Europaudvalget 2018
KOM (2018) 0703
Offentligt
1963204_0001.png
EUROPA-
KOMMISSIONEN
Strasbourg, den 23.10.2018
COM(2018) 703 final
MEDDELELSE FRA KOMMISSIONEN TIL EUROPA-PARLAMENTET, DET
EUROPÆISKE RÅD, RÅDET, DET EUROPÆISKE ØKONOMISKE OG SOCIALE
UDVALG OG REGIONSUDVALGET
Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet: Styrkelse af deres rolle i EU's politiske
beslutningsproces
{COM(2018) 490} - {COM(2018) 491}
DA
DA
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0002.png
Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet: Styrkelse af deres rolle i EU's
politiske beslutningsproces
Jeg ønsker, at Unionen skal sætte større fokus på de centrale emner, og bygge
videre på det arbejde, denne Kommission allerede har udført. Vi bør ikke blande
os i de europæiske borgeres dagligdag ved at lovgive om hvert eneste aspekt. Vi
bør være stor i de store sager. Vi bør ikke komme anstigende med en strøm af nye
initiativer eller søge stadig større beføjelser. Vi bør føre beføjelser tilbage til
medlemsstaterne, når dette giver mening.
Kommissionsformand Jean-Claude Junckers tale om Unionens tilstand 2017
1.
I
NDLEDNING
Denne Kommission har blikket rettet mod de store problemstillinger. Den har gjort
evidensbaseret politisk beslutningstagning og bedre regulering til helt centrale elementer
i sit arbejde. Den har foreslået mindre omfattende arbejdsprogrammer med fokus på
kommissionsformand Jean-Claude Junckers ti prioriteter. Denne Kommission har lagt
vægt på at være stor i de store sager og tilbageholdende på andre områder.
Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er centrale elementer i Kommissionens
dagsorden for bedre regulering, som er grundlaget for den måde, hvorpå Kommissionen
udarbejder sine politiske forslag. Denne Kommission har gjort en massiv indsats for
bedre regulering, som nu udgør en del af Kommissionens DNA. Tidligere erfaringer og
interessenternes og civilsamfundets synspunkter sættes nu fuldt og fast i centrum for
udformningen af politikken, inden der foreslås ny lovgivning. Kommissionens indsats er
for nylig blevet anerkendt af OECD, som nu giver Kommissionen en topplacering
1
med
hensyn til god reguleringspraksis. Vi hviler imidlertid ikke på laurbærrene.
Kommissionen gør status over den reformpakke, der omfatter hele politikcyklussen, og
som den lancerede i maj 2015. Formålet med reformerne var at fremme åbenhed og
gennemsigtighed i EU's beslutningstagning, at forbedre kvaliteten af ny lovgivning
gennem bedre konsekvensanalyser af udkast til og ændringer af lovgivning og at fremme
en løbende og konsekvent gennemgang af eksisterende EU-lovgivning. Statussen tager
sigte på at finjustere og yderligere forbedre politikken for bedre regulering, også for så
vidt angår nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
Statussen finder sted samtidig med de overvejelser om Europas fremtid, som var emnet
for den hvidbog, som Kommissionen fremlagde i marts 2017. Heri blev der præsenteret
fem scenarier for, hvordan EU kunne se ud i 2025, og der blev iværksat en proces med
over 2 000 offentlige foranstaltninger, som skulle give europæerne mulighed for at
deltage i debatten om Unionens fremtid. Kommissionsformand Jean-Claude Juncker
fremlagde i forbindelse med sine bemærkninger til denne debat i talen om Unionens
tilstand i 2017 sin vision for et mere demokratisk EU baseret på frihed, lighed og
retsstatsprincippet. For at komme videre med dette arbejde nedsatte
kommissionsformand Jean-Claude Juncker en taskforce om nærhedsprincippet og
1
"OECD Regulatory Policy Outlook 2018",
https://www.oecd.org/governance/oecd-regulatory-policy-
outlook-2018-9789264303072-en.htm
1
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0003.png
proportionalitetsprincippet, som skulle kaste et kritisk blik på alle politikområder for at
sikre, at Unionen kun handler, hvis den skaber merværdi, og særlig se mere indgående på
scenarie 4 "Mindre, men mere effektivt"
2
, ifølge hvilket EU skulle koncentrere sine
begrænsede midler på færre aktiviteter for at håndtere sine prioriteter mere effektivt.
Kommissionen har allerede gjort fremskridt med hensyn til at finde måder, hvorpå EU's
politikker kan gennemføres mere effektivt ved at gøre mindre på EU-plan og mere på
nationalt plan. I dag implementeres over 97 % af statsstøtteforanstaltningerne direkte på
nationalt, regionalt eller lokalt plan på grundlag af klart definerede kriterier, uden at der
kræves yderligere godkendelse fra Kommissionen. Beføjelserne til de nationale
konkurrencemyndigheder har også betydet, at disse har kunnet træffe omkring 85 % af
afgørelserne om håndhævelse i kartelretlige spørgsmål siden 2004. Med den foreslåede
forenkling af den fælles landbrugspolitik anerkendes det, at de lokale forudsætninger i
Unionen er forskellige, og ansvaret for at fremkomme med effektive og målrettede
løsninger til støtte for landbrug og miljø gives tilbage til de nationale myndigheder.
Den tilgang, som er udviklet siden denne Kommissions tiltrædelse, bør fremover
integreres yderligere i Kommissionens aktivitet. Den bør blive en del af en løbende
proces, hvor det overvejes, i hvilket omfang det er EU, som skal regulere borgernes
dagligdag. Det er med dette formål for øje, at der i denne meddelelse redegøres for,
hvordan nærhedsprincippets og proportionalitetsprincippets rolle i EU's politiske
beslutningsproces bør styrkes. Med meddelelsen igangsættes navnlig Kommissionens
opfølgning på taskforcens henstillinger, ligesom det understreges, hvor andres indsats er
påkrævet. Det er Kommissionens hensigt at foretage en finjustering som led i den status
over indsatsen for bedre regulering, som den planlægger i første halvdel af 2019, når den
har hørt alle de parter, som har en interesse i bedre regulering.
