EU-note - 2019-20 - E 5: EU's kvotehandelssystem

Europaudvalget 2019-20
EUU Alm.del EU-note E 5
Offentligt

Klima-, Energi- og Forsyningsudvalget

Europaudvalget

EU-note

Til:

Dato:

Udvalgenes medlemmer

Den 27. november 2019

Kontaktperson:

Mette Buskjær Rasmussen

EU-konsulent

Det Internationale Sekretariat

EU's kvotehandelssystem (ETS)

Sammenfatning

EU’s kvotehandelssystem blev indført i 2005 og er et at de primære

værktøjer til at nå EU’s klimamål. Systemet har dog været i modvind

på grund af et overskud af kvoter på markedet, der har sænket incita-

mentet til at investere i grønne løsninger. En række reformer har for-

søgt at rode bod på dette, og prisen på kvoter er på det seneste ste-

get. Det oppustede kvotesystem har givet anledning til en debat om

landes mulighed for at annullere kvoter

–

og til at bruge kvoteannulle-

ring til at opfylde reduktionsmål i ikkekvotesektoren. Inden udgangen

af 2019 skal Danmark beslutte, om man ønsker at annullere kvoter

gennem den såkaldte fleksibilitetsmekanisme.

1. Hvordan fungerer EU's kvotehandelssystem?

EU’s kvotehandelssystem

sætter et loft over, hvor meget CO

EU-landene må

udlede, og omfatter energisektoren og de virksomheder i EU, der udleder

mest CO

Derudover reguleres ikkekvotesektoren (transport, byggeri, land-

brug) også af EU gennem fastsatte nationale reduktionsmål (se afsnit 3). Kvo-

tesystemet ’Emission Trading System (ETS) udgør sammen med regulering

af ikkekvotesektoren de primære værktøjer til at nå EU’s klimamål.

1/6

EU-note - 2019-20 - E 5: EU's kvotehandelssystem

Hvem er omfattet af EU’s kvotehandelssystem?



Elværker, olieraffinaderier, stålproduktion, luftfart, industrifabrikker (ce-

ment, mursten, glas, papir m.v.)



11.0000 anlæg i 31 lande (EU-28 + Island, Liechtenstein og Norge)



Danmark: 360 virksomheder



45 pct.

af EU’s samlede CO

-udledninger

EU's’ kvotehandelssystem

går ud på, at store miljø- og klimabelastende virk-

somheder køber eller bliver tildelt kvoter for, hvor meget de må udlede. CO

kvoterne skal give virksomhederne et incitament til at investere i grønne tek-

nologier for at slippe for den omkostning, som kvoterne udgør.

Hvis virksomhederne udleder mere end deres kvote, vil de blive straffet med

bøder. Hvis de udleder mindre, kan de sælge den resterende del af deres

kvoter. Efter årets udgang skal virksomhederne indlevere en mængde CO

kvoter, der svarer til det forgange års udledninger. Energistyrelsen og Er-

hvervsstyrelsen deler ansvaret for den danske administration af ordningen.

Hvad er en CO

-kvote?

En CO

-kvote er retten til at udlede 1 ton CO

Kvoterne kan frit handles på et fælles kvotemarked. Størstedelen af kvoterne

bortauktioneres af de enkelte EU-lande efter en fordelingsnøgle fastsat af EU,

mens en mindre del uddeles gratis.

Mængden af kvoter nedsættes årligt, så der samlet udledes mindre og mindre

. Det er Kommissionen, der fastsætter den årlige kvoteudstedelse. EU har

et mål om at reducere drivhusgasudledningerne i kvotesektoren med 43 pct. i

2030 sammenlignet med emissionsniveauet i 2005. De 43 pct. gør sammen

med EU’s mål

for ikkekvotesektoren, at EU kan nå sit mål om en reduktion på

40 pct. i 2030 med henblik på at opfylde sine forpligtigelser i

forhold til FN’s

klimamål fastsat i Parisaftalen.

EU-note - 2019-20 - E 5: EU's kvotehandelssystem

2. Hvad skete der under de sidste reformer af ETS, og havde det en ef-

fekt?

Fra 2008-2012 blev der skabt et stort overskud af kvoter, som fik prisen på

kvoter til at falde drastisk (fra 200 kr. pr. ton CO

i 2008 til 30 kr. i 2016). Dette

skyldes for det første finanskrisen og gældskrisen i Europa, der fik efter-

spørgslen til at falde. For det andet blev vedvarende energi billigere end for-

ventet og førte til reduceret efterspørgsel efter fossile brændsler og kvoter

EU vedtog efterfølgende to reformer i henholdsvis 2014 og 2015. Begge

havde til formål at mindske overskuddet af kvoter midlertidigt. Den ene reform

gik ud på at ’backloade’ 900 mio. kvoter

(ca.15 pct.), dvs. at salget af kvoter

blev udskudt fra 2014-2016 til 2019-2020. Den anden reform oprettede en

markedsstabiliseringsreserve, hvor EU fra 2019 årligt vil tage 12 pct. af over-

skudskvoterne ud af markedet og placere dem i reserven, så længe der er

833 mio. kvoter i overskud på markedet. Dette for at skabe en bedre balance

mellem udbud og efterspørgsel af kvoter.

