kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

Europaudvalget 2018-19 (2. samling)
KOM (2019) 0343 Bilag 1
Offentligt

Grund- og nærhedsnotat til Folketingets Europaudvalg: Kommissio-

nens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unio-

nen

–

en handlingsplan

Nyt notat

KOM (2019) 343 final.

1. Resumé

Kommissionen har den 17. juli 2019 fremsat en meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet

inden for Unionen. Meddelelsen blev præsenteret på rådsmødet (almindelige anliggender) den

18. juli 2019. Dansk sprogversion er modtaget den 17. juli 2019.

I meddelelsen samler Kommissionen op på den refleksionsproces om retsstatsprincippet, der blev

igangsat med Kommissionens meddelelse om samme emne i april 2019, og Kommissionen

præsenterer på den baggrund en række mulige foranstaltninger til styrkelse af retsstatsprincip-

pet i EU.

Konkret angiver Kommissionen, at den bl.a. har til hensigt at øge sin monitorering af retsstats-

forholdene i medlemslandene, og at den til støtte herfor vil udarbejde en årlig retsstatsrapport

og videreudvikle EU’s resultattavle for retsområdet. Derudover vil Kommissionen bl.a. styrke

sit samarbejde med civilsamfundet, den akademiske verden og internationale organisationer,

der arbejder for at fremme en retsstatskultur. Kommissionen vil desuden styrke håndhævelsen

af retsstatsprincippet gennem en strategisk anvendelse af traktatkrænkelsesprocedurer. Derud-

over fremhæver Kommissionen bl.a. også det allerede fremsatte forslag til forordning om beskyt-

telse af Unionens budget i tilfælde af generaliserende mangler i medlemsstaterne for så vidt

angår retsstatsprincippet.

Efter regeringens opfattelse viser erfaringerne fra de seneste år, at der er behov for at styrke

arbejdet på europæisk plan med at sikre overholdelsen af retsstatsprincippet. Regeringen ser

derfor som udgangspunkt positivt på de overvejelser og foranstaltninger, som Kommissionen

præsenterer i meddelelsen, herunder det nye forslag om en årlig retsstatsrapport og det allerede

fremsatte forslag til et nyt finansielt retsstatsinstrument.

2. Baggrund

Enhed:

EUP

Sagsbehandler:

Clara Cilius Rødgaard

Dato:

08-08-2019

Sagsnummer:

2019 - 771

Bilag:

Europa-Kommissionen har den 17. juli 2019 fremsat en meddelelse til Europa-

Parlamentet, Det Europæiske Råd, Rådet, Det Økonomiske og Sociale Udvalg

og Regionsudvalget om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen.

Kommissionen præsenterede meddelelsen for medlemslandenes ministre på

rådsmødet (almindelige anliggender) den 18. juli 2019. Dansk sprogversion er

modtaget den 17. juli 2019.

kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

Meddelelsen er en opfølgning på Kommissionens meddelelse om samme emne

af 3. april 2019, hvor Kommissionen gjorde status over de eksisterende instru-

menter til håndhævelse af retsstatsprincippet og erfaringerne hermed.

Kommissionen fremhævede i den første meddelelse, at den effektive håndhæ-

velse af retsstatsprincippet hviler på tre søjler:

Bedre fremme af retsstatsprincippet,

tidlig forebyggelse

målrettet reaktion.

Kommissionen opfordrede på den baggrund

de øvrige institutioner, medlemslandene og andre interessenter til at debattere

og reflektere over, hvilke instrumenter der bedst kan sikre efterlevelsen af rets-

statsprincippet i EU.

3. Formål og indhold

I den nye meddelelse af 17. juli 2019 samler Kommissionen op på refleksions-

processen og præsenterer på den baggrund en række konkrete, mulige foran-

staltninger til styrkelse af retsstatsprincippet i EU. Visse af foranstaltningerne

kan iværksættes med det samme, mens andre er overvejelser, som vil skulle vi-

dereudvikles af den nye Kommission, Europa-Parlamentet og Rådet.

Refleksionsproces om retsstatsprincippet

Kommissionen oplyser, at der som led i refleksionsprocessen om retsstatsprin-

cippet er modtaget 60 bidrag fra nationale, europæiske og internationale aktører

samt fra civilsamfundet og den akademiske verden. Kommissionen har desuden

deltaget i konferencer og debatter på europæisk plan og i hovedstæderne.

