kom (2018) 0641 - Ingen titel

Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0641
Offentligt

EUROPA-

KOMMISSIONEN

Bruxelles, den 12.9.2018

COM(2018) 641 final

MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET OG

RÅDET

Et Europa, der beskytter: et initiativ til udvidelse af Den Europæiske

Anklagemyndigheds beføjelser til at omfatte bekæmpelse af grænseoverskridende

terrorhandlinger

Et bidrag fra Europa-Kommissionen til ledernes møde i

Salzburg den 19.-20. september 2018

kom (2018) 0641 - Ingen titel

"Den Europæiske Union skal også være stærkere i bekæmpelsen af terrorisme. Vi har

i de sidste tre år gjort reelle fremskridt, men vi mangler stadig midlerne til at reagere

hurtigt i tilfælde af grænseoverskridende terrortrusler. [...] Jeg ser også gode

argumenter for at give den nye europæiske anklagemyndighed til opgave at

retsforfølge grænseoverskridende terrorhandlinger."

Jean-Claude Junckers tale om Unionens tilstand den 13. september 2017

1. Indledning

Terrorisme er fortsat en af de største udfordringer, som vores samfund står over for.

Terrorhandlinger er en af de alvorligste former for kriminalitet og strider mod alle de værdier,

som Den Europæiske Union bygger på.

Et stærkere Europa skal beskytte sine borgere og sørge for, at terrorister hurtigt retsforfølges.

I sin tale om Unionens tilstand i september 2017 skitserede kommissionsformand Jean-Claude

Juncker en række foranstaltninger, der stiler mod en stærkere, mere forenet og mere

demokratisk Union frem mod 2025. Som opfølgning herpå fremlægger Kommissionen dette

initiativ om udvidelse af Den Europæiske Anklagemyndigheds (EPPO)

beføjelser til at

omfatte efterforskning og retsforfølgning i terrorsager.

Terrortruslen i Den Europæiske Union er de seneste år forblevet høj og ud over fremkomsten

af nye former for terrorangreb er onlinepropaganda og netværksaktiviteter via de sociale

medier blevet magtfulde værktøjer i terroristernes hænder, når det drejer sig om at rekruttere,

radikalisere personer og rejse midler i EU

. Terrortruslen er en aktuel og langvarig

udfordring, som kræver omfattende og struktureret handling fra Unionens side, herunder med

hensyn til efterforskning og retsforfølgning i terrorsager i hele EU.

Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om

oprettelse af en europæisk anklagemyndighed.

Europols TE-SAT-rapport (rapport om situationen og udviklingen med hensyn til terrorisme i Europa) 2018.

kom (2018) 0641 - Ingen titel

Den Europæiske Union har under iagttagelse af traktatens grænser

gjort en beslutsom indsats

for at bekæmpe terrortrusler, navnlig inden for rammerne af den europæiske dagsorden om

sikkerhed

fra 2015 og i arbejdet mod en effektiv og ægte sikkerhedsunion

. Den har truffet

foranstaltninger for at afskære terroristerne fra mulighederne for at udføre angreb,

kriminalisere terrorhandlinger i Unionen, forbedre medlemsstaternes udveksling af

retshåndhævelsesoplysninger, bekæmpe radikalisering og styrke forvaltningen af Unionens

ydre grænser. Unionens agenturer, navnlig Eurojust og Europol, har styrket deres rolle med

hensyn til at fremme retligt samarbejde og politisamarbejde i EU, herunder koordinering og

udveksling af oplysninger i terrorsager på anmodning fra de nationale myndigheder. Et

forslag til forordning, der skal hindre spredning af terrorrelateret indhold på nettet, vedtages

sammen med nærværende meddelelse

Om end der er gjort betydelige fremskridt, og der er vellykkede eksempler på

grænseoverskridende samarbejde, mangler Unionen en anklagemyndighed på europæisk

niveau, som varetager alle faser

–

fra efterforskning til retsforfølgning og domsfældelse i

sager om grænseoverskridende terrorhandlinger. Selv om ikke alle medlemsstater i lige stor

grad er blevet udsat for terrortrusler i de senere år

, kan der inden for det europæiske område

med frihed, sikkerhed og retfærdighed opstå situationer, hvor mangler i efterforskning og

retsforfølgning i en medlemsstat fører til ofre eller risici i en anden eller Unionen som helhed.

Den nyligt etablerede EPPO har til opgave at efterforske og retsforfølge terrorhandlinger, som

påvirker Unionens finansielle interesser

. Retsakten om oprettelse af EPPO, nemlig

forordning (EU) 2017/1939, trådte i kraft den 20. november 2017

med deltagelse af 20

medlemsstater

. Siden har yderligere to medlemsstater tilsluttet sig det forstærkede

samarbejde

. Arbejdet er i gang for at sikre, at EPPO bliver fuldt ud operationel inden

Artikel 4, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Union (TEU).

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Rådet, Det Økonomiske og Sociale

Udvalg og Regionsudvalget "Den europæiske dagsorden om sikkerhed" (COM(2015) 185 final

af 28.4.2015).

Meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd og Rådet

om gennemførelse af den europæiske dagsorden om sikkerhed for at bekæmpe terrorisme og bane vejen for en

effektiv og ægte sikkerhedsunion, COM(2016) 230 final af 20. april 2016. Se den seneste statusrapport for

sikkerhedsunionen (COM(2018) 470 final af 13.6.2018) såvel som de foregående rapporter for oplysninger om de

fremskridt, der er gjort med hensyn til at bekæmpe terrorisme og andre sikkerhedstrusler i Den Europæiske Union.

Forslag til Europa-Parlamentets og Rådets forordning om forebyggelse af udbredelsen af

terrorrelateret indhold på nettet (COM(2018) 640 af 11.9.2018).

Jf. Europols TE-SAT rapporter for 2015, s. 13, 2016, s. 15, 2017, s. 11, og 2018, s. 10.

