MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Miljø- og Fødevareudvalget 2019-20
MOF Alm.del Bilag 614
Offentligt

Udvidet nabotjek ifm.

implementering af

producentansvar for

emballage

Opsamlingsrapport

Juni 2020

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Udgiver: Miljø- og Fødevareministeriet

Redaktion:

Lena Holm Christensen, NIRAS

Uffe Sønderhousen, NIRAS

Mikael Hallstrøm Eriksen, NIRAS

Jesper Jakobsen, NIRAS

Mathilde Kremmer Broberg, NIRAS

David Rud Seerup, NIRAS

Gitte Rüsz Andersen, NIRAS

Inge Werther, NIRAS

Birgitte Ettrup, Circle Development

ISBN: 978-87-7120-185-7

Miljø- og Fødevareministeriet offentliggør rapporter og analyser inden for miljøsektoren, som er finansieret af Miljø- og

Fødevareministeriet. Det skal bemærkes, at en sådan offentliggørelse ikke nødvendigvis betyder, at den pågældende

analyse er udtryk for Miljø- og Fødevareministeriet synspunkter. Offentliggørelsen betyder imidlertid, at Miljø- og

Fødevareministeriet finder, at indholdet udgør et væsentligt indlæg i debatten omkring den danske miljøpolitik.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Indhold

1.1

1.2

1.3

1.4

2.1

3.1

3.2

3.3

3.3.1

3.3.1.1

3.3.1.2

3.3.2

3.3.2.1

3.3.3

3.3.4

3.3.5

3.3.6

3.3.7

3.3.7.1

3.3.8

3.3.9

3.3.10

4.1

4.2

4.3

4.3.1

4.3.1.1

4.3.1.2

4.3.2

4.3.2.1

4.3.3

4.3.4

4.3.5

4.3.6

4.3.7

4.3.7.1

4.3.8

4.3.9

4.3.10

Læsevejledning

Opsamlingsrapporten

Hovedrapporten

Landerapporten

Forkortelser

Indledning

Formål

Opsamling

Organisering og administration

Ansvarsfordeling og grænseflader

Erfaringer og læring på tværs af landene

To modeller for organisering

Model A: De facto monopol

Model B: Konkurrence

Indsamling

Indsamling fra husholdningerne

Afsætning

Indrapportering og dokumentation

Definition af producenten

Definition af husholdnings- og erhvervsaffald

Finansiering

Miljøgraduering

Pantordninger

Kommunikation, vejledning og samarbejde

Samarbejde

Summary

Organisation and administration

Distribution of responsibilities and interfaces

Cross-national experience and lessons learned

Two models for organisation

Model A: De facto monopoly

Model B: Konkurrence

Collection

Collection from households

Sales

Reporting and documentation

Definition of a producer

Definition of household waste and industrial waste

Financing

Eco-modulation

Deposit schemes

Communication, guidance and collaboration

Collaboration

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

1. Læsevejledning

Denne Opsamlingsrapport

er en del af afrapporteringen for projektet ”Udvidet nabotjek ifm.

implementering af producentansvar for emballage”, som NIRAS har gennemført for Miljø-

Fødevareministeriet. Projektet har undersøgt, hvordan hhv. Tyskland, Sverige, Holland og

Belgien har indført producentansvarsordninger for emballage. Foruden opsamlingsrapporten

er der udarbejdet en Hovedrapport og en Landerapport.

Opsamlingsrapporten bygger på informationer fra hovedrapporten, men kan læses som en

selvstændig rapport. Hovedrapporten er relevant for læsere, der ønsker et mere detaljeret

indblik i baggrunden for de opsamlede erfaringer og læring, og landerapporten er relevant ift.

et mere detaljeret indblik i de enkelte landes producentansvarsordninger.

1.1

Opsamlingsrapporten

Opsamlingsrapporten samler de vigtigste fund i de undersøgte nabolande samt vurderer de

væsentligste erfaringer, som kan være til inspiration og læring i et kommende dansk produ-

centansvar for emballager.