Overordnet fremhæver Kommissionen, at debatten

–

og en relateret Eurobaro-

meter-undersøgelse (nr. 489 om retsstatsprincippet)

–

har understreget, at der

er en meget stor opbakning til retsstatsprincippet i medlemslandene. Samtidig

er nødvendigheden af, at retsstatsprincippet overholdes i hele EU, blevet frem-

hævet fra flere sider. De forskellige bidrag til debatten har desuden bekræftet

relevansen og komplementariteten af de tre søjler for at

fremme, forebygge

reagere

på retsstatsområdet.

Kommissionen fremhæver endvidere, at der i et mindre antal bidrag er blevet

stillet spørgsmålstegn ved sagens EU-dimension. Det er i Kommissionens optik

blandt andet udtryk for, at det ikke kan tages for givet, at alle er opmærksomme

på retsstatsprincippets betydning for den måde, hvorpå EU fungerer. Samtidig

understreger det betydningen af, at handling på EU-plan skal være objektiv, pro-

portional og ikke-diskriminerende, og at der kun bør handles formelt fra EU's

side, hvis nationale mekanismer ikke fungerer.

Foranstaltninger til styrkelse af retsstatsprincippet

Kommissionen præsenterer på baggrund af debatten og de indspil, den har

modtaget, en række overvejelser og konkrete foranstaltninger, der skal styrke

retsstatsprincippet i EU.

kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

Foranstaltningerne hviler på de tre søjler, der blev præsenteret i meddelelsen fra

april 2019:

Bedre fremme af retsstatskultur, forebyggelse af retsstatsproblemer

effektiv

reaktion ved konstatering af et tilstrækkeligt alvorligt problem.

Samtidig fremhæver

Kommissionen blandt andet, at det er et centralt princip for EU’s indsats på

retsstatsområdet, at det først og fremmest er det enkelte medlemslands ansvar

at sikre en velfungerende retsstat, og at den første afhjælpende foranstaltning

altid bør komme fra medlemslandet selv.

Fremme: Opbygning af viden og en fælles retsstatskultur

Kommissionen påpeger, at manglende oplysninger og begrænset offentlig viden

om udfordringer på retsstatsområdet skaber grobund for en udvikling, hvor

retsstatsprincippet bliver tilsidesat. Samtidig viser den Eurobarometerundersø-

gelse (nr. 484 om retsstatsprincippet), der er gennemført som led i debatten om

retsstatsprincippet, at over halvdelen af europæerne ikke føler sig tilstrækkeligt

informeret om EU’s grundlæggende værdier.

Kommissionen peger derfor på, at der er behov for proaktive foranstaltninger

til fremme af retsstatsprincippet inden for EU, både på fagligt niveau og blandt

den almindelige befolkning.

Konkret fremhæver Kommissionen, at civilsamfundet, medierne, den akademi-

ske verden og uddannelsessystemerne i medlemslandene alle kan bidrage ved at

sikre, at retsstatsprincippet indgår i den offentlige debat og uddannelsespro-

grammer. Kommissionen vil desuden følge op på en idé om et

årligt arrangement

om retsstatsprincippet

med henblik på dialog mellem civilsamfundsorganisationer

og politiske beslutningstagere på EU-plan.

Derudover vil Kommissionen fortsat have særlig fokus på tilfælde af forsøg på

at lægge pres på civilsamfundet og uafhængige medier. Kommissionen henviser

i den forbindelse til, at den allerede

–

som led i den nye flerårige finansielle

ramme

–

har foreslået en mere sammenhængende finansieringsramme for ind-

satsen under det kommende

program for rettigheder og værdier

programmet for Et

Kreativt Europa.

Herudover fremhæver Kommissionen, at gennemsigtighed og adgang til oplys-

ninger har afgørende betydning for civilsamfundet og mediernes kontrolmeka-

nismer. Lovgivning om

åbenhed og aktindsigt

skal derfor anvendes effektivt i alle

medlemslande og på EU-niveau. Samtidig har Kommissionen til hensigt at ud-

arbejde en særlig kommunikationsstrategi om retsstatsprincippet, som blandt

andet skal sikre, at relevante oplysninger gøres tilgængelige på alle officielle

sprog gennem et

særligt websted.

kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

Kommissionen fremhæver også betydningen af den rolle, som

Europæiske net-

værk

spiller, når det kommer til blandt andet udveksling af ideer og bedste prak-

sis. Kommissionen vil derfor bygge videre på samarbejdet med europæiske ret-

lige netværk og andre netværk for at fremme retsstatsnormer, herunder yde

støtte til eventuelt samarbejde mellem forfatningsdomstole.