Se Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2017/1371 af 5. juli 2017 om strafferetlig bekæmpelse af svig

rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser (EUT L 198 af 28.7.2017, s. 29) for definitioner

af, hvilke strafbare handlinger, der falder under EPPO's materielle kompetence.

Rådets forordning (EU) 2017/1939 af 12. oktober 2017 om gennemførelse af et forstærket samarbejde om

oprettelse af en europæisk anklagemyndighed.

Østrig, Belgien, Bulgarien, Kroatien, Cypern, Tjekkiet, Estland, Finland, Frankrig, Tyskland, Grækenland, Italien,

Letland, Litauen, Luxembourg, Portugal, Rumænien, Slovakiet, Slovenien og Spanien.

Den 1. august 2018 bekræftede Kommissionen Nederlandenes deltagelse i det forstærkede samarbejde om

kom (2018) 0641 - Ingen titel

udgangen af 2020. Dette initiativ vil ikke påvirke oprettelsen af EPPO i medfør af den

gældende forordning (EU) 2017/1939.

2. Kommissionens initiativ

Som del af en omfattende og styrket europæisk reaktion på terrortrusler fremlægger

Kommissionen dette initiativ, som vil indebære en ændring af traktaten, så EPPO's beføjelser

udvides til at omfatte terrorhandlinger, der påvirker mere end én medlemsstat.

Denne meddelelse ledsages af et bilag med Kommissionens initiativ til Det Europæiske Råds

mulige vedtagelse af en afgørelse om ændring af artikel 86, stk. 1 og 2, i traktaten om Den

Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) med henblik på at udvide EPPO's beføjelser til at

omfatte bekæmpelse af terrorhandlinger, der berører flere medlemsstater.

Artikel 86, stk. 4, i TEUF giver mulighed for at udvide EPPO's beføjelser. Ifølge artikel 86,

stk. 4, i TEUF har Det Europæiske Råd beføjelser til at vedtage en afgørelse om ændring af

artikel 86 i TEUF for at udvide EPPO's beføjelser til omfatte bekæmpelse af grov kriminalitet,

der berører flere medlemsstater. Det Europæiske Råd træffer afgørelse med enstemmighed

efter Europa-Parlamentets godkendelse og efter høring af Kommissionen.

Begrebet "enstemmighed" i artikel 86, stk. 4, i TEUF henviser ikke kun til de medlemsstater,

der deltager i EPPO

, men også til de andre. Selv om denne forenklede

traktatændringsprocedure ikke omfatter bestemmelser om, at Det Europæiske Råd træffer

afgørelse på forslag af Kommissionen, kan Kommissionen godt fremlægge et initiativ.

Det Europæiske Råd kan ændre artikel 86, stk. 1 og 2, i TEUF for at udvide EPPO's materielle

kompetence til at omfatte alle former, visse former eller blot en form for "grov kriminalitet

med en grænseoverskridende dimension". Dette begreb omfatter især grov kriminalitet med

en grænseoverskridende dimension som omhandlet i artikel 83, stk. 1, i TEUF. Som et

supplerende krav kan EPPO's beføjelser kun udvides hvad angår "grov kriminalitet, der

berører flere medlemsstater".

Efter Det Europæiske Råds afgørelse om ændring af artikel 86 i TEUF vil Kommissionen

fremlægge et lovgivningsforslag om ændring af forordning (EU) 2017/1939 med henblik på at

oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed (EUT L 196 af 2.8.2018). Den 7. august 2018 bekræftede

Kommissionen Maltas deltagelse i det forstærkede samarbejde om oprettelsen af en europæisk anklagemyndighed

(EUT L 201 af 8.8.2018).

EPPO blev etableret under et øget samarbejde med indtil videre 22 deltagende medlemsstater, se fodnote

9, 10 og 11.

kom (2018) 0641 - Ingen titel

tildele EPPO beføjelser og indføre de eventuelle tilpasninger, der kan være nødvendige for, at

EPPO kan efterforske og retsforfølge terrorhandlinger på effektiv vis. Ved en ændring af

forordningen vil det ikke være muligt med variabel geometri inden for EPPO på en sådan

måde, at medlemsstaterne kan deltage inden for forskellige dele af dets kompetence. På

samme måde vil ikke-deltagende medlemsstater, som eventuelt senere tilslutter sig EPPO,

skulle deltage i det som helhed.

3. Mangler i efterforskningen og retsforfølgningen af grænseoverskridende

terrorhandlinger

På trods af de betydelige fremskridt, der gøres med hensyn til at bekæmpe terrorisme og andre

sikkerhedstrusler i Den Europæiske Union, især inden for rammerne af den europæiske

dagsorden om sikkerhed og arbejdet mod en effektiv og ægte sikkerhedsunion, er der fortsat

mangler i den eksisterende juridiske, institutionelle og operationelle ramme. Der findes

navnlig ingen fælles EU-tilgang til efterforskning og retsforfølgning i sager med

grænseoverskridende terrorhandlinger.

3.1. Fragmentering i efterforskningen af terrorhandlinger

Som det er efter de gældende regler, har de nationale retshåndhævende og retslige

myndigheder alene ansvaret for at efterforske og retsforfølge terrorhandlinger. Deres

beføjelser går imidlertid kun til landegrænserne, om end terrorhandlinger ofte har en

grænseoverskridende dimension

. Dette fører ofte til forskellige nationale tilgange til

efterforskning og retsforfølgning såvel som til mangelfuld informationsudveksling,

koordinering og samarbejde mellem de forskellige myndigheder, der er inddraget i sådanne

sager på tværs af grænserne.

Unionen har i årenes løb vedtaget en række foranstaltninger, som skal forbedre det

grænseoverskridende samarbejde vedrørende terrorhandlinger. Eurojust og Europol er

allerede nu med til at fremme multilateralt retligt samarbejde og samarbejde om

retshåndhævelse såvel som koordinering og informationsudveksling i sager, der involverer

alvorlig grænseoverskridende kriminalitet, på anmodning af de nationale myndigheder.