Indledningen i kapitel 2 giver en kort baggrund og formålet med projektet.

Kapitel 3 ”Opsamling”

består af 3 afsnit, som opsamler og uddrager de vigtigste elementer og

erfaringer fra de undersøgte nabolande. Afsnit 3.1 beskriver kort, hvordan nabolandene har

organiseret deres producentansvarsordninger for emballage, samt hvordan ordningen admini-

streres. I afsnit 3.2 opsummeres, hvordan ansvaret er fordelt mellem producentansvarets

aktører, herunder grænseflader mellem ansvarsfordelingen. Endelig opsamles erfaringer og

læring på tværs af nabolandene i afsnit 3.3 for en række områder f.eks. organiseringsmodel-

ler, indsamling og afsætning af emballageaffald, krav til indrapportering og dokumentation,

definitioner, finansiering, pantordninger mv.

I kapitel 4

”Summary” er opsamlingen oversat til engelsk.

1.2

Hovedrapporten

Hovedrapporten beskriver producentansvarsordningerne på tværs af de undersøgte lande og

belyser de forskellige elementer i producentansvarordningerne i relation til danske forhold.

Kapitel 1 er en læsevejledning tilsvarende denne læsevejledning.

I kapitel 2 beskrives formålet med projektet, den metode, der er benyttet, Hvordan data er

indsamlet samt hvordan disse er bearbejdet og analyseret.

De overordnede fællestræk for opbygningen af producentansvarsordningerne i de undersøgte

nabolande beskrives i kapitel 3

”Opbygning af systemer til producentansvar”,

mens Kapitel 4

”

Grænseflader og erfaringer” beskriver, hvilke ansvarsområder de forskellige organisatoriske

niveauer har, og hvordan grænsefladerne mellem de forskellige niveauer håndteres. Desuden

præsenteres eksempler på erfaringer angående dette fra de enkelte lande.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Kapitel 5 beskriver en række grundlæggende elementer i nabolandenes producentansvars-

ordninger for emballager, som vurderes til at være væsentlige ift. et kommende danske produ-

centansvar:

•

Afsnit 5.1 Aktører og roller: Afsnittet er organiseret efter aktører og omfatter en skematisk

beskrivelse af aktøren, herunder en beskrivelse af de producentansvarselementer, der knyt-

ter sig til aktøren, samt hvilke modeller, der er fundet for det enkelte element i de undersøg-

te lande. Der gives eksempler på erfaringer med de beskrevne modeller og en beskrivelse

af fordele og ulemper samt ligheder og forskelle i forhold til det danske system.

•

Afsnit 5.2 Pantordninger er ikke altid en integreret del af producentansvarsordningen, men

eventuelle pantordninger har naturligvis stor indflydelse på producentansvaret, og behand-

les derfor i et selvstændigt afsnit.

•

Afsnit 5.3 Finansiering: Dette afsnit behandler finansieringen af producentansvarets opga-

ver, samt erfaringer i forbindelse med omkostninger og indtægter. Desuden beskrives for-

skellig tilgange til opkrævning af finansielle bidrag og modellernes fordele og ulemper samt

ligheder og forskelle i forhold til det danske system beskrives

Fremme af eco-design beskrives i kapitel 6 ift. nogle af de tiltag, de undersøgte lande har

iværksat for at fremme eco-design, samt erfaringer fra disse tiltag. Afslutningsvis beskrives i

kapitel 7

”Kommunikation

og samarbejde”, hvilken betydning kommunikative og formidlings-

mæssige opgaver har for producentansvarsordningerne.

Rapporten indeholder tre bilag. Bilag 1, hvor der findes en liste over de aktører, der er blevet

interviewet ifm. udarbejdelse af rapporten og bilag 2, som indeholder programmet for en stu-

dietur til Tyskland og Holland, der blev gennemført ifm. udarbejdelse af rapporten. Bilag 3 med

en beskrivelse af det danske affaldssystem, og omfatter følgende:

•

Hvordan samler vi ind i Danmark: Overordnet beskrivelse af organisering af affaldsindsam-

ling i Danmark og den regulering der sætter rammevilkårene

•

Emballageaffaldets andel af den samlede affaldsmængde: Viser bl.a. de danske genanven-

delsesprocenter af emballager fordelt på materialer i forhold til nuværende og fremtidige EU

målsætninger for de enkelte materialer.

