MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del Bilag 303
Offentligt

Statsrevisorerne 2019-20

Beretning nr. 10 Beretning om kontrol med dyretransporter

Offentligt

Januar 2020

— 10/2019

Rigsrevisionens beretning afgivet

til Folketinget med Statsrevisorernes

bemærkninger

Kontrol med

dyretransporter

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

10/2019

Beretning om

kontrol med

dyretransporter

Statsrevisorerne fremsender denne beretning med

deres bemærkninger til Folketinget og vedkommende

minister, jf. § 3 i lov om statsrevisorerne og § 18, stk. 1,

i lov om revisionen af statens regnskaber m.m.

København 2020

Denne beretning til Folketinget skal behandles ifølge lov om revisionen af statens regnskaber, § 18:

Statsrevisorerne fremsender med deres bemærkning Rigsrevisionens beretning til Folketinget og vedkom-

mende minister.

Ministeren for fødevarer, fiskeri og ligestilling og ministeren for nordisk samarbejde afgiver en redegørelse til

beretningen.

Rigsrevisor afgiver et notat med bemærkninger til ministerens redegørelse.

På baggrund af ministerens redegørelse og rigsrevisors notat tager Statsrevisorerne endelig stilling til beret-

ningen, hvilket forventes at ske i maj 2020.

Ministerens redegørelse, rigsrevisors bemærkninger og Statsrevisorernes eventuelle bemærkninger samles

i Statsrevisorernes Endelig betænkning over statsregnskabet, som årligt afgives til Folketinget i februar må-

ned – i dette tilfælde Endelig betænkning over statsregnskabet 2019, som afgives i februar 2021.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Statsrevisorernes bemærkning tager udgangspunkt i denne karakterskala:

Karakterskala

Positiv kritik

•

finder det meget/særdeles positivt

•

finder det positivt

•

finder det tilfredsstillende/er tilfredse med

•

finder det ikke helt tilfredsstillende

•

finder det utilfredsstillende/er utilfredse med

•

påpeger/understreger/henstiller/forventer

•

beklager/finder det bekymrende/foruroligende

•

kritiserer/finder det kritisabelt/kritiserer skarpt/og indskærper

•

påtaler/påtaler skarpt

•

påtaler skarpt og henleder særligt Folketingets opmærksomhed på

Kritik under middel

Middel kritik

Skarp kritik

Skarpeste kritik

Henvendelse vedrørende

denne publikation rettes til:

Statsrevisorerne

Folketinget

Christiansborg

1240 København K

Tlf.: 3337 5987

[email protected]

www.ft.dk/statsrevisorerne

Yderligere eksemplarer kan

købes ved henvendelse til:

Rosendahls Lager og Logistik

Vandtårnsvej 83A

2860 Søborg

Tlf.: 4322 7300

[email protected]

www.rosendahls.dk

ISSN 2245-3008

ISBN trykt 978-87-7434-650-0

ISBN online 978-87-7434-651-7

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes

bemærkning

Statsrevisorerne

Beretning om kontrol med dyretransporter

Statsrevisorerne har anmodet om denne undersøgelse af, om kontrollen

med dyretransporter har været effektiv og tilpasset udviklingen på områ-

det. Baggrunden for anmodningen var en politisk aftale om styrket kon-

trol med dyretransporter fra den 18. december 2018, som byggede på kon-

staterede overtrædelser i flere kontroller, mangelfuld sanktionering, og

at kontrollen ikke havde været forøget i takt med stigningen i dyretrans-

porter. Undersøgelsen omhandler primært kontrollen af lange transpor-

ter af grise (på over 8 timer), hvor der er størst risiko for negativ påvirk-

ning af dyrenes velfærd.

Fødevarestyrelsen har det primære ansvar for at kontrollere og sanktio-

nere overtrædelser af reglerne om dyretransporter i Danmark.

Antallet af grise på lange transporter er tredoblet i perioden 2008-2018

fra 3,2 mio. til 9,6 mio. grise, mens antallet af grise, der transporteres un-

der 8 timer, har ligget nogenlunde stabilt siden 2009. Der har siden 2012

været flest lange transporter. Samlet set er eksporten af grise i perioden

2008-2018 mere end fordoblet fra ca. 6,5 mio. til ca. 15 mio. grise.

Statsrevisorerne finder det utilfredsstillende, at Miljø- og Fødevare-

ministeriets kontrol af lange grisetransporter i perioden 2008-2018

har været ineffektiv. Derved er der risiko for, at grisene kan være

kommet til skade eller er blevet påført lidelser under transporten.

Statsrevisorerne kritiserer, at transportører, der gentagne gange for-

bryder sig mod reglerne, ikke er blevet sanktioneret effektivt. Stats-

revisorerne forventer, at Miljø- og Fødevareministeriet vil gøre brug

af alle sine sanktionsmuligheder fremadrettet.

24. januar 2020

Henrik Thorup

Klaus Frandsen

Villum Christensen

Frank Aaen

Britt Bager

Flemming Møller Mortensen

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Statsrevisorernes bemærkning

Statsrevisorernes kritik er bl.a. baseret på:

•

at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har tilpasset antallet af stikprøve-

og indladningskontroller til stigningen i antallet af grisetransporter,

på trods af at ministeriets interne revisionsenhed i 2011 og Fødevare-

styrelsen selv i 2016 anbefalede en revurdering

at Fødevarestyrelsens kontroller ikke har været målrettet de mest risi-

kofyldte områder

at Fødevarestyrelsen ikke har udstedt forbud mod transporter eller

inddraget autorisationer i perioden 2012-2018, selv om styrelsen har

haft hjemmel til at nedlægge forbud mod transporter siden 2016

at Fødevarestyrelsen ikke har haft den fornødne viden om tidligere

sanktioner af transportører i kontrolsituationer for derved at sikre, at

transportørerne bliver sanktioneret korrekt og effektivt

at Fødevarestyrelsen ikke har haft overblik over, om styrelsen efter-

lever reglerne om at indberette udenlandske transportørers overtræ-

delser i Danmark til de udenlandske myndigheder.

•

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Indholdsfortegnelse

1. Introduktion og konklusion ....................................................................................................... 1

1�½1. Formål og konklusion ....................................................................................................................... 1

1�½2. Baggrund ............................................................................................................................................... 4

1�½3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning ........................................................................... 7

2. Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering ............................................... 9

2�½1. Miljø- og Fødevareministeriets kontrol med grisetransporter ...................................... 9

2�½2. Miljø- og Fødevareministeriets sanktionering af overtrædelser ............................... 22

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning ..................................................................................................... 31

Bilag 2. Metodisk tilgang ................................................................................................................................. 32

Bilag 3. Ordliste................................................................................................................................................... 36

Bilag 4. Miljø- og Fødevareministeriets høringssvar .......................................................................... 38

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Undersøgelsen er en statsrevisoranmodning, og Rigsrevisionen af-

giver derfor beretningen til Statsrevisorerne i henhold til § 8, stk. 1,

og § 17, stk. 2, i rigsrevisorloven, jf. lovbekendtgørelse nr. 101 af

19. januar 2012.

Rigsrevisionen har revideret regnskaberne efter § 2, stk. 1, nr. 1,

jf. § 3 i rigsrevisorloven.

Beretningen vedrører finanslovens § 24. Miljø- og Fødevaremini-

steriet.

I undersøgelsesperioden har der været følgende ministre:

Eva Kjer Hansen: september 2007 - februar 2010

Henrik Høegh: februar 2010 - oktober 2011

Mette Gjerskov: oktober 2011 - august 2013

Karen Hækkerup: august 2013 - december 2013

Dan Jørgensen: december 2013 - juni 2015

Eva Kjer Hansen: juni 2015 - februar 2016

Esben Lunde Larsen: februar 2016 - maj 2018

Jakob Ellemann-Jensen: maj 2018 - juni 2019

Mogens Jensen: juni 2019 -

Beretningen har i udkast været forelagt Miljø- og Fødevareministe-

riet, hvis bemærkninger er afspejlet i beretningen.

I bilag 4 er Miljø- og Fødevareministeriets høringssvar på den ende-

lige beretning optrykt. Det er sket som led i en forsøgsordning.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Introduktion og konklusion |

1. Introduktion og

konklusion

1.1.

Formål og konklusion

Politisk aftale om styrket

kontrol med dyretrans-

porter

1. Denne beretning handler om Miljø- og Fødevareministeriets kontrol med dyretrans-

porter og sanktionering af overtrædelser på området. Miljø- og Fødevareministeriet

har det overordnede ansvar for området, og Fødevarestyrelsen varetager kontrolop-

gaverne.

2. Undersøgelsen blev igangsat på baggrund af en anmodning fra Statsrevisorerne

den 21. februar 2019, jf. bilag 1. Statsrevisorerne ønskede en undersøgelse af, om kon-

trollen på området har været effektiv og tilpasset udviklingen i dyretransporter. Stats-

revisorerne begrundede anmodningen med, at en ny politisk aftale om styrket kontrol

med dyretransporter fra den 18. december 2018 byggede på konstaterede overtræ-

delser i flere kontroller, og at kontrollen ikke havde været forøget i takt med stigningen

i dyretransporter.

3. Baggrunden for den politiske aftale var, at Fødevarestyrelsen i juli 2018 offentlig-

gjorde en redegørelse om sanktionering i forbindelse med kontrol af dyretransporter.

Redegørelsen viste en mangelfuld sanktionering i returlogbogskontrollen og munde-

de ud i, at Fødevarestyrelsen på opfordring fra miljø- og fødevareministeren udarbej-

dede en analyse af, hvordan kontrollen med dyretransporter kunne forbedres og mål-

rettes konstaterede problemer gennem konkrete initiativer.

4. Vi har valgt at fokusere undersøgelsen på kontrollen af lange transporter af grise

(transporter over 8 timer). Ifølge transportforordningen er risikoen for en negativ på-

virkning af dyrenes velfærd størst ved transporter over 8 timer. Derfor er der sat en

række skærpede krav for de lange transporter. Siden 2008 er der sket mere end en

fordobling i antallet af grise, der eksporteres, herunder en tredobling af lange trans-

porter. I 2018 blev ca. 15 mio. grise eksporteret fra Danmark, heraf ca. 10 mio. grise på

transporter over 8 timer.

5. Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet har

gennemført en effektiv kontrol af lange grisetransporter i perioden 2008-2018. Med

effektiv kontrol lægger vi til grund, at de forskellige kontroltyper alle er gennemført, at

kontrollerne er tilpasset viden om tidligere overtrædelser og udviklingen i grisetrans-

porter, at stikprøverne er tilrettelagt risikobaseret, og endelig at konstaterede over-

trædelser er blevet sanktioneret.

I december 2018 indgik rege-

ringen en politisk aftale om

dyretransporter. Ifølge aftalen

skal kontrollen på området

styrkes gennem bl.a. større fo-

kus på brodne kar, udvidede

sanktionsbeføjelser, flere stik-

prøver (indladningskontroller)

og højere kvalitet i det obliga-

toriske syn af dyrene før trans-

port. Tiltagene skal ifølge af-

talen evalueres i december

2019.

Redegørelse om mangel-

fuld sanktionering

I juli 2018 påpegede Fødevare-

styrelsen i en redegørelse, at

der i en periode havde været

væsentlige udfordringer med

særligt kontrollen af returlog-

bøger, som indsendes af

transportører efter dyretrans-

porter på over 8 timer. Kon-

trollen havde været mangel-

fuld, og konstaterede overtræ-

delser var ikke blevet sanktio-

neret.

Kontrollen reguleret gen-

nem 2 forordninger

Kontrollen med dyretranspor-

ter er reguleret med generelle

bestemmelser i forordningen

om offentlig kontrol på områ-

det (kontrolforordningen) og

forordningen om beskyttelse

af dyr under transport (trans-

portforordningen), som inde-

holder mere konkrete krav til

Miljø- og Fødevareministeriets

kontrol med dyretransporter.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Introduktion og konklusion

Hovedkonklusion

Rigsrevisionen vurderer, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har sikret, at

der er gennemført en effektiv kontrol af lange grisetransporter i perioden

2008-2018. Det finder Rigsrevisionen utilfredsstillende. Konsekvensen af

den mangelfulde kontrol har været en unødig stor risiko for, at grisene er

kommet til skade eller er blevet påført lidelser under transporten.

Miljø- og Fødevareministeriet har udført de typer af kontroller, som ministeriet

skal, men stikprøvekontrollerne er ikke tilpasset udviklingen i antallet af grise-

transporter og heller ikke planlagt risikobaseret. Det finder Rigsrevisionen ikke

tilfredsstillende

Fødevarestyrelsen har gennemført de 2 obligatoriske kontroller forud for transport af

grise i form af kontrol af logbøger og kontrol af grisenes transportegnethed. Dog skulle

en dyrlæge i gennemsnit syne 39 % flere grise i den obligatoriske transportegnetheds-

kontrol i 2018 i forhold til i 2008. Det indikerer, at dyrlægerne i undersøgelsesperio-

den har fået mindre tid til at udføre opgaven.

Antallet af stikprøvekontroller har ikke været tilpasset udviklingen i antallet af grise-

transporter, og kontrollerne har ikke været målrettet de væsentligste og mest risiko-

fyldte områder. Fødevarestyrelsen har i undersøgelsesperioden ikke justeret antallet

af indladningskontroller på trods af en betydelig udvikling i antallet af grisetranspor-

ter og på trods af, at Miljø- og Fødevareministeriets interne revisionsenhed i 2011 og

Fødevarestyrelsen i 2016 selv anbefalede en revurdering. Det betyder, at andelen af

grisetransporter, der i 2018 blev udtaget til indladningskontrol, var faldet til mindre

end 0,4 %.