Eurojust vil komme til at spille en større rolle med den nye retlige ramme, der efter planen

skal få virkning i 2019

Jf. ovenstående og artikel 83, stk. 1, i TEUF.

Den 19. juni 2018 nåede Europa-Parlamentet og Rådet til enighed om en reform af Eurojust, og Europa-

Parlamentets og Rådet forordning (EU) 2018/... af .... om Den Europæiske Unions Agentur for Strafferetligt

Samarbejde (Eurojust) og om erstatning og ophævelse af Rådets afgørelse 2002/187/RIA vil snart blive formelt

vedtaget og træde i kraft.

kom (2018) 0641 - Ingen titel

Eurojusts sagsbyrde i forbindelse med bekæmpelse af terrorhandlinger er mere end fordoblet

mellem 2015 og 2017

, mens antallet af fælles efterforskningsteams er firedoblet

. De sager,

som Eurojust behandler, viser tydeligt det voksende behov for en fælles og koordineret

tilgang mellem de nationale retslige myndigheder. Medlemsstaterne anmoder Eurojust om

bistand til f.eks. udveksling af oplysninger og beviser, fremskyndelse af efterkommelsen af

anmodninger om gensidig retslig bistand og anmodninger om udlevering, europæiske

arrestordrer og europæiske efterforskningskendelser samt til etablering af fælles

efterforskningsteams.

Erfaringer fra Eurojust tyder også på, at myndighederne, selv om medlemsstaterne generelt

anser strafferetlig efterforskning og retsforfølgning på området for at være en vigtig prioritet,

ofte anlægger et nationalt perspektiv grundet de nationale sikkerhedsaspekter.

Terrorrelaterede efterforskningernes følsomme karakter kan skabe yderligere hindringer for,

at myndighederne kan dele oplysninger og indlede efterforskninger ud over det, der er strengt

nødvendigt i en national sag.

Terrorsager bliver derfor efterforsket og retsforfulgt parallelt og separat i flere forskellige

medlemsstater. Konsekvensen er, at der ikke altid tages behørigt højde for deres kompleksitet

og/eller grænseoverskridende karakter. Den nationale jurisdiktions grænser kan følgelig være

med til at forhindre forståelse og bekæmpelse af grænseoverskridende terroristers og

terrorceller eller -netværks aktiviteter.

Selv om både Eurojust og Europol konsekvent yder betydelig støtte til nationale myndigheder

i deres bestræbelser på at bekæmpe terrorhandlinger, kan de kun handle på grundlag af

anmodninger om støtte fra de nationale myndigheder. Eftersom ingen af dem har de

nødvendige beføjelser til at foretage proaktivt koordineret, effektiv og proportionel

retsforfølgning på EU-niveau, kan de desuden ikke afhjælpe den fragmenterede

retsforfølgning i terrorsager.

3.2. Mangelfuld rettidig udveksling af oplysninger om terrorsager mellem nationale

myndigheder og EU-agenturer

Skønt Unionen har truffet foranstaltninger for at øge den strukturelle udveksling af

oplysninger, navnlig i forbindelse med arbejdet hen imod stærkere og mere intelligente

informationssystemer inden for sikkerhed, grænseforvaltning og migrationsstyring

, er der

41 sager i 2015, 67 sager i 2016 og 87 sager i 2017.

I 2017 blev der etableret 12 fælles efterforskningsteams (JIT) til bekæmpelse af terrorisme sammenlignet med fire

teams i 2016 og tre teams i 2015.

Se den fjortende statusrapport om indførelsen af en effektiv og ægte sikkerhedsunion (COM(2018) 211 final

af 17.4.2018) for et overblik.

kom (2018) 0641 - Ingen titel

fortsat store udfordringer, når det drejer sig om rettidig informationsudveksling i konkrete

sager vedrørende efterforskning og retsforfølgning.

Hvad angår informationsudveksling i terrorsager har Eurojust i sin seneste rapport om

udenlandske terrorkrigere

angivet, at der ikke findes nogen harmoniseret tilgang til de delte

oplysninger. Der er fortsat forskelle i mængde, type og omfang af de oplysninger, som de

enkelte medlemsstater deler med Eurojust. Det er bl.a. derfor, at vigtigheden af at krydstjekke

retlige oplysninger med henblik på retsforfølgning i terrorsager endnu engang blev

understreget på Eurojusts terrorbekæmpelsesmøde i juni 2018

. Grundet denne mangelfulde

informationsudveksling forbliver Eurojusts evne til at afdække eksisterende forbindelser med

igangværende efterforskninger og retsforfølgninger, herunder i andre medlemsstater,

begrænset.

Dertil kommer, at efterforskning og retsforfølgning i konkrete grænseoverskridende

terrorsager kræver en hurtig, samordnet indsats fra samtlige retshåndhævende og retlige

myndigheders side for at sikre, at ingen beviser går tabt, og for at forhindre yderligere,

eventuelt dermed forbundne, terrorhandlinger. Det er imidlertid en stor udfordring i

grænseoverskridende sager, hvor mange forskellige myndigheder i adskillige medlemsstater

er indblandet i efterforskningen. Dette afbødes delvist af Europols og Eurojust bistand.

Desuden har hverken Europol eller Eurojust beføjelser til at pålægge nationale myndigheder

at fremlægge specifikke oplysninger eller foretage efterforskningsskridt, hvilket betyder, at

oplysningerne ikke altid er tilgængelige til tiden, til trods for at tidsaspektet er afgørende for

en vellykket bekæmpelse af terrorhandlinger såvel som for forebyggelse af fremtidige,

muligvis dermed forbundne, terrorangreb.

