforudsete behov,
der er opstået som følge af migrationskrisen, er det beløb, der er afsat til krisebistand, blevet
øget væsentligt fra de oprindelige 1,3 % til 14,8 % af de samlede midler. På den anden side er
omfanget af EU's aktioner reduceret med en fjerdedel for at fremme forøgelsen af midler til
5
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
1920622_0007.png
krisebistand. Medlemsstaterne har modtaget yderligere 192 mio. EUR til indkøb af udstyr, der
skal anvendes i fælles operationer under EBCGA.
Medlemsstaterne har afsat 9 % (151 mio. EUR) til mål vedrørende den fælles visumpolitik,
57 % (928 mio. EUR) til målet om grænseforvaltning, 21 % (333 mio. EUR) til driftsstøtte,
9 % (148 mio. EUR) til den særlige transitordning og 4 % (64 mio. EUR) til teknisk bistand
(se figur 2).
Hvis man medregner de påståede udgifter for 2017, som medlemsstaterne fremlagde i midten
af februar 2018, udgør alle de udbetalinger, der er foretaget, 24 % (391 mio. EUR) af de
samlede bevillinger, mens gennemførelsesgraden er på 49 % (797 mio. EUR).
Figur 2: Gennemførelsesgrad og udbetaling fordelt på specifikke mål og baseret på de samlede bevillinger til nationale
programmer, medlemsstaternes forpligtelser og påståede udgifter i mio. EUR.
For så vidt angår direkte forvaltning er der pr. 30. juni 2017 ydet støtte til 123 aktioner (46
vedrørende krisebistand og 77 EU-aktioner) til et samlet beløb på 383 mio. EUR i de årlige
arbejdsprogrammer i 2014-2017. Syv medlemsstater (Bulgarien, Grækenland, Frankrig,
Kroatien, Ungarn, Italien og Slovenien), ét EU-agentur (Det Europæiske Asylstøttekontor) og
én international organisation (UNHCR) har benyttet sig af krisebistandsmidler. Der er
gennemført EU-aktioner ved brug af tilskud (7 i alt inden for både visa og forvaltning af de
ydre grænser) og indkøb (70 i alt, hvoraf mere end halvdelen var Schengenevalueringer).
I perioden 2014-2017 har Kommissionen uddelegeret budgetgennemførelsen til tre enheder,
nemlig eu-LISA for pilotprojektet om intelligente grænser i testfasen, Det Internationale
Center for Udvikling af Migrationspolitik for så vidt angår faciliteten for
mobilitetspartnerskab og UNHCR angående initiativet om støtte til Grækenland i forbindelse
med udvikling af ordningen vedrørende brændpunkter/omfordeling og til udvikling af
modtagelseskapaciteten på asylområdet.
6
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
2.3 FIS-P
FIS-P har til formål at sikre et højt sikkerhedsniveau i EU i kraft af støtte til bekæmpelse af
kriminalitet og effektiv håndtering af risici og kriser. Fonden har to specifikke mål, nemlig i)
forebyggelse af kriminalitet og ii) håndtering af risici og kriser.
Gennem målet om forebyggelse af kriminalitet støtter FIS-P kampen mod alle former for
kriminalitet, herunder terrorisme og organiseret kriminalitet, ligesom fonden hjælper med at
fremme koordinering og samarbejde blandt flere retshåndhævende myndigheder på nationalt
plan og EU-plan samt Europol og andre internationale organisationer.
I kraft af målsætningen om at håndtere risici og kriser sikrer FIS-P, at alle medlemsstaternes
kapacitet styrkes, forbedres og effektiviseres for at sikre effektiv håndtering af
sikkerhedsrelaterede risici. I forbindelse med denne målsætning fokuseres der desuden på
behovet for at forberede kritisk infrastruktur og befolkningen på alle former for angreb,
navnlig terrorangreb. Der er også gjort fine fremskridt med hensyn til at indføre de systemer,
der skal bruges til at gennemføre Rådets "Prümafgørelse" om automatisk dataudveksling og
direktivet om passagerlisteoplysninger og med hensyn til indhentning og udveksling af
biometriske oplysninger samt etablering af forbindelser til systemer hos agenturer på området
for retlige og indre anliggender, herunder Europol.
Status over gennemførelsen
De samlede midler til gennemførelse af FIS-P i perioden 2014-2020 er oprindelig blevet
anslået til 1 004 mio. EUR. Som reaktion på de uforudsete sikkerhedstrusler, der er dukket op
i de senere år, blev budgettet øget med 70 mio. EUR for at hjælpe medlemsstaterne med at
gennemføre direktivet om passagerlisteoplysninger og yderligere 22 mio. EUR til udvikling af
værktøjer til udveksling af oplysninger og sikring af interoperabilitet.
Under delt forvaltning har medlemsstaterne afsat 73 % (549 mio. EUR) til målet om
forebyggelse af kriminalitet og 22 % (169 mio. EUR) til målet om håndtering af kriser og
risici, mens de resterende 5 % (36 mio. EUR) er til teknisk bistand.
Hvis man også medregner de påståede udgifter for 2017, som medlemsstaterne fremlagde i
midten af februar 2018, udgør alle de udbetalinger, der er foretaget, 21 % (158 mio. EUR) af
de samlede bevillinger, mens gennemførelsesgraden er på 62 % (464 mio. EUR).
7
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
1920622_0009.png
Figur 3: Gennemførelsesgrad og udbetaling fordelt på specifikke mål og baseret på de samlede bevillinger til nationale
programmer, medlemsstaternes forpligtelser og påståede udgifter i mio. EUR.
For så vidt angår direkte forvaltning blev der afsat et samlet beløb på 122,5 mio. EUR til EU-
aktioner og 6,5 mio. EUR til krisebistand i de årlige arbejdsprogrammer for 2014-2016
8
. Ud
af dette samlede beløb (129 mio. EUR) blev 118,5 mio. EUR gennemført under direkte
forvaltning, mens 10,5 mio. EUR blev gennemført under indirekte forvaltning. I de første tre
år blev der iværksat ni indkaldelser af forslag og ydet ni direkte tilskud på i alt
12,6 mio. EUR. I 2016 og 2017 blev der ydet krisebistand til fem projekter i Belgien (2) og
Frankrig (1) og hos Europol (2).
3
3.1
F
ORELØBIGE EVALUERINGER
Begrænsninger
Evalueringerne finder først sted, tre år efter at midlerne er tildelt, og to år efter at de er
gennemført. Dette skyldes den forholdsvis sene vedtagelse af retsakterne. De fleste projekter,
som hovedsageligt er flerårige, er stadig i gang, hvilket gør det meget vanskeligt at evaluere
dem. Således kan den foreløbige evaluering ikke fremkalde et fuldstændigt billede af
resultaterne og virkningen eller bruges til at drage endelige konklusioner.