I november 2017 vedtog EU endnu en reform af ETS-systemet for perioden

efter 2020 med henblik på at kunne regulere mængden af kvoter. To centrale

elementer er, at:

- loftet over mængden af emissioner årligt reduceres med 2,2 pct. (tidligere

1,74 pct.), og at

- antallet af kvoter, der skal placeres i markedsstabiliseringsreserven, for-

dobles. Det vil sige, at kvoterne ryger ind i en form for centralbank frem

for ud på markedet.

Reformerne har betydet en reduktion af kvoteoverskuddet. Siden 2018 er pri-

sen på at få lov til at udlede CO

således steget markant. I marts 2019 nåede

den op på over 20 euro pr. ton, og i juli 2019 var den steget til omkring 25

euro

Ifølge de økonomiske vismænd i Danmark skal prisen dog endnu højere op.

De argumenterer for at en kvote bør koste omkring 60 euro, hvis prisen skal

afspejle de samfundsøkonomiske omkostninger ved de skader, som klimafor-

andringer forårsager

Klimarådet (2017).

’Det

oppustede CO

--kvotesystem. Konsekvenser for dansk klimapolitik af

kvotesystemet og overskuddet af kvoter.’

European Parliament, 2019. ’EU Environment and

Climate Change Policies. State of play, cur-

rent and future challenges’.

Ingeniøren den

10. august 2018.’For første gang er der håb for Europas vigtigste våben mod

udledning af drivhusgasser’.

EU-note - 2019-20 - E 5: EU's kvotehandelssystem

3. Ikkekvotesektoren

Som et supplement til EU's kvotehandelssystem vedtog EU i 2016 en såkaldt

byrdefordelingsaftale, som regulerer reduktioner for ikkekvotebelagte sektorer

for perioden 2021-2030

–

dvs. sektorer som transport, byggeri, landbrug, af-

fald, arealanvendelse og skovbrug. I aftalen fastsættes nationale reduktions-

mål på mellem 0 og 40 pct. i forhold til 2005. Målet for Danmarks reduktioner

er 39 pct., som kan indfries gennem forskellige

fleksibilitetsmekanismer.

EU-landende kan købe og sælge overskydende kvoter af og til hinanden. Der-

udover indføres med aftalen to nye fleksibilitetsmekanismer, som skal gøre

det nemmere at nå 2030-målene:

Den ene mekanisme går ud på, at en række EU-lande, herunder Danmark,

har mulighed for at bruge kvoter fra ETS til at nå målene i de ikkekvotebelagte

sektorer. Der er fastsat en maksimal procentsats, som for Danmarks vedkom-

mende er 2 pct, der svarer til ca. 8 mio. ton CO

over hele perioden. På EU-

plan må de samlede udledninger i de ikkekvotebelagte sektorer ikke overskri-

des med mere end 100 mio. ton CO

i perioden 2021-2030. Fleksibilitetsme-

kanismen er altså en måde at

annullere ETS-kvoter

på. EU-landene skal in-

den udgangen af 2019 give Kommissionen besked om, hvorvidt de vil bruge

denne mulighed for at annullere ETS-kvoter som led i målopfyldelsen.

Danmark kan også på egen hånd annullere CO

- kvoter ved at undlade at

bortauktionere en andel af de kvoter, vi er blevet tildelt årligt. EU-landene kan

på den vis vælge at bruge penge på at annullere kvoter fremfor at investere i

eksempelvis vedvarende energi. Sverige har f.eks. valgt at annullere kvoter

for 300 mio. svenske kroner årligt fra 2018 til 2040

Hvordan kan Danmark annullere CO

-kvoter?



via fleksibilitetsmekanismen,

hvor kvoter fra ETS bruges til at opfylde

målet i ikkekvotesektoren. Max 2 pct. svarende til omkring 8 ton

i pe-

rioden 2021-2030 (deadline er udgangen af 2019)

på egen hånd

ved at undlade at bortauktionere en del af de tildelte kvo-

ter



Når Danmark annullerer sine kvoter, er de taget af markedet, og vi har i prin-

cippet stoppet udledningen af en vis mængde CO

Klimarådet (2017). ’Det oppustede

-kvotesystem. Konsekvenser for dansk klimapolitik af

kvotesystemet og overskuddet af kvoter’,

side 20.