3.3. Tilvejebringelse, deling og anvendelse af følsomme bevistyper

Det er afgørende for en vellykket retsforfølgning i enhver straffesag, at det sikres, at de

indsamlede oplysninger kan anvendes som bevis. Dette gælder især i terrorsager, hvor

retsforfølgningen også er baseret på indirekte beviser (overvågning, vidneudsagn, opsnappede

informationer). Det fremgår af Eurojusts Terrorism Conviction Monitor-rapporter

, at der

også er problemer med indsamling, deling og brug af visse typer af oplysninger, der skal

anvendes som beviser i forbindelse med retsforfølgning af terrorister. I terrorsager afhænger

især indsamlingen af oplysninger ofte af særlige efterforskningsteknikker, som kræver

inddragelse af specialiserede kompetente myndigheder i medlemsstaterne. Sådanne

oplysninger deles ofte ikke

–

enten for at beskytte kilderne, for at sikre, at informanterne

Rådsdokument 15515/17 af 2. juli 2018.

Jf.

pressemeddelelse

fra

Eurojust

21.

juni

2018

med

yderligere

henvisninger:

http://www.eurojust.europa.eu/press/PressReleases/Pages/2018/2018-06-21.aspx. I denne fælles meddelelse

opfordrer en række medlemsstater til, at Eurojust skal føre et europæisk retligt terrorbekæmpelsesregister.

Jf. Eurojusts Terrorism Conviction Monitor-rapporter, nr. 28 af maj 2018, s. 16-18, nr.

27 af. marts 2017, s. 32 og nr. 25 af juni 2016, s. 29.

kom (2018) 0641 - Ingen titel

forbliver anonyme, eller for at sørge for, at de metoder, der er brugt til indsamling af

oplysningerne, forbliver fortrolige.

3.4. Manglende sammenhæng mellem efterforsknings- og retsforfølgningsfasen

Navnlig i sager, der involverer terrorisme, er det afgørende med et tæt samarbejde mellem de

retshåndhævende og de retsforfølgende myndigheder. Arrestordrer eller ransagninger skal

udføres samtidigt, og retskendelser erhverves rettidigt. Det er derfor yderst vigtigt, at

samarbejdet mellem de efterforskende og retsforfølgende myndigheder fungerer gnidningsfrit.

Selv om nationale myndigheder, Europol og Eurojust arbejder sammen, kan det forekomme,

at forskellige nationale prioriteter, sårbarheder eller ganske enkelt (mangel på) ressourcer

påvirker det endelige resultat. Der er ingen central myndighed på EU-niveau, som kan styre

både efterforsknings- og retsforfølgningsaspekterne ved grænseoverskridende terrorsager, og

således sikre et ægte gnidningsfrit samarbejde mellem alle involverede myndigheder på både

nationalt plan og EU-plan inden for stramme frister og grænser for fortrolighed.

3.5. Ineffektive parallelle efterforskninger og retsforfølgninger

Terrorhandlinger påvirker ofte flere forskellige lande. De involverer også ofte mistænkte eller

ofre med forskellige nationaliteter. Der kan opstå kompetencekonflikter, f.eks. i sager, hvor

ofrene kommer fra forskellige medlemsstater, og alle berørte medlemsstater ønsker at udøve

deres kompetence med hensyn til samme terrorhandling. I adskillige nyere terrorsager har to

eller flere medlemsstater samtidigt gjort krav på kompetence til at retsforfølge samme

strafbare handling på forskelligt grundlag såsom ofrets nationalitet eller territorial

kompetence. Sådanne parallelle retssager kan medføre situationer, hvor der flere gange rejses

tiltale vedrørende samme spørgsmål.

Der er p.t. ingen tilstrækkelig EU-mekanisme, der forhindrer sådanne situationer i at opstå. I

sager, der berører flere medlemsstater, kan den efterforsknings- og retsforfølgningsindsats,

som myndighederne yder i en medlemsstat, have betydning for efterforskningen og

retsforfølgningen i andre medlemsstater. Det er navnlig i sager, der involverer terrorceller,

hvor medlemmerne er aktive i flere forskellige medlemsstater, at koordinerede tiltag er

afgørende for at undgå, at beviser eller mistænkte forsvinder. Skønt Eurojust kan spille en

afgørende rolle med hensyn til koordinering af efterforskninger, kan det inden for den

nuværende retlige ramme ikke træffe afgørelse i tilfælde af kompetencekonflikter eller tvinge

medlemsstaternes myndigheder til at afstå fra at udøve deres kompetence.

Ovennævnte mangler er illustreret i tekstboksen nedenfor.

Hypotetisk sag

En jihadistisk terrorcelle benytter sig af agenter i adskillige EU-medlemsstater, som

overhovedet ikke må kommunikere med hinanden, og som udelukkende modtager

instruktioner via krypterede beskeder. De har alle forskellige opgaver såsom at leje biler,

købe kemiske materialer, indhente oplysninger om potentielle mål, skaffe falske

kom (2018) 0641 - Ingen titel

identitetspapirer osv., mens operationens leder befinder sig i et tredje land.

Takket være oplysninger fra retshåndhævelsesaktiviteter i medlemsstat A opdager de

kompetente myndigheder, at der er fremstillet falske dokumenter til fiktive personer, og de

kan anholde svindleren. De er ikke klar over, at disse dokumenter er beregnet til en større

terrorcelle og dens aktiviteter, hvorfor de rejser tiltale mod personen for dokumentfalsk.

Retshåndhævelsesaktiviteter i medlemsstat B gør det muligt for myndighederne at

identificere den person, som har købt store mængder pesticider, der må antages at skulle

bruges til bombefremstilling. De anholder og sigter ham som en enkeltperson, der har til

hensigt at begå terrorisme, da de ikke er bekendt med terrorcellen eller dens øvrige

medlemmer.