•

Dansk Retursystem: Dansk retursystem beskrives som eksempel på en dansk producentan-

svarsordning, der også håndterer emballage.

•

DPA

–

WEEE, batterier, biler, dæk: Beskrivelse af de øvrige danske producentansvarsord-

ninger, der er samlet i DPA

–

Dansk Producentansvarssystem

1.3

Landerapporten

Landerapporten indeholder et metodeafsnit og et afsnit om hver af de undersøgte nabolande

Tyskland, Sverige, Belgien og Holland.

Afsnittene om nabolandene er struktureret således:

•

Affaldsindsamling: Beskrivelse af organisering af landets affaldssystem, herunder hvilke

fraktioner der indsamles, hvordan der indsamles (fx kuber eller husstandsindsamling) og

hvem der har ansvaret for indsamlingen

•

Producentansvarets historik: Beskriver udviklingen af landets producentansvarsordning.

Afsnittet beskriver, hvilke ændringer, der har været foretaget i systemet og beskriver bag-

grunden for ændringerne.

•

Lovgivning om producentansvar: Beskriver lovgivningen i de respektive lande, herunder

diverse definitioner samt genanvendelsesmål.

•

Opbygning af producentansvarsordningen: Beskriver den overordnede organisering af ord-

ningen samt bidragsstruktur

•

Aktører: Beskriver de enkelte aktørers roller og ansvarsområder

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

•

Materialestrømme og mængder: Beskriver emballagernes vej igennem værdikæden og

omfatter information om mængder genanvendelsesprocenter mv.

•

Tilsyn, data og pengestrømme: Beskriver aktørernes indbyrdes relationer ift. tilsyn, data og

pengestrømme

•

Erfaringer: Opsamling af væsentlige erfaringer fra landet

1.4

Forkortelser

EPR:

Extended Producer Responsibility, som på dansk hedder udvidet producentansvar. I

rapporten anvendes primært begrebet producentansvar.

KO:

Kollektiv Ordning, som er en organisation, der varetager producentansvaret for flere pro-

ducenter.

WEEE:

Waste Electrical and Electronic Equipment, som omfatter affald bestående af elektri-

ske og elektroniske apparater. Elektronikaffald er omfattet af EU’s WEEE direktiv og der er

indført krav om implementering af producentansvar i EU’s medlemslande på området.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

2. Indledning

En revision af EU’s emballagedirektiv medfører, at der

i Danmark skal indføres et producent-

ansvar for emballage senest 31. december 2024. Miljø- og Fødevareministeriet (MFVM) har

på den baggrund efterspurgt nuanceret viden om erfaringer fra en række nabolande, der alle-

rede i dag har udvidet producentansvar for emballage, som inspiration til et kommende dansk

producentansvar for emballager.

Nærværende opsamlingsrapport med tilhørende hovedrapport og landerapport udgør en selv-

stændig opfølgning på rapporten ”Nabotjek vedrørende udvidet producentansvar for emballa-

ge og emballageaffald”

, hvori producentansvarsmodellerne for emballageaffald i henholdsvis

Belgien, Holland, Tyskland og Sverige er beskrevet.

2.1

Formål

Formålet med nærværende analyse har været at indhente detaljerede erfaringer om produ-

centansvarsmodellerne for emballage i Belgien, Holland, Tyskland og Sverige. Dels med hen-

blik på at give en detaljeret beskrivelse af organiseringsmodeller, omkostninger, effektivitet,

genanvendelsesrater, incitamentsstrukturer og fordele og ulemper ved de forskellige modeller

set fra de forskellige involverede interessenters perspektiv. Dels med henblik på at lave en

sammenlignende analyse af, hvilke fordele og ulemper de forskellige måder at udforme et

producentansvar på vil have i en dansk kontekst. Derudover, har det været et formål at hente

inspiration og forankre viden om nabolandenes producentansvar hos Miljø- og Fødevaremini-

steriets medarbejdere, hvilket er sket gennem afholdelsen af en 3-dages studietur til Tyskland

og Holland med besøg hos 11 aktører, der har direkte berøring med producentansvaret i de

pågældende lande.