2.
V
IGTIGHEDEN AF NÆRHEDSPRINCIPPET OG PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
Nærhedsprincippet er et helt centralt element Unionens måde at arbejde på. I henhold til
traktaterne har medlemsstaterne tildelt Unionen visse beføjelser, hvis udøvelse er
underlagt nærhedsprincippet. På de områder, der ikke hører ind under Unionens
enekompetence, handler Unionen kun, hvis målene for den påtænkte handling ikke i
tilstrækkelig grad kan opfyldes af medlemsstaterne på centralt, regionalt eller lokalt plan,
men på grund af den påtænkte handlings omfang eller virkninger bedre kan nås på EU-
plan.
Hvorvidt princippet overholdes, er først og fremmest et politisk spørgsmål, som er lagt i
hænderne på EU's politiske institutioner og de nationale parlamenter. Det var med dette
in mente, at kommissionsformand Jean-Claude Juncker i sine politiske retningslinjer
3
understregede betydningen af at styrke interaktionen med de nationale parlamenter også
som en måde, hvorpå Unionen kan bringes tættere på borgerne. I protokol nr. 1 og 2 til
traktaterne fastsættes de nationale parlamenters rolle i Unionen, og der tillægges dem
2
Scenarie 4 i hvidbogen bærer titlen "Mindre, men mere effektivt: EU-27 fokuserer på at gøre mere og
hurtigere
på
udvalgte
områder
og
gøre
mindre
på
andre
områder",
https://ec.europa.eu/commission/white-paper-future-europe_da.
Politiske retningslinjer for den næste Europa-Kommission, af Jean-Claude Juncker, kandidat til posten
som formand for Europa-Kommissionen, Strasbourg, den 15. juli 2014.
2
3
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0004.png
beføjelser til at kontrollere nærhedsprincippet
4
. Navnlig skal et forslag til
lovgivningsmæssig retsakt fra Kommissionen sendes til de nationale parlamenter, som
derefter har en periode på otte uger til at sende en begrundet udtalelse, og hvert nationalt
parlament har to stemmer. Hvis deres samlede antal stemmer overstiger en bestemt
grænse
5
, skal Kommissionen revidere sit forslag og redegøre for, hvorfor den
opretholder, ændrer eller tilbagetrækker det. Hvis der blandt de nationale parlamenter er
et simpelt flertal i forbindelse med et forslag, som er underlagt den almindelige
lovgivningsprocedure, skal Kommissionen underbygge, hvorfor den opretholder sit
forslag (hvis den ikke tilbagetrækker eller ændrer det), og Europa-Parlamentet og Rådet
skal tage stilling til, om det er i overensstemmelse med nærhedsprincippet. Hvis et
simpelt flertal af medlemmerne af Europa-Parlamentet eller 55 % af rådsmedlemmerne
finder, at forslaget tilsidesætter nærhedsprincippet, vil forslaget ikke blive behandlet
yderligere. Domstolen træffer afgørelse i sager vedrørende overtrædelse af
nærhedsprincippet, der anlægges af medlemsstater (eller forelægges af dem på vegne af
deres nationale parlament) eller af Regionsudvalget, hvis dette i henhold til traktaten om
Den Europæiske Unions funktionsmåde har ret til at blive hørt.
I praksis anvendes nærhedsprincippet for at identificere, på hvilket styringsniveau
politikker bedst kan udarbejdes og gennemføres. Dette bør kun ske på EU-plan, hvor det
er nødvendigt, og hvor det giver klare fordele i forhold til foranstaltninger truffet på
nationalt, regionalt eller lokalt plan. Den potentielle merværdi ved at handle på EU-plan
og omkostningen for EU ved ikke at handle (ofte omtalt som "omkostninger ved fravær
af EU-tiltag") er nært forbundne begreber
6
. Den politiske vurdering af, om et bestemt
EU-politikinstrument kan anses for at tilføje merværdi, kan ændre sig over tid, afhængigt
af de aktuelle politiske prioriteter.
Nærhedsprincippet fremstilles ofte som et spørgsmål om at vælge mellem EU eller ingen
foranstaltninger overhovedet. Dette er ikke korrekt. Nærhedsprincippet betyder, at
ansvaret for at handle overlades til det mest hensigtsmæssige styringsniveau.
Medlemsstaterne kan endvidere frit handle, hvis EU ikke gør det, og det kan i forbindelse
med en bestemt politik være påkrævet at sætte ind på alle styringsniveauer. Generelt vil
problemernes EU-dimension og virkningerne af et nyt initiativ blive undersøgt i
Kommissionens konsekvensanalyser.
Proportionalitetsprincippet indebærer, at indholdet og formen af Unionens handling ikke
skal gå videre end nødvendigt for at nå de ønskede mål
7
. I protokol nr. 2 fastsættes de
nærmere bestemmelser om de krav til lovgivningsudkast, som følger af
proportionalitetsprincippet
8
. Enhver økonomisk eller administrativ byrde for EU, for
medlemsstaternes centraladministrationer, for lokale og regionale myndigheder og for
økonomiske aktører skal minimeres og stå i et rimeligt forhold til de mål, der skal nås.
For Kommissionen betyder dette, at den skal gennemføre sine ambitiøse politikker så
4
Jf. artikel 12 i traktaten om Den Europæiske Union, protokol nr. 1 og 2 til traktaten om Den
Europæiske Union og traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
"Gult kort" svarer til en tredjedel af alle stemmer eller en fjerdedel inden for området med frihed,
sikkerhed og retfærdighed (artikel 76 i TEUF). "Orange kort" svarer til simpelt flertal.