Terrorgruppens leder i det tredje land bliver opmærksom på retshåndhævelsesaktiviteterne

og de retslige aktiviteter i medlemsstat A og B, og terrorcellen tilpasser sine planer.

De ukoordinerede tiltag i medlemsstat A og B fører til retsforfølgninger og individuelle

domme, men det bredere netværk og dets aktiviteter forbliver uopdaget, alt imens de

øvrige dele af terrornetværket kan tilpasse deres planer og fortsætte deres terroraktiviteter.

4. EPPO kan håndtere de eksisterende mangler

Som beskrevet ovenfor er der

–

selv om den merværdi, som Eurojust og Europol giver med

hensyn til at støtte de nationale myndigheder og fremme det retlige samarbejde på grundlag af

eksisterende gensidig bistand og retsforskrifter vedrørende gensidig anerkendelse, er

afgørende

–

ingen fælles europæisk tilgang til efterforskning og retsforfølgning i terrorsager

og indbringelse af gerningsmændene for en domstol. Europol og Eurojust kan ikke fuldt ud

afhjælpe de eksisterende mangler i efterforskningen og retsforfølgningen i

grænseoverskridende terrorsager, fordi de ikke har og ikke kan blive tildelt de nødvendige

beføjelser i henhold i henhold til traktaten, hvilket til gengæld er muligt for EPPO.

Set i lyset af ovenstående konstaterede mangler er der behov for en stærkere europæisk

dimension for at sikre en ensartet og effektiv retsforfølgning af disse strafbare handlinger i

hele det europæiske området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Terrorhandlinger

påvirker samtlige medlemsstater og Unionen som helhed, og der bør derfor findes en løsning

på EU-niveau. I den forbindelse taler meget for, at EPPO kan give merværdi med hensyn til

bekæmpelse af terrorhandlinger og afhjælpning af de konstaterede mangler.

Driften af EPPO

kom (2018) 0641 - Ingen titel

EPPO er en uafhængig europæisk anklagemyndighed, som handler på EU-niveau, og som har

beføjelser til at efterforske og retsforfølge strafbare handlinger, der påvirker Unionens

finansielle interesser. EPPO's integrerede struktur omfatter den europæiske chefanklager og

europæiske anklagere, som danner Den Europæiske Anklagemyndigheds kollegium, der er

organiseret i permanente afdelinger og skal arbejde på EPPO's hovedkontor i Luxembourg.

Hovedkontoret leder og overvåger de europæiske delegerede anklagere i de deltagende

medlemsstater. De udgør en integreret del af EPPO og har til opgave at efterforske og

indbringe EPPO's sager for de kompetente nationale domstole.

Det centrale kontor overvåger, styrer og fører tilsyn med de europæiske delegerede anklageres

efterforskninger og retsforfølgninger, hvilket sikrer en sammenhængende efterforsknings- og

retsforfølgningspolitik i hele Europa og muliggør en effektiv og målrettet opfølgning. De

europæiske delegerede anklagere vil styre de nationale retshåndhævende myndigheders

arbejde, navnlig det arbejde, der udføres af politi, toldvæsen og myndigheder med ansvar for

finansiel efterforskning.

Der vil finde direkte og øjeblikkelig informationsudveksling sted inden for EPPO såvel som

mellem EPPO og de nationale retshåndhævende myndigheder og EU-organer, herunder

Eurojust, Europol og OLAF.

EPPO vil fungere som et samlet kontor for alle deltagende medlemsstater, hvilket betyder, at

der

–

i princippet

–

ikke vil være behov for fælles efterforskningsteams på ad hoc-basis eller

anmodninger om gensidig retslig bistand, som det er tilfældet i dag. EPPO vil via sine

aktiviteter også være i stand til at iværsætte en række omfattende efterforskningsskridt for at

tilvejebringe belastende såvel som diskulperende beviser til brug for sammenhængende og

effektiv retsforfølgning ved domstolene.

4.1. En omfattende europæisk indsats via efterforskning og retsforfølgning i

grænseoverskridende terrorsager

EPPO vil tilføje en europæisk dimension til den igangværende indsats for at bekæmpe

terrorhandlinger og afhjælpe de eksisterende mangler ved at bygge bro mellem de nationale

tiltag hvad angår efterforskning og retsforfølgning i sager, der vedrører disse strafbare

handlinger. Sammenlignet med den aktuelle tilgang vil EPPO skabe en direkte forbindelse til

medlemsstaternes myndigheder og Unionens aktører, når det drejer sig om håndtering af

terrorsager. Dette kan være en afgørende kvalitativ forbedring, som gør efterforskning og

retsforfølgning i terrorsager i Unionen mere effektiv.

EPPO vil indtage en stærk position i retsforfølgningen af terrorhandlinger i Unionen, hvor de

europæiske delegerede anklagere er forankret i de nationale systemer og arbejder hånd i hånd

med de nationale retshåndhævende myndigheder, og hvor EPPO's kollegium er i stand til at

udvikle en sammenhængende EU-tilgang til bekæmpelse af terrorhandlinger og således

muliggøre effektiv efterforskning og retsforfølgning. EPPO vil især kunne iværksætte

efterforskninger, sikre rettidig tilvejebringelse af yderligere beviser, forbinde og retsforfølge

kom (2018) 0641 - Ingen titel

relaterede sager og løse eventuelle jurisdiktionsspørgsmål, før en sag indbringes for retten.

Den vil ligeledes arbejde tæt sammen med andre EU-aktører såsom Eurojust og Europol og

således indtage en strategisk position med hensyn til at varetage Unionens tilgang til

efterforskning og retsforfølgning i terrorsager.

4.2. Rettidig og tilstrækkelig udveksling af oplysninger om terrorhandlinger

EPPO kan få bugt med de eksisterende vanskeligheder gennem rettidig deling af oplysninger.