Orientering fra Miljøstyrelsen nr. 29, Januar 2019:

https://www2.mst.dk/Udgiv/publikationer/2019/01/978-

87-7038-030-0.pdf

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

3. Opsamling

Denne opsamling beskriver de centrale strukturer, forskelle og ligheder i producentansvars-

ordningerne på tværs af de fire undersøgte nabolande og giver en vurdering af de væsentlig-

ste erfaringer, som kan være til inspiration og læring i et kommende dansk producentansvar

for emballage.

Der er i opsamlingen fokuseret særligt på viden og erfaringer fra nabolandenes organisering

og ansvarsfordeling af deres producentansvar, hvor fælles erfaringer og læring efterfølgende

samles på tværs ift. udvalgte områder som fx indsamling og afsætning af emballageaffald,

indrapportering og data, væsentlige definitioner, finansiering, kommunikation og samarbejde.

3.1

Organisering og administration

Undersøgelsen af de fire nabolandes producentansvarsordninger har vist, at der både er fæl-

lestræk i, hvordan ordningerne er organiseret og hvilken ansvarsfordeling, der er mellem ord-

ningens forskellige aktører, men også store forskelle i, hvordan ansvaret udformes på det

operationelle niveau. Nabolandene har organiseret deres producentansvar i 3-4 administrative

niveauer:

•

Det nationale myndighedsniveau (Ministerier og styrelser)

Koordinerende niveau (Clearinghouse)

Udførende niveau (Kollektive Ordninger -

KO’er)

Kommunalt niveau (kommuner og affaldsselskaber)

Nabolandenes organisering af deres producentansvarsordninger er illustreret i FIGUR 1. Der

er i figuren benyttet forkortelsen EPR (Extended Producer Responsibility) for producentansvar.

Ingen af de undersøgte lande har et lovhjemlet monopol for KO’ere, men det er medtaget i

oversigten, da det er en teoretisk mulighed.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

FIGUR 1.

Administrative niveauer og organer i en producentansvarsordning

Myndighedsniveau

Myndighederne varetager administration og revision af love, krav og regler samt godkendel-

ser, kontrol og tilsyn ifm. producentansvaret. Ofte er opgaverne delt mellem et ministerium,

typisk miljøministeriet, og en styrelse.

EPR koordinerende niveau

EPR koordinerende organer vil typisk være etableret ved lov og varetager en del af myndighe-

dernes ansvar. Det vil ofte være den del af ansvaret, som omfatter indberetninger, data, regi-

streringer mv. I de undersøgte nabolande er det kun Tyskland, der har etableret EPR koordi-

nerende organer

–

også kaldet Clearinghouse. De koordinerende organer i Tyskland er Zen-

trale Stelle og Gemeinsame Stelle.

Landeerfaring

Ud fra de tyske erfaringer vil et clearinghouse være en fordel, hvis der

er konkurrence mellem KO’er. Hvis det kommende producentansvar for

emballager i Danmark etableres med konkurrence, kan det fx overvejes

at etablere et clearinghouse, enten som en selvstændig organisation el-

ler som en del af det eksisterende DPA-system

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

EPR udførende niveau

Alle nabolandene benytter kollektive ordninger (KO’er) som udførende organer. Overordnet

set kan landene vælge, at KO’erne

skal operere efter én af tre modeller

–

en finansiel, en

operationel eller en hybrid model

•

Den finansielle model indbefatter, at producenterne, via KO’erne, har ansvar for at

betale de omkostninger, der knytter sig til håndtering af emballageaffaldet, men de

lokale myndigheder varetager alle operationelle opgaver forbundet med indsamling,

sortering og afsætning til genanvendelse.