En anden begrænsning skyldes manglen på benchmarks til brug ved vurdering af resultaterne,
hovedsageligt fordi AMIF og FIS er de første programmer på området for indre anliggender,
der har en fælles overvågnings- og evalueringsramme
9
og en række indikatorer (fælles
8
9
Det årlige arbejdsprogram for 2017 blev vedtaget i september 2017 og er derfor ikke omfattet af evalueringsperioden.
Kommissionens delegerede forordning (EU) 2017/207 af 3. oktober 2016 om den fælles overvågnings- og
evalueringsramme som omhandlet i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 514/2014 om almindelige
bestemmelser om Asyl-, Migrations- og Integrationsfonden og om instrumentet for finansiel støtte til politisamarbejde,
forebyggelse og bekæmpelse af kriminalitet samt krisestyring (EUT L 33 af 8.2.2017).
8
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
resultat- og virkningsindikatorer). Samlet set har der desuden været mangler med hensyn til
datakvalitet og kvaliteten af medlemsstaternes årlige gennemførelsesrapporter. Dette skyldes
til dels, at den fælles overvågnings- og evalueringsramme med tilhørende indikatorer og al
vejledningen om evaluering først var til rådighed senere i processen (i starten af 2017).
3.2
Evaluering af AMIF
For så vidt angår
effektivitet
har AMIF spillet en vigtig rolle med hensyn til at forbedre
asylsystemerne og styrke modtagelseskapaciteten i medlemsstaterne. Migrationskrisen har
fået medlemsstaterne og Kommissionen til at prioritere investeringer på asylområdet, navnlig
med det mål at forbedre indkvarteringsfaciliteterne og -tjenesterne for at imødekomme den
store tilstrømning af flygtninge og asylansøgere. For eksempel steg antallet af personer i
målgrupper, der modtog støtte fra fonden, fra 18 944 til 184 122 mellem 2013 og 2017. Hertil
kommer, at antallet af personer, der blev uddannet af fonden, steg fra mindre end 1 000 i 2015
til 7 031 i 2017.
Fonden har desuden registreret betydelige fremskridt med hensyn til de mest sårbare,
herunder uledsagede mindreårige (antallet af steder, der var tilpasset til denne gruppe, steg fra
blot 183 i 2014 til 17 070 i 2017), og med hensyn til flygtninge og asylansøgere fra regioner
som det nordlige Afrika og Afrikas Horn takket være den bedre udrustede eksterne dimension
(16 aktioner i forskellige lande modtog 30 mio. EUR gennem to regionale udviklings og
beskyttelsesprogrammer). Der findes imidlertid kun begrænset dokumentation for øget
kapacitet til at udvikle, overvåge og evaluere asylsystemer. Mens der hidtil er gjort store
fremskridt med EU's genbosættelsesprogram, har fonden kun ydet et begrænset bidrag til at
oprette, udvikle og gennemføre nationale genbosættelsesprogrammer. Ved udgangen af 2017
er næsten 26 000 mennesker blevet genbosat under EU's genbosættelsesordning og EU's og
Tyrkiets erklæring om lovlig indrejse (ud af 74 000 i alt). I dag foretager 81 % af de 27
medlemsstater, der anvender AMIF, genbosættelse sammenlignet med blot 15 % i den
foregående finansieringsperiode.
AMIF har gjort store fremskridt på integrationsområdet. Mere kortsigtede
integrationsforanstaltninger (indledende kurser om samfundsorientering, sprog osv.) er
hovedsageligt blevet prioriteret frem for langsigtede foranstaltninger (erhvervsforberedende
uddannelse, videreuddannelse osv.). For eksempel har 1 432 612 tredjelandsstatsborgere indtil
videre modtaget støtte til integration gennem fonden, mens andelen af personer, der har fået
status som fastboende udlænding, også er steget fra 30 % i 2013 til 44 % i 2016. Indtil videre
er der kun gjort begrænsede fremskridt med hensyn til lovlig migration, hvilket sandsynligvis
skyldes kontekstbestemte faktorer.
Behovet for retfærdige, bæredygtige og effektive tilbagesendelsesstrategier har været et stadig
vigtigere mål i de fleste medlemsstater, og både den frivillige og tvungne tilbagesendelse, som
fonden støtter, er øget støt. Antallet af tilbagesendte personer, hvis tilbagesendelse blev
medfinansieret af fonden, steg fra 5 904 i 2014 til 39 888 i 2015, hvorefter det faldt til 36 735
i 2017. Antallet af personer, som vendte tilbage frivilligt med støtte fra fonden, blev tidoblet,
og antallet af udsendelser, der blev medfinansieret af fonden, steg fra blot 10 i 2013 helt op til
6 065 i 2016.
Styrkelsen af solidariteten og ansvarsdelingen mellem medlemsstaterne blev hovedsageligt
opnået i kraft af krisebistand, omfordelingsmekanismer og EU's genbosættelsesprogrammer.
9
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
Krisebistand fra AMIF har spillet en afgørende rolle med hensyn til at støtte medlemsstaterne
under migrationskrisen i 2015 og opfølgningen på den. Bistanden, som har vist sig at være et
effektivt middel til at styrke solidariteten, har desuden befordret en hurtig og mere målrettet
reaktion på krisen.
For så vidt angår
relevans
viste evalueringerne af SOLID-programmet, at der skulle gøres
yderligere fremskridt for at sikre overensstemmelse mellem prioriteringerne og behovene,
navnlig på asylområdet. AMIF har afhjulpet denne mangel, og fonden har vist sig at være
tilstrækkelig fleksibel, bred og altomfattende, når det handler om at imødekomme forskellige
behov, og de fleste nationale programmer harmonerer stadig med medlemsstaternes behov. I
gennemførelsesperioden har medlemsstaterne dog skullet opfylde nye og forskelligartede
behov, som muligvis gør det nødvendigt at tilpasse fordelingsordningerne i løbet af perioden.
Dette kan f.eks. opnås ved at tilpasse fordelingsnøglen og sikre en stærkere
midtvejsevaluering.
I fondens design-, planlægnings- og programmeringsfaser blev der truffet foranstaltninger for
at sikre
sammenhæng
og komplementaritet med EU's øvrige finansielle instrumenter og
Fællesskabets relevante og vigtige politiske strategier. Under gennemførelsesfasen indgik
Kommissionens tjenestegrene i et aktivt samarbejde med hinanden og
–
primært i ad hoc-
sammenhænge
–
med medlemsstaterne for at sikre, at EU-fonde med lignende målsætninger
blev anvendt på en koordineret måde. På nationalt plan sikrede langt de fleste medlemsstater
sammenhæng og komplementaritet ved at oprette koordineringsmekanismer, der primært
bestod af overvågningsudvalg med deltagelse af forskellige myndigheder, som beskæftiger sig
med at gennemføre fonden.