Kommissionen vil samtidig

styrke samarbejdet med Europarådet,

herunder Venedig-

kommissionen og Gruppen af Stater imod Korruption (GRECO), og

forstærke

samarbejdet med andre internationale organisationer

som for eksempel Organisationen

for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) og Organisationen for Økono-

misk Samarbejde og Udvikling (OECD).

Endelig opfordrer Kommissionen de

nationale parlamenter

Europa-Parlamentet

til at udvikle et særligt interparlamentarisk samarbejde om retsstatsspørgsmål,

som Kommissionen kan bidrage til.

Forebygge: Samarbejde og støtte for på nationalt plan at styrke retsstatsprincippet

Kommissionen peger på, at EU har en legitim rolle, når det kommer til at støtte

de nationale myndigheder i at sikre overholdelsen af retsstatsprincippet, og når

det kommer til at sikre, at negative tendenser afværges på et tidligt tidspunkt.

EU-institutionernes rolle bør være at lette samarbejdet og dialogen for at for-

hindre, at problemerne bliver så omfattende, at der skal indledes formelle pro-

cedurer som led i retsstatsrammen (den såkaldte ”præmekanisme”), gennem

traktatkrænkelsesprocedurer eller anvendelse af proceduren i TEU artikel 7.

For at EU fuldt ud kan udfylde denne rolle, finder Kommissionen imidlertid, at

der er behov for, at EU-institutionerne udvikler et større kendskab til og forstå-

else for udviklingen i de enkelte medlemslande, sådan at potentielle risici lettere

kan identificeres og støtten tidligt kan målrettes.

Kommissionen vil derfor øge sin

monitorering af retsstatsforholdene

ved at gennem-

føre en løbende gennemgang af retsstatssituationen i medlemslandene. Monito-

rering vil i udgangspunktet omfatte alle medlemslande, men der vil skulle fore-

tages en mere nøje monitorering i de lande, hvor der er konstateret risici for

tilbagevenden til tidligere praksis eller særlige svagheder.

Kommissionen til hensigt årligt at offentliggøre en

retsstatsrapport

med en sam-

menfatning af situationen i medlemslandene. Rapporten vil ud over en kort re-

degørelse for den væsentligste udvikling i medlemslandene også indeholde en

redegørelse for udviklingen på EU-plan, herunder retspraksis fra EU-Domsto-

len, og andre relevante oplysninger såsom relevante dele af henholdsvis

EU’s

resultatavle for retsstatsområdet og landerapporterne under Det Europæiske Se-

mester.

kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

Kommissionen lægger op til, at rapporten vil være baseret på blandt andet

dialog

med medlemslandene,

berørte parter, som for eksempel retlige netværk, og eksiste-

rende informationskilder, herunder Europarådets organer, OSCE, OECD og

EU-organer.

Intentionen med den løbende gennemgang er at bidrage til at opretholde en

dynamisk debat og til fortsat at forbedre redskaberne til styrkelse af retsstats-

princippet. Samtidig vil gennemgangen kunne udgøre et vigtigt bidrag til

Europa-

Parlamentets

Rådets

arbejde og egne drøftelser, blandt andet kan Rådets årlige

dialog om retsstatsprincippet eller drøftelserne om en eventuel peer review-me-

kanisme danne grundlag for relevante synergier.

Til støtte for den løbende gennemgang af retsstatssituationen vil Kommissionen

desuden videreudvikle

EU’s

resultattavle for retsstatsområdet

for blandt andet bedre

at dække relevante retsstatsrelaterede områder, f.eks. det straffe- og forvalt-

ningsretlige område.

Endelig opfordrer Kommissionen

–

som led den øgede interinstitutionelle dia-

log om retsstatsprincippet

–

også de

europæiske politiske partier

til at sikre, at deres

nationale medlemmer tager behørigt hensyn til overholdelsen af retsstatsprin-

cippet og følger op på det særlige fokus på retsstatsprincippet i deres paneuro-

pæiske programmer.

Reagere: Håndhævelse på EU-plan, når nationale mekanismer vakler

Kommissionen fremhæver, at det er målet, at den udviklede tilgang til at fremme

retsstatsprincippet og forebygge problemer vil føre til en væsentlig reduktion af

behovet for at reagere på EU-niveau. Samtidig er det dog EU-institutionernes

og medlemslandenes fælles ansvar at træffe foranstaltninger til afhjælpning af

situationen, når nationale retsgarantier i alligevel ikke synes at kunne modvirke

trusler mod retsstaten.