Den operationelle model indbefatter, at producenterne, via KO’erne, både har ansvar

for finansiering og opgavevaretagelse ifm. håndteringen af emballageaffaldet. Model-

len kan indrettes med én eller flere kollektive ordninger.

I den hybride model er det operationelle ansvar delt mellem kommunerne og produ-

centerne. Der er en snitflade, hvor ansvaret for emballageaffaldet overgår fra kom-

munerne til producenter (fx mellem indsamling og sortering).

•

Der er ingen af de undersøgte lande, som har et lovhjemlet monopol. I de fire undersøgte

lande har tre af landene et de facto monopol. Baggrunden herfor er både, at producenterne

går sammen om at bakke op om én kollektiv ordning samt, at der stilles høje godkendelses-

krav i lovgivningen, som gør, at kun få organisationer/virksomheder kan opfylde kravene. Kun

Tyskland har konkurrence mellem KO’erne.

KO’erne organiserer sig forskelligt ift.

deres målsætninger, fokus mv. Som det fremgår af FI-

GUR 2

er der i nabolandene fundet, at KO’erne kan være organiseret efter materialetyper

(Sverige), efter funktioner

(Holland) og endelig efter om KO’en indsamler husholdningsaffald

eller erhvervsaffald (Belgien).

FIGUR 2.

Forskellige organiseringer af KO’er

Kommuner

I alle fire nabolande er kommunerne involveret i indsamling af emballageaffald fra husholdnin-

gerne, men der er forskel på, hvilken rolle kommunerne spiller. I Holland og Belgien har kom-

munerne ansvaret for indsamling af emballageaffald for husholdninger. I Sverige og Tyskland

har producenterne ansvaret for indsamling af emballageaffald fra husholdninger, men de skal

Nabotjek vedrørende udvidet producentansvar for emballage og emballageaffald. Orientering fra Miljø-

styrelsen nr. 29, januar 2019

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

koordinere indsamlingen

med kommunerne. I Sverige forventes det, at KO’en indgår aftaler

med kommunerne om, at de indsamler emballageaffaldet ved husstanden mod kompensation.

I Tyskland skal indsamlingen af emballageaffaldet tilrettelægges, så det er i overensstemmel-

se med kommunernes øvrige affaldsindsamling og kommunerne kan byde på KO’ernes em-

ballageaffaldsudbud på lige fod med de øvrige private aktører.

Det er overvejende KO’erne, der afsætter det indsamlede emballageaffald til genanvendelse

og nogle KO’er har investeret i egne sorterings-

og oparbejdningsanlæg. Kun i Holland har

kommunerne indtil i dag også været ansvarlige for afsætningen af emballageaffaldet, men

pga. utilfredshed overdrages dette ansvar fremover til KO’erne.

3.2

Ansvarsfordeling og grænseflader

Fordelingen af ansvaret mellem de forskellige producentansvarsaktører i producentansvars-

kæden kan være svære at definere og grænserne kan være flydende. I FIGUR 3 illustreres,

hvilke producentansvarsaktører på tværs af de undersøgte lande, der varetager ansvaret for

overordnede opgaveområder. Aktører markeret med grøn har ansvaret for det pågældende

område, aktører markeret med lysegrøn kan have ansvaret eller en del af ansvaret for det

pågældende område.

FIGUR 3. Ansvarsfordeling i producentansvarsordninger.

Aktører markeret med grøn har ansvaret for det pågældende område, aktører markeret med

lysegrøn kan have ansvaret eller en del af ansvaret for det pågældende område

Som det ses af figuren, er ansvaret for fx rapportering placeret hos hele kæden. Kommuner

(og producenter) rapporterer til det udførende organ (KO’en), der evt. rapporterer til

et koordi-

nerende organ, som endelig rapporterer til myndighederne. Samme gør sig gældende ift. kon-

trol af data.