Der synes imidlertid at være behov for bedre kommunikation vedrørende intern sammenhæng
(blandt AMIF-instrumenterne), da mange støttemodtagere ikke er særlig opmærksomme på de
forskellige EU-aktioner, bl.a. med hensyn til krisebistand. Der findes dog kun begrænset
dokumentation for manglende sammenhæng, overlapninger og dobbeltarbejde, både internt og
eksternt.
Samlet set har AMIF skabt betydelig
merværdi for EU
trods fondenes forholdsvis
begrænsede størrelse i forhold til de store udfordringer, der er opstået på grund af krisen i
løbet af denne periode. De største fordele på EU-plan fremkommer i kraft af den
tværnationale dimension, som visse foranstaltninger har (specifikke aktioner, EU-aktioner og
Det Europæiske Migrationsnetværk), og byrdefordelingen på EU-plan, der navnlig
understøttes af krisebistanden og omfordelingsmekanismerne i de nationale programmer, som
begge udgør solid dokumentation for, at princippet om solidaritet er blevet anvendt.
AMIF har skabt betydelig merværdi for EU ved at i) sikre effektiv forvaltning af
migrationsstrømme på EU-plan (volumenmæssig effekt), ii) optimere procedurerne i
forbindelse med migrationsstyring og skabe øget knowhow og kapacitetsopbygning
(procesrelateret effekt), iii) gøre det muligt for medlemsstaterne at nå ud til flere migranter,
asylansøgere, flygtninge og tredjelandsstatsborgere (dækningseffekt) og iv) indføre
nyskabelser, som er blevet frembragt på både nationalt plan og EU-plan (modelskabende
effekt), om end i mindre omfang.
Hvis AMIF ikke havde ydet støtte, ville det have været til skade for EU's bestræbelser på at
afbøde migrationskrisen og for medlemsstaternes muligheder for at samarbejde og
gennemføre løsninger. En afbrydelse af støtten ville sandsynligvis have ført til, i) at de
gennemførte aktioners rækkevidde og kvalitet blev mindsket, ii) at der opstod forsinkelser i
10
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
gennemførelsen, eller iii) at der forekom afbrydelser i selve aktionerne, bl.a. med hensyn til
anvendelse af principperne om solidaritet og gensidig tillid.
AMIF har sikret
bæredygtighed
ved at oprette kontrolmekanismer på planlægnings- og
gennemførelsesstadierne for de fleste instrumenter, selv om dette var mindre udbredt for så
vidt angår krisebistand på grund af aktionernes art. Der er plads til forbedringer, hvad angår
hensyntagen til bæredygtighedskriterier i forbindelse med udformning af AMIF's
interventioner, men også med hensyn til systematisk at registrere de dragne erfaringer og
indarbejde dem i national lovgivning og praksis og nationale procedurer for at undgå gentagen
finansiering af de samme (knap så nyskabende) produkter.
Der vil sandsynligvis være forskel på, hvor bæredygtig aktionernes effekt er, afhængigt af
fokusområderne (resultater på området for integration og asyl vil sandsynligvis vare ved, hvis
de opfylder mere langsigtede behov, mens resultater vedrørende tilbagesendelse er mest
bæredygtige, hvis de bygger på ordninger med frivillig tilbagesendelse og understøttes af
bestræbelser på genintegrering).
3.3
Evaluering af FIS-BV
For så vidt angår
effektivitet
anses FIS-BV for at have stor effekt på områderne for fælles
visumpolitik og integreret grænseforvaltning. Fonden har bidraget til at i) lette lovlig
rejseaktivitet, idet den har øget medlemsstaternes nationale kapacitet væsentligt ved at
samfinansiere deres indkøb af udstyr til kontrol af ægtheden af dokumenter, der anvendes til
visumansøgninger, og udviklingen af informationssystemer, der bruges til koordinering i
forbindelse med visumansøgninger, og ii) tilvejebringe sikkerhedsudstyr til konsulære
repræsentationer i tredjelande. Trods det, at det ved den efterfølgende evaluering af Fonden
for de Ydre Grænser blev anbefalet at øge samfinansieringssatsen, har fondens bidrag til
konsulært samarbejde været begrænset i mange medlemsstater som følge af den forsinkede
indledning af gennemførelsen. Udformningen af den fælles visumpolitik blev også
understøttet i kraft af etablering og drift af IT-systemer med særligt fokus på det nationale
visuminformationssystem.
Fonden har bidraget til at effektivisere kontrollen ved de ydre grænser, idet den har støttet
foranstaltninger med fokus på indkøb, modernisering, opgradering og udskiftning af
grænsekontrol- og overvågningsudstyr (f.eks. enheder til kontrol af dokumenter og
kommunikationsudstyr). Der er gjort bestræbelser på at øge grænseforvaltningskapaciteten,
idet der er oprettet automatiske grænsekontrolposter, som gør kontrollen hurtigere ved
grænseovergangssteder, der har forbindelse til nationale og internationale IT-systemer, hvilket
gør udvekslingen af oplysninger mere effektiv. Et meget vigtigt bidrag til opnåelsen af en
fælles visumpolitik blev ydet i kraft af udviklingen af VIS. En række uddannelsesinitiativer
har desuden understøttet harmoniseringen af praksis i forbindelse med visumudstedelse, idet
medarbejdere på konsulaterne har fået ajourførte tekniske oplysninger om emner vedrørende
visa og tilhørende systemer.
Fonden har på effektiv vis støttet gennemførelsen af integreret grænseforvaltning som
foreskrevet i artikel 3, stk. 2, litra b, i forordningen om FIS-BV til trods for migrations- og
sikkerhedskrisen. Indtil nu er omkring 200 mio. EUR blevet brugt på specifikke aktioner til
støtte for 14 medlemsstaters indkøb af udstyr til Det Europæiske Agentur for Grænse- og
Kystbevogtning, som skal anvendes i agenturets koordinerede fælles operationer. Dette har
11
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
øget solidariteten blandt medlemsstaterne og bidraget til udviklingen af EUROSUR og en
række IT-systemer til brug ved grænseforvaltning.
Fonden har fremmet samarbejdet blandt medlemsstaterne og mellem disse og Det Europæiske
Agentur for Grænse- og Kystbevogtning om bl.a. indkøb af udstyr, som skal anvendes i
agenturets operationer.