EPPO vil ikke kun kunne indhente oplysninger om terrorhandlinger fra medlemsstaterne, men

også pålægge de nationale myndigheder på proaktiv og effektiv vis at indhente flere

oplysninger. Det samme gælder deling af oplysninger med Eurojust og Europol.

EPPO's engagement vil også være gavnligt med hensyn til tilvejebringelse, deling og brug af

visse typer af beviser. Eftersom EPPO's kollegium vil bestå af europæiske anklagere fra alle

deltagende medlemsstater, vil EPPO være godt rustet til at håndtere følsomme og fortrolige

oplysninger. EPPO vil f.eks. gennem de europæiske delegerede anklagere og de

tilsynsførende europæiske anklagere sikre, at måderne, hvorpå der bliver indsamlet

oplysninger, forbliver fortrolig, og at der aftales klare håndteringskoder for de oplysninger,

der anvendes af EPPO. Det vil ligeledes være lettere for EPPO at samarbejde med tredjelande

eller internationale organisationer som

overordnet

europæisk anklagemyndighed, end det vil

være for individuelle medlemsstater. EPPO vil i den forbindelse nyde godt af bestemmelserne

i forordning (EU) 2017/1939 om internationalt samarbejde og af den retlige ramme, der vil

blive etableret.

EPPO vil med sin integrerede tilgang skabe nye informationskanaler på de europæiske

delegerede anklageres og medlemsstaternes myndigheders niveau såvel som på centralt

niveau med EU-organer, tredjelande og internationale organisationer. Informationsstrømmen

vil flyde lettere gennem hele Unionen. Det vil gøre det muligt at reagere hurtigt på nye

terrortendenser og -metoder.

4.3. En sammenhængende efterforsknings- og retsforfølgningsfase

EPPO vil have beføjelser til både at efterforske og retsforfølge strafbare handlinger, der

påvirker Unionens budget, og vil kunne drage fordel af at have beføjelser til at koordinere

politiefterforskninger og således f.eks. gøre det muligt hurtigt at indefryse og beslaglægge

værdier og udstede arrestordrer i hele EU. Dette vil også afhjælpe de eksisterende mangler,

som er skabt af parallel og fragmenteret efterforskning og retsforfølgning i terrorsager.

EPPO vil muliggøre en meget mere sammenhængende og koordineret efterforsknings- og

retsforfølgningstilgang. Efterforskninger foretaget af EPPO vil sikre, at de involverede

myndigheder på alle tidspunkter har rettidig adgang til de oplysninger, de har brug for.

Derudover vil der være en klar beslutningstagningsstruktur med fokus på at nå det optimale

resultat for alle berørte medlemsstater. Efterforskninger af strafbare handlinger, som falder

kom (2018) 0641 - Ingen titel

ind under EPPO's nye kompetenceområde, vil drage fordel af EPPO's centrale, ledende rolle.

Disse efterforskninger vil derfor kunne foretages på velkoordineret vis, hvor der tages hensyn

til alle efterforskningsaspekter, uanset hvor de strafbare handlinger har fundet sted. En

koordineret tilgang til efterforskning og retsforfølgning vil ligeledes sikre, at

efterforskningsmyndighederne kan støtte sig til EPPO's beføjelser for at sørge for, at

efterforskningsskridtene foretages på den tid og det sted, hvor de er mest effektive, uanset

hvor i Unionen det måtte være.

4.4. Effektivitet og sammenhæng i efterforskninger og retsforfølgninger

EPPO vil kunne sikre en sammenhængende og effektiv retsforfølgning i terrorsager, hvor der

tages højde for alle involverede medlemsstaters interesser og Unionens interesser som helhed.

EPPO's kollegium vil bestå af europæiske anklagere med kendskab til de nationale

retssystemer, og det vil medvirke til at sikre den bedst mulige reaktion i grænseoverskridende

terrorsager. EPPO vil være godt rustet til at håndtere jurisdiktionsspørgsmål i kraft af sin

status som den eneste aktør på EU-niveau, der på grundlag af objektive kriterier kan beslutte,

hvor en sag skal indbringes for retten. En sådan beslutning om, hvilken jurisdiktion er den

rette til at retsforfølge sagen, vil bidrage til at forebygge eventuelle konflikter og undgå

unødige retssager. Udvidelsen af EPPO's beføjelser til at omfatte grænseoverskridende

terrorhandlinger, der berører flere medlemsstater, kan således mindske risikoen for

kompetencekonflikter på området og fungere som en effektiv mekanisme til løsning af

sådanne konflikter, hvis de varer ved.

Hypotetisk fremtidig sag

I medlemsstat A er der en igangværende efterforskning af finansiering af terrorhandlinger.

Skønt myndighederne i denne medlemsstat har begrundet mistanke om, at de berørte personer

finansierer terrorisme, er det uklart for dem, hvor pengene i sidste ende skal bruges. Samtidig

er der i medlemsstat B en efterforskning i gang af handlinger, der betragtes som forberedelser

til et terrorangreb, herunder indkøb af materialer til fremstilling af en såkaldt "beskidt

bombe". I medlemsstat C har en efterforskning imidlertid fokus på et særligt websted med

terrorpropaganda. Myndighederne i medlemsstat C har mistanke om, at visse lukkede dele af

webstedet også bruges til kommunikation mellem medlemmerne af en terrorgruppe.

Ingen af de pågældende medlemsstater har endnu anmodet Europol eller Eurojust om bistand,

da de først og fremmest betragter efterforskningerne som nationale. Det er først, da en af de

europæiske delegerede anklagere, der er involveret i efterforskningen i medlemsstat A, gør

EPPO opmærksom på sagen, at sagernes indbyrdes forbindelse konstateres. Den finansiering,

der efterforskes i medlemsstat A, er faktisk direkte knyttet til aktiviteterne i den gruppe, der

fremstiller den "beskidte bombe" i medlemsstat B, og det opdages, at disse grupper

kommunikerer med hinanden via det websted, der efterforskes i medlemsstat C.