Selv om 88 % af de lange grisetransporter afgår fra et samlested, og selv om der er dår-

ligere overholdelse af reglerne på samlestederne, har Fødevarestyrelsen kun udført

25 % af indladningskontrollerne på samlesteder i 2018. Udviklingen i undersøgelsespe-

rioden betyder, at det i 2018 var ca. 15 gange mere sandsynligt at blive udtaget til kon-

trol på en besætning end på et samlested. Herudover bliver de fleste kontroller udført

i årets sidste måneder. Det er Rigsrevisionens vurdering, at mønstrene i den udførte

kontrol gør den mindre effektiv i forhold til at fange overtrædelser, fordi kontrollen

ikke finder sted der, hvor der er størst risiko, og fordi transportører, der overtræder

reglerne, har mulighed for at indrette sig efter kontrollen.

Undersøgelsen viser, at Fødevarestyrelsen i overensstemmelse med styrelsens retnings-

linjer har kontrolleret næsten alle danske og op mod 30 % af de udenlandske transpor-

tørers returlogbøger. Fødevarestyrelsen har dog stadig et efterslæb af returlogbøger fra

2018, som mangler at blive kontrolleret. Rigsrevisionen vurderer, at kontrollen ikke er

effektiv, så længe transportører, som overtræder reglerne, kan køre videre gennem

længere tid uden straks at blive gjort opmærksom på overtrædelserne og sanktioneret

for dem. Rigsrevisionen gør desuden opmærksom på, at der er risiko for, at overtræ-

delser begået i 2018 ikke bliver sanktioneret inden for forældelsesfristen på 2 år.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Introduktion og konklusion |

Miljø- og Fødevareministeriet har ikke gjort brug af alle sine sanktionsmuligheder,

og ministeriet har ikke sikret, at transportører, der gentagne gange forbryder sig

mod reglerne, er blevet sanktioneret effektivt. Det finder Rigsrevisionen utilfreds-

stillende

Fødevarestyrelsen mangler i kontrolsituationen viden om tidligere overtrædelser. Der-

med er Fødevarestyrelsen ikke altid i stand til at vurdere, om der er tale om gentagne

og ensartede overtrædelser, som bør tildeles en strengere sanktion. Fødevarestyrel-

sens kontrolvejledning angiver, at gentagne og ensartede overtrædelser inden for en

kort periode som udgangspunkt skal sanktioneres med en skærpet sanktion. Undersø-

gelsen viser, at dette kun sker undtagelsesvist. Fødevarestyrelsen har i undersøgelses-

perioden ikke inddraget nogen autorisationer eller givet nogen forbud. Fødevaresty-

relsen har haft hjemmel til at nedlægge forbud mod transporter siden 2016, men har

først i 2019 udarbejdet retningslinjer herfor. Fødevarestyrelsen angiver bl.a. de mang-

lende retningslinjer som årsag til, at hjemlen ikke har været anvendt.

Undersøgelsen viser, at Fødevarestyrelsen i undersøgelsesperioden ikke har haft over-

blik over, om styrelsen efterlever forordningens krav om at indberette udenlandske

transportørers overtrædelser af forordningens bestemmelser til de relevante myndig-

heder i transportørens hjemland. Fødevarestyrelsen har heller ikke overblik over, i

hvilket omfang styrelsen handler på indberetninger om de overtrædelser, som danske

transportører begår i udlandet.

På baggrund af en politisk aftale om en styrket kontrol har Fødevarestyrelsen i 2019

implementeret tiltag, der bl.a. har øget antallet af indladningskontroller og øget dyr-

lægernes tid til at gennemføre kontrol af grisenes transportegnethed. Rigsrevisionen

vurderer, at Fødevarestyrelsen i lyset af udviklingen i antallet af grisetransporter tidli-

gere burde have forholdt sig til, om antallet af kontroller var tilstrækkeligt.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Introduktion og konklusion

1.2. Baggrund

6. EU’s forordning om beskyttelse af dyr under transport (transportforordningen) stil-

ler krav til medlemslandenes kontrol med dyretransporter ud fra et grundlæggende

princip om, at dyr ikke må transporteres under sådanne forhold, at de kan komme til

skade eller blive påført unødig lidelse. Medlemslandenes myndigheder har til opgave

at tilrettelægge en effektiv kontrol og sanktionere overtrædelser af reglerne inden for

rammerne af transportforordningen. Denne indsats skal have en afskrækkende effekt

over for de transportører, der ikke overholder reglerne.

7. Fordi risikoen for en negativ påvirkning af dyrenes velfærd er større, hvis en trans-

port varer over 8 timer, stiller transportforordningen supplerende krav til de lange

transporter, bl.a. i forhold til plads, vand, strøelse og hviletider. Da Danmark er et lille

land, vil transporter over 8 timer som oftest gå til udlandet. Dyretransporter med små-

grise på 15-50 kilo har i årevis udgjort langt størstedelen af de dyretransporter, der

kører ud af landet. Smågrisene eksporteres hovedsageligt til opfedning i fx Polen og

Tyskland, mens en mindre andel eksporteres til andre formål, fx slagtning og avl.

Transporterne til udlandet gennemføres hovedsageligt af udenlandske transportø-

rer. Figur 1 viser udviklingen i antallet af grise på korte og lange transporter i perioden

2008-2018.

Figur 1

Udviklingen i antallet af grise, der transporteres under og over 8 timer

i perioden 2008-2018

Mio. grise

9,6

5,3

3,3

3,2

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Transport under 8 timer

Transport over 8 timer

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af figur 1, at antallet af grise på lange transporter er steget fra 3,2 mio. i

2008 til 9,6 mio. i 2018, mens antallet af grise, der transporteres under 8 timer, har

ligget nogenlunde stabilt siden 2009. Der har siden 2012 været flest lange transpor-

ter. Samlet set er eksporten af grise i perioden 2008-2018 mere end fordoblet fra ca.

6,5 mio. til ca. 15 mio. grise.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Introduktion og konklusion |

8. En rapport fra Den Europæiske Revisionsret fra 2018 om dyrevelfærd i EU viste, at

der var udfordringer med overholdelsen af reglerne ved lange dyretransporter og med

transport af uegnede dyr. Revisionsretten fandt særligt udfordringer med at sikre en

tilstrækkelig risikobaseret kontrol og med medlemslandenes anvendelse af oplysnin-

ger fra interne audits til at sikre forbedringer i forvaltningen på området.

9. Fødevarestyrelsen er den myndighed, der har det primære ansvar for at kontrollere

og sanktionere overtrædelser af reglerne om dyretransporter i Danmark. Figur 2 viser

kontrollen af lange grisetransporter.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Introduktion og konklusion

Figur 2

Kontrol af lange grisetransporter på deres vej ud af landet

TRANSPORT DIREKTE

FRA BESÆTNING

KONTROL AF

LOGBOG

(Alle logbøger)

TRANSPORT

VIA SAMLESTED

KONTROL AF DYRS

TRANSPORT-

EGNETHED

(Alle dyr)

INDLADNINGS-

KONTROL

(Stikprøver)

KONTROL AF DYRS

TRANSPORT-

EGNETHED

(Alle dyr)

INDLADNINGS-

KONTROL

(Stikprøver)

POLITIETS

VEJKONTROL

(Stikprøver)

DANSK GRÆNSE

UDENLANDSK

GÅRD

KONTROL AF

RETURLOGBOG

(Alle danske transportører

og op mod 30 % af de uden-

landske transportører)

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Introduktion og konklusion |

Det fremgår af figur 2, at der er 5 forskellige kontroller ved lange grisetransporter,

hvoraf 2 er obligatoriske (kontrol af alle logbøger før transport og kontrol af alle gri-

ses egnethed til transport), og 2 er stikprøvekontroller (indladningskontrol og vejkon-

trol). Hertil kommer returlogbogskontrollen, som er en obligatorisk kontrol af danske

transportører og en stikprøvekontrol af op mod 30 % af de udenlandske transportø-

rer.

Den første kontrol af lange grisetransporter er kontrollen af den planlagte transport i

den indsendte logbog. Fødevarestyrelsen skal kontrollere alle logbøger forud for lan-

ge grisetransporter. Herudover er der den obligatoriske transportegnethedskontrol,

hvor alle grise før afgang bliver synet af embedsdyrlæger fra én af Fødevarestyrelsens

3 regionale veterinærenheder. Embedsdyrlæger fra Fødevarestyrelsens veterinære

rejsehold gennemfører derudover stikprøvekontrol af grisetransporterne ved indlad-

ningen af grisene på det køretøj, de skal transporteres på. Efter transporten kontrol-

lerer Fødevarestyrelsen alle danske returlogbøger og op mod 30 % af de udenlandske

returlogbøger for at se, om transporten forløb som planlagt.

Vejkontrollen er en stikprøvekontrol, hvor politiet kontrollerer dyretransporterne på

de danske veje. Det er politiet, der har ansvaret for at tilrettelægge og gennemføre

vejkontrollen, og Fødevarestyrelsens embedsdyrlæger er med som veterinærfaglig

bistand.

10. I undersøgelsen ser vi særligt på, om stikprøvekontrollerne under transporten ef-

fektivt er med til at forhindre overtrædelser af reglerne på området. Det skyldes, at

stikprøvekontrollerne er der, hvor Miljø- og Fødevareministeriet har de bedste mulig-

heder for at tilrettelægge kontrollen i forhold til udviklingen på området.

Logbøger/returlogbøger

En logbog er en obligatorisk

beskrivelse af dyretransporter

på over 8 timer. Logbogen

skal forud for transporten ind-

sendes til Fødevarestyrelsen

af den virksomhed, der organi-

serer transporten. Efter endt

transport skal alle danske

transportører og op mod 30 %

af de udenlandske transportø-

rer indsende en returlogbog,

hvor oplysninger om den reali-

serede transport fremgår. I re-

turlogbogskontrollen sam-

menligner Fødevarestyrelsen

oplysningerne med den log-

bog, der blev indsendt før

transporten.

Regionale veterinær-

enheder

De 3 regionale veterinærenhe-

der står bl.a. for kontrollen af

dyrs transportegnethed. Vete-

rinærrejseholdets embedsdyr-

læger udfører også indlad-

ningskontroller i hele landet og

bistår politiet på vejkontroller.

1.3. Revisionskriterier, metode og afgrænsning

Revisionskriterier

11. Vi undersøger med udgangspunkt i transportforordningen og kontrolforordningen

i afsnit 2.1, om Miljø- og Fødevareministeriet har gennemført de kontroltyper, som mi-

nisteriet skal, herunder om kontrollernes indhold, placering og antal har fulgt den ud-

vikling, der har været i risikobilledet og i omfanget af eksporten af grise til udlandet på

lange transporter. I afsnit 2.2 undersøger vi, om Miljø- og Fødevareministeriet har be-

nyttet sine sanktionsmuligheder på området. Vi ser særligt på, om ministeriet har

sanktioneret overtrædelser i overensstemmelse med forordningerne, den nationale

lovgivning og ministeriets egne retningslinjer.

Metode

12. Undersøgelsen er gennemført på baggrund af skriftligt materiale, bl.a. Fødevare-

styrelsens egne analyser og rapporter vedrørende kontrollen af dyretransporter, her-

under svar på folketingsspørgsmål, analyser og notater til Miljø- og Fødevareministe-

riets departement og kommunikation med transportører mv. Vi har også indhentet

udtræk fra den database, hvor Fødevarestyrelsen samler sine kontrolrapporter, og

den database, hvor logbøgerne registreres.

13. Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision,

og undersøgelsens metode er yderligere beskrevet i bilag 2.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Introduktion og konklusion

Afgrænsning

14. Vi har afgrænset undersøgelsen til lange transporter af grise. I 2018 blev der kørt

dobbelt så mange grise på lange transporter som på korte transporter. Med denne

afgrænsning undersøger vi den største og mest risikofyldte del af transporterne. En-

kelte steder har det været nødvendigt at medtage de korte transporter, fx ved analy-

serne af sanktionering, da transportørernes historik for overtrædelser har betydning

for, hvilken sanktion de skal have, uanset hvor langt de har kørt.

15. Fødevarestyrelsen bidrager til tilrettelæggelsen og udførelsen af de fleste af vej-

kontrollerne, men ansvaret for vejkontrollen ligger hos politiet. Da vejkontrollens re-

sultater har betydning for Fødevarestyrelsens kontrol og sanktionering, inddrager vi

tal for kontroller og sanktioner fra vejkontrollen. Politiets indsats er ikke en del af den-

ne undersøgelse, fordi Fødevarestyrelsen er den myndighed, der har det primære an-

svar for kontrollen med dyretransporter.

16. Statsrevisorerne har ønsket en undersøgelsesperiode fra 2008 til 2018. Vi har så

vidt muligt afdækket hele perioden. På grund af datatilgængelighed vedrørende gen-

nemførte kontroller og uddelte sanktioner er undersøgelsesperioden i nogle analyser

kortere. Vi har, hvor det har været muligt, medtaget resultaterne af kontrollen i 2019,

som bl.a. kan vise ændringerne i forbindelse med den nye politiske aftale.

17. Statsrevisorernes spørgsmål og angivelse af, hvor spørgsmålene bliver besvaret,

fremgår af bilag 1. I bilag 2 er undersøgelsens metodiske tilgang beskrevet. Bilag 3 in-

deholder en ordliste, der forklarer udvalgte ord og begreber.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

2. Miljø- og Fødevare-

ministeriets kontrol og

sanktionering

18. Dette kapitel handler om, hvorvidt Miljø- og Fødevareministeriet har ført en effek-

tiv kontrol med lange grisetransporter for derved at bidrage til at beskytte dyrene mod

skader og unødig lidelse under transporten. Ved effektiv kontrol forstår vi en kontrol,

der tilrettelægges og gennemføres i overensstemmelse med transportforordningen,

kontrolforordningen, den nationale lovgivning og ministeriets egne retningslinjer. Det

indebærer bl.a., at kontrollen er risikobaseret og tilpasset udviklingen i dyretranspor-

ter, og at de overtrædelser, som konstateres i kontrollen, bliver sanktioneret systema-

tisk.