Med hensyn til direkte forvaltning er det meget vanskeligt at drage nogen konklusioner om
effektiviteten af de tilskud, der er ydet til foranstaltninger i forbindelse med EU-aktioner eller
krisebistand, da kun meget få foranstaltninger er blevet tilendebragt i den periode, som den
foreløbige evaluering dækker. Syv medlemsstater, navnlig Grækenland, Italien og Bulgarien,
har anvendt krisebistand, og denne bistand har spillet en vigtig rolle for at afhjælpe de akutte
behov i starten af perioden og dække finansieringsgabet, indtil der blev vedtaget nationale
programmer (f.eks. var det støttebeløb, der blev ydet i form af krisebistand i årene 2014-2017,
i en enkelt medlemsstats tilfælde tre gange højere end bevillingen fra det nationale program,
der dækker hele perioden 2014-2020).
Fondens oprindelige begrundelse og målsætninger er stadig
relevante
i kølvandet på
migrationskrisen. Der er indført hensigtsmæssige mekanismer til opfyldelse af de nye behov i
både planlægnings- og gennemførelsesfasen. Den fleksibilitet, som fonden rummer med
hensyn til at overføre midler mellem forskellige mål, har medvirket til at afhjælpe disse
skiftende behov. Medlemsstaterne har imidlertid behov for endnu mere fleksibilitet, som kan
opnås ved, at der ikke længere stilles krav om tildeling af et minimum af midler til bestemte
mål, og ved at mindske antallet af nationale mål.
Fonden anses for at være
sammenhængende
med andre EU-foranstaltninger og nationale
foranstaltninger. Der er sikret sammenhæng og komplementaritet med EU's øvrige
finansieringsinstrumenter ved at udforme koordineringsmekanismer på planlægningsstadiet,
som derefter er bragt på plads i gennemførelsesfasen. De fleste medlemsstater har vedtaget
forskellige koordineringsmekanismer for at sikre sammenhæng med tilsvarende
foranstaltninger, der gennemføres under andre EU-fonde. Der er ikke registreret overlapning
mellem FIS-BV og nationale foranstaltninger på området for visum og grænser.
Sammenhængen i gennemførelsen sammen med andre EU-programmer kan forbedres. Da
EU's Told 2020-program og FIS-BV deler en række mål vedrørende både
sikkerhedsspørgsmål og uddannelse, er der registreret en række områder med mulige
synergier. Koordineringen mellem de to initiativer kan dog forbedres.
Fonden har sikret
merværdi for EU
i kraft af innovative investeringer i infrastruktur og
udstyr. Den har understøttet samarbejdet mellem medlemsstaterne. En række
uddannelsesaktiviteter, som fonden har åbnet mulighed for, har bidraget til harmonisering af
praksis blandt medlemsstaterne. Der kunne forventes en højere merværdi for EU på
områderne for konsulært samarbejde, samarbejde med tredjelande og IT-systemer.
Da store IT-systemer kræver meget store investeringer, ville de nationale IT-systemer i
mangel af EU-foranstaltninger sandsynligvis fortsat have været forskellige, og dette ville
påvirke EU's muligheder for at nå de overordnede mål på området for forvaltning af de ydre
grænser og den fælles visumpolitik. På visumområdet har brugen af nye teknologier skabt
merværdi i form af mere effektiv behandling af visumansøgninger og bedre udveksling af data
og andre oplysninger i de enkelte medlemsstater og blandt dem. På området for forvaltning af
de ydre grænser har merværdien for EU resulteret i udvikling af interoperable moderne
teknologier, som har gjort Schengeninformationssystemet og visuminformationssystemet
12
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
hurtigere og mere effektive. Dette har styrket de indbyrdes forbindelser med partnerne i
Schengensamarbejdet, hvilket har bidraget til mere effektiv grænsekontrol og -overvågning.
Derfor skønnes det nødvendigt med investeringer i opgradering af IT-systemernes
interoperabilitet.
Bæredygtigheden
af de foranstaltninger, der finansieres af FIS-BV, afhænger af, at der er
kontinuitet i EU-finansieringen, da den nationale finansiering forekommer at være
utilstrækkelig til at sikre de samme investeringer. Navnlig er investeringer i infrastruktur,
anlæg og IT-systemer forholdsvis bæredygtige, da de normalt indebærer lavere
vedligeholdelsesomkostninger sammenlignet med startinvesteringerne. Endelig spiller
uddannelsesaktiviteter også en vigtig rolle med hensyn til at sikre bæredygtige
foranstaltninger på længere sigt.
3.4
Evaluering af FIS-P
Det er værd at bemærke, at FIS-P er det første EU-støtteprogram med fokus på
politisamarbejde, bekæmpelse af alvorlig organiseret kriminalitet og terrorisme samt krise- og
risikostyring, som også gennemføres gennem delt ansvar med medlemsstaterne (delt
forvaltning), idet fondene under de foregående programmer CIPS og ISEC udelukkende blev
gennemført direkte af Kommissionen (direkte forvaltning).
Fonden, som hovedsageligt har været
effektiv,
har bidraget til at øge sikkerheden i EU ved at
forebygge og bekæmpe grænseoverskridende, alvorlig og organiseret kriminalitet, herunder
terrorisme, og ved at lette koordinering og samarbejde mellem retshåndhævende
myndigheder. Samarbejdet har bl.a. bestået af udveksling af oplysninger om
grænseoverskridende kriminalitet, etablering af tværnationale netværk og projekter samt
medlemsstaternes deltagelse i fælles efterforskningshold og i politikcyklussen under den
europæiske tværfaglige platform mod kriminalitetstrusler (EMPACT). Nationale aktioner,
som er blevet finansieret af FIS-P, har desuden bidraget til at styrke en række menneskelige
kompetencer og ressourcer, navnlig i kraft af finansiering af uddannelse og ansættelse af
ekstra personale.
Med hensyn til resultater har ovennævnte foranstaltninger, der er blevet finansieret under delt
forvaltning, bidraget til aktioner rettet mod at gribe ind over for organiserede kriminelle
grupper, navnlig gennem i) beslaglæggelse af kontanter (over 1,6 mia. EUR), ii) fjernelse af
websteder, iii) arrestationer, iv) beslaglæggelse af stjålne varer (til en værdi af mere end
90 mio. EUR) og v) beslaglæggelse af narkotika såsom heroin og kokain (over 4 mio. EUR).
Fonden har desuden bidraget til at styrke medlemsstaternes kapacitet til at håndtere
sikkerhedsrelaterede risici og kriser effektivt og
–
i mindre omfang
–
beskytte personer og
kritisk infrastruktur mod terrorangreb og andre sikkerhedsrelaterede hændelser.