For at undgå, at der opstår uklarheder og gråzoner gav de interviewede i nabolandene udtryk

for, at der skal være klare lovgivningsmæssige rammer, så der ikke er tvivl om ansvar og rol-

ler. Hvordan lovgivningen udformes, har betydning for, hvordan producentansvaret bliver or-

ganiseret og udført. Særligt pointeres vigtigheden af at skabe klare rammer mellem kommuner

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

og KO’er, der sikrer, at begge parter

har indflydelse. Hvorvidt der vælges en operationel eller

en finansiel model har i den sammenhæng mindre betydning.

3.3

Erfaringer og læring på tværs af landene

Undersøgelsen har vist, at der kan uddrages en række erfaringer, som kan være til inspiration

og læring i et kommende dansk producentansvar for emballager.

3.3.1

To modeller for organisering

Der kan udledes to modeller for organisering af producentansvar på tværs af landeerfaringer-

ne, som er vist i FIGUR 4.

FIGUR 4.

To modeller for organisering af producentansvarsordninger

Som det ses adskiller model B sig fra model A ved, at model B har konkurrence (mange

KO’er) og et Clearinghouse mellem KO’erne og myndighederne. I det følgende beskrives de

væsentligste erfaringer og læringer, som kan uddrages ifm. med de to modeller, herunder en

vurdering ift. det danske affaldssystem.

3.3.1.1 Model A: De facto monopol

Undersøgelsen har vist, at i en situation med kun en KO, er behovet for et Clearinghouse ikke

til stede, da KO’er med status af de facto monopol kan koordinere og varetage alle opgaver

uden behov for yderligere koordinering og overblik. Det betyder også, at myndigheden kun

skal samarbejde med og kontrollere en eller meget få KO’er.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

I Sverige har KO’en FTI de facto monopol. Der findes dog en anden

mindre svensk KO - TMR, som har indgået en aftale med FTI om at

kunne benytte FTI’s indsamlingsmateriel.

Et eksempel på monopol i Danmark er den danske pantordning (Dansk

Retur System). Inden for returpant er der ikke etableret et clearing-

house. Det danske pantsystem har eksisteret siden 1922 og Dansk Re-

tur System blev etableret i 2000 og har en meget høj genanvendelses-

procent for de pantbelagte drikkevareemballager

Vurdering

Det vurderes, at hvis der alene er en KO, der varetager producentansvaret for emballager, vil

en organisering uden et clearinghouse være det mest hensigtsmæssige ift. en administrativ,

enkel og effektiv organisering. En enkelt KO vurderes endvidere at give øget transparens og

bedre mulighed for at styre incitamentsstrukturerne (fx ift. eco-design). Til gengæld kan der

stilles spørgsmålstegn ved, om et de facto monopol giver incitamenter til omkostningseffektive

løsninger og ordninger.

Der er et opmærksomhedspunkt ifm. med de facto monopol, som fremgår af boksen herunder.

Opmærksomhedspunkter

Det bør på forhånd overvejes, hvilke tilpasninger i ordningen, der skal

foretages afhængigt af, om der opstår et de facto monopol eller en

konkurrencesituation mellem flere KO’er.

3.3.1.2 Model B: Konkurrence

I en konkurrencesituation med mange konkurrerende KO’er

viser eksemplet fra Tyskland, at et

Clearinghouse vil være nødvendigt for at sikre og kontrollere indrapporteringer og data, over-

blik over producentregistre, fordeling af markedsandele mv. I Tyskland blev det klart, at et

clearinghouse var nødvendigt, da myndighederne ikke havde mulighed for at få et samlet

overblik over, hvilke virksomheder, der betalte til producentansvarsordningen, hvilket var et

problem i forhold til free-riders. Det var desuden vanskeligt for myndighederne at kontrollere

data fra

KO’erne.

Et Clearinghouse varetager en række funktioner, som ellers varetages af myndighederne eller

KO’er, hvis der ikke er et Clearinghouse. Et Clearinghouse er endvidere ofte etableret ved lov

og varetager funktioner defineret i loven.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

Et eksempel på konkurrence med clearinghouse i Danmark er det dan-

ske producentansvar for WEEE, hvor der er 5 konkurrerende KO’er.