2.1. Miljø- og Fødevareministeriets kontrol med grise-

transporter

19. Vi har undersøgt, om Miljø- og Fødevareministeriet har gennemført de kontroller,

som ministeriet skal. Herunder har vi undersøgt, om kontrollernes indhold, placering

og antal har fulgt den udvikling, der har været i risikobilledet og i omfanget af ekspor-

ten af grise til udlandet på lange transporter.

20. En lang grisetransport møder som nævnt en række forskellige kontroller på sin

vej, jf. tabel 1.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Tabel 1

Beskrivelse af de forskellige kontroller af lange grisetransporter

Kontroltype

Udførende myndighed

Kontrolomfang i

undersøgelsesperioden

Obligatorisk kontrol af

alle logbøger

Kontrollens indhold

Logbogskontrol

Fødevarestyrelsen

Fødevarestyrelsen skal før transporten kon-

trollere, om oplysningerne om den planlagte

transport er realistiske.

Fødevarestyrelsen skal vurdere, om hver en-

kelt gris på forsvarlig vis kan klare den plan-

lagte transport.

Fødevarestyrelsen skal ved transportens be-

gyndelse bl.a. kontrollere, om grisene har et

tilstrækkeligt areal, og om der er strøelse og

adgang til vand.

Politiet skal kontrollere dyrenes velfærd og

forhold på lastbilerne. Fødevarestyrelsens

veterinære rejsehold deltager i de fleste af

politiets vejkontroller.

Fødevarestyrelsen skal kontrollere, om trans-

porten blev udført som angivet i logbogen,

ved at indhente en returlogbog fra alle dan-

ske transportvirksomheder og fra op mod

af de udenlandske transportvirksom-

heder.

Transportegnetheds-

kontrol

Fødevarestyrelsen

Obligatorisk kontrol af

alle grise

Indladningskontrol

Fødevarestyrelsen

Stikprøve (100 transpor-

ter pr. år, heraf flest gri-

setransporter)

Vejkontrol

Rigspolitiet og

Fødevarestyrelsen

Stikprøve (ca. 470 kon-

troller af grisetransporter

pr. år)

Returlogbogskontrol

Fødevarestyrelsen

Alle danske returlog-

bøger og op mod 30

af de udenlandske retur-

logbøger

Indladningskontrollerne er pr. juli 2019 øget til 250 om måneden i en pilotperiode.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af tabel 1, at der er 5 kontroller af lange grisetransporter. Nogle kontroller

obligatoriske,

dvs. at alle grise og forsendelsernes transportpapirer bliver kontrolle-

ret. Andre kontroller udføres som

stikprøver.

I tabellen er alle 5 kontroltyper beskrevet

i den rækkefølge, de finder sted.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

Logbogskontrol

21. Ifølge transportforordningen skal Fødevarestyrelsen kontrollere, om de lange dyre-

transporter er planlagt, så de lever op til forordningens krav. Fødevarestyrelsen har i

en redegørelse manuelt opgjort, hvor mange logbøger der blev kontrolleret i perioden

2012-2017. Vores gennemgang af redegørelsen og Eksportportalens oplysninger vi-

ser, at der i perioden 2016-2018 hvert år blev indsendt 25.000-30.000 logbøger forud

for grisetransporter på over 8 timer. Heraf blev ca. 2.000 logbøger ikke forhåndsvali-

deret. Dette skyldtes altovervejende, at transporten var blevet aflyst af transportøren

inden afgang. Herudover var der ganske få logbøger, som Fødevarestyrelsen havde

tilbagesendt, eller logbøger, som var ufuldstændigt udfyldt. Det er på den baggrund

Rigsrevisionens vurdering, at Fødevarestyrelsen har kontrolleret alle relevante logbø-

ger, der er indsendt forud for en lang transport. Logbøger fra danske transportører ud-

gør ca. 25 % af de logbøger, der bliver indsendt til Fødevarestyrelsen.

Lever den indsendte logbog ikke op til kravene, skal Fødevarestyrelsen tage kontakt

til den transportør, der har indsendt logbogen. Før 2016 har styrelsen ikke registreret

disse henvendelser. Vi har set enkelte eksempler på, at en sådan kontakt har været

foretaget, men Fødevarestyrelsen har ikke haft en fast praksis for registrering af hen-

vendelserne.

Hvis Fødevarestyrelsen fortsat finder, at der er risikable forhold ved transporten, har

styrelsens praksis været at give logbogen en såkaldt risikoscore. Fødevarestyrelsen

kan fx risikoscore en logbog, hvis der er risiko for, at transporten vil tage mere end 24

timer, og der derfor skal være et stop på ruten, så grisene kan hvile. Risikoscoren be-

tyder, at logbogen vil blive udtaget til opfølgende kontrol (returlogbogskontrol).

22. Vores gennemgang af logbøgerne, som er blevet registreret digitalt i perioden

2016-2018, viser, at 7-10 % af logbøgerne har fået en risikoscore på 1-5. Risikoscoren

påføres fx logbogen i situationer, hvor Fødevarestyrelsen vurderer, at der er særlige

risici vedrørende køretid og areal. Risikoscoren har til formål at synliggøre over for

dyrlægerne, om der er forhold, de skal være opmærksomme på, når dyrenes trans-

portegnethed vurderes dagen efter. Fødevarestyrelsen har ikke tidligere haft praksis

for at afvise logbøger i forhåndsvalideringen, men styrelsen har oplyst, at styrelsen i

2019 skrev muligheden for at afvise en logbog i forhåndsvalideringen ind i sagsbe-

handlernes vejledning.

23. Gennemgangen af logbogskontrollen viser samlet set, at Fødevarestyrelsen har

gennemført kontrollen og forhåndsvalideringen af logbøgerne før transporten. Gen-

nemgangen viser også, at Fødevarestyrelsen har vurderet risici for de planlagte trans-

porter. Fødevarestyrelsen har i undersøgelsesperioden ikke haft en fast praksis for re-

gistrering af henvendelser til den transportør, der har indsendt en urealistisk logbog.

Det kan fx være tilfælde, hvor Fødevarestyrelsens beregninger viser, at transporttiden

angivet i logbogen er for kort.

Kontrol af logbog

Logbogen beskriver bl.a. for-

sendelsens transportør, ind-

hold og rute. Der skal udfyldes

én logbog pr. forsendelse. Der

kan være flere forsendelser på

samme transport, Når grise på

samme lastbil skal fragtes til

flere bestemmelsessteder, ud-

fyldes en logbog for hvert be-

stemmelsessted.

Eksportportalen

Eksportportalen er en databa-

se, hvor Fødevarestyrelsen

bl.a. modtager logbøger og re-

turlogbøger.

Risikoscore

Alle logbøger får en risikosco-

re i forbindelse med logbogs-

kontrollen. Det gælder også

de logbøger, hvor transporten

ikke vurderes at være risikabel

(risikoscore 0). Der er 6 mulige

risikoscorer (0-5):

0. Ingen risiko

1. Øvrige forhold

2. Kampagne

3. Risiko vedrørende areal

4. Risiko vedrørende køretid

5. Flere risikable forhold på

samme tid.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Kontrol af transportegnethed

Kontrol af dyrs transport-

egnethed

Kontrollen foregår ved afgang

fra en besætning eller ved an-

komst til et samlested. Ved

kontrollen vurderer embeds-

dyrlægen dyrenes sundhed og

transportegnethed. Manglen-

de transportegnethed kan fx

skyldes brok eller halthed. For

grise er der krav om, at kon-

trollen skal ske tidligst 24 ti-

mer før transportens afgang.

Eksempler på forhold,

der kan gøre grise uegne-

de til transport og kan

medføre sanktioner

24. Det følger af transportforordningen, at ingen dyr må transporteres, medmindre de

er egnede til det. Der skal derfor foretages en obligatorisk kontrol af alle dyrs trans-

portegnethed forud for lange transporter. Embedsdyrlægens kontrol af transporteg-

nethed bestilles af eksportøren, når eksporten oprettes i Eksportportalen. Transport-

egnethedskontrollen er en forudsætning for, at transportøren modtager et sundheds-

certifikat. Sundhedscertifikatet er en forudsætning for, at dyrene kan sælges i udlan-

det. Vores undersøgelse indikerer, at alle grise bliver kontrolleret for transportegnet-

hed, fordi de ellers ikke ville kunne sælges i udlandet.

25. Fødevarestyrelsens opgave med at kontrollere grises transportegnethed forud

for eksport er steget markant i takt med stigningen i eksporten i undersøgelsesperio-

den. For at få en indikation på udviklingen i kvaliteten af den udførte kontrol har vi un-

dersøgt, om antallet af embedsdyrlæger har fulgt med udviklingen. Det er ikke muligt

præcist at opgøre, hvor mange årsværk der anvendes på transportegnethedskontrol-

len af grise, da Fødevarestyrelsens embedsdyrlæger også har andre opgaver. Figur 3

giver et billede af udviklingen i, hvor meget tid embedsdyrlægerne har til at syne gri-

sene.

Figur 3

Brok er en udposning på gri-

sens bug, som i nogle tilfælde

kan begrænse grisens naturli-

ge bevægelser og medføre rif-

ter, sår og betændelse.

Halthed kan have flere årsager

og viser sig ved, at en gris ikke

kan støtte normalt på ét eller

flere ben.

Udviklingen i antal synede grise pr. embedsdyrlæge i perioden 2009-

2018

150.000

140.000

130.000

130.404

120.000

110.000

100.000

90.000

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

93.465

Note: Fødevarestyrelsen har oplyst, at embedsdyrlægerne har andre opgaver end transportegnethedskon-

troller, og at det ikke er muligt at opgøre de årsværk, der anvendes på kontrollen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af figur 3, at det gennemsnitlige antal grise, en embedsdyrlæge årligt

skal syne i transportegnethedskontrollen, er steget fra 93.465 i 2009 til 130.404 i

2018. Det er en stigning på 39 %. Det skyldes, at antallet af dyrlæger ikke har fulgt

den betydelige udvikling i antallet af grise, der eksporteres. Antallet af dyrlæger er

steget med 25 % fra 91 i 2009 til 114 til 2018, mens antallet af eksporterede grise er

steget med 75 % fra 8,5 mio. til 14,9 mio. I 2013 og 2018 har Fødevarestyrelsen ansat

henholdsvis 18 og 10 dyrlæger mere, hvilket forklarer faldet i figuren i de år.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

Embedsdyrlæger fra Fødevarestyrelsen vurderer grisenes transportegnethed

ved ankomst til et samlested. Ved direkte transporter sker transportegnetheds-

vurderingen på besætningen.

Foto:

Rigsrevisionen

Udfordringen med, at embedsdyrlægerne har fået mindre tid til at syne hver enkelt

gris, blev adresseret i den politiske aftale fra december 2018. Pr. 15. august 2019 har

Fødevarestyrelsen øget den gennemsnitlige synstid pr. gris med 50 % i en midlertidig

pilotperiode. Resultaterne af de første 4 uger af pilotperioden viser, at synstiden er

blevet øget med i gennemsnit 18 % på besætninger og 65 % på samlesteder. Fødeva-

restyrelsen har oplyst, at resultaterne skal ses i lyset af, at behovet for øget synstid

var størst på samlestederne.

26. Vores gennemgang af transportegnethedskontrollen viser samlet set, at kontrol-

lerne bliver gennemført, men at embedsdyrlægerne i undersøgelsesperioden har fået

mindre tid til at syne grisene på grund af stigningen i transporternes omfang.

Samlested

Et samlested er et staldanlæg,

hvor grise samles i en kort pe-

riode før videre transport.

Nogle transporteres direkte

videre, og andre hviler typisk i

6-8 timer forud for videre

transport.

Besætning

En besætning er den gård,

hvorfra grisene transporteres.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Indladningskontrol

Kontrollen udføres af Fødeva-

restyrelsens veterinære rejse-

hold i forbindelse med, at dy-

rene læsses på lastbilen på

transportmidlet. Indladnings-

kontrollen kan foregå 2 steder.

For direkte eksporter sker

kontrollen hos besætningen,

og for eksporter via et samle-

sted sker kontrollen på samle-

stedet. I indladningskontrollen

kontrolleres både dyrene,

transportmidlet og ledsage-

dokumenterne.

27. I indladningskontrollen skal embedsdyrlægen bl.a. kontrollere indretningen af kø-

retøjet, om dyrene har den plads, de skal have, og om køretøjet er lovligt indrettet med

adgang til vand og ventilation. Herudover skal der også foretages kontrol af alle rele-

vante dokumenter. Det følger af kontrolforordningen, at kontrollen bør foretages re-

gelmæssigt, med passende hyppighed og på baggrund af en risikovurdering. Det føl-

ger videre af transportforordningen, at kontrollen skal omfatte en passende andel af

de dyr, som transporteres i Danmark. Herudover fremgår det, at kontrollen bør øges,

hvis der konstateres mange overtrædelser, eller hvis omfanget af transporter stiger i

en periode.

Risikobaseret kontrol

28. Vi har med udgangspunkt i forordningernes bestemmelser undersøgt, om Føde-

varestyrelsen har tilrettelagt indladningskontrollerne risikobaseret. Det har vi gjort

ved at se på, om antal kontroller, kontrolsted, kontroltidspunkt og udvælgelsen til

kontrol er baseret på kendskabet til udviklingen i antallet af grisetransporter og i re-

gelefterlevelsen på området.

Grise læsses på en lastbil på et samlested.