Den foreliggende dokumentation viser, at fonden har bidraget til at give medlemsstaternes
kapacitet et stort løft med hensyn til at udarbejde overordnede trussels- og risikovurderinger
til trods for, at antallet af FIS-P-finansierede projekter på nationalt plan og EU-plan er
forholdsvis lavt. Projekterne har f.eks. været fokuseret på beskyttelse af kritisk infrastruktur,
udvikling af informationssystemer og viden om sprængstoffer, uddannelse i identifikation af
mulige "udenlandske krigere" og udarbejdelse af analyser om trusler fra kemiske, biologiske,
radiologiske og nukleare sprængstoffer (CBRN-E).
13
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
Koordineringen og samarbejdet mellem medlemsstaterne, Europol og andre relevante EU-
organer blev fremmet i kraft af udvikling af informationssystemer, etablering af forbindelser
mellem databaser og applikationer hos de retshåndhævende myndigheder samt udformning af
platforme til udveksling af oplysninger. Medlemsstaterne har navnlig brugt fonden til at
opfylde deres forpligtelser vedrørende gennemførelsen af EU's retlige instrumenter, herunder
Prümaftalen og direktivet om passagerlisteoplysninger.
Flere EU-aktioner er blevet finansieret på området for tidlig varsling og samarbejde om
kriseforebyggelse, f.eks. ATLAS-netværket, som har til formål at styrke beredskabet og
effektiviteten hos særlige indsatsenheder gennem øvelser og andre grænseoverskridende
udvekslinger, bl.a. i krisesituationer og i forbindelse med køb og deling af taktisk udstyr til
støtte for specialoperationer.
På trods af den støtte, der er stillet til rådighed under FIS-P, har medlemsstaterne kun opnået
begrænsede fremskridt med hensyn til at i) styrke deres administrative og operationelle
kapacitet til at beskytte kritisk infrastruktur, ii) beskytte ofre og iii) udforme
uddannelsesordninger og udvekslingsprogrammer. Der er også kun opnået begrænsede
fremskridt på området for samarbejde med tredjelande og internationale organisationer, idet
det dog skal bemærkes, at de fleste projekter vedrørende disse operationelle mål stadig er i
gang. For så vidt angår beskyttelse af ofre har de gennemførte aktioner primært været
fokuseret på menneskehandel efterfulgt af ofre for terrorisme og misbrug af børn, vold i
hjemmet, narkotikasmugling og økonomisk kriminalitet.
Fondens oprindelige begrundelse og målsætninger er stadig
relevante
i kølvandet på
migrations- og sikkerhedskrisen. Der er indført hensigtsmæssige mekanismer til opfyldelse af
de nye behov i både planlægnings- og gennemførelsesfasen. I deres nationale programmer har
medlemsstaterne udpeget de relevante politikområder, som er medtaget i politikcyklussen
under EMPACT. Nogle medlemsstater har dog også valgt at fokusere på et område, som
frembyder særlige udfordringer for dem, nemlig narkotika, menneskehandel,
cyberkriminalitet, økonomisk kriminalitet og korruption.
Den fleksibilitet, som fonden rummer med hensyn til at overføre midler mellem forskellige
mål, har medvirket til at afhjælpe de skiftende behov. Medlemsstaterne har imidlertid behov
for endnu mere fleksibilitet, som kan opnås ved, at der ikke længere stilles krav om tildeling
af et minimum af midler til bestemte mål, og ved at mindske antallet af nationale mål.
Fonden anses for at være
sammenhængende,
og dens mål er komplementære i forhold til
målene for andre nationale politikker. Fondens sammenhæng og komplementaritet med andre
EU-finansieringsinstrumenter er blevet sikret i design-, planlægnings- og
gennemførelsesfasen. Der er indført koordineringsmekanismer for at sikre sammenhæng og
komplementaritet i gennemførelsesfasen. Overvågningsudvalgene og de ansvarlige
myndigheder spiller en central rolle med hensyn til at sikre sammenhæng, og forskellige
gennemførelsesmetoder har komplementeret hinanden. Der synes imidlertid at være plads til
forbedringer for så vidt angår forholdet til EU-organer og intern sammenhæng, da
støttemodtagerne kun har et ringe kendskab til de aktioner og projekter, der gennemføres
inden for fondens rammer.
Samlet set har fonden sikret
merværdi for EU
med hensyn til at fremme
grænseoverskridende samarbejde, udveksling af kendskab og bedste praksis, tilliden blandt
medlemsstaternes retshåndhævende myndigheder samt anvendelsen og gennemførelsen af
centrale EU-politikker (procesrelateret effekt).
14
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
Fonden har bidraget til at udvide aktionernes anvendelsesområde og øge deres kvalitet i kraft
af investeringer i områder, der ikke har været prioriteret højt nok, og meget specialiserede
områder. Indkøb af meget avanceret udstyr har i høj grad øget de nationale myndigheders
kapacitet til at foretage specialiserede interventioner med en bredere rækkevidde. Fonden har
desuden gjort det muligt at udvide dækningsområdet med hensyn til former for udveksling af
viden og uddannelse inden for retshåndhævelse (dækningseffekt).
Den har påvist, at den har bidraget til harmonisering af forskningen i forebyggelse af
kriminalitet på EU-plan samt skabt mulighed for øgede investeringer og fokuseret på
langsigtede foranstaltninger på dette område. Desuden har den skabt grundlaget for store
investeringer, navnlig i IT-systemer, uddannelse og specialudstyr (volumenmæssig effekt).
Hvis FIS-P ikke havde stillet finansiering til rådighed, ville det have været til skade for både
kvaliteten af EU's indsats med hensyn til grænseoverskridende samarbejde og for
medlemsstaternes muligheder for at gennemføre innovative løsninger (modelskabende effekt).
I den foregående finansieringsperiode havde ISEC- og CIPS-programmerne en stærk
tværnational dimension, da samarbejde på tværs af grænserne var en forudsætning for at
modtage støtte. Den geografiske fordeling blandt de koordinerende organisationer og
partnerorganisationer, der modtog støtte, var imidlertid meget ujævn og koncentreret omkring
nogle få medlemsstater. Ved at indføre delt forvaltning i FIS-P (som oprindeligt tegnede sig
for 60 % af det samlede program og over 70 % efter budgetforøgelsen) fik FIS-P en bedre
geografisk udbredelse til alle medlemsstaterne, selv om EU-aktionerne stadig er kendetegnet
ved den samme geografiske uligevægt, som fandtes i de foregående fonde.
Fondens
bæredygtighed
er blevet sikret i kraft af, at dens aktioner er blevet tilpasset og
suppleret med foranstaltninger, der er udformet på baggrund af nationale prioriterede mål eller
EU-krav. Der er indført omfattende foranstaltninger og mekanismer, som sikrer
bæredygtighed, i planlægnings- og gennemførelsesfasen under både delt og direkte
forvaltning. Det, at de fleste projekter endnu ikke er gennemført, gør det imidlertid vanskeligt
at fastslå, om indvirkningen på målgrupperne og de specifikke områder reelt vil vare ved.