Jf.
f.eks.
"Mapping
the
cost
of
non-Europe
2014-2019",
http://www.europarl.europa.eu/thinktank/da/document.html?reference=IPOL_STU(2017)603239
Artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union.
Artikel 5 i protokol nr. 2.
3
5
6
7
8
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0005.png
enkelt og billigt som muligt og undgå unødvendigt bureaukrati. Det handler om nøje at
afpasse den foreslåede foranstaltnings omfang til det, der skal opnås.
Proportionalitetsprincippet er en hjørnesten i Kommissionens politik for bedre regulering
og i dens Refitprogram. I sidste ende er et Domstolen, som har det endelige ord i sager
om proportionalitetsprincippet og kan slå ned på retsakter, hvori den finder, at princippet
er tilsidesat.
Da det er meget vigtigt, at begge principper
9
anvendes korrekt, og som følge af
Kommissionens tætte forbindelse med de nationale parlamenter, offentliggør
Kommissionen en årsrapport om begge disse spørgsmål. Årsrapporten for 2017 om
forbindelserne mellem Europa-Kommissionen og de nationale parlamenter og
årsrapporten for 2017 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet
ledsager denne meddelelse.
3.
OG
PROPORTIONALITETSPRINCIPPET
:
ELEMENTER I EN BEDRE REGULERING
N
ÆRHEDSPRINCIPPET
C
ENTRALE
Nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet er centrale elementer i Kommissionens
tilgang til bedre regulering, som bygger på tre grundlæggende processer, nemlig
evaluering, konsekvensanalyse og høring af interessenter. Denne Kommission har
investeret betydelige ressourcer i at forbedre tilgangen. Disse ændringer har også betydet
en markant forbedring med hensyn til vurderingen af nærhedsprincippet og
proportionalitetsprincippet:
–
Kommissionen har øget gennemsigtigheden, legitimiteten og ansvarligheden i sit
arbejde. Webstedet "Bidrag til lovgivningsprocessen" gør det muligt for
interessenter at deltage fuldt ud i Kommissionens arbejde gennem hele
politikcyklussen
10
, lige fra feedback om indledende idéer til bemærkninger om
vedtagne forslag fra Kommissionen og udkast til delegerede retsakter og
gennemførelsesretsakter.
–
Større initiativer ledsages af offentlige høringer, hvoraf de vigtigste afholdes på
alle officielle sprog.
–
Kommissionen udarbejdede de første integrerede retningslinjer for bedre
regulering i maj 2015 og foretog en omfattende ajourføring heraf i 2017. Disse
retningslinjer og værktøjer styrer arbejdet for Kommissionens ansatte gennem
hele politikcyklussen
11
og har afstedkommet reviderede retningslinjer for
vurdering af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. De offentliggøres
for at fremme yderligere inddragelse af Europa-Parlamentet, Rådet og andre
interessenter i EU's politiske beslutningsproces.
–
Et nyt Udvalg for Forskriftskontrol
12
blev oprettet og bemandet med tre
medlemmer, der blev hentet uden for EU-institutionerne. Dette uafhængige
9
I henhold til artikel 9 i protokol nr. 2 skal Kommissionen forelægge en årsrapport om anvendelsen af
artikel 5 i traktaten om Den Europæiske Union.
"Bidrag til lovgivningsprocessen":
https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_da
https://ec.europa.eu/info/better-regulation-guidelines-and-toolbox_da
https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/regulatory-scrutiny-board_da
4
10
11
12
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0006.png
udvalg kontrollerer kvaliteten af konsekvensanalyser og udvalgte evalueringer af
eksisterende lovgivning og offentliggør alle sine udtalelser. I princippet kræves
der en positiv udtalelse fra udvalget i forbindelse med en konsekvensanalyse.
Ellers er Kommissionen forpligtet til at forklare offentligt, hvorfor den har valgt
at gå videre. Svagheder i analysen af nærhedsprincippet og
proportionalitetsprincippet er blandt de mest almindeligt forekommende årsager
til negative udtalelser
13
.
–
Eksperterne på Refitplatformen
14
bistår Kommissionen med at finde løsninger på,
hvordan gældende lovgivning kan forenkles. Platformen har vedtaget over 80
udtalelser med bistand fra en repræsentant fra Regionsudvalget.
–
I april 2016 undertegnede Europa-Parlamentet, Rådet og Europa-Kommissionen
en ny interinstitutionel aftale om bedre lovgivning
15
. Denne omfatter alle
aspekter
af
bedre
lovgivning,
bl.a.
nærhedsprincippet
og
proportionalitetsprincippet,
lovgivningsprocedurens
gennemsigtighed,
anvendelsen af delegerede retsakter og årlig og flerårig programmering af
politiske prioriteter.
Anvendelsen af disse værktøjer til bedre regulering har fremmet mere forholdsmæssige
lovgivningsforslag
16
. En effektiv anvendelse af EU-retten er også afgørende for at opnå
de tilsigtede fordele i praksis. Konsekvensanalysen og evalueringen bidrager til at sikre
en effektiv gennemførelse. De suppleres af en mere strategisk tilgang
17
til gennemførelse
og håndhævelse af EU-retten, som bl.a. omfatter hjælp til medlemsstaterne til at
gennemføre EU-retten korrekt og fokus på systemiske problemer i forbindelse med
traktatbrudssager, hvor Kommissionens håndhævelsesforanstaltninger kan gøre en reel
forskel.