Foto:

Rigsrevisionen

29. Det fremgår af Fødevarestyrelsens vejledning om stikprøvekontrol, at der i tilret-

telæggelsen af kontrollen skal lægges vægt på risikoparametre, fx transportens varig-

hed, tidligere overtrædelser og logbogens risikoscore. Det fremgår også, at kontrol-

len skal ske på forskellige tidspunkter af året, på forskellige ugedage mv., så det sik-

res, at alle transportører kan blive udtaget til kontrol.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

30. Fødevarestyrelsen har oplyst, at udvælgelsen sker løbende, både ved tilfældig ud-

vælgelse og på baggrund af ovennævnte risikoparametre. Fødevarestyrelsen har i un-

dersøgelsesperioden imidlertid ikke haft et overordnet planlægningsværktøj eller ret-

ningslinjer for den konkrete udvælgelse. Der er derfor ingen dokumentation for den

konkrete udvælgelse af transporter til indladningskontrol eller for justeringer i tilrette-

læggelsen af kontrollen. Fødevarestyrelsen kan således ikke dokumentere, om stik-

prøvekontrollen har været tilrettelagt risikobaseret. Fødevarestyrelsen har oplyst, at

der som led i den nye politiske aftale er besluttet en pilotperiode for konkrete tiltag i

indladningskontrollen, herunder at der fra juli 2019 og året ud udvælges en risikobase-

ret og stratificeret stikprøve.

Antal gennemførte kontroller

31. Ifølge kontrolforordningen skal stikprøvekontrollen foretages med en passende

hyppighed. Vi ser derfor på, om Fødevarestyrelsen har forholdt sig til, om antallet af

kontroller har været passende i forhold til udviklingen i antallet af transporter og i re-

gelefterlevelsen.

32. Det fremgår af Fødevarestyrelsens resultatkontrakter med Miljø- og Fødevaremi-

nisteriet, at et mål på 250 indladningskontroller om året var gældende i perioden før

2008. I 2009 sænkede Fødevarestyrelsen målsætningen for antal indladningskontrol-

ler til 100 om året. Baggrunden for nedsættelsen var en analyse af den fremtidige ind-

retning af veterinærområdet, der blev udarbejdet i et samarbejde mellem Miljø- og Fø-

devareministeriet, andre ministerier, interesseorganisationer og brancheorganisatio-

ner. Hensigten med at nedjustere indladningskontrollen i 2009 var at overflytte resur-

ser fra indladningskontrollen til det veterinære rejsehold, som bistår politiet på vejkon-

troller. En styrket vejkontrol var et element i

Veterinærforlig I

fra 2008. Baggrunden

for at styrke vejkontrollen var, at den blev vurderet mere effektiv end indladningskon-

trollen, fordi der blev givet flere sanktioner. Fødevarestyrelsen har oplyst, at reduktio-

nen i målsætningen for indladningskontrollen i 2009 efter styrelsens opfattelse var en

del af veterinærforliget i 2008.

33. Vores undersøgelse viser, at der ikke længere er nogen betydelig forskel på sank-

tionsniveauet i de 2 stikprøvekontroltyper for grisetransporter, da der i perioden 2011-

2018 er uddelt sanktioner i 10 % af vejkontrollerne og i perioden 2012-2018 i 11 % af

indladningskontrollerne. Vi kan se, at Miljø- og Fødevareministeriets interne revisions-

enhed i 2011 og Fødevarestyrelsen i 2016 selv anbefalede, at antallet af indladnings-

kontroller burde revurderes i lyset af bl.a. stigningen i antallet af eksporterede grise.

Undersøgelsen viser, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har reageret på anbefalin-

gerne om at ændre antallet af kontroller, før der blev indgået en ny politisk aftale i de-

cember 2018. Anbefalingerne fremgår af boks 1.

Antal indladningskontrol-

ler

Antallet af indladningskontrol-

ler gælder alle dyretranspor-

ter. Grisetransporter har ud-

gjort ca. 90 % af indladnings-

kontrollerne i undersøgelses-

perioden.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Boks 1

Anbefalinger om justeringer af indladningskontrollen

Anbefaling i 2011

På baggrund af en intern revision i 2011 anbefalede Miljø- og Fødevareministeriets inter-

ne revisionsenhed at

”revurdere formålet med og prioritering af indladningskontrollen,

idet indladningskontrollen efter revisionsenhedens vurdering kan have en forebyggende

effekt”.

Anbefaling i 2016

I et servicetjek fra 2016 vurderede Fødevarestyrelsen, at udpegningen af stikprøvekon-

troller af dyretransporter skulle analyseres med hensyn til risikoparametre, antal og ind-

hold. I forhold til antal blev det i servicetjekket foreslået at overveje, om antallet af stik-

prøvekontroller var passende i forhold til omfanget af dyr, der transporteres, jf. kontrol-

forordningens krav.

Kilde:

Rapporter fra Miljø- og Fødevareministeriets interne revisionsenhed og ministeriets service-

tjek.

500 grise pr. transport

I den politiske aftale fra de-

cember 2018 anvender Føde-

varestyrelsen et estimat på

gennemsnitligt 500 grise pr.

transport. Fødevarestyrelsen

har oplyst, at der er variation i

lastbilernes kapacitet og gri-

senes størrelse.

34. Vores gennemgang af Fødevarestyrelsens data for indladningskontroller viser,

at styrelsen har nået måltallet på 100 kontroller alle år bortset fra 2012, hvor der blev

gennemført 72 kontroller. Ud fra et estimat om, at der i gennemsnit transporteres

500 grise pr. transport, viser vores beregning, at færre end 0,4 % af grisetranspor-

terne i perioden 2012-2018 blev kontrolleret ved indladning.

Som led i den politiske aftale fra 2018 blev målsætningen for indladningskontroller i

sommeren 2019 hævet til 250 om måneden i en pilotperiode på �½ år, dvs. at niveauet

blev 30 gange højere. Måltallet blev fastsat ud fra et ønske om at kontrollere 10 % af

alle eksporter i pilotperioden og på sigt ca. 5 %. Fødevarestyrelsen har i juli og august

2019 gennemført 525 indladningskontroller og givet sanktioner i 10,6 % af kontroller-

ne. Fødevarestyrelsen har således for de første måneder med øgede måltal nået sine

målsætninger. Sanktionsniveauet på over 10 % af de gennemførte kontroller i juli og

august svarer til sanktionsniveauet i perioden 2012-2018. Data fra pilotperioden viser

desuden, at andelen af sanktioner er nogenlunde ens i kontrollerne af henholdsvis

danske og udenlandske transportører.

Fordeling mellem afgangssteder

35. Det fremgår af kontrolforordningen, at stikprøvekontrollen bør foretages på bag-

grund af en risikovurdering, og at kontrollen bør øges, hvis omfanget af transporter el-

ler overtrædelser stiger. Indladningskontrollen foregår på afgangsstedet for transpor-

ten, dvs. enten på besætninger eller på samlesteder. I undersøgelsesperioden er der

sket et betydeligt skifte i de lange transporters vej ud af landet, idet et markant større

antal af transporterne i dag kører via samlestederne, jf. figur 4.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

Figur 4

Udviklingen i antal grise, der transporteres til udlandet på lange trans-

porter fra henholdsvis besætninger og samlesteder i perioden 2008-

2018

Mio. grise

8,6

2,9

1,0

0,4

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Besætning

Samlested

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af figur 4, at antallet af grise, der transporteres på lange transporter via

samlesteder, er steget fra 2,9 mio. til 8,6 mio. grise i perioden 2008-2018. Antallet af

grise, der transporteres direkte fra besætninger, er steget fra 0,4 mio. til 1,0 mio. grise

i perioden. Hertil kommer, at resultaterne af Fødevarestyrelsens indladningskontrol-

ler viser, at der i perioden 2013-2018 blev givet flere sanktioner på samlesteder (16 %)

end på besætninger (7 %). Det viser, at transporter via samlesteder er mere risikofyld-

te. Det er Rigsrevisionens opfattelse, at en effektiv kontrolindsats baseret på udvik-

lingen i antallet af grisetransporter og i regelefterlevelsen vil sikre, at størstedelen af

indladningskontrollerne vil blive foretaget på samlestederne.

36. På den baggrund har vi undersøgt, hvordan Fødevarestyrelsen har tilrettelagt ind-

ladningskontrollen. Vi ser på perioden fra 2012, hvor it-systemet for registrering af

kontroller blev taget i brug. Figur 5 viser udviklingen i placeringen af alle kontroller

med grisetransporter i perioden 2013-2018. Der er ikke særskilte data for lange trans-

porter.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Figur 5

Udviklingen i antallet af indladningskontroller med grisetransporter

på besætninger og samlesteder i perioden 2013-2018

2013

Besætning

2014

Samlested

2015

2016

2017

2018

Note: Før 2013 var der en anden praksis for registrering af kontrolsted.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af figur 5, at Fødevarestyrelsen i perioden 2013-2018 i stigende grad har

prioriteret indladningskontroller på besætninger og siden 2015 har gennemført flere

indladningskontroller på besætninger end på samlesteder. I 2017 og 2018 foregik ca.

3 ud af 4 indladningskontroller på besætninger, på trods af at de fleste af de lange og

mest risikofyldte eksporter kører over samlesteder. Vores beregninger viser, at det i

2013 var lidt mere sandsynligt at møde en indladningskontrol på en besætning end på

et samlested. I 2018 er det ca. 15 gange mere sandsynligt. Denne udvikling skyldes den

faldende andel af kontroller på samlestederne og den betydelige vækst i lange trans-

porter via samlestederne.

37. I 2013 og 2014 anvendte Fødevarestyrelsen en plan for indladningskontrollen,

hvoraf det bl.a. fremgik, at der skulle gennemføres dobbelt så mange indladningskon-

troller på samlesteder som på besætninger. Som det fremgår af figur 5, var der den-

gang flere indladningskontroller på samlesteder, men ikke dobbelt så mange. Vi har

ikke set, at Fødevarestyrelsen siden 2014 har taget stilling til prioriteringen af indlad-

ningskontrollen mellem besætninger og samlesteder, på trods af at der i 2018 var

langt flere grisetransporter, som kørte via samlesteder.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

Fordeling på årets måneder

38. Ifølge kontrolforordningen skal kontrollen gennemføres regelmæssigt. Fødevare-

styrelsens vejledning angiver, at kontrollen skal gennemføres ligeligt gennem året. Fi-

gur 6 viser fordelingen af udførte kontroller over årets måneder i perioden 2012-2018.

Figur 6

Fordelingen af indladningskontroller over året i perioden 2012-2018

22 %

20 %

10 %

Januar

Februar

Marts

April

Maj

Juni

Juli

August September Oktober November December

Note: Grisetransporter udgør ca. 90 % af indladningskontrollerne i perioden.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af figur 6, at der i perioden 2012-2018 er gennemført flest indladningskon-

troller sidst på året, og at mere end halvdelen af kontrollerne er gennemført i årets sid-

ste kvartal. Vores gennemgang viser, at der køres ca. lige mange transporter hver må-

ned hen over året. Derfor er risikoen for at blive udtaget til kontrol størst i årets sidste

måneder. Da dette har været et mønster gennem flere år, giver det transportørerne

mulighed for at indrette sig efter det.

I 2011 viste en intern revisionsrapport i Fødevarestyrelsen, at det samme mønster hav-

de gjort sig gældende i perioden 2006-2009. Det fremgik af rapporten, at

”en ulempe

ved at koncentrere sin kontrol i en bestemt del af året kan være, at transportørerne

teoretisk set har mulighed for at slække på regelefterlevelsen i årets første tre kvarta-

ler. En anden ulempe er, at kontrolbyrden ikke fordeles ligeligt på årets måneder, så-

ledes at embedsdyrlægerne kan have ekstraordinært travlt med at nå det fastsatte

antal indladningskontroller inden årets udgang”.

På baggrund af den interne revisionsrapport besluttede Fødevarestyrelsen at tilrette-

lægge indladningskontrollen som koncentrerede indsatser 1-2 uger pr. kvartal for der-

ved at fordele kontrollerne mere jævnt hen over året. Fødevarestyrelsen har oplyst,

at dette af resursemæssige årsager ikke blev gennemført.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Vejkontrol

Politiets vejkontrol

39. Politiets vejkontrol udgør sammen med indladningskontrollen de 2 stikprøvekon-

troller, hvor grisenes forhold på lastbilen og under transporten kontrolleres. Fødevare-

styrelsens kendskab til resultaterne af politiets vejkontrol er en forudsætning for kor-

rekt sanktionering i styrelsens egne kontroller. Politiet har ansvaret for at planlægge

og udføre vejkontrollen. Fødevarestyrelsens veterinære rejsehold inddrages i plan-

lægningen og deltager i de fleste af politiets kontroller med dyretransporter. Resulta-

terne fra vejkontrollen opgøres af Rigspolitiet og offentliggøres som en del af Miljø- og

Fødevareministeriets årlige dyrevelfærdsrapporter. Dyrevelfærdsrapporterne viser,

at der i perioden 2011-2018 er kontrolleret 3.727 grisetransporter, svarende til 466 år-

ligt. Der er i samme periode registreret 372 forseelser, hvilket svarer til 10 % af grise-

transporterne. Der er konstateret forholdsmæssigt flere overtrædelser blandt uden-

landske transportører (17 %) i forhold til danske transportører (7 %). En beskrivelse af

vejkontrollerne fremgår af boks 2.

Boks 2

Politiets vejkontroller

Embedsdyrlæger fra Fødevarestyrelsens veterinære rejsehold deltager i de fleste vej-

kontroller med dyretransporter, som politiet har planlagt. Det veterinære rejsehold invol-

veres også i planlægningen af kontrollerne for at sikre, at kontrolsteder udvælges på

baggrund af viden om dyretransporter. På en vejkontrol foretager embedsdyrlægen en

dyrlægefaglig vurdering af dyrenes velfærd på lastbilen. De medarbejdere fra politiet,

der udfører vejkontroller med dyretransporter, har gennemført et kursus i at vurdere dy-

renes velfærd. Det veterinære rejsehold bistår med undervisning i at vurdere dyrenes

velfærd.