3.5
Produktivitet, forenkling og en mindre administrativ byrde
For så vidt angår
produktivitet
viste evalueringen generelt ud fra de foreliggende data, at
fondenes resultater blev opnået til en rimelig pris, hvad angår både menneskelige og
økonomiske ressourcer. De fleste medlemsstater oplever dog problemer med hensyn til EU's
retningslinjer, fælles indikatorer og tidsplanerne for rapportering/overvågning. Trods øget
forenkling kan den opfattede administrative byrde betragtes som en faktor, der underminerer
produktiviteten.
De fælles procedurer, der er fastlagt i den horisontale forordning (EU) nr. 514/2014) for både
AMIF og FIS og for alle de områder, som fondene dækker, har vist sig at føre til
forenkling.
Den forenklede omkostningsmodel blev kun anvendt i nogle få medlemsstater, som har
anerkendt, at den
mindsker den administrative byrde
effektivt. De foranstaltninger, som
fondene har truffet for at skabe forenkling og mindske den administrative byrde, har dog kun
til dels opnået deres tilsigtede mål. Til trods for, at der er skabt øget forenkling, er der på dette
stadie kun begrænset dokumentation for, at den administrative byrde er mindsket væsentligt.
Overvågning, rapportering og kontrol opfattes stadig som besværlige aktiviteter, og flere
medlemsstater har anmodet om yderligere vejledning i overholdelse af EU's krav.
15
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
Rapporteringskravene og en række fælles indikatorers manglende relevans er også blevet
fremhævet som faktorer, der øger den administrative byrde.
4
M
IDTVEJSEVALUERING
Denne foreløbige evalueringsrapport omfatter i overensstemmelse med artikel 57 i forordning
(EU) nr. 514/2014 en vurdering af den midtvejsevaluering, der er planlagt for alle tre fonde.
Den overordnede proces blev iværksat i juni 2017, hvor et spørgeskema blev sendt ud til
medlemsstaterne med henblik på en behovsvurdering. Formålet var at give medlemsstaterne
lejlighed til at overveje, om og i hvilken udstrækning de nationale programmer havde behov
for en revision, og til at vurdere deres (økonomiske) behov i den resterende periode fra 2018
til 2020. Spørgeskemaet var ledsaget af et notat, som skitserede den vigtigste udvikling i EU's
politikker i de senere år, som der bør tages hensyn til ved vurderingen af de fremtidige behov.
Derefter foretog Kommissionen en detaljeret analyse af medlemsstaternes svar, og der blev
indledt en bilateral dialog mellem Kommissionen og de fleste medlemsstater for at foretage en
nærmere gennemgang af status for gennemførelsen af fondene, de behov, der var givet udtryk
for, og perspektiverne for de sidste år.
På baggrund af disse drøftelser blev der givet en særlig ekstra bevilling på 128 mio. EUR til
de nationale programmer, der skulle fordeles i forbindelse med midtvejsevalueringen, og som
udelukkende var beregnet til forvaltning af de ydre grænser og den fælles visumpolitik i
overensstemmelse med retsgrundlaget for dette instrument. Dette skyldtes navnlig, at der ikke
var planlagt nogen ekstra støtte til AMIF og FIS-P, og at de fleste af medlemsstaternes
nationale programmer under disse to fonde i de senere år er blevet revideret gentagne gange
som følge af migrations- og sikkerhedskrisen.
Sammenfattende kan det siges, at midtvejsevalueringen har åbnet mulighed for igen at bringe
de prioriterede mål i de nationale programmer på linje med de nye politiske initiativer og for
at sikre tilpasning til den nye situation på områderne for sikkerhed, grænseforvaltning og
migration. Dette gælder dog primært FIS-BV, hvor en ekstra økonomisk bevilling blev stillet
til rådighed, hvilket skabte grundlaget for fornyet fokusering på visse specifikke prioriteter og
behov på medlemsstatsplan. Medlemsstaternes økonomiske behov, som er kommet til udtryk i
denne sammenhæng (anmodninger om ekstra støtte til områderne for tilbagesendelse og
brændpunkter i budgetforslaget for 2019), vil blive vurderet omhyggeligt som led i de årlige
budgetprocedurer.
5
5.1
K
ONKLUSIONER OG DET VIDERE FORLØB
Effektivitet
Fondene er hovedsageligt blevet vurderet som effektive, og de har generelt vist sig at være
vigtige instrumenter til håndtering af den vanskelige situation med hensyn til migration og
sikkerhed trods de mange nye udfordringer, som de skulle tage op.
AMIF
viste sig som et vigtigt instrument til at afhjælpe den vanskelige situation ved både at
yde støtte på kortere sigt i nødsituationer og til mere langsigtet kapacitetsopbygning på
16
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
området for asyl, integration og tilbagesendelse. AMIF har navnlig bidraget til at styrke
medlemsstaternes kapacitet med hensyn til modtagelse og behandling af asylansøgninger, når
de er blevet udfordret af migrationsstrømme. Mens der indtil videre kun har været begrænsede
fremskridt på området for lovlig migration, har medlemsstaterne gjort moderate fremskridt på
integrationsområdet,
bl.a.
med
hensyn
til
kapacitetsopbygning.
Kortsigtede
integrationsforanstaltninger er blevet prioriteret frem for langsigtede foranstaltninger, hvis
resultater endnu ikke kan ses, da integration er en langsigtet proces. Fonden har medvirket til,
at tilbagesendelsesprocenten er steget støt.
FIS-BV
har effektivt bidraget til at lette lovlig rejseaktivitet. Fondens bidrag med hensyn til
bedre konsulært samarbejde og styrket samarbejde med tredjelande var begrænset. Den har
desuden understøttet udviklingen af en fælles visumpolitik i kraft af uddannelse samt
etablering og drift af IT-systemer (navnlig visuminformationssystemet).
FIS-P
har medvirket til at øge sikkerheden i EU ved at styrke medlemsstaternes kapacitet til
at forebygge og bekæmpe grænseoverskridende, alvorlig og organiseret kriminalitet, herunder
terrorisme i kraft af i) aktioner rettet mod finansiel og økonomisk kriminalitet,
cyberkriminalitet og narkotikasmugling, ii) investering i IT-systemer og operationelt udstyr,
iii) samarbejde blandt medlemsstaterne, herunder deltagelse i fælles efterforskningshold, og
iv) politikcyklussen under EMPACT.
Med hensyn til sikkerhedsrelaterede risici og kriser har FIS-P bidraget til at øge
medlemsstaternes kapacitet til at håndtere sikkerhedsrelaterede risici og kriser effektivt i kraft
af i) udarbejdelse af grundige trussels- og risikovurderinger, ii) etableringen af
sektorspecifikke systemer til tidlig varsling, iii) samarbejdsmekanismer samt iv) opgradering
og indkøb af udstyr, der styrker beredskabet i tilfælde af kriser eller nødsituationer.