Producentansvaret er organiseret med et Clearinghouse kaldet DPA-

system.

Vurdering

Det vurderes, at i en situation med konkurrence

mellem flere KO’er for emballager vil det være

hensigtsmæssigt, at etablere et clearinghouse for at sikre koordinering, kontrol af data mv.

Endvidere kan konkurrence mellem KO’er give Incitament til at udvikle omkostningseffektive

indsamlings- og genanvendelsesteknologier og investere i effektive anlæg, men vil ofte kræve

øget administration bl.a. ifm. at fordele omkostninger og emballageaffald i forhold til KO’ernes

markedsandele samt manglende gennemsigtighed i data.

Der er nogle læringspunkter ifm. konkurrence, som er listet i boksen herunder.

Opmærksomhedspunkter

Ved konkurrence mellem flere KO’er er der nogle koordinerende opga-

ver KO’erne imellem, som skal varetages. I Tyskland varetages disse

af en selvstændig enhed ”Gemeinsame Stelle”. Man kan overveje,

hvorvidt disse funktioner skal varetages af et clearinghouse eller en

selvstændig enhed, samt i hvilken grad opgaver og ansvarsområder

skal fastlægges i reguleringen.

Der kan være manglende gennemsigtighed ifm. finansielle bidrag og

bl.a. risiko for underfinansiering af eco-design ved miljøgraduerede fi-

nansielle bidrag, hvis det graduerede finansielle bidrag ikke afspejler de

faktiske omkostninger forbundet med affaldsfasen for det konkrete ma-

teriale

. Det bør overvejes, hvordan gennemsigtighed i data og til-

strækkelig finansiering af eco-design sikres.

Eunomia, Extended Producer Responsibility - Draft Guidelines

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

3.3.2

Indsamling

Undersøgelsen har vist, at i alle fire nabolande spiller kommunerne en rolle i indsamlingen af

emballageaffald fra husholdningerne. Kommunerne kan indgå aftaler med

KO’erne om ind-

samlingen af emballageaffald fra husholdningerne mod kompensation. På den måde udnyttes

kommunernes eksisterende logistik, indsamlingsmateriel, viden på området mv.

Endvidere viser undersøgelsen, at emballageaffaldet fra erhverv bliver håndteret af private

affaldsoperatører og bliver typisk udbudt. Virksomhederne kan også indgå egne kontrakter om

håndtering af deres emballager og enkelte virksomheder har etableret egne tilbagetagnings-

ordninger.

3.3.2.1 Indsamling fra husholdningerne

Erfaringerne fra

Tyskland, hvor KO’erne har ansvaret for indsamling af emballageaffaldet,

har

vist, at pga. af f.eks. lodtrækning mellem KO’erne hvert tredje år om indsamlingsområderne

(ift. deres markedsandele) er systemet belastet af meget administration. Endvidere skal kom-

munerne hvert tredje år forholde sig til og samarbejde med nye KO’er om indsamlingen.

I Sverige, hvor KO’erne indtil i dag har haft ansvaret for indsamling af emballageaffaldet, har

der ligeledes været generel utilfredshed med systemet. KO’erne har

indsamlet emballagerne i

offentlige rum lejet af Kommunen, hvilket har givet anledning til klager til kommunen, hvis

beholdere var overfyldte eller arealerne ikke var renholdte. Endvidere holdt KO’erne op med at

indsamle emballageaffaldet, når deres genanvendelsesmålsætning var nået.

Indsamlingen i tre af landene foregår ved, at emballageaffaldet indsamles i blandede fraktio-

ner. Papir og pap indsamles typisk sammen og plast, metal og drikkevareemballager indsam-

les sammen. Der er forskel på om der indsamles ikke-emballager sammen med emballager.