Returlogbogskontrol

Kontrol af returlogbog

Fødevarestyrelsen hjemkal-

der udenlandske returlogbø-

ger til kontrol ud fra en risiko-

vurdering. Bl.a. bliver alle risi-

koscorede logbøger fra uden-

landske transportører hjem-

kaldt til returlogbogskontrol.

40. Ifølge transportforordningen skal en passende andel af returlogbøgerne kontrol-

leres efter transporten. Fødevarestyrelsen har på den baggrund besluttet at kontrol-

lere alle danske transportører og op mod 30 % af de udenlandske transportører. De

udenlandske returlogbøger udvælges på baggrund af en række risikoparametre, og

herunder er det Fødevarestyrelsens målsætning, at alle udenlandske transporter med

en risikoscoret logbog skal kontrolleres. Når Fødevarestyrelsen kontrollerer returlog-

bogen, sammenlignes den planlagte transport med den gennemførte transport. Hvis

der er sket overtrædelse af dyretransportreglerne, skal Fødevarestyrelsen sanktione-

re det.

41. Vores gennemgang af Fødevarestyrelsens data for returlogbogskontrol viser, at

styrelsen i perioden 2012-2017, på nær i 2014, har kontrolleret 97-100 % af de retur-

logbøger, der vedrører danske transporter, og 24-34 % af de udenlandske returlog-

bøger. I 2014 kontrollerede Fødevarestyrelsen 86 % af de danske returlogbøger. Iføl-

ge en redegørelse fra Fødevarestyrelsen i 2018 skyldes det lave antal kontrollerede

returlogbøger i 2014 bl.a. en ophobning af sager og it-mæssige udfordringer. Med und-

tagelse af de danske returlogbøger i 2014 er det Rigsrevisionens vurdering, at Føde-

varestyrelsen for perioden 2012-2017 næsten har nået sine egne målsætninger for

kontrollen.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

42. Fødevarestyrelsen har oplyst, at styrelsen har politianmeldt transportører, der

ikke har indsendt den påkrævede returlogbog. Styrelsen har desuden oplyst, at ar-

bejdet med at kontrollere og sanktionere returlogbøgerne for 2018 endnu ikke er fær-

digt. Fødevarestyrelsen forventer, at returlogbøgerne for 2018 vil være færdigbehand-

let i september 2020. Der er dermed risiko for, at transportører kører videre gennem

længere tid uden at blive sanktioneret. Forældelsesfristen for sanktionering i disse sa-

ger er 2 år fra transportens afslutning, og der er derfor ydermere risiko for, at over-

trædelser ikke bliver sanktioneret i tide. Fødevarestyrelsen har oplyst, at målsætnin-

gen er, at sagsbehandlingen skal være påbegyndt inden for 28 dage fra modtagelsen

af returlogbogen. Der er ikke sat mål for, hvornår kontrollen skal være afsluttet. Føde-

varestyrelsen har oplyst, at styrelsen er opmærksom på forældelsesfristen.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Miljø- og Fødevareministeriet har udført de kontroller, som

ministeriet skal, men for så vidt angår stikprøvekontrollerne er antallet ikke tilpasset

udviklingen i grisetransporter, og kontrollerne har ikke været planlagt risikobaseret.

For så vidt angår de obligatoriske kontroller har Fødevarestyrelsen kontrolleret og for-

håndsvalideret alle relevante

logbøger

forud for de lange transporter. Fødevarestyrel-

sen kan dog ikke dokumentere, om styrelsen i undersøgelsesperioden har efterlevet

kravet om at tage kontakt til den ansvarlige for organisering af en transport i de tilfæl-

de, hvor en logbog er urealistisk, fx hvis styrelsen vurderer, at rejsetiden er længere

end angivet. Undersøgelsen viser desuden, at Fødevarestyrelsen har gennemført alle

krævede

transportegnethedskontroller

og således har synet alle grise forud for trans-

porten. Rigsrevisionen bemærker dog, at antallet af grise, som en embedsdyrlæge

skal vurdere for transportegnethed, er steget med 39 % i perioden 2009-2018. Det in-

dikerer, at der i perioden er blevet mindre tid til at kontrollere dyrene.

I 2009 nedjusterede Fødevarestyrelsen antallet af

indladningskontroller

fra 250 til

100 om året for at overføre resurser til det veterinære rejsehold med henblik på at

styrke den faglige bistand til politiets

vejkontrol.

Fødevarestyrelsen har på nær et en-

kelt år nået sin målsætning om at gennemføre 100 årlige indladningskontroller. Føde-

varestyrelsen har i undersøgelsesperioden ikke justeret antallet af indladningskontrol-

ler på trods af en betydelig udvikling i antallet af grisetransporter og på trods af, at Mil-

jø- og Fødevareministeriets interne revisionsenhed i 2011 og Fødevarestyrelsen selv i

2016 anbefalede en revurdering. Konsekvensen har været et lavt og faldende kontrol-

tryk. Rigsrevisionens estimat viser, at færre end 0,4 % af alle grisetransporter til udlan-

det i perioden 2012-2018 blev kontrolleret ved indladning.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Undersøgelsen viser også, at Fødevarestyrelsen ikke har sikret, at tilrettelæggelsen

af indladningskontrollen har været risikobaseret. Fødevarestyrelsen har ikke løbende

justeret tilrettelæggelsen af kontrollen og har ikke haft et overordnet planlægnings-

værktøj til at sikre, at kontrollen finder sted der, hvor de fleste og mest risikofyldte

transporter er. I 2018 kørte 88 % af de lange grisetransporter via samlesteder, men

Fødevarestyrelsen udførte kun 25 % af indladningskontrollerne på samlestederne. I

2018 var det dermed blevet 15 gange mere sandsynligt for en lang transport at blive

kontrolleret på en besætning sammenlignet med et samlested, på trods af at der var

flest overtrædelser på samlestederne. Undersøgelsen viser desuden, at indladnings-

kontrollerne ikke er foretaget regelmæssigt, idet flertallet af indladningskontrollerne

gennem de seneste 7 år er udført i årets sidste måneder. Dermed kan de transportø-

rer, der overtræder reglerne, have haft mulighed for at indrette deres transporter ef-

ter kontrollen. I den politiske aftale fra december 2018 besluttede aftaleparterne fo-

reløbigt at hæve kontroltrykket til 10 % indtil udgangen af 2019. Ambitionen er, at kon-

troltrykket for indladningskontroller på sigt bliver 5 %.

Endelig viser undersøgelsen, at Fødevarestyrelsen har kontrolleret næsten alle dan-

ske

returlogbøger

og op mod 30 % af de udenlandske returlogbøger i perioden 2012-

2017. Fødevarestyrelsens sanktionering af overtrædelser i returlogbogskontrollen har

dog været forsinket, og nogle overtrædelser er forældede og kan derfor ikke sanktio-

neres. Den forsinkede sagsbehandling betyder, at der er risiko for, at også overtrædel-

ser fra 2018 ikke bliver sanktioneret, før de er forældede. Det er Rigsrevisionens vur-

dering, at den mangelfulde kontrol betyder, at transportører kan køre videre gennem

længere tid i strid med reglerne uden at blive gjort opmærksom på det og uden at bli-

ve sanktioneret for det.

2.2. Miljø- og Fødevareministeriets sanktionering af

overtrædelser

43. Vi har undersøgt, om Miljø- og Fødevareministeriet har benyttet sine sanktionsmu-

ligheder på området. Vi har særligt set på, om ministeriet har sanktioneret overtræ-

delser i overensstemmelse med forordningerne, den nationale lovgivning og ministe-

riets egne retningslinjer. Det har vi gjort ved først at undersøge, i hvilket omfang Føde-

varestyrelsen har gjort brug af styrelsens sanktionsmuligheder. Vi har dernæst under-

søgt, hvordan Fødevarestyrelsen har sanktioneret gentagne overtrædelser. Endelig

har vi undersøgt, om Fødevarestyrelsen har samarbejdet med andre landes myndig-

heder om indberetning af overtrædelser for at sikre en effektiv kontrol af grisetrans-

porter på tværs af landegrænser.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

Sanktionering i de forskellige kontroller

44. Medlemslandene skal ifølge transportforordningen fastsætte sanktioner, der skal

anvendes, hvis forordningens bestemmelser overtrædes. Sanktionerne skal ifølge for-

ordningen være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskræk-

kende virkning. Fødevarestyrelsens sanktionsmuligheder fremgår af boks 3.

Boks 3

Fødevarestyrelsens sanktionsmuligheder

•

Indskærpelse:

En præcisering af de gældende regler.

•

Påbud:

Præciserer, hvad en aktør skal rette op på for at overholde reglerne. Der vil

være en frist for påbuddets gennemførelse. En overtrædelse af fristen kan medføre

et forbud mod transport. Fødevarestyrelsen fik udvidet sin hjemmel til at udstede på-

bud på transportområdet med en ændring af dyreværnsloven den 1. juli 2016.

•

Forbud:

Forbyder en aktør at transportere dyr, indtil der er rettet op på ét eller flere

konkrete forhold (ligeledes indført med ændring af dyreværnsloven i 2016).

•

Politianmeldelse:

Sagen overdrages til politiet, som kan rejse tiltale og anlægge sag.

•

Inddragelse af transportautorisation:

Forhindrer en transportør i at transportere

dyr. Ifølge Fødevarestyrelsens kontrolvejledning er denne sanktion at betragte som

”meget indgribende og må derfor kun anvendes, når Fødevarestyrelsen kan doku-

mentere, at andre mindre vidtgående sanktioner ikke kan forventes at føre til det øn-

skede resultat”.

Kilde:

Transportforordningen, dyreværnsloven, bekendtgørelse om beskyttelse af dyr under

transport og Fødevarestyrelsens generelle kontrolvejledning.

Fødevarestyrelsens sanktionsmuligheder går, som det fremgår af boks 3, fra en ind-

skærpelse af reglerne som den mildeste sanktion til en inddragelse af autorisationen

til at transportere levende dyr som den mest indgribende sanktion. Fødevarestyrelsen

har oplyst, at sanktionerne normalt går fra en indskærpelse til en politianmeldelse, og

at inddragelse af autorisationer ikke er at sammenligne med de øvrige sanktioner på

grund af den indgribende karakter. Fødevarestyrelsen har ikke hjemmel til at udstede

bødeforlæg på veterinærområdet, men kan i stedet overdrage sagen til politiet, som

kan udstede bødeforlæg eller anlægge sag ved domstolene. Fødevarestyrelsen fik

hjemmel til at nedlægge forbud mod transport og udvidet hjemmel til at udstede på-

bud på transportområdet med en ændring af dyreværnsloven den 1. juli 2016. Tabel 2

giver et samlet overblik over Fødevarestyrelsens anvendelse af hver enkelt sanktions-

type i de år, hvor styrelsen har registreret sanktionerne digitalt. Resultater fra politiets

vejkontrol fremgår også af tabellen.

Autorisationer

Transportforordningen kræ-

ver, at virksomheder, som

transporterer levende dyr, har

en transportautorisation, og at

chauffører og ledsagere har et

kompetencebevis. Fødevare-

styrelsen har ansvaret for at

udstede disse autorisationer

og kan i ekstraordinære tilfæl-

de inddrage dem.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

Tabel 2

Sanktioner i de forskellige kontroller af grisetransporter til udlandet

Vejledning/sanktion

Transport-

egnethedskontrol

2012-2018

Indskærpelse

Påbud

Forbud

Politianmeldelse

Inddragelse af transport-

autorisation

Antal sanktioner i alt

Antal kontroller i alt

Overtrædelsesprocent

(kontroller, hvor der

gives en sanktion)

157�½445

Indladnings-

kontrol

2012-2018

617

Politiets

vejkontrol

2011-2018

372 (bødeforlæg)

372

3�½727

Returlogbogs-

kontrol

2012-2017

2�½312

50�½747

2�½712

2�½822

I alt

< 0�½1 %

11�½0 %

10�½0 %

4�½6 %

Note: Sanktioneringen af overtrædelser i returlogbogskontrollen 2017 er endnu ikke færdig i denne opgørelse, hvorfor Fødevarestyrelsen forventer

et højere antal politianmeldelser for 2017. Opgørelsen over sanktioner i returlogbogskontrollen inkluderer både grise og kvæg, men grise udgør

langt størstedelen.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af tabel 2, at Fødevarestyrelsen i de 7 år i perioden 2012-2018 selv har gi-

vet 110 sanktioner, heraf 77 indskærpelser og 33 påbud i forbindelse med kontrollen

af grisetransporter, som kører til udlandet. Fødevarestyrelsen har ikke nedlagt forbud

eller inddraget autorisationer. Fødevarestyrelsen har i samme periode indgivet 2.340

politianmeldelser i forbindelse med kontrollen af grisetransporter, heraf 2.312 (99 %) i

returlogbogskontrollen.

45. Ifølge transportforordningen kan gentagne overtrædelser føre til, at en transportør

modtager et midlertidigt forbud mod transport i Danmark – også selv om transportø-

ren er autoriseret af myndighederne i et andet land. Fødevarestyrelsen har ikke an-

vendt muligheden for at nedlægge forbud mod en transport i undersøgelsesperioden,

på trods af at der har været hjemmel i dyreværnsloven hertil siden 2016. Fødevare-

styrelsen har oplyst, at det skyldes, at styrelsen først i 2019 har udarbejdet retnings-

linjer for brugen af forbud. Fødevarestyrelsen har desuden oplyst, at styrelsen i 2019

er begyndt at sanktionere med forbud.