Kommissionen gør i øjeblikket status over, hvordan dens politik for bedre regulering
fungerer, og indhenter aktivt synspunkter fra alle interessenter
18
. Statussen skal afdække,
om og hvordan værktøjerne til bedre regulering kan anvendes mere virkningsfuldt og
effektivt, herunder til at styrke nærhedsprincippets og proportionalitetsprincippets rolle i
beslutningsprocessen.
Rapport fra taskforcen om nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet og "mindre,
men mere effektivt"
13
Jf.
s.
20
i
Udvalg
for
Forskriftskontrols
årsrapport
https://ec.europa.eu/info/publications/regulatory-scrutiny-board-annual-report-2017_en
2017,
14
Platformen, der blev oprettet i 2015, understøtter forenkling af EU-lovgivningen og mindskelsen af
unødige reguleringsmæssige byrder til gavn for civilsamfundet, virksomheder og offentlige
myndigheder. Den retter henstillinger til Kommissionen under hensyntagen til forslag fra interessenter.
https://ec.europa.eu/info/law/law-making-process/evaluating-and-improving-existing-laws/refit-
making-eu-law-simpler-and-less-costly/refit-platform_da
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=OJ:L:2016:123:TOC
Jf. f.eks. tekstboks 1 i meddelelse COM(2017) 651 final,
Fuldføring af dagsordenen om bedre
regulering:
Bedre
løsninger
for
bedre
resultater,
https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0651&qid=1540469333869&from=DA
C(2016) 8600,
"EU-retten: Bedre resultater gennem bedre anvendelse" af 21.12.2016.
https://ec.europa.eu/info/law/better-regulation/initiatives/ares-2018-2332204_en
5
15
16
17
18
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0007.png
Taskforcen bestod af medlemmer fra Regionsudvalget og de nationale parlamenter. Den
så på nærhedsprincippets og proportionalitetsprincippets rolle i institutionernes arbejde,
lokale og regionale myndigheders rolle i EU's politiske beslutningsproces og på, om
ansvar for politikområder eller beføjelser kan overlades eller føres tilbage til
medlemsstaterne. Det tog taskforcen lige godt seks måneder at sammenstille et
omfattende og præcist svar på disse spørgsmål med udgangspunkt i bidrag fra en lang
række interessenter i processen
19
.
Taskforcens rapport indeholder ni anbefalinger sammen med en række tiltag, som skal
bidrage til at gennemføre dem. De dækker Kommissionens politikforberedelse, de
nationale parlamenters rolle i forbindelse med kontrol af forslag fra Kommissionen og
lovgivningsproceduren.
De vigtigste konklusioner er følgende:
–
Der er behov for en ny måde at arbejde på for at udarbejde bedre lovgivning
baseret
på
en
fælles
forståelse
af
nærhedsprincippet
og
proportionalitetsprincippet gennem hele politikcyklussen.
–
Der er behov for et mere "aktivt nærhedsprincip"
20
, som giver lokale og regionale
myndigheder og nationale parlamenter en stærkere stemme, og som fremmer
ejerskab til det, som Unionen gør.
–
EU bør anvende sine midler mere produktivt og prioritere sine handlinger, men
der er ingen grund til at føre traktatmæssige beføjelser eller hele politikområder
tilbage til medlemsstaterne.
Taskforcens anbefalinger fremgår af bilaget til denne meddelelse. En del af
anbefalingerne berører den praktiske anvendelse af bedre regulering. Kommissionen
støtter taskforcens analyse om behovet for at styrke anvendelsen af nærhedsprincippet og
proportionalitetsprincippet i EU's politiske beslutningsproces som led i den bredere
dagsorden for bedre regulering. Det er vigtigt, at de 41 nationale parlamentkamre, 74
regionale lovgivende forsamlinger, 280 regioner og 80 000 lokale myndigheder, som er
blandt de første til at gennemføre EU's lovgivning, i højere grad inddrages i den politiske
proces. Et aktivt nærhedsprincip og en ny måde at samarbejde med disse enheder på vil
resultere i politikker, som fungerer, og styrke forståelsen af og ejerskabet til det, som
Unionen gør.
4.
T
ILTAG
TIL
STYRKELSE
AF
PROPORTIONALITETSPRINCIPPETS ROLLE
NÆRHEDSPRINCIPPETS
OG
Kommissionen har set nøje på taskforcens rapport og fremhæver nedenstående områder,
hvor der er behov for tiltag.
19
https://ec.europa.eu/commission/priorities/democratic-change/better-regulation/task-force-subsidiarity-
proportionality-and-doing-less-more-efficiently_en#report
Taskforcen anvendte begrebet "aktivt nærhedsprincip" til at betegne en forbedret inddragelse af alle
interessenter og lokale og regionale myndigheder gennem hele politikcyklussen, jf. s. 8-9 i taskforcens
rapport.
6
20
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0008.png
4.1.
Fremme af en fælles
proportionalitetsprincippet
forståelse
af
nærhedsprincippet
og
Alle aktører, som er involveret i EU's politiske beslutningsproces, skal respektere
nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, men der er ingen fælles definition, som
kan støtte den enkelte institutions arbejde. Protokol nr. 2 til traktaterne om
nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet indeholder ikke længere de vejledende
kriterier, som tidligere indgik i en tilsvarende protokol til Amsterdamtraktaten.
Kommissionen offentliggjorde i maj 2015 de første integrerede retningslinjer om,
hvordan den vil gennemføre bedre regulering. Disse retningslinjer dækker hele
politikcyklussen,
herunder
vurderingen
af
nærhedsprincippet
og
21
proportionalitetsprincippet . Disse retningslinjer indeholder allerede de kriterier, som
tidligere indgik i Amsterdamtraktaten. Taskforcen gik ind for et værktøj, der kan benyttes
til at foretage vurderinger af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet og til at
fremlægge resultaterne på en struktureret måde ("skemaet")
22
. Dette værktøj er knyttet
som bilag til denne meddelelse. Kommissionen fremlægger ikke på nuværende tidspunkt
resultaterne af sine vurderinger i skemaform, men det er Kommissionens hensigt i
fremtiden at lade skemaet indgå i sine retningslinjer for bedre regulering og bruge det i
forbindelse med konsekvensanalyser, evalueringer og begrundelser, som ledsager
lovgivningsforslagene. Forslagene sendes til Europa-Parlamentet, Rådet, de nationale
parlamenter og (hvis det er relevant) de rådgivende udvalg ved begyndelsen af hver
lovgivningsprocedure.