EPPO kan sikre, at de efterforskningsskridt, der er nødvendige for at få adgang til logfilerne

for webstedet i medlemsstat C, foretages, når finansieringsgruppen i medlemsstat A og

kom (2018) 0641 - Ingen titel

forberedelsesgruppen i medlemsstat B bliver arresteret, så de ikke får mulighed for at

manipulere med beviserne.

Alle involverede terrormistænkte kan pågribes samtidigt, og yderligere efterforskningsskridt

kan koordineres og gennemføres fra kontoret, som ligeledes vil sikre, at der ikke opstår

kompetencekonflikter, og at de indsamlede beviser kan benyttes i sagens videre forløb.

5. Virkninger af udvidelsen af EPPO's beføjelser til at omfatte grænseoverskridende

terrorhandlinger, der berører flere medlemsstater

5.1. Virkning på EPPO

EPPO er med sin integrerede institutionelle struktur og sine beslutningsprocesser garant for

betydelige fordele i bekæmpelsen af grænseoverskridende terrorhandlinger. Strukturen samler

de nationale retssystemers viden, sørger for et enestående overblik over grænseoverskridende

kriminelle aktiviteter i Unionen, sikrer hurtig beslutningstagning via permanente afdelinger,

inden for hvilke de europæiske anklagere samarbejder, og sikrer effektiv opfølgning på

nationalt niveau via europæiske delegerede anklagere. Et sagsforvaltningssystem vil sikre

hurtige kommunikationsstrømme mellem alle EPPO's anklagere på centralt og lokalt niveau i

hele Unionen. EPPO's institutionelle struktur og beslutningsprocesser bør bevares ved

udvidelsen af EPPO's beføjelser til at omfatte terrorhandlinger, der berører flere

medlemsstater.

Udvidelsen vil imidlertid kræve, at der foretages en række ændringer af forordning (EU)

2017/1939 om oprettelse af EPPO for at tage højde for det bredere kompetenceområde og

EPPO's nuværende fokus på økonomisk kriminalitet, der påvirker Unionens budget. Disse

ændringer vedrører især EPPO's materielle kompetence, men vil også kræve en række andre

tilpasninger. Derudover vil en udvidelse af EPPO's beføjelser til at omfatte terrorhandlinger,

der berører flere medlemsstater, også få indvirkning på EPPO's budget og bemanding.

Efter Det Europæiske Råds afgørelse om ændring af artikel 86 i TEUF (se ovenfor) vil

Kommissionen fremlægge et lovgivningsforslag om ændring af forordning (EU) 2017/1939

med henblik på at udvide EPPO beføjelser til at omfatte bekæmpelse af terrorhandlinger, der

berører flere medlemsstater, herunder de nødvendige tilpasninger.

kom (2018) 0641 - Ingen titel

Materiel kompetence

EPPO's materielle kompetence omfatter for nuværende strafbare handlinger, der påvirker

Unionens finansielle interesser som defineret i direktiv (EU) 2017/1371 om strafferetlig

bekæmpelse af svig rettet mod Den Europæiske Unions finansielle interesser

EPPO's materielle kompetence kan på samme måde udvides til at omfatte bekæmpelse af

terrorhandlinger, der berører flere medlemsstater, ved en henvisning til direktiv (EU)

2017/541 om bekæmpelse af terrorisme

. Artikel 86, stk. 4, i TEUF giver mulighed for at

udvide EPPO's materielle kompetence til at omfatte en række alvorlige strafbare handlinger

med en grænseoverskridende dimension, og Kommissionen ønsker med dette initiativ en

udvidelse af beføjelserne til at omfatte terrorhandlinger, der berører flere medlemsstater.

Artikel 22 i forordning (EU) 2017/1939 vil efter en sådan målrettet udvidelse skulle ændres i

overensstemmelse hermed ved indsættelse af et nyt stykke, hvor det fastsættes, at EPPO har

beføjelser med hensyn til strafbare handlinger som defineret i artikel 3-12 samt artikel 14 i

direktiv (EU) 2017/541 som gennemført i national ret, hvis disse lovovertrædelser berører

flere medlemsstater

De strafbare handlinger, der nævnes i direktiv (EU) 2017/541, omfatter "terrorhandlinger" og

"lovovertrædelser med forbindelse til en terrorgruppe" såvel som en række "lovovertrædelser

med forbindelse til terroraktiviteter" såsom offentlig opfordring til at begå en strafbar

handling, rekruttering, varetagelse af og oplæring i terrorisme, rejser med terror for øje,

tilrettelæggelse eller formidling af sådanne rejser samt finansiering af terrorisme. Det er ikke

kun lovovertrædelsen, der er omfattet, men også medvirken og tilskyndelse til, anstiftelse af

og forsøg på sådanne overtrædelser.

Artikel 2 i forordning (EU) 2017/1939 ("Definitioner") vil afspejle, at disse overtrædelser er

omfattet af EPPO's beføjelser og indeholde en yderligere præcisering af kravet om, at de

pågældende strafbare handlinger skal berøre flere medlemsstater.

Se ovenstående fodnote 8.

Direktiv (EU) 2017/541 af 15. marts 2017 om bekæmpelse af terrorisme og om erstatning af Rådets

rammeafgørelse 2002/475/RIA og ændring af Rådets afgørelse 2005/671/RIA. I overensstemmelse

med artikel 28, stk. 1, i direktiv (EU) 2017/541 skal medlemsstaterne gennemføre dette direktiv senest

den 8. september 2018.