46. Statsrevisorerne har i anmodningen om denne undersøgelse spurgt til, hvor man-

ge autorisationer Fødevarestyrelsen har udstedt og inddraget. I perioden 2012-2018

har Fødevarestyrelsen udstedt 346 autorisationer til lange dyretransporter. Pr. sep-

tember 2019 er der 234 gyldige autorisationer til transport med dyr på lange transpor-

ter. En autorisation har en gyldighed på 5 år. Undersøgelsen viser, at Fødevarestyrel-

sen ikke har benyttet muligheden for at inddrage autorisationer, men i stedet har an-

meldt de mest alvorlige sager til politiet.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

Fødevarestyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har anvendt muligheden for at inddra-

ge autorisationer, fordi det kun vil være relevant i sager, som politiet alligevel skal for-

holde sig til i en politianmeldelse på grund af alvorlige og strafbare forhold. I praksis

betyder det, at Fødevarestyrelsen i undersøgelsesperioden har overladt det til dom-

stolene og politiet at sanktionere alvorlige overtrædelser. Fødevarestyrelsen har op-

lyst, at det er styrelsens opfattelse, at en inddragelse af autorisation er et meget ind-

gribende tiltag, som forudsætter, at øvrige sanktionsmuligheder er udtømt. Fødeva-

restyrelsen har videre oplyst, at styrelsen vil udarbejde retningslinjer for administra-

tivt at inddrage transportautorisationer.

Sanktionering ved gentagne overtrædelser

47. Ifølge transportforordningen skal sanktioner være effektive, stå i rimeligt omfang

til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning. En effektiv kontrol af lange grise-

transporter indebærer således ifølge forordningen, at konstaterede overtrædelser

sanktioneres, og at sanktionerne har en effekt på regelefterlevelsen. Gentagne over-

trædelser viser ifølge Fødevarestyrelsens kontrolvejledning, at den tidligere anvend-

te sanktion ikke har været tilstrækkelig til at få transportvirksomheden til at rette op

på forholdene. På den baggrund har vi undersøgt Fødevarestyrelsens sanktionering

ved gentagne overtrædelser.

48. Fødevarestyrelsen har på forskellig vis mulighed for at tildele transportører, der

gentagne gange forbryder sig mod bestemmelserne om transport med levende dyr,

en skærpet sanktion. For det første har Fødevarestyrelsen i undersøgelsesperioden

administreret en klippekortsordning. Ordningen har haft til hensigt at sikre, at der blev

givet en hårdere sanktion til transportører, der gentagne gange overtrådte bestem-

melserne for transport med levende dyr. I 2017 blev klippekortsordningen evalueret,

og evalueringen viste bl.a., at det var vanskeligt at benytte ordningen i praksis, da der

var udfordringer med at dele informationer på tværs af myndigheder. Med den politi-

ske aftale i december 2018 blev det besluttet at afskaffe ordningen. Fødevarestyrel-

sen har oplyst, at ordningen forventes ophævet med den nye dyrevelfærdslov.

For det andet fremgår det af Fødevarestyrelsens generelle kontrolvejledning, at sty-

relsen følger et princip om eskalerende myndighedsudøvelse. Princippet betyder, at

Fødevarestyrelsen som udgangspunkt ikke bør give samme sanktion til transportvirk-

somheder, der gentagne gange inden for 2 år begår lignende overtrædelser.

Det fremgår af Fødevarestyrelsens retningslinjer, at gentagne overtrædelser som ud-

gangspunkt skal føre til skærpede sanktioner. Fødevarestyrelsen har oplyst, at enhver

afgørelse om sanktion dog samtidig hviler på en konkret vurdering, hvor flere forhold

skal overvejes. Styrelsen har videre oplyst, at en automatisk sanktionering efter styrel-

sens opfattelse vil stride imod forvaltningsretlige principper, herunder proportionali-

tetsprincippet, som angiver, at et indgreb ikke må være mere bebyrdende end nød-

vendigt. Det betyder ifølge Fødevarestyrelsen også, at princippet om eskalering fx kan

fraviges, hvis transportvirksomheden har vist vilje til at bringe forholdet i orden. Rigs-

revisionen bemærker, at Fødevarestyrelsens egne retningslinjer for sanktionering an-

giver, at udgangspunktet for sanktioneringen ved gentagne overtrædelser er en skær-

pelse, og at princippet om skærpede sanktioner ved gentagne overtrædelser kun skal

fraviges i særlige tilfælde.

Sanktioneringsprincipper

Af Fødevarestyrelsens kon-

trolvejledning fremgår sank-

tionsprincipperne ”helheds-

vurdering” og ”eskalerende

myndighedsudøvelse”.

Helhedsvurdering

”Kontrolindsatsen skal orien-

tere sig mod en helhedsvurde-

ring frem for enkeltfejl. Det be-

tyder, at der ved konstaterede

overtrædelser skal foretages

en konkret helhedsvurdering,

således at enkeltstående fejl

af mindre alvorlig karakter ik-

ke nødvendigvis sanktioneres”.

Eskalerende myndigheds-

udøvelse

”Hvis en virksomhed eller be-

sætningsejer gentagne gange

begår samme eller lignende

overtrædelse inden for en 2-

årig periode, skal Fødevare-

styrelsen som overvejende ho-

vedregel anvende en skrappe-

re sanktion. Gentagne over-

trædelser viser, at den tidlige-

re anvendte sanktion ikke har

været tilstrækkelig til at få

virksomheden, besætnings-

ejeren eller dyrlægen til at ret-

te op på forholdene. Særligt

for transportører, der bliver

stoppet forskellige steder i

landet, gælder, at alle sanktio-

ner tæller med i forhold til

eskalerende myndighedsud-

øvelse, uanset hvor i landet

sanktionen er givet”.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

49. For at vurdere, om Fødevarestyrelsen tager hensyn til tidligere overtrædelser og

gør brug af princippet om at tildele en hårdere sanktion ved gentagne overtrædelser,

har vi for det første undersøgt, om embedsdyrlægen har adgang til information om tid-

ligere overtrædelser. Dernæst har vi undersøgt, om der i praksis tildeles en hårdere

sanktion ved gentagne overtrædelser.

Grundlaget for sanktionering ved gentagne overtrædelser

50. For at embedsdyrlægen kan fastlægge en sanktion under hensyntagen til tidligere

overtrædelser, skal dyrlægen i kontrolsituationen have adgang til information om, hvil-

ke sanktioner der tidligere er givet til en chauffør eller transportvirksomhed. Da det ik-

ke er muligt efterfølgende at skærpe en sanktion, når den først er givet, er det væsent-

ligt, at embedsdyrlægen i kontrolsituationen har adgang til information om alle de af-

gørelser, der er givet i alle kontroller med grisetransporter. Fødevarestyrelsen skal så-

ledes have et overblik over egne kontrolresultater, afgørelser fra politiets vejkontrol og

afgørelser på sager, som styrelsen har anmeldt til politiet, og som er blevet behandlet

af politiet og domstolene. Fødevarestyrelsen har oplyst, at selv om der ikke er mulig-

hed for at skærpe en sanktion, har styrelsen mulighed for at varsle den højest mulige

sanktion på en foreløbig kontrolrapport og efterfølgende vurdere den konkrete situa-

tion og udstede den rette sanktion på en endelig kontrolrapport. Herudover er Føde-

varestyrelsen afhængig af at modtage afgørelser fra politiet og anklagemyndigheden

for at kunne foretage en helhedsvurdering.

Fødevarestyrelsen har videre oplyst, at alle konstaterede overtrædelser, dvs. over-

trædelser fundet i styrelsens egen kontrol såvel som i politiets vejkontrol og fra uden-

landske myndigheders kontrol, indgår i styrelsens samlede vurdering af en transport-

virksomheds regelefterlevelse. Fødevarestyrelsen har oplyst, at det konkrete princip

om eskalerende myndighedsudøvelse kun finder anvendelse, hvis overtrædelsen er

konstateret ved styrelsens egen kontrol. Fødevarestyrelsen eskalerer ikke pr. auto-

matik en sanktion på baggrund af tidligere overtrædelser, som styrelsen har konsta-

teret i den obligatoriske kontrol, eller som er konstateret af politiet eller andre landes

myndigheder. Rigsrevisionen bemærker, at det ikke fremgår af retningslinjerne, at

princippet om eskalerende myndighedsudøvelse primært finder anvendelse i Føde-

varestyrelsens egne stikprøvekontroller.

51. For at Fødevarestyrelsen kan skærpe sanktionerne af transportvirksomhedernes

og chaufførernes gentagne overtrædelser, kræver det, at embedsdyrlægen i kontrol-

situationen har adgang til transportvirksomhedernes og chaufførernes fulde kontrol-

historik. Embedsdyrlægens værktøj til at sikre, at der ved tildelingen af en sanktion bli-

ver taget hensyn til tidligere overtrædelser, er Fødevarestyrelsens digitale database

for kontrolrapporter.

Ifølge en meddelelse fra Rigsadvokaten fra 2017 skal alle afgørelser i sager om dyre-

transporter indberettes til Fødevarestyrelsen, så styrelsen har mulighed for at vurde-

re, om der er grundlag for administrativt at inddrage en autorisation. Fødevarestyrel-

sen har oplyst, at de afgørelser, styrelsen modtager, registreres i kontroldatabasen.

Det gælder både afgørelser på sager rejst af Fødevarestyrelsen og afgørelser på sa-

ger, der kommer fra politiets vejkontrol. Vi har undersøgt, hvor mange af Fødevare-

styrelsens egne politianmeldelser styrelsen har registreret en afgørelse på. Tabel 3

viser antallet af politianmeldelser og registrerede afgørelser i perioden 2012-2018.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

Tabel 3

Politianmeldelser og afgørelser registreret af Fødevarestyrelsen i perioden 2012-2018

2012

Politianmeldelser indgivet af

Fødevarestyrelsen

Afgørelser på politianmeldelserne

registreret af Fødevarestyrelsen

Andel registreret

118

2013

186

2014

2015

2016

121

2017

221

2018

355

I alt

1�½169

277

24 %

36 %

28 %

29 %

50 %

49 %

19 %

Note: Politianmeldelser og afgørelser fra returlogbogskontrollen er ikke medtaget i tabellen, men korte transporter og transporter internt i Danmark

er inkluderet, fordi de er relevante for chaufførernes og transportørnes kontrolhistorik. De fleste politianmeldelser stammer fra transportkon-

trollen på de danske slagterier. Data fra kontroldatabasen er dynamiske og vil – særligt for de seneste år – ændre sig.

Kilde:

Rigsrevisionen på baggrund af oplysninger fra Fødevarestyrelsen.

Det fremgår af tabel 3, at der samlet set er registreret afgørelser i Fødevarestyrelsens

kontroldatabase for 24 % af de 1.169 politianmeldelser i perioden 2012-2018. For 2017

og 2018 er der dog sager, der endnu ikke er afgjort, fordi det i gennemsnit tager lidt

over et år, fra en kontrol er udført, til en afgørelse fra politiet eller domstolene registre-

res i kontroldatabasen. For perioden 2012-2016, hvor størstedelen af sagerne er af-

gjort, har Fødevarestyrelsen kun registreret en afgørelse i 37 % af sagerne. Fødevare-

styrelsen har dermed haft et begrænset overblik over afgørelser på de politianmeldel-

ser, som styrelsen selv har indgivet.

Sanktioneringspraksis ved gentagne overtrædelser

52. Vi har undersøgt, om transportvirksomheder gentagne gange har begået ensar-

tede overtrædelser inden for 2 år, uden at det har udløst en skærpet sanktion. Vi har

gennemgået 2.288 sanktioner vedrørende grisetransporter, som Fødevarestyrelsen

har registreret i 2017 og 2018. Vi har inddraget alle sanktioner, som styrelsen har regi-

streret i forbindelse med styrelsens kontrol af grisetransporter. Korte transporter og

transporter internt i Danmark er medtaget i analysen, fordi transportørernes og chauf-

førernes kontrolhistorik fra alle transporter med grise indgår i en helhedsvurdering

ved valg af sanktion.

53. I 2011 konkluderede Fødevarestyrelsens interne revisionsenhed, at det var hændt,

at transportvirksomheder i perioden 2006-2009 havde modtaget adskillige ind-

skærpelser for ensartede overtrædelser af dyreværnsreglerne. Vores gennemgang

af sanktioner i 2017 og 2018 viser, at de fordeler sig på 599 transportvirksomheder.

Blandt disse har 7 virksomheder modtaget 12-91 sanktioner. De 7 virksomheder ud-

gør ca. 1 % af de sanktionerede virksomheder og har modtaget ca. 21 % af sanktioner-

ne. Langt de fleste sanktioner stammer fra transportkontroller på slagterierne, og det

er kun få af de mest sanktionerede virksomheder, som kører transporter til udlandet.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

54. Fødevarestyrelsen har benyttet 2 typer af sanktioner til disse virksomheder: ind-

skærpelser og politianmeldelser. Vores gennemgang af de konkrete overtrædelser

og sanktioner viser, at transportvirksomhederne i strid med princippet om eskaleren-

de myndighedsudøvelse flere gange har modtaget identiske sanktioner for ensartede

overtrædelser inden for 2 år. Fødevarestyrelsen har oplyst, at sanktioner ikke eskale-

res pr. automatik, da valget af sanktion hviler på en konkret helhedsvurdering, hvor

flere elementer indgår, og hvor princippet om eskalerende myndighedsudøvelse kun

udgør et mindre delelement i det overordnede princip om at foretage en helhedsvur-

dering. Fødevarestyrelsen har oplyst, at styrelsen efterlever princippet om eskaleren-

de myndighedsudøvelse i sin egen stikprøvekontrol, men ikke på baggrund af andre

myndigheders kontrol, da kontrollerne dækker forskellige forhold. Resultater fra poli-

tiet og andre landes myndigheder bliver i stedet inddraget i en helhedsvurdering.