Kommissionen noterer sig, at både Europa-Parlamentet og Rådet i deres forretningsorden
anerkender betydningen af nærhedsprincippet, og at begge er forpligtet til i fuldt omfang
at tage hensyn til Kommissionens konsekvensanalyser under lovgivningsproceduren
23
.
Den fulde fordel af vurderingsskemaet fås kun, hvis det anvendes af alle parter under
beslutningstagningen. Det er nu op til Europa-Parlamentet og Rådet at afgøre, om der
under lovgivningsproceduren systematisk bør tages yderligere specifikke hensyn til
spørgsmål om nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet. Navnlig indfører de to
lovgivere ofte væsentlige ændringer i Kommissionens forslag, men virkningerne af disse
ændringer
samt
problemstillinger
vedrørende
nærhedsprincippet
og
proportionalitetsprincippet vurderes sjældent. Kommissionen opfordrer de to lovgivere til
mere effektivt at leve op til deres forpligtelse til at udarbejde konsekvensanalyser af
væsentlige ændringer
24
. Det er endvidere Kommissionens opfattelse, at de nationale
parlamenter bør anvende det evalueringsskema, der er introduceret ovenfor, eventuelt
tilpasset deres formål. Kommissionen mener, at det vil øge gennemslagskraften af deres
begrundede udtalelser uden at forhindre dem i at rejse andre problemstillinger i deres
udtalelser, som ikke er relateret til nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet.
21
Jf. værktøj nr. 5 om retsgrundlag, nærhedsprincippet
https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-5_en
og
proportionalitetsprincippet,
22
Skemaet indeholder en række spørgsmål og problemstillinger til at styre analysen af nærhedsprincippet
og proportionalitetsprincippet. Kommissionen vil anvende det på en afbalanceret måde som led i sin
dagsorden for bedre regulering, som bygger på nødvendigheden af at foretage analyser, som står i
forhold til det konkrete forslag.
§14 i den interinstitutionelle aftale mellem Europa-Parlamentet, Rådet for Den Europæiske Union og
Europa-Kommissionen om bedre lovgivning, EUT L 123 af 16.4.2016, s. 1.
https://eur-
lex.europa.eu/legal-content/DA/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2016.123.01.0001.01.DAN
§15 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning.
7
23
24
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0009.png
Kommissionen mener, at de enkelte medlemsstater i mange tilfælde kunne tage bedre
højde for nationale og regionale parlamenters og lokale og regionale myndigheders
synspunkter under lovgivningsproceduren. Disse administrative niveauer er tættest på
lovgivningens faktiske gennemførelse og dermed værdifulde med henblik på
erfaringsudveksling. Det er op til de to lovgivere at afgøre, om det er hensigtsmæssigt at
involvere repræsentanter for lokale og regionale myndigheder under
lovgivningsproceduren, men det er Kommissionens opfattelse, at øget gennemsigtighed i
lovgivningsproceduren vil øge kendskabet hos og interessen fra lokale og regionale
myndigheder og offentligheden generelt. Kommissionen støtter de konstante bestræbelser
på at gøre lovgivningsproceduren mere gennemsigtig og tilgængelig via forbedringer af
EUR-Lex
25
og i henhold til den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning (f.eks. den
fælles lovdatabase). Opfølgning på Domstolens nylige retspraksis
26
og resultaterne fra
Ombudsmanden om gennemsigtighed af triloger vil forbedre gennemsigtigheden og
hjælpe alle interessenter med at deltage i den demokratiske beslutningstagning.
Kommissionen er rede til at deltage konstruktivt i dette arbejde.
Kommissionen vil under alle omstændigheder fortsat oplyse de to lovgivere om den
feedback, som den modtager vedrørende sine forslag, herunder fra lokale og regionale
myndigheder, som led i sine forpligtelser i henhold til den interinstitutionelle aftale om
bedre lovgivning.
Kommissionen har til hensigt at:
Indarbejde skemaet til vurdering af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet
i sine retningslinjer for bedre regulering og anvende skemaet til fremlæggelse af sine
resultater i konsekvensanalyser, evalueringer og begrundelser.
Anvende skemaet som vejledning i sin kommunikation med de nationale parlamenter.
Gøre den feedback, som den modtager vedrørende sine forslag fra lokale og regionale
myndigheder, mere synlig
lovgivningsproceduren.
for
Europa-Parlamentet
og
Rådet
under
4.2.
Nationale parlamenter skal kunne føre mere effektiv kontrol
De nationale parlamenter har ret til at rejse spørgsmål vedrørende nærhedsprincippet i en
periode på otte uger efter modtagelsen af Kommissionens forslag
27
. Kommissionen
udelukker allerede august måned ved fastsættelsen af otteugersfristen. Kommissionen
mener, at perioden over jul og nytår også bør udelukkes, men kan ikke alene tage stilling
til dette, da enhver forlængelse også berører Europa-Parlamentets og Rådets arbejde.
Kommissionen opfordrer de to lovgivere til at fremsætte deres synspunkter herom med
25
EUR-Lex er et websted, som giver nem adgang til EU-retten. Det er tilgængeligt på 24 sprog og
omfatter traktater, lovgivning, internationale aftaler, forberedende dokumenter, procedurer til
fastsættelse af retsregler, retspraksis, parlamentariske forespørgsler og mange andre dokumenttyper.
https://eur-lex.europa.eu/homepage.html.