5.2
Produktivitet
De foreliggende data viser, at fondenes resultater generelt er blevet opnået til en rimelig pris
med hensyn til både menneskelige og økonomiske ressourcer, idet der dog har været visse
begrænsninger. Produktiviteten er blevet sikret i kraft af en betydelig viden og ekspertise, som
er høstet gennem erfaringer fra tidligere projekter og fleksible nationale programmer.
Medlemsstaterne har fremhævet en række elementer, som efter deres mening har forringet
produktiviteten, nemlig kravet om at afsætte en vis procentdel til nationale mål, kompleks og
gentagen rapportering, utilstrækkeligt udviklede fælles indikatorer og manglende tilpasning af
tidsplanerne for rapportering/overvågning.
Generelt har aktionerne vedrørende krisebistand og EU-aktionerne samt foranstaltningerne
under indirekte forvaltning opnået deres mål på et rimeligt omkostningsniveau med hensyn til
økonomiske og menneskelige ressourcer.
5.3
Forenkling og nedbringelse af den administrative byrde
AMIF og FIS har medført forenkling i forhold til tidligere, men på nuværende tidspunkt er der
kun begrænset dokumentation for, at den administrative byrde er blevet nedbragt væsentligt.
Den flerårige programmering har gjort det muligt at opfylde nye behov i hele tidshorisonten
på syv år og forvalte store investeringer på længere sigt. Størstedelen af de innovative
foranstaltninger (f.eks. forenklede omkostningsmuligheder, flerårig programmering, forenklet
forvaltnings- og kontrolsystemer) er blevet betragtet som særlig nyttige og har ført til
17
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
1920622_0019.png
forenkling, idet der dog er fremsat anmodninger om yderligere vejledning (f.eks. betragtes
den forenklede omkostningsmodel som noget positivt, men støttemodtagerne er
tilbageholdende med at anvende den, da de ikke er blevet informeret ordentligt om fordelene
ved den). Trods den øgede forenkling har de nationale regler og procedurer, der gælder under
de nationale programmer, vist sig at indebære en moderat administrativ byrde. For så vidt
angår direkte forvaltning har procedurerne vist sig at være passende, klare og gennemsigtige,
og de har ikke forårsaget en yderligere byrde for medlemsstaterne eller støttemodtagerne.
5.4
Relevans
Fondene og deres prioriteter og mål som anført i særforordningerne og i forbindelse med
deres årlige arbejde har vist sig stadig at være relevante. De har taget hånd om
medlemsstaternes behov trods stor mangfoldighed og ændringer i de nationale sammenhænge.
Det er værd at bemærke, at der på grund af migrations- og sikkerhedskriserne har været behov
for betydelige budgetforhøjelser, idet budgettet på 6,9 mia. EUR for programmeringsperioden
2014-2020 blev øget til 10,8 mia. EUR. Krisebistanden (som har været større end oprindeligt
planlagt) har medvirket til at sikre fondenes relevans.
Blandt de vigtigste mekanismer, som der er fokuseret på for at sikre fondenes relevans, kan
nævnes i) den politiske dialog
10
og den høringsbaserede metode, der blev anvendt under
planlægningen, ii) det tilsyn, som både de ansvarlige myndigheder og overvågningsudvalget
har ført, iii) muligheden for at foretage budgetmæssige tilpasninger og udvekslinger samt iv)
midtvejsevalueringen.
Til trods for den dokumentation, der er indsamlet om fondenes relevans, er det blevet
bemærket, at der er behov for mere fleksibilitet for så vidt angår gennemførelsen af de
nationale programmer. Det største problem vedrørte fragmenteringen af aktioner under flere
nationale målsætninger, som forhindrede samling af ressourcer omkring vigtige prioriterede
mål og gjorde det vanskeligt at gennemføre projekter, der havde forskellige mål. Desuden
gælder det, at hvis bevillinger fastlægges i starten af programmeringsperioden på grundlag af
statistiske data, så afspejler de ikke eventuelle ændringer i medlemsstaternes behov i løbet af
gennemførelsesperioden.
5.5
Sammenhæng og komplementaritet
Fondene har været sammenhængende og komplementære i forhold til andre fonde og
initiativer, og der er ikke registreret overlapninger eller dobbeltarbejde. De interne
instrumenter (nationale programmer, krisebistand osv.) supplerer hinanden, andre EU-
støtteinstrumenter (såsom EU's struktur- og investeringsfonde
–
ESIF) og nationale budgetter.
De fleste medlemsstater har indført forskellige koordineringsmekanismer på
gennemførelsesstadiet for at sikre, at fondene er sammenhængende og komplementære i
forhold til tilsvarende foranstaltninger, der gennemføres under andre EU-fonde. Disse
10
For første gang er der ført politiske dialoger med medlemsstaterne i forbindelse med forberedelsen af de flerårige
nationale programmer for AMIF og FIS. De har været et vigtigt element ved igangsættelsen af processen med at
udforme nationale programmer. Dette har åbnet mulighed for en helhedsorienteret tilgang til alle elementer ved
medlemsstaternes nationale programmer, idet der er ført indgående drøftelser om EU's politiske målsætninger og
nationale prioriterede mål.
18
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
mekanismer omfatter interinstitutionel udveksling af oplysninger og samarbejde blandt
myndigheder med ansvar for diverse EU-fonde og særlige institutionelle aftaler, der skal sikre
koordinering af dem og synergier mellem dem. Overvågningsudvalgene og de ansvarlige
myndigheder spiller en central rolle med hensyn til at sikre synergier og undgå overlapninger
og dobbeltfinansiering. Dette sikrer de i kraft af samarbejde med andre nationale institutioner,
der gennemfører andre fonde (herunder EU-fonde), og med modparter i andre medlemsstater.
For så vidt angår direkte forvaltning er der både i forbindelse med krisebistand og EU-
aktioner sammenhæng og komplementaritet med aktioner, som der ydes støtte til fra andre
EU-fonde, og aktioner, der understøttes af EU-agenturer. Der er dog påpeget et vist behov for
forbedringer, da støttemodtagerne i en række projekter ikke var særlig bevidste om andre
aktioner, der blev gennemført under fondene.