I artikel 86, stk. 4, understreges det, at udvidelsen vedrører kriminalitet, der berører flere medlemsstater. Dette

udelukker ikke, at tredjelande også påvirkes af disse strafbare handlinger.

kom (2018) 0641 - Ingen titel

Andre tilpasninger af forordning (EU) 2017/1939

Eftersom EPPO's nuværende ramme er udformet med henblik på efterforskning,

retsforfølgning og domsfældelse i sager med lovovertrædelser til skade for Unionens budget,

vil udvidelsen af organets beføjelser til at omfatte bekæmpelse af terrorhandlinger, der berører

flere medlemsstater, kræve, at der foretages andre konsekvenstilpasninger af forordning (EU)

2017/1939, så den bliver egnet til den udvidede kompetence.

De emner, der skal belyses i forordningen, omfatter f.eks. definitionen af EPPO's territoriale

og personlige kompetence, det eventuelle behov for at tilpasse betingelserne for EPPO's

udøvelse af kompetencen (hvilket i visse tilfælde er knyttet til aspekter, der er særligt

relevante for lovovertrædelser til skade for budgettet, såsom omfanget af skaden eller af

finansiering

over

Unionens

budget),

dens

efterforskningsbeføjelser

eller

jurisdiktionsprincipper. Derudover indeholder den nuværende retlige ramme en række

bestemmelser, der er rettet mod finansiel kriminalitet, henviser til finansielle tærskler

stiller krav til særlig ekspertise inden for finansiel efterforskning som udvælgelseskriterium

for udnævnelse af EPPO-anklagere

, som vil skulle tilpasses, så der tages højde for de

specifikke behov ved efterforskning og retsforfølgning i terrorsager.

Budget- og personaleovervejelser

Udvidelsen af EPPO's beføjelser vil også påvirke EPPO's budget og bemanding set i lyset af

den øgede arbejdsbyrde, som kræver flere anklagere og andet personale med særlig erfaring

inden for efterforskning og retsforfølgning af terrorhandlinger. Derudover vil kontorets

nødvendige sikkerhedskrav skulle tilpasses i overensstemmelse hermed. Disse virkninger vil

blive yderligere vurderet ud fra mere detaljerede oplysninger, som vil fremgå af den

finansieringsoversigt, der vil ledsager et kommende lovforslag.

5.2. Virkning på EU-agenturer og nationale myndigheder

En udvidelse af EPPO's beføjelser til at omfatte terrorhandlinger, der berører flere

medlemsstater, vil påvirke Europols og Eurojusts nuværende opgaver og de nationale

myndigheder. Kapaciteten til at foretage strafferetlige analyser på EU-niveau bør f.eks.

udvides yderligere, eftersom denne form for analyse er en af de største fordele ved at dele

oplysninger på dette niveau. EPPO kan bemyndiges til at instruere

Europol i at foretage

Som f.eks. i forbindelse med EPPO's udøvelse af kompetencer (artikel 24 og 25 i forordning (EU)

2017/1939), EPPO's ret til oplysning (artikel 28 i forordning (EU) 2017/1939) eller henvisning og

overførsel af sager til de nationale myndigheder (artikel 34 i forordning (EU) 2017/1939).

Artikel 14 og 16 i forordning (EU) nr. 2017/1939.

I artikel 102 i forordning (EU) 2017/1939 fastsættes det, at EPPO "kan anmode Europol om at give analytisk

kom (2018) 0641 - Ingen titel

strafferetlige analyser på dens vegne. EPPO vil ligeledes arbejde tæt sammen med Eurojust

for at sikre komplementaritet mellem den retsforfølgning, der udføres af EPPO, og den, der

udføres af nationale myndigheder med bistand fra Eurojust. Denne komplementaritet vil øge

Eurojusts rolle som et vigtigt forbindelsesled for koordineret retsforfølgning for så vidt angår

grænseoverskridende kriminalitet forbundet med terrorisme såsom cyberkriminalitet. Eurojust

vil samtidig være i stand til at afsætte ressourcer til at støtte grænseoverskridende

efterforskninger af andre strafbare handlinger såsom organiseret kriminalitet, narkotikahandel

og menneskehandel.

Etablering af et tæt forhold mellem EPPO, Eurojust og Europol kan skabe synergier til gavn

for alle involverede med hensyn til bekæmpelse af terrorhandlinger, ligesom det kan være

med til at forebygge dobbeltarbejde. Knappe ressourcer kan således bruges mest effektivt.

Udvidelsen af EPPO's beføjelser til at omfatte terrorhandlinger vil også påvirke dets

samarbejde med andre nationale myndigheder, samt den måde hvorpå og de rammer inden for

hvilke EPPO samarbejder med dem. Dette omfatter f.eks. finansielle efterretningsenheder,

som bl.a. har til opgave at håndtere mistænkelige transaktioner, der involverer finansiering af

terrorisme.

6. Konklusion

Terrortruslen er fortsat stor og udvikler sig stadig, hvilket nødvendiggør en endnu stærkere

reaktion fra Den Europæiske Unions side. En forøgelse af kapaciteten på EU-niveau til at

efterforske og retsforfølge terrorhandlinger og bringe gerningsmændene for en domstol er del

af den omfattende europæiske indsats for bekæmpelse af terrortrusler.

Eftersom EPPO er det eneste EU-organ med beføjelser til at foretage strafferetlig

efterforskning, forfølge strafbare handlinger ved de kompetente nationale domstole og

retsforfølge gerningsmændene, har EPPO et stort potentiale for betydeligt at øge den

nuværende indsats for at bekæmpe terrorhandlinger i Den Europæiske Union.

Med denne meddelelse opfordrer Kommissionen Det Europæiske Råd til

–

med topmødet i

Sibiu den 9. maj 2019 in mente

–

sammen med Europa-Parlamentet at bringe dette initiativ

videre og træffe afgørelse om en udvidelse af EPPO's beføjelser til at omfatte

terrorhandlinger, der påvirker mere end én medlemsstat.

støtte til en bestemt efterforskning, som foretages af EPPO", men den beføjelse til at udstede instrukser, som der

her sigtes mod, vil også kræve en ændring af Europol-forordningen.