T-540/15
De Capitani mod Europa-Parlamentet,
http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=9ea7d2dc30ddfb6ef4af4df246c6a5689c
7889c65e8f.e34KaxiLc3qMb40Rch0SaxyNchb0?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=DA
&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=100299
Protokol
nr.
2
til
traktaterne,
content/DA/TXT/HTML/?uri=CELEX:12008E/PRO/02.
8
26
27
https://eur-lex.europa.eu/legal-
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0010.png
henblik på at imødekomme de nationale parlamenters ønske på en pragmatisk måde, som
ikke påvirker relevante traktatbestemmelser.
Kommissionen fremlægger i sin årsberetning om nærhedsprincippet og
proportionalitetsprincippet de lovgivningsforslag, som har modtaget det største antal
begrundede udtalelser. Kommissionen er imidlertid enig med taskforcen i, at den bør
gøre de nationale parlamenters synspunkter mere synlige. Kommissionen har til hensigt
at udarbejde et samlet svar i tilfælde, hvor et betydeligt antal nationale parlamenter har
rejst de samme spørgsmål, selv hvis tærsklen for et "gult kort" ikke er nået. Der kan
endvidere tages højde for de udtalelser fra regionale parlamenter med
lovgivningsmæssige beføjelser, som sendes direkte til Kommissionen, uden at de
nationale parlamenters primære betydning for, hvordan mekanismen til kontrol med
nærhedsprincippet fungerer, påvirkes. Det samlede svar vil indeholde Kommissionens
holdning til de rejste problemstillinger og vil blive sendt til Europa-Parlamentet og Rådet
så hurtigt som muligt ud fra et ønske om ikke at forsinke lovgivningsproceduren.
Kommissionen opfordrer de nationale parlamenter til at høre de regionale parlamenter og
til at samarbejde om EU-spørgsmål. Dette kan bidrage til at gøre spørgsmål rejst af
regionale parlamenter mere synlige og til at forbedre vurderingen af problemstillinger
med relevans for nærhedsprincippet, men Kommissionen anerkender, at et sådant
samarbejde fortsat udelukkende er et anliggende for de pågældende parlamenter.
Kommissionen har til hensigt at:
Se bort fra august måned ved fastsættelsen af de nationale parlamenters frist på otte
uger til at fremsætte begrundede udtalelser, også fremover.
Undersøge sammen med Europa-Parlamentet og Rådet, om der også kan ses bort fra
perioden over jul og nytår, sådan som de nationale parlamenter gentagne gange har
anmodet om.
Gøre nationale parlamenters synspunkter, jf. disses begrundede udtalelser, mere
synlige ved at give samlede svar, hvis dette er relevant, ved at have fokus på
udtalelsernes problemstillinger og ved i sine årsberetninger om nærhedsprincippet og
proportionalitetsprincippet at identificere de forslag, som giver anledning til flest
kommentarer.
4.3.
Mere aktiv inddragelse af lokale og regionale myndigheder
Denne Kommission har udover at samarbejde proaktivt med socioøkonomiske aktører
om at udvikle og gennemføre lovgivning inden for det sociale og regionale politiske
område åbnet sine politiske beslutningsprocesser med henblik på ekstern inddragelse.
Kommissionen hører allerede arbejdsmarkedets parter, bl.a. i forbindelse med den
traktatfæstede høring i to faser inden for det sociale område. Der offentliggøres
køreplaner i starten af hvert nyt initiativ, hvori der redegøres for Kommissionens
hensigter. I køreplanerne opfordres der til feedback, og alle interessenter gives mulighed
for at forberede sig på de forskellige efterfølgende høringsaktiviteter. Hvert større
initiativ ledsages nu af offentlige høringer, og for initiativerne i det årlige arbejdsprogram
oversættes spørgeskemaerne til alle officielle sprog. Desuden offentliggøres udkast til
delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter online, inden de afsluttes.
Kommissionen sender også de to lovgivere den feedback, som den modtager fra alle
9
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0011.png
interessenter (herunder lokale og regionale myndigheder) vedrørende sine forslag i
begyndelsen af lovgivningsprocessen
28
.
Trods disse fremskridt høres lokale og regionale myndigheders vigtige stemme normalt
ikke i de tidlige faser af den politiske beslutningsproces. Lokale og regionale
myndigheder og regionale forsamlinger er forskellige fra andre interessenter, fordi de er
blandt de første til at gennemføre EU's lovgivning. Det er derfor nødvendigt, at alle gør
en større indsats for at sikre, at disses erfaringer og synspunkter bedre opfanges i den
politiske beslutningsproces. Kommissionen vil som led sin aktuelle status over indsatsen
for bedre regulering undersøge, hvordan dens spørgeskemaer skal revideres, så der
særligt bliver plads til lokale og regionale myndigheders problemstillinger.
Kommissionen vil også forbedre den måde, hvorpå den rapporterer om de lokale og
regionale myndigheders synspunkter i sine konsekvensanalyser, evalueringer og
begrundelser. Kommissionen tilskynder de lokale og regionale myndigheder til at
tilmelde sig Kommissionens webportal
29
, hvor alle interessenter kan bidrage til den
politiske beslutningsproces. Den vil også offentliggøre vigtige initiativer på de sociale
medier, men organisationer, der repræsenterer lokale og regionale myndiggeder, bør
overveje, hvordan de kan fremme inddragelsen af lokale og regionale myndigheder.
Kommissionen har til hensigt at:
Ændre sine retningslinjer for bedre regulering for at fremhæve vigtigheden af at
opfange de lokale og regionale myndigheders synspunkter og erfaringer.