Kommissionen fremhæver den betydning, som EU-Domstolen har i forhold til

at sikre retsstatsprincippet i medlemslandene, og Kommissionen understreger,

at den er fast besluttet på at

indbringe sager om retsstatsproblemer,

der vedrører an-

vendelsen af EU-retten, for EU-Domstolen, når problemerne ikke kan løses ved

hjælp af nationale retsgarantier.

Kommissionen vil på baggrund af sin nuværende håndhævelsestilgang og ud-

viklingen i Domstolens retspraksis følge en

strategisk tilgang til traktatbrudssager,

der vedrører retsstatsprincippet. Samtidig vil Kommissionen aktivt fremme de

normer, der er udviklet som led i Domstolens retspraksis, blandt andet ved at

samle relevante præmisser.

kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

Kommissionen fremhæver også betydningen af, at EU-institutionerne handler

hurtigt og følger en mere

sammenhængende og samordnet

tilgang til håndtering af

problemer med overholdelsen af retsstatsprincippet, og at de formelle procedu-

rer, der indledes som led i retsstatsrammen og TEU artikel 7, ledsages af tydelige

frister og procedurer.

Kommissionen glæder sig over Rådets nye modaliteter for artikel 7-høringer,

men opfordrer samtidig Rådet og Europa-Parlamentet til at overveje at intensi-

vere den fælles tilgang mellem institutionerne i artikel 7-sager. Kommissionen

vil desuden overveje, hvordan de øvrige institutioner på et tidligere tidspunkt

kan inddrages yderligere i processen for retsstatsrammen.

Kommissionen opfordrer også Rådet til at overveje, om drøftelserne i Rådet

(almindelige anliggender) kan forbedres ved, at de forberedes på teknisk niveau

i en rådsarbejdsgruppe.

Derudover fremhæver Kommissionen, at det

–

for at sikre en effektiv EU-til-

gang til retsstatsprincippet og en ånd af loyalt samarbejde

–

er afgørende at sikre

en hurtig nedtrapning eller udsigt til afslutning af de formelle retsstatsprocedu-

rer. Samtidig skal de øvrige medlemslande dog have garanti for en varig genop-

rettelse af retsstaten.

Kommissionen foreslår derfor, at en eventuel

nedtrapning eller afslutning

af en for-

mel procedure kan ledsages af støtte fra Kommissionen til det pågældende med-

lemsland, herunder gennem specifik opfølgende monitorering.

Endelig fremhæver Kommissionen, at der

–

sammen med de formelle retsstats-

procedurer

–

også kan være behov for en indsats på specifikke EU-aktivitets-

områder, der kan blive særligt berørt af retsstatsmangler i medlemslandene.

Kommissionen fremhæver som eksempel på denne tilgang forslaget til en

forord-

ning om beskyttelse af Unionens budget i tilfælde af generaliserende mangler i medlemsstaterne

for så vidt angår retsstatsprincippet.

Kommissionen opfordrer Rådet og Europa-Par-

lamentet til hurtigt at vedtage forordningen, og Kommissionen understreger

samtidig, at en lignende tilgang også kan blive nødvendig inden for andre EU-

politikker end beskyttelsen af

EU’s finansielle interesser.

Kommissionen vil derfor inden udgangen af 2020 undersøge, om virkningerne

af vedvarende retsstatsproblemer for gennemførelsen af EU’s politikker kræver

nye mekanismer ud over den foreslåede forordning om beskyttelse af Unionens

budget.

Samtidig vil Kommissionen undersøge mulighederne for på grundlag af Kom-

missionens strategi for bekæmpelse af svig at oprette en dataanalysefunktion,

kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

der fra forskellige kilder samler data om de systemer til beskyttelse af

EU’s

fi-

nansielle interesser, som medlemslandene har indført. Systemet vil på den måde

kunne bidrage til at identificere risici vedrørende EU's finansielle interesser, og

det vil eventuelt kunne udstede advarsler, når der opstår problematiske tenden-

ser for eksempel i relation til opfølgning på rapporter fra Det Europæiske Kon-

tor for Bekæmpelse af Svig (OLAF).

4. Europa-Parlamentets udtalelser

Europa-Parlamentet skal ikke høres om selve meddelelsen.