55. Fødevarestyrelsen har oplyst, at sanktioner begrundes med den konkrete over-

trædelse, men at styrelsen derudover ikke dokumenterer, hvilke overvejelser der lig-

ger til grund for en sanktion.

Samarbejdet med andre landes kontrolmyndigheder

56. Når en dansk grisetransport har krydset landegrænsen, er Fødevarestyrelsen af-

hængig af, at overtrædelser, som udenlandske myndigheder registrerer, indberettes

til styrelsen. På den måde er det muligt for Fødevarestyrelsen at vurdere, hvilken kon-

sekvens overtrædelsen skal have for transportvirksomheden eller chaufføren. Trans-

portforordningen forpligter nationale myndigheder til at indberette de overtrædelser,

de konstaterer i kontrollen, til hinanden. Det land, der modtager oplysninger om over-

trædelser i udlandet, skal derefter foretage én af følgende 3 handlinger:

•

anmode virksomheden om at rette op på den konstaterede overtrædelse og sikre

sig mod gentagelser

•

underkaste virksomheden supplerende kontrol

•

suspendere eller annullere virksomhedens autorisation.

Nationalt kontaktpunkt

Hvert medlemsland skal ifølge

transportforordningens artikel

24, stk. 2, udpege et kontakt-

punkt, som om muligt har en

elektronisk adresse. Det dan-

ske kontaktpunkt er Fødeva-

restyrelsen, og styrelsen mod-

tager således indberetninger

fra udlandet via e-mail.

57. Vores undersøgelse viser, at der i perioden 2011-2017 er registreret 358 overtræ-

delser begået af danske transportører i udlandet i EU-databasen for kontrol af dyre-

transporter. I samme periode har Fødevarestyrelsen via det nationale kontaktpunkt

modtaget 135 indberetninger om overtrædelser fra udenlandske myndigheder, sva-

rende til 38 % af de registrerede overtrædelser. Fødevarestyrelsen har oplyst, at de

manglende indberetninger bl.a. kan skyldes, at lokale veterinærenheder i andre lande

registrerer kontrollen i EU-databasen uden at indberette den. Det har ikke i forbindel-

se med vores undersøgelse været muligt for Fødevarestyrelsen at opgøre, om styrel-

sen har fulgt op på de henvendelser om danske transportørers overtrædelser i udlan-

det, der er modtaget i det nationale kontaktpunkt, da styrelsen i undersøgelsesperio-

den ikke har registreret dette.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering |

58. Fødevarestyrelsen kan ikke opgøre, hvor mange indberetninger styrelsen har

sendt til andre landes nationale kontaktpunkter ved udenlandske transportørers kon-

staterede overtrædelser af reglerne i Danmark. Vi har set enkelte eksempler fra 2008

og fra perioden 2014-2018 på, at Fødevarestyrelsen indberetter overtrædelser til an-

dre landes myndigheder. Men i perioden 2009-2013 har Fødevarestyrelsen ikke fun-

det indberetninger til myndigheder i andre lande. Fødevarestyrelsen kan have sendt

indberetninger fra regionale veterinærenheder, men har ikke et samlet overblik over,

i hvilket omfang styrelsen efterlever forordningens bestemmelser om at indberette

overtrædelser.

Fødevarestyrelsen har oplyst, at styrelsen vil rejse en drøftelse af medlemslandenes

håndtering af indberetninger om overtrædelser i EU-arbejdsgruppen for dyrevelfærd

og transport. Fødevarestyrelsen har videre oplyst, at styrelsen i maj 2019 har udarbej-

det en instruks for, hvordan henvendelser til det nationale kontaktpunkt skal håndte-

res. Herudover har Fødevarestyrelsen instrueret de relevante enheder i, at de skal ind-

berette udenlandske transportvirksomheders overtrædelser til det danske kontakt-

punkt med henblik på, at der kan ske orientering videre til de relevante myndigheder i

udlandet.

Resultater

Undersøgelsen viser, at Miljø- og Fødevareministeriet ikke har benyttet alle sine sank-

tionsmuligheder i undersøgelsesperioden. Fødevarestyrelsen har ved kontrollen med

grisetransporter til udlandet i perioden 2012-2018 selv givet 110 indskærpelser og på-

bud og herudover 2.340 politianmeldelser, som hovedsageligt stammer fra returlog-

bogskontrollen. Styrelsen har ikke udstedt forbud mod transporter eller inddraget au-

torisationer i perioden. Fødevarestyrelsen har haft hjemmel til at nedlægge forbud

mod transporter siden 2016, men har først i 2019 udarbejdet retningslinjer herfor. Sty-

relsen angiver de manglende retningslinjer som årsag til, at hjemlen ikke har været

anvendt. Fødevarestyrelsen har oplyst, at styrelsen i 2019 er begyndt at tage forbud i

anvendelse. Fødevarestyrelsen har oplyst, at styrelsen ikke har anvendt muligheden

for at inddrage autorisationer, fordi det kun vil være relevant i sager, som politiet alli-

gevel skal forholde sig til i en politianmeldelse på grund af alvorlige og strafbare for-

hold. Fødevarestyrelsen har endvidere oplyst, at styrelsen vil udarbejde retningslinjer

for administrativt at kunne suspendere og inddrage autorisationer.

Undersøgelsen viser desuden, at Fødevarestyrelsens grundlag for at vurdere, hvilken

sanktion der skal gives ved en overtrædelse, er begrænset. Transportører, der gen-

tagne gange overtræder reglerne, skal ifølge Fødevarestyrelsens retningslinjer sank-

tioneres hårdere ud fra et princip om eskalerende myndighedsudøvelse. En forudsæt-

ning for princippets anvendelse er, at Fødevarestyrelsens medarbejdere i kontrolsi-

tuationen har kendskab til tidligere overtrædelser. Fødevarestyrelsen har for perioden

2012-2018 i styrelsens kontrolsystem registreret en afgørelse på 24 % af de politian-

meldelser, som styrelsen ved er indgivet. Embedsdyrlægerne mangler således i kon-

trolsituationen viden om afgørelsen i 76 % af disse sager. Det er Rigsrevisionens vur-

dering, at Fødevarestyrelsen bør have adgang til viden om tidligere sanktioner i kon-

trolsituationen for derved at sikre, at transportørerne bliver sanktioneret korrekt og

effektivt.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets kontrol og sanktionering

I praksis har vi set, at de virksomheder, der modtager flest sanktioner, har modtaget

gentagne, identiske sanktioner for identiske overtrædelser i undersøgelsesperioden.

Dette indikerer, at sanktionerne ikke har den tilsigtede effekt, og at Fødevarestyrel-

sen ikke altid efterlever princippet om, at gentagne overtrædelser som udgangspunkt

skal sanktioneres hårdere. Undersøgelsen viser, at Fødevarestyrelsen kun anvender

princippet om eskalerende myndighedsudøvelse i styrelsens egne kontroller.

Fødevarestyrelsen har i undersøgelsesperioden haft mulighed for at sikre en skærpet

sanktionering af transportører, der gentagne gange overtræder reglerne, gennem en

klippekortsordning. Da det med den politiske aftale i 2018 blev besluttet at afskaffe

ordningen, bliver den eskalerende myndighedsudøvelse fremover Fødevarestyrelsens

eneste mulighed for at sikre en skærpet sanktionering ved gentagne overtrædelser.

Ifølge Fødevarestyrelsen kan princippet om eskalering fx fraviges, hvis transportvirk-

somheden har vist vilje til at bringe forholdet i orden. Rigsrevisionen bemærker, at Fø-

devarestyrelsens egne retningslinjer for sanktionering angiver, at udgangspunktet for

sanktioneringen ved gentagne overtrædelser er en skærpelse, og at princippet om

skærpede sanktioner ved gentagne overtrædelser kun skal fraviges i særlige tilfælde.

Fødevarestyrelsen har desuden oplyst, at sanktioner begrundes med den konkrete

overtrædelse, men at styrelsen derudover ikke dokumenterer, hvilke overvejelser der

ligger til grund for en sanktion.

Endelig viser undersøgelsen, at Fødevarestyrelsen ikke har haft et overblik over, om

styrelsen efterlever forordningens bestemmelser om at indberette udenlandske

transportørers overtrædelser i Danmark til de udenlandske myndigheder. Undersø-

gelsen viser, at Fødevarestyrelsen har modtaget indberetninger svarende til 38 % af

de overtrædelser, der er registreret for danske transportører i udlandet af andre lan-

des kontrolmyndigheder. Rigsrevisionen vurderer, at den store stigning i antallet af

grise, som eksporteres fra Danmark, understreger vigtigheden af et effektivt samar-

bejde på tværs af landegrænser. Fødevarestyrelsen har oplyst, at styrelsen i 2019 har

indskærpet, at relevante overtrædelser skal indberettes til udenlandske myndighe-

der, og har udsendt en instruks til egne enheder om, hvordan man håndterer og følger

op på udenlandske myndigheders indberetninger.

Rigsrevisionen, den 16. januar 2020

Lone Strøm

/Inge Laustsen

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Statsrevisorernes anmodning |

Bilag 1. Statsrevisorernes anmodning

Statsrevisorerne har bedt Rigsrevisionen om at

undersøge

Udviklingen i omfang og indhold af Fødevarestyrel-

sens kontrol af dyretransporter i perioden 2008-

2018.

Vi undersøger

Udviklingen i antallet af de forskellige typer af kon-

trol, der er gennemført i undersøgelsesperioden.

Udviklingen af resurser brugt på obligatorisk kontrol

af grisenes transportegnethed.

Hvor mange konstaterede overtrædelser og sanktio-

ner Fødevarestyrelsen har givet i undersøgelsespe-

rioden.

Hvor mange henvendelser Fødevarestyrelsen hen-

holdsvis har modtaget og afsendt til de nationale

kontaktpunkter.

Vi har sammenholdt antallet af registreringer i det

danske nationale kontaktpunkt med antal danske

transportørers overtrædelser registreret i udlandet.

Her besvares

spørgsmålet

Afsnit 2�½1

Udviklingen i antal overtrædelser af transportforord-

ningen eller bekendtgørelse om beskyttelse af dyr

under transport i perioden 2008-2018.

I hvilket omfang der modtages oplysninger/samar-

bejdes med udenlandske myndigheder i de lande,

hvor dyretransporterne går til.

Afsnit 2�½2

Udviklingen i, hvor mange autorisationer til dyre-

transport Fødevarestyrelsen har udstedt i perioden

2008-2018, og hvor mange autorisationer styrel-

sen har tilbagekaldt i samme periode.

Hvilke øvrige sanktioner (bøder, politianmeldelser

m.m.) Fødevarestyrelsen har givet i perioden.

Hvor mange autorisationer Fødevarestyrelsen har

udstedt og inddraget i undersøgelsesperioden.

Afsnit 2�½2

I hvilket omfang Fødevarestyrelsen har gjort brug

af sine forskellige sanktionsmuligheder i undersø-

gelsesperioden.

Vi har udarbejdet en samlet oversigt over sanktio-

neringen for hver kontroltype, herunder angivet,

hvilken andel af de forskellige kontroltyper der har

ført til sanktionering.

Afsnit 2�½2

Om Fødevarestyrelsens kontrol på området har væ-

ret effektiv og tilpasset udviklingen i transport af le-

vende dyr. Hvis kontrollen ikke har været effektiv,

ønskes en vurdering af, hvad årsagerne til dette kan

være.

Om Fødevarestyrelsen løbende har justeret stikprø-

vekontrollerne, så de afspejler udviklingen i omfan-

get af grisetransporter.

Om Fødevarestyrelsens resurser til obligatorisk kon-

trol har fulgt udviklingen i omfanget af grisetranspor-

ter.

Afsnit 2�½1

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Metodisk tilgang

Bilag 2. Metodisk tilgang

Formålet med undersøgelsen er at vurdere, om Miljø- og Fødevareministeriet har gen-

nemført en effektiv kontrol af lange grisetransporter i perioden 2008-2018. Derfor har

vi undersøgt følgende:

•

Har Fødevarestyrelsen en tilstrækkelig kontrol af logbøger før og efter transpor-

terne?

•

Har Fødevarestyrelsen en tilstrækkelig kontrol af grisenes transportegnethed før

transporterne?

•

Har Fødevarestyrelsen en tilstrækkelig stikprøvekontrol af grise og transportmid-

ler?

•

Har Fødevarestyrelsen sanktioneret konstaterede regelovertrædelser?

I undersøgelsen indgår Miljø- og Fødevareministeriet, herunder Fødevarestyrelsen.

Vi har ønsket, at undersøgelsen skulle omfatte perioden 2008-2018 for derved at give

et tilstrækkelig langt tidsrum til at vurdere udviklingen. Der har ikke for alle vores ana-

lyser været tilgængelige data for hele perioden, hvorfor undersøgelsesperioden varie-

rer i de forskellige analyser i beretningen. I perioden siden 2008 er antallet af grise på

lange transporter steget betydeligt fra ca. 3 mio. grise i 2008 til ca. 10 mio. grise i 2018,

hvilket vi vurderer stiller øgede krav til den kontrollerende myndighed og den kontrol,

der udføres.

Undersøgelsen bygger på gennemgang af dokumenter, kontrolrapporter, registerdata

mv. Vi har desuden holdt møder med repræsentanter fra de centrale aktører på om-

rådet.

Kvalitetssikring

Denne undersøgelse er kvalitetssikret via vores interne procedurer for kvalitetssikring,

som omfatter høring hos den reviderede samt ledelsesbehandling og sparring på for-

skellige tidspunkter i undersøgelsesforløbet af chefer og medarbejdere i Rigsrevisio-

nen med relevante kompetencer.