Revidere sine spørgeskemaer til offentlig høring, så spørgsmål vedrørende
problemstillinger, som er relevante for lokale og regionale myndigheder, herunder
regionale forsamlinger, medtages.
4.4.
Bedre vurdering og fremlæggelse af relevante konsekvenser
EU's lovgivning kan have særlig betydningsfulde virkninger på lokalt og regionalt plan
og for offentlige myndigheder. Kommissionen har udviklet metoder til territoriale
konsekvensanalyser
30
, som er blevet afprøvet på en række lovgivningsforslag siden 2016.
Kommissionens metode går ud på at vurdere disse virkninger, når de er relevante for
beslutningstagningen, og det er forholdsmæssigt at gøre dette (hvis der eksempelvis er
store forskelle mellem regioner). Kommissionen har til hensigt at fremhæve vigtigheden
af denne problemstilling i retningslinjerne til sine ansatte og vil som tidligere nævnt
fremlægge sine vurderinger af nærhedsprincippet (herunder EU-merværdi) og
proportionalitetsprincippet mere klart i sine konsekvensanalyser, evalueringer og
begrundelser. Imidlertid er det ikke altid indlysende, at bestemte virkninger er
sandsynlige, eller at rådata tillader en detaljeret vurdering. Den mere aktive inddragelse
af lokale og regionale myndigheder i høringsprocesserne er et vigtigt led i forbedringen
af kvaliteten af territoriale konsekvensanalyser.
Kommissionen har til hensigt at:
Ændre sine retningslinjer for bedre regulering for at fremhæve vigtigheden af at
28
29
30
I henhold til §33 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning.
https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_da
https://ec.europa.eu/info/files/better-regulation-toolbox-33_en
10
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0012.png
undersøge og vurdere territoriale konsekvenser.
Fremlægge sine vurderinger af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet
samt oplysninger om, hvem der er berørt (og hvordan), mere klart i sine
konsekvensanalyser, evalueringer og begrundelser.
4.5.
Evaluering af gældende lovgivning med hensyn til nærhedsprincippet
Kommissionens Refitprogram skal sikre, at EU-lovgivningen til stadighed er egnet til
formålet, og at den forenkles, hvor dette er muligt, uden at der gives køb på de tilsigtede
mål
31
. Refitplatformen bistår Kommissionen med denne opgave. Kommissionen har en
femårig rullende plan for alle evalueringer af gældende lovgivning, som i hvert enkelt
tilfælde indeholder en vurdering af lovgivningens aktuelle relevans, økonomiske
effektivitet, forenklingspotentiale og EU-merværdi. De vigtigste evalueringer er også
knyttet som bilag til Kommissionens årlige arbejdsprogram.
Platformen fortsætter sit arbejde, indtil denne Kommissions mandat udløber. Vi lytter til
synspunkterne fra platformens medlemmer og vurderer nøje resultaterne af de
interessenthøringer, som vi har foretaget om bedre regulering. Vi mener imidlertid, at der
allerede er overbevisende argumenter for at omlægge platformen, således at der på en
mere målrettet måde kan tages fat på de problemstillinger, som taskforcen rejser. Her
tænkes der eksempelvis på en udvidelse af platformens fokus til foruden det sædvanlige
punkt,
nemlig
forenkling,
også
at
omfatte
nærhedsprincippet
og
32
proportionalitetsprincippet, lovgivningsmæssig tæthed samt de lokale og regionale
myndigheders rolle i forbindelse med gennemførelsen af EU's lovgivning. Vi mener, at
det også er nødvendigt at ændre sammensætningen, således at der sikres en større
tilstedeværelse af lokale og regionale myndigheder, ved at disse for eksempel erstatter
eksperter fra medlemsstaterne. Der kunne endvidere overvejes en stærkere tilknytning til
Regionsudvalgets arbejde og netværk. At træffe afgørelse om etablering af en ny
platform vil imidlertid være op til den næste Kommission. I mellemtiden glæder
Kommissionen sig over Regionsudvalgets hensigt om at etablere et netværk af regionale
knudepunkter til at kanalisere oplysninger fra lokale og regionale myndigheder til den
politiske beslutningsproces og ser frem til resultaterne af pilotprojektet, som har
deltagelse af 20 regioner.
Taskforcen rejste spørgsmål om anvendelsen af delegerede retsakter og
gennemførelsesretsakter, hvor Europa-Parlamentet og Rådet tillægger Kommissionen
beføjelser til at vedtage særlige regler til rettidig gennemførelse af EU's lovgivning.
Disse retsakter kontrolleres ikke af de nationale parlamenter inden for rammerne af
protokol nr. 2 til traktaterne, men Kommissionen har forbedret gennemsigtigheden i
31
COM(2017) 651 final, Fuldføring af dagsordenen om bedre regulering: Bedre løsninger for bedre
resultater,
https://eur-lex.europa.eu/legal-
content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017DC0651&qid=1540469333869&from=DA
I relation til lovgivning vedrører "tæthed" de af lovgiver godkendte detaljerede tekniske forskrifter for,
hvordan målene skal nås, hvilket kan påvirke graden af skønsbeføjelser for nationale, regionale og
lokale myndigheder i forbindelse med gennemførelse af lovgivningen (se papir fra professor Dougan
fremlagt ved taskforcens møde den 15. marts 2018):
https://ec.europa.eu/commission/sites/beta-
political/files/dougan-notes-for-task-force-march-2018_en.pdf
32
11
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0013.png
forbindelse med delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter væsentligt
33
. Udkastet
til lovtekst offentliggøres på internettet i fire uger inden færdiggørelsen. Alle
interessenter har nu mulighed for at indgå i en meningsfyldt dialog med Kommissionen
om indholdet af udkastet til enhver retsakt. Kommissionen vil fremover i forbindelse med
evalueringen af gældende retsakter sikre, at der som led i Refitprogrammet ses nærmere
på de tilknyttede delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter.