Kommissionen fremhæver dog i meddelelsen, at der i de kommende måneder

vil være behov for en løbende opfølgning og dialog med blandt andet Europa-

Parlamentet om en samordnet tilgang til retsstatsprincippet.

5. Nærhedsprincippet

Spørgsmålet om nærhedsprincippet er ikke relevant for meddelelsen.

6. Gældende dansk ret

Meddelelsen vurderes ikke i sig selv at have konsekvenser for gældende dansk

ret.

7. Konsekvenser

Meddelelsen vurderes ikke i sig selv at have statsfinansielle eller lovgivnings-

mæssige konsekvenser. Konsekvenserne af eventuelle yderligere, opfølgende

forslag vil blive vurderet i forbindelse med behandlingen af disse.

8. Høring

Sagen har været sendt i høring i Regeringens specialudvalg for EU-institutionelle

spørgsmål.

9. Generelle forventninger til andre landes holdninger

En række medlemslande udtrykte på rådsmødet (almindelige anliggender) den

18. juli 2019 opbakning til Kommissionens meddelelse og generelle indsats på

området, herunder både i forhold til de nye foranstaltninger, der er præsenteret

i meddelelsen, og det allerede fremsatte forslag til en forordning om beskyttelse

af Unionens budget i tilfælde af generaliserende mangler i medlemsstaterne.

Enkelte medlemslande gav på rådsmødet udtryk for at være kritiske over for

meddelelsen, herunder især over for det konkrete tiltag om en årlig retsstatsrap-

port.

Retsstatsprincippet er én af EU’s grundlæggende værdier og skal til enhver tid

efterleves af alle medlemslande. Efterlevelse

af EU’s grundlæggende værdier er

en forudsætning for at opnå EU-medlemskab og er fortsat et krav, når man har

10. Regeringens foreløbige generelle holdning

kom (2019) 0343 - Bilag 1: Grund- og nærhedsnotat om Kommissionens meddelelse om styrkelse af retsstatsprincippet inden for Unionen

opnået medlemskab.

Samtidig er retsstatsprincippet centralt for EU’s funktions-

måde, idet for eksempel det indre markeds funktion er afhængig af, at retsstats-

princippet efterleves i alle medlemslande.

Efter regeringens opfattelse viser erfaringerne fra de seneste år, at der er behov

for at styrke arbejdet på europæisk plan med at sikre overholdelsen af retsstats-

princippet, og at der er behov for i højere grad at samordne og strømline ind-

satsen.

Erfaringerne med de første tilfælde af anvendelse af traktatens artikel 7 har så-

ledes vist, at der er behov for

–

inden for de eksisterende traktatmæssige rammer

–

at afsøge yderligere muligheder for at styrke både forebyggelse og de konkrete

midler til at rette op på trusler mod retsstatsprincippet.

Regeringen er på den baggrund som udgangspunkt positivt indstillet over for de

overvejelser og foranstaltninger, som Kommissionen præsenterer i meddelelsen.

Det gælder både indsatsen for at fremme retsstatsprincippet og indsatsen for at

forebygge, at der opstår nye problemer med retsstaten i et medlemsland.

Regeringen er ligeledes tilhænger af forslag, der kan styrke håndhævelsen i til-

fælde, hvor der allerede

opstået problemer med manglende efterlevelse af rets-

statsprincippet. Det gælder også i tilfælde, hvor manglende overholdelse af rets-

statsprincippet kan have betydning for forvaltningen af EU-midler, og hvor der

således er behov for, at der tages skridt til at forsvare EU’s

finansielle interesser.

Kommissionens forslag til en forordning

om beskyttelse af Unionens budget i tilfælde

af generaliserede mangler i medlemsstaterne for så vidt angår retsstatsprincippet

er et eksem-

pel på et tiltag, der kan styrke håndhævelsen, og som regeringen bakker op om.

Samtidig er det regeringens indtryk, at domstolssporet ser ud til at have en ef-

fektiv betydning for håndhævelsen af retsstatsprincippet. Regeringen anser det

derfor for positivt, at Kommissionen også fremadrettet vil have skærpet fokus

på at anvende traktatkrænkelsesprocedurer til at sikre efterlevelsen af retsstats-

princippet.

11. Tidligere forelæggelse for Folketingets Europaudvalg

Sagen har været forelagt skriftligt for Folketingets Europaudvalg forud for råds-

mødet (almindelige anliggender) den 18. juli 2019, hvor Kommissionens med-

delelse blev præsenteret.