EU-note - 2019-20 - E 5: EU's kvotehandelssystem

Den anden fleksibilitetsmekanisme giver alle EU-lande mulighed for, at kul-

stofoptag i jord og skov (den såkaldte LULUCF-sektor) modregnes udlednin-

ger fra de ikkekvotebelagte sektorer for at opfylde reduktionsforpligtigelsen.

Danmark har mulighed for at modregne 4 pct. svarede til ca. 14,6 mio. ton

over hele perioden 2021-2030. Danmark modregningsmulighed er blandt

de høje, da landbruget står for en stor del af Danmarks udledning

Begge fleksibilitetsmekanismer (LULUCF-kreditter og kvoteannullering) har

fået kritik for at være skrivebordsøvelser fremfor reelle tiltag, da der er usik-

kerhed forbundet med beregningerne af de reelle CO

-reduktioner.

4. Hvad er fordele og ulemper ved kvoteannulleringer set fra et klimaper-

spektiv?

I den aktuelle debat er der fremført argumenter for og i mod at benytte kvote-

annullering som klimapolitisk værktøj.

Argumentet

for

kvoteannulleringer er, at det er et omkostningseffektivt instru-

ment til at opnå klimamål på den lange bane. Ifølge den miljøøkonomiske vis-

mandsrapport kan udledningerne på langt sigt reduceres med 1,5 ton for hver

ton annulleret gennem fleksibilitetsmekanismen

. Udledningsreduktionerne

sker dog først om 20-30 år, hvilket skyldes det store overskud af kvoter, der

forsinker den reelle reduktion. De Økonomiske Råd mener ikke, at udled-

ningsreduktionerne nødvendigvis bør ske her og nu, da der er stor usikkerhed

om de såkaldte

tipping points,

der betyder, at temperaturen stiger hurtigere,

når visse tærskler overskrides. Da Danmarks mål er at blive klimaneutral i

2050, flugter reduktioner, der ligger inden for en tidshorisont på 20-30 år, fint

med denne ambition. De Økonomiske Råds anbefaling er derfor at beholde

kvoteannulleringen gennem fleksibilitetsmekanismen som et værktøj til at nå

2030-målet

Et væsentlig argument

imod

er, at kvoteannulleringer ikke har en effekt på

drivhusgasudledning på kort og mellemlang sigt. Klimarådets beregninger vi-

ser, at klimaeffekten af kvoteannulleringer først finder sted om 20-40 år

. Kli-

marådet mener, at der er behov for substantielle reduktioner inden 2030, da

De Økonomiske Råd, 2018.

’Økonomi

og Miljø 2018. Regulering af landbrugets udledning, Re-

duktion af CO

fra personbiler. Klimapolitik frem mod 2030’.

Altinget den 14. november 2019,

’De Økonomiske Råd: Det bør være en mulighed at bruge kvo-

teannullering’.

Klimarådet, 2017. ’Det oppustede

-kvotesystem. Konsekvenser for dansk klimapolitik og

overskuddet af kvoter’.

EU-note - 2019-20 - E 5: EU's kvotehandelssystem

FN’s klimapanel har understreget, at hvis de såkaldte tipping points overskri-

des, kan klimaforandringerne bringes ude af kontrol. Derfor bør usikkerheden

om tipping points ikke gøre dem irrelevante for diskussionen om, hvilke værk-

tøjer der bør anvendes.

Dertil kommer, at der er usikkerhed om, hvorvidt beregningerne af klimaeffek-

ten om 20-40 år vil holde. Det kvotesystem, vi kender i dag, kan udvikle sig i

mange retninger. Systemet og skal løbende justeres, og mængden af kvoter

reduceres, hvis Europa-Kommissions vision om klimaneutralitet i 2050 skal

nås. Ifølge Klimarådet vil effekten af, at man fra dansk side annullerer kvoter,

risikere at blive udvandet af EU’s fremtidige kvotesystem.

Endelig sås der tvivl om omkostningseffektiviteten ved kvoteannullering, da

der ifølge en række eksperter findes alternative reduktionsmuligheder i ikke-

kvotesektoren, der er væsentligt billigere

Danmark skal inden udgangen af 2019 beslutte, om vi vil benytte fleksibilitets-

mekanismen til at annullere kvoter. Forpligtigelsen gælder til 2026, hvor antal-

let kan blive nedjusteret, men ikke sættes op

Peter Birch Sørensen (prof. i økonomi, KU) i Børsen den 31. januar 2019.

’Kronik:

Kan dansk-

kvoteannullering betale sig’. Altinget den

20. november 2019. ’Klimarådet:

Lad muligheder for

kvoteannulleringen passere’.

Forordning om bindende årlige reduktioner af drivhusgasemissioner for medlemsstaterne fra

2021 til 2030 som bidrag til klimaindsatsen med henblik på opfyldelse af forpligtelserne i Paris-

aftalen. 2018/842.