Kommissionen har til hensigt at:
Sikre, at der ved evaluering af eksisterende lovgivning, ses nærmere på
nærhedsprincippet, proportionalitetsprincippet, lovgivningsmæssig tæthed og de
lokale og regionale myndigheders rolle.
Fastsætte ændringer i Refitplatformens anvendelsesområde og sammensætning med
henblik på dennes omlægning og for at tage fat på disse problemstillinger i forbindelse
med, at der gøres status over indsatsen for bedre regulering.
Sikre, at relevante delegerede retsakter og gennemførelsesretsakter medtænkes i
forbindelse med evalueringer.
5.
K
ONKLUSIONER OG NÆSTE SKRIDT
:
KONFERENCEN I
B
REGENZ
Kommissionen har udarbejdet et målrettet og prioriteret program med politiske
initiativer. Den har reageret på de centrale problemstillinger, hvor det var nødvendigt.
Den glæder sig over taskforcens vigtige konklusion om, at Unionen skaber merværdi på
alle
områder, hvor den handler. På et tidspunkt kommer vi
—
institutionerne og
medlemsstaterne
—
imidlertid til at se i øjnene, at vi med de ressourcer, som vi har til
rådighed i dag, ikke kan fortsætte med at øge indsatsen for at løse de voksende
udfordringer, som vi står over for. Kommissionen er derfor enig med taskforcen i, at
aktiviteterne må prioriteres og ressourcerne anvendes mere produktivt. Et aspekt er den
tidlige vedtagelse af Kommissionens forslag til en næste flerårige finansielle ramme, som
er væsentlig for at udruste Unionen med de ressourcer, den har behov for.
Taskforcen har også foreslået en ny måde at arbejde på baseret på et aktivt
nærhedsprincip og en mere dynamisk inddragelse af alle interessenter og alle
forvaltningsniveauer gennem hele politikcyklussen. Dette ville markere en vigtig
ændring i den politiske proces i Den Europæiske Union og højne kvaliteten og
legitimiteten af de retsakter, som den vedtager. Kommissionen har præciseret de
ændringer, den har til hensigt at foretage som svar på taskforcens arbejde, og opfordrer
nu Europa-Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, de nationale parlamenter,
medlemsstaternes centraladministrationer og lokale og regionale myndigheder til at
overveje, hvordan de vil reagere.
Det østrigske formandskab vil den 15.-16. november være vært for en konference i
Bregenz i Østrig med titlen
Nærhed som et grundlæggende princip i Den Europæiske
Union.
Denne konference vil give mulighed for en meningsfyldt dialog om styrkelse af
nærhedsprincippets og proportionalitetsprincippets rolle i EU's politiske
33
Register for delegerede retsakter,
https://webgate.ec.europa.eu/regdel/#/home.
Webstedet "Bidrag til
lovgivningsprocessen",
https://ec.europa.eu/info/law/contribute-law-making_da
12
 kom (2018) 0703 - Ingen titel
1963204_0014.png
beslutningsproces
34
. Den kan også udgøre et værdifuldt input til stats- og
regeringschefernes møde i Sibiu næste år.
Emner til konferencen i Bregenz
Alle relevante institutioner og organer bør præcisere, om de vil benytte det fælles
vurderingsskema tilpasset deres behov til at undersøge problemstillinger vedrørende
nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet i forbindelse med forslag fra
Kommissionen.
Regionsudvalget bør som repræsentant for lokale og regionale myndigheder
overveje, hvordan det kan øge medlemmernes kendskab til de mange muligheder
for at bidrage direkte til EU's politiske beslutningsproces. Også andre
organisationer, der repræsenterer lokale og regionale myndigheder, kunne
intensivere deres oplysningsarbejde.
Regionsudvalget bør etablere "regionale knudepunkter" for mere effektivt at
kanalisere erfaringerne fra de lokale og regionale myndigheder til EU's politiske
beslutningsproces.
Europa-Parlamentet og Rådet bør i forbindelse med væsentlige ændringer
undersøge såvel disses virkninger som de problemstillinger vedrørende
nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, som de giver anledning til.
Europa-Parlamentet og Rådet bør blive enige om at se bort fra perioden over jul og
nytår i forbindelse de nationale parlamenters frist på otte uger til at fremsætte deres
begrundede udtalelser, sådan som de nationale parlamenter gentagne gange har
anmodet om.
Europa-Parlamentet og Rådet bør følge op på Ombudsmandens henstillinger og den
nylige retspraksis med henblik på at øge gennemsigtigheden i deres arbejde og
overveje
at
inddrage
lokale
og
regionale
myndigheder
under
lovgivningsproceduren.
Europa-Parlamentet og Rådet bør intensivere deres bestræbelser på sammen med
Kommissionen at oprette en fælles interinstitutionel database for at forbedre
sporbarheden af lovgivningsproceduren.
De nationale myndigheder bør undersøge, hvordan lokale og regionale myndigheder
mere effektivt kan inddrages under lovgivningsproceduren.
Efter de kommende valg til Europa-Parlamentet og udnævnelsen af den næste
Kommission vil Europa-Parlamentet, Rådet og Kommissionen udveksle synspunkter og
udarbejde konklusioner om politiske mål og prioriteter
35
. Kommissionen ser frem til som
led i de tre institutioners gennemførelse af den interinstitutionelle aftale om bedre
lovgivning at drøfte vilkårene for denne udveksling af synspunkter, når den tid kommer.
34
35
https://www.eu2018.at/calendar-events/political-events/BKA-2018-11-16-Subsidiarity-Conf..html.
På Kommissionens initiativ i henhold til §5 i den interinstitutionelle aftale om bedre lovgivning.
13