Væsentlige dokumenter

Vi har gennemgået en række dokumenter, herunder:

•

transportforordningen, kontrolforordningen og den nationale lovgivning om trans-

port af dyr

Fødevarestyrelsens retningslinjer og vejledninger for kontrol af dyretransporter

dyrevelfærdsrapporter og Fødevarestyrelsens indberetninger til Europa-Kommis-

sionen

øvrige undersøgelser af kontrollen med dyretransporter udarbejdet af bl.a. Miljø-

og Fødevareministeriet, Den Europæiske Revisionsret og eksterne parter

eksempler på indberetninger fra udenlandske myndigheder om overtrædelser be-

gået af danske transportvirksomheder og eksempler på indberetninger fra Føde-

varestyrelsen til udenlandske myndigheder

udvalgte mailkorrespondancer mellem Fødevarestyrelsen og transportører

svar på folketingsspørgsmål.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Metodisk tilgang |

Formålet med gennemgangen af dokumenterne er at få en generel forståelse af un-

dersøgelsesområdet, konstaterede udfordringer og en kortlægning af de krav, myn-

dighederne skal leve op til.

Møder og besøg

Vi har holdt møder med eller besøgt:

•

Miljø- og Fødevareministeriet

Fødevarestyrelsen, herunder medarbejdere fra EksportKontrolCentret (EKC)

Det veterinære rejsehold, herunder besøgt og set kontroller på et samlested ved

Kolding og overværet politiets og Fødevarestyrelsens fælles vejkontrol

•

Brancheorganisation for den danske vejgodstransport (ITD).

Formålet med møderne og besøgene har været at få en forståelse for, hvordan kon-

trollen med dyretransporter er indrettet, hvilke forskellige systemer Fødevarestyrel-

sen anvender i forbindelse med kontrollen, og hvordan embedsdyrlægerne håndterer

og registrerer kontrollerne i praksis.

Cases

Vi har i forbindelse med gennemgangen af Fødevarestyrelsens brug af eskalerende

myndighedsudøvelse fremhævet enkelte transportvirksomheder for dermed at de-

monstrere, hvordan nogle få virksomheder står for mange overtrædelser, der har

medført ensartede sanktioner, som ikke er eskaleret.

Registerdata

Vi har i analyserne af kontroller og sanktioner i vid udstrækning gjort brug af udtræk

fra Fødevarestyrelsens forskellige databaser og registre. Vi har anvendt udtræk fra

Fødevarestyrelsens database for digitale kontrolrapporter (DIKO), Europa-Kommis-

sionens database til registrering og kontrol af dyretransporter Trade Control and Ex-

pert System (TRACES) og databasen til registrering af logbøger (Eksportportalen).

Alle udtræk er leveret af Fødevarestyrelsen i forbindelse med undersøgelsen. Neden-

for gennemgår vi registrene, udtrækkene og formålet nærmere.

Fødevarestyrelsens kontroldatabase (DIKO)

Flere af analyserne i beretningen bygger på data fra Fødevarestyrelsens database for

digitale kontrolrapporter (DIKO). Databasen indeholder resultaterne af den udførte

kontrol på veterinærområdet og dokumentationen herfor. DIKO består således af ”le-

vende data”, hvorfor et udtræk på forskellige datoer vil give forskellige resultater. Fø-

devarestyrelsen registrerer alle stikprøvekontroller (fx indladningskontroller) i DIKO,

uanset om der registreres overtrædelser eller ej. Ved transportegnethedskontrollen

og ved ankomst til slagterierne kontrolleres alle grise, og for disse kontroltyper opret-

ter Fødevarestyrelsen kun kontrolrapporter, hvis styrelsen registrerer overtrædelser

af reglerne. Det udtræk fra databasen, som vi modtog fra Fødevarestyrelsen den 28.

maj 2019, indeholder kontrolrapporter fra alle veterinære kontroller vedrørende trans-

port af grise i perioden 2012-2018. Kontrolresultater fra før 2012 er ikke inkluderet i

analyserne med data fra DIKO, fordi Fødevarestyrelsen kun har anvendt DIKO siden

2012.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Metodisk tilgang

Fødevarestyrelsen har i perioden 2012-2018 oprettet 7.784 kontrolrapporter i DIKO i

forbindelse med kontrol af grisetransporter. 81 % af dem stammer fra kontrol på slag-

terierne, og 18 % af dem stammer fra kontrol på besætninger og samlesteder. I denne

periode har Fødevarestyrelsen registreret 2.290 sanktioner, hvoraf 200 (8,7 %) stam-

mer fra kontrol på besætninger og samlesteder. Resten stammer fra kontrol på slag-

terierne. Fødevarestyrelsen bruger også DIKO til at registrere afgørelser på sager,

som styrelsen har anmeldt til politiet.

I analysen af udviklingen af kontroltrykket for indladningskontrollen på henholdsvis

besætninger og samlesteder har vi med udgangspunkt i usikkerheden i størrelsen på

lastbilerne (antal grise pr. lastbil) taget et forsigtighedshensyn i beregningen og ender

på, at det i 2018 er ca. 15 gange mere sandsynligt at blive udtaget til indladningskontrol

på en besætning end på et samlested. Der er en betydelig usikkerhed, alt efter hvilke

forudsætninger for størrelse på lastbiler man beregner ud fra. Beregningerne viser, at

forskellen er i størrelsesordenen 15-25 gange større sandsynlighed for indladnings-

kontrol på en besætning end på et samlested.

EU-databasen for registrering af kontrol (TRACES)

TRACES står for Trade Control and Expert System og er Europa-Kommissionens da-

tabase til registreringer og kontrol af sendinger af dyr mellem EU-lande og til lande

uden for EU. I TRACES kan myndigheder registrere udenlandske transportvirksom-

heders overtrædelser af EU-reglerne for dyresundhed eller dyrevelfærd. Vi har mod-

taget data fra TRACES fra Fødevarestyrelsen. I afsnittet om samarbejdet med andre

landes kontrolmyndigheder anvender vi data om alle overtrædelser registreret i TRA-

CES af danske eller udenlandske myndigheder vedrørende grisetransporter, som kø-

rer til eller fra Danmark. I perioden 2008-2018 har udenlandske myndigheder registre-

ret 2.114 overtrædelser af EU-reglerne på grisetransporter med afgang fra Danmark.

574 af overtrædelserne er begået af danske transportører. Der er registreret 2 over-

trædelser i forbindelse med import af grise til Danmark i samme periode.

I afsnittet om transportegnethedskontrol estimerer vi antallet af transportegnetheds-

kontroller på baggrund af data om antal eksporterede grise fra TRACES. Ifølge det

TRACES-udtræk, vi har modtaget fra Fødevarestyrelsen, har Danmark eksporteret

87 mio. grise i perioden 2012-2018. Vi antager, at der i gennemsnit er mindre end 500

grise pr. transport, og at der derfor mindst må have fundet 145.000 transportegnet-

hedskontroller sted. Vi anvender dette estimat til at opgøre andelen af overtrædelser

pr. transportegnethedskontrol i tabel 2 i beretningen.

Eksportportalen

Vores analyser af logbogskontrollen er baseret på et udtræk fra Eksportportalen. Eks-

portportalen består af ”levende data”, hvorfor et udtræk på forskellige datoer vil give

forskellige resultater. Det skyldes, at logbøger og returlogbøger registreres, efterhån-

den som de kontrolleres. Særligt for de nyeste data kan der ske ændringer. Vi vurde-

rer, at det ikke har betydning for vores analyser og konklusioner, da der er tale om re-

lativt små forandringer. Vores analyse baserer vi på 2 udtræk foretaget med et par

ugers mellemrum. Resultaterne af de 2 udtræk er stort set identiske. De 2 udtræk er

trukket fra Eksportportalen den 27. maj 2019 og den 14. juni 2019. Vores angivelse af

antal sanktioner i tabel 2 i beretningen kommer fra Miljø- og Fødevareministeriets re-

degørelse af 6. juli 2018 om sanktionering i forbindelse med kontrol af dyretransporter.

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Metodisk tilgang |

Stikprøve af transportvirksomheder med flest overtrædelser

Formålet med stikprøven er at vurdere, om Fødevarestyrelsen sanktionerer overtræ-

delser i overensstemmelse med princippet om eskalerende myndighedsudøvelse, el-

ler om det hænder, at styrelsen giver samme sanktion ved gentagne overtrædelser.

Vi har sorteret transportvirksomhederne efter antal sanktioner i løbet af de seneste

2 år (2017 og 2018). Vi har valgt at undersøge de virksomheder, som Fødevarestyrel-

sen har sanktioneret mere end 10 gange i løbet af de seneste 2 år. Virksomhederne

tegner sig for over 200 sanktioner i den 2-årige periode.

Standarderne for offentlig revision

Revisionen er udført i overensstemmelse med standarderne for offentlig revision.

Standarderne fastlægger, hvad brugerne og offentligheden kan forvente af revisio-

nen, for at der er tale om en god faglig ydelse. Standarderne er baseret på de grund-

læggende revisionsprincipper i rigsrevisionernes internationale standarder (ISSAI

100-999).

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Ordliste

Bilag 3. Ordliste

Autorisation

For at beskæftige sig med erhvervsmæssig transport af levende dyr kræves en transportautorisa-

tion, som udstedes af Fødevarestyrelsen. Autorisationen til transport af dyr på lange transporter

over 8 timer er en særlig autorisation (type II). Fødevarestyrelsen kan som sanktion ved overtrædel-

ser af reglerne for transport af levende dyr inddrage en udstedt autorisation, fx en virksomheds au-

torisation til transport af dyr eller en chaufførs kompetencebevis.

Det veterinære rejsehold består af dyrlæger fra Fødevarestyrelsen. Dyrlægerne udfører indladnings-

kontroller i hele landet og bistår politiet på vejkontroller.

Database for registrering af kontrolresultater/kontrolrapporter.

Database, hvor Fødevarestyrelsen bl.a. modtager logbøger og returlogbøger.

Dyrlæge ansat hos Fødevarestyrelsen, som bl.a. udfører indladnings- og transportegnethedskontrol-

ler.

Forbud mod transport i en periode på grund af regelbrud.

Fødevarestyrelsen forhåndsvaliderer transporter på over 8 timer ud fra den logbog, der indsendes

til styrelsen. I forhåndsvalideringen identificerer styrelsen eventuelle risikable forhold, som de efter-

følgende kontroller kan fokusere nærmere på.

Kontrollen udføres af Fødevarestyrelsens veterinære rejsehold i forbindelse med, at dyrene lades

på transportmidlet. Indladningskontrollen kan foregå 2 steder. For direkte eksporter sker kontrol-

len på besætningen, og for eksporter via et samlested sker kontrollen på samlestedet. I indladnings-

kontrollen kontrolleres både dyrene, transportmidlet og ledsagedokumenterne.

En præcisering af de gældende regler.

Forud for alle dyretransporter på over 8 timer skal den, der organiserer transporten, indsende en

logbog til Fødevarestyrelsen, så styrelsen kan forhåndsvalidere transporten. En logbog beskriver

forsendelsens transportør, indhold, rute mv. Der skal udfyldes én logbog pr. forsendelse, dvs. når

grise på samme transport skal fragtes til flere bestemmelsessteder, udfyldes en logbog for hvert

bestemmelsessted.

Overdragelse af sagen til politiet, som eventuelt udsteder bødeforlæg eller anlægger sag ved dom-

stolene.

Præcisering af, hvordan en aktør skal rette op på de forhold, der har ført til regelbrud. Der vil være

en frist for påbuddets gennemførelse, og manglende efterlevelse medfører strengere sanktion.

I returlogbogskontrollen kontrollerer Fødevarestyrelsen, om den gennemførte dyretransport sva-

rer til den transport, der fremgik af logbogen forud for transporten. Fødevarestyrelsen hjemkalder

alle danske returlogbøger og op mod 30 % af udenlandske returlogbøger til kontrol og sanktione-

rer overtrædelser af forordningens bestemmelser.

Alle logbøger modtager en risikoscore fra 0-5 i forbindelse med logbogskontrollen. Det gælder og-

så de logbøger, hvor Fødevarestyrelsen ikke vurderer, at der er særlige risici (risikoscore 0).

Det veterinære rejsehold

DIKO

Eksportportalen

Embedsdyrlæge

Forbud

Forhåndsvalidering

Indladningskontrol

Indskærpelse

Logbog

Politianmeldelse

Påbud

Returlogbogskontrol

Risikoscore

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Ordliste |

Samlested

Et samlested er et staldanlæg, hvor grise samles i en kort periode før videre transport. Nogle trans-

porteres direkte videre, og andre hviler typisk i 6-8 timer forud for videre transport.

Kontrollen af, om dyrene er transportegnede, foregår ved afgang fra enten en besætning eller et

samlested. Ved kontrollen ser en embedsdyrlæge fra Fødevarestyrelsen efter specifikke lidelser

som fx brok eller halthed. For grise er der krav om, at kontrollen skal ske tidligst 24 timer før trans-

portens afgang.

Vejkontrollen udføres af politiet. Fødevarestyrelsens veterinære rejsehold bistår politiet på de fle-

ste vejkontroller.

Fødevarestyrelsen kan vælge at vejlede transportører. En vejledning er ikke en sanktion.

Der er 3 regionale veterinærenheder. Veterinærenhederne står bl.a. for kontrollen af dyrs trans-

portegnethed.

Transportegnethedskontrol

Vejkontrol

Vejledning

Veterinærenheder

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets høringssvar

Bilag 4. Miljø- og Fødevareministeriets høringssvar

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

Miljø- og Fødevareministeriets høringssvar |

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 303: Statsrevisorernes beretning nr. 10 om kontrol med dyretransporter

| Miljø- og Fødevareministeriets høringssvar