5.6
EU-merværdi
Trods deres begrænsede størrelse i forhold til de udfordringer, som krisen har skabt, har
fondene alt i alt genereret betydelig merværdi for EU ved at i) understøtte foranstaltninger
med en tværnational dimension, ii) sikre byrdefordeling blandt medlemsstaterne, iii) øge
kapaciteten kraftigt på nationalt plan, iv) optimere procedurerne i forbindelse med
migrationsstyring, v) skabe synergier, vi) fremme samarbejdet blandt aktører, der beskæftiger
sig med behandling af visa, vii) befordre udveksling af oplysninger og bedste praksis, viii)
fremme grænseoverskridende projekter, ix) øge den gensidige tillid blandt retshåndhævende
myndigheder og x) fremme uddannelsen af personale osv. Uden fondene ville EU's
håndtering af migrationskrisen og de sikkerhedsmæssige udfordringer ikke have været så
effektiv (bl.a. ville de nationale myndigheders muligheder for at yde effektiv hjælp til
asylansøgere, flygtninge og andre tredjelandsstatsborgere være begrænset på grund af færre
medarbejdere og tjenester med lavere kapacitet).
Set fra en økonomisk synsvinkel ville den nationale finansiering i mangel af EU-fondene ikke
have muliggjort effektiv gennemførelse af aktionerne på området for genbosættelse,
bekæmpelse af terrorisme og tilvejebringelse af udstyr til brug ved grænserne, bl.a. til
EBCGA. Det ville have været meget mere vanskeligt at gennemføre aktioner, og de ville ikke
have haft det samme omfang eller blive tilendebragt inden for den planlagte tidsramme på
grund af utilstrækkelige nationale ressourcer.
For så vidt angår direkte forvaltning ville national finansiering alene uden de ressourcer, der
blev afsat til krisebistand og EU-aktioner, kun have ført til aktioner i meget mindre målestok
med en mindre samlet effekt, som det ville være meget mere vanskeligt at gennemføre. Blandt
de største fordele ved disse foranstaltninger kan nævnes øget samarbejde både i og mellem
medlemsstaterne, herunder deling af oplysninger, knowhow og god praksis. Dette sikrede
rettidig og effektiv håndtering af migrationsstrømme og dermed forbundne nødsituationer.
De aktioner, der blev finansieret under indirekte forvaltning, har skabt merværdi for EU ved
at styrke de eksisterende synergier blandt interesserede parter på forskellige niveauer (på
internationalt plan og EU-plan og i medlemsstaterne), hvorved der er udviklet en
sammenhængende EU-indsats over for nye udfordringer.
19
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
5.7
Bæredygtighed
Bæredygtighed har været et fokusområde for alle fondens gennemførelsesmekanismer, om
end i mindre udstrækning for krisebistand som følge af aktionernes hastende karakter.
For så vidt angår AMIF er der forskel på, hvor bæredygtig den varige effekt har været efter
gennemførelsen af foranstaltningerne. Dette afhænger af de forskellige instrumenter og
medlemsstaterne:
Resultaterne på området for integration og asyl vil sandsynligvis vare længere, hvis
de fra starten skabes for at opfylde mere langsigtede behov.
På området for tilbagesendelse vil resultaterne være bæredygtige, hvis de bygger på
frivillige tilbagesendelsesordninger og understøttes af bestræbelser på at sikre
genintegrering.
Med hensyn til FIS er mange af aktionerne af mere langsigtet art, da de generelt er udformet
med henblik på at fortsætte ud over den periode, hvor fonden yder støtte (investeringer i
infrastruktur, anlæg og IT-systemer). Andre aktioner (vedrørende uddannelse og
samarbejdsmekanismer) har bidraget til en række foranstaltningers bæredygtighed ved at sikre
bedre ekspertise, viden og kvalifikationer hos medarbejdere, der deltager i ledelse og
gennemførelse af projekter.
Der er også forskel på den økonomiske bæredygtighed (for så vidt angår aktioner, der
eventuelt fortsætter efter, at fondenes finansiering ophører). Nogle aktioner såsom flerårige
projekter eller projekter vedrørende uddannelse af undervisere forekommer at være mere
bæredygtige i sig selv, mens dette ikke er tilfældet for andre (f.eks. Det Europæiske
Migrationsnetværk). Dertil kommer, at bæredygtigheden i forbindelse med visse andre
aktioner (EU-aktioner, nationale programmer, krisebistand) afhænger af deres niveau,
prioritering og/eller hastende karakter og af, hvorvidt der er alternative ressourcer til rådighed.
5.8
Spørgsmål til overvejelse i fremtiden
Fondenes mekanismers helhedsorienterede udformning og struktur (dvs. nationale
programmer med fokus på at opbygge kapacitet på længere sigt, krisebistand, der sigter
mod at afhjælpe et umiddelbart pres, og EU-aktioner, som på tydelig og logisk vis er
udformet med henblik på at understøtte hinanden) bør opretholdes og anvendes som
model i den kommende programmeringsperiode. Adskillelsen mellem området for ydre
grænser og visumområdet bør også fastholdes.
For at øge fondens effektivitet og gøre det muligt for medlemsstaterne at prioritere visse
målsætninger, som kan føre til bedre resultater, bør de nationale programmer være mere
fokuserede.
Fremtidige fonde (og deres omfang) skal udformes på en sådan måde, at de kan
afhjælpe en bred vifte af behov og sikre fleksibilitet i tilfælde af forandringer.
Fragmenteringen af nationale programmer under flere målsætninger med
minimumsprocentsatser for finansiering bør genovervejes for at øge fleksibiliteten.
20
 kom (2018) 0464 - Ingen titel
Der vil muligvis være behov for at tilpasse anvendelsesområdet for FIS yderligere i
fremtiden for at imødekomme nye politiske initiativer, der skal øge det praktiske
samarbejde og udvekslingen af oplysninger.
Den flerårige programmering bør opretholdes i den kommende finansieringsperiode.
Et instrument til brug i nødsituationer bør fastholdes og styrkes, så det kan reagere
hurtigt og effektivt på nye omstændigheder.
Den fælles overvågnings- og evalueringsramme bør udformes i fuld udstrækning tidligt
i designfasen for at sikre ensartet og konsekvent overvågning af fremskridtene og
effektiviteten fra starten. Der bør bl.a. fastlægges bedre definerede indikatorer med
reference- og målværdier og forenklede processer, retningslinjer og tidsplaner.
Systemet til fordeling af midler (fordelingsnøglen og midtvejsevalueringen) bør kunne
tilpasses for at reagere på ændrede behov.
Der bør gøres en yderligere indsats for at styrke samarbejdet, koordineringen og den
strategiske styring ved gennemførelsen af fondene og deres forskellige aktioner samt
andre initiativer på EU-plan.
Der bør fortsat ydes støtte gennem fondene og alle deres instrumenter, så der sendes et
klart budskab om vigtigheden af solidaritet og samarbejde blandt medlemsstaterne.
Allerede på de stadier, hvor projekter udformes og udvælges, bør der tages hensyn til
bæredygtighed, både i form af økonomisk levedygtighed og en langvarig effekt.
21