Hvis dette er tilfældet indgås aftaler

mellem kommunerne og KO’er

om fordeling af indtægter

og omkostninger - typisk på baggrund af affaldsanalyser.

Der peges på, at det er mest hensigtsmæssigt, hvis man har ensartede indsamlingssystemer i

hele landet, både af hensyn til kommunikation med borgerne, men også i forhold til sortering

og afsætning.

Vurdering

I Danmark har kommunerne ansvaret for at indsamle affald fra husholdningerne. Endvidere

indsamler kommunerne elektronikaffald for det danske producentansvar. Der er derfor erfarin-

ger, med at varetage denne opgave for et producentansvar, der kan bygges videre på. I Dan-

mark må kommunerne ikke indsamle genanvendeligt erhvervsaffald, da det er konkurrenceud-

sat, og kommunerne vil derfor udelukkende kunne indsamle genanvendeligt affald hos hus-

holdningerne.

Indsamlingen hos husholdningerne i Danmark foregår i stigende omfang ved særskilt indsam-

ling (kildesortering) ved husstanden. Der bliver behov for at arbejde med, hvordan indsamling

af emballagematerialer kommer til at påvirke de øvrige fraktioner, der indsamles fra husstan-

dene.

Det vurderes derfor, at uanset om der opstår et de facto monopol eller konkurrence mellem

KO’er kan det være hensigtsmæssigt, at lade kommunerne varetage indsamling af emballa-

geaffaldet med kompensation fra producentansvaret.

Der er en række læringspunkter fra nabolandene ifm. indsamling af emballager via kommu-

nerne, som er listet i boksen herunder.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Opmærksomhedspunkter

Aftaler og dialog: Det er vigtigt, at der er klare

aftaler mellem KO’erne

og kommunerne samt en løbende dialog og tæt samarbejde, hvis der

skal opnås effektive indsamlingsløsninger mht. omkostning, genanven-

delse og kvalitet.

Fastlagt serviceniveau: Ifm. indsamling af emballageaffaldet bør kom-

munerne og

KO’erne fastlægge et serviceniveau (fx hvor ofte tømmes

beholdere) for indsamlingen for derigennem at sikre en minimumskvali-

tet.

Indsamlingssystemet: Der bør fastlægges kriterier for indsamlingen af

emballagerne dvs. om emballagerne må indsamles i blandede eller

særskilte fraktioner med henblik på at sikre en høj genanvendelse.

Der bør aftales, hvordan indsamlingsordningen håndterer emballager

og ikke-emballager bl.a. ift.:

•

Indsamles ikke-emballager sammen med emballager

•

Fordelingsnøgler mellem emballager og ikke-emballager fx på

baggrund af affaldsanalyser

•

kompensation for afsætning af ikke-emballager (hvis produ-

centansvaret varetager dette)

3.3.3

Afsætning

I alle de undersøgte nabolande er det KO’erne, der har ansvaret for afsætningen af det ind-

samlede emballageaffald. I Holland har kommunerne indtil nu haft ansvaret for afsætning, men

på grund af utilfredshed fra både kommuner og KO’er er ansvaret blevet overdraget til

KO’erne. Både i Tyskland og Belgien nævnes, at KO’ernes afsætning giver incitament til inve-

stering i innovation og opgradering af anlæg.

Vurdering

Erfaringerne fra nabolandene om afsætning af emballageaffaldet giver anledning til følgende

opmærksomhedspunkter:

Opmærksomhedspunkter

Det er væsentligt, at afsætningen af affaldet giver incitament til løbende

investeringer i innovation og opgradering af sorterings- og oparbejd-

ningsanlæg.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Korte udbudsperioder kan være en hindring for investeringer i innovati-

on og opgradering af anlæg. Lange og store udbud på affaldsområdet

har været diskuteret i Danmark i forhold til om det kan låse markedet

og bremse teknologiudviklingen samt udelukke mindre aktører.

3.3.4

Indrapportering og dokumentation

Datarapportering er et vigtigt element i producentansvarsordningerne. Rapporteringen har ofte

flere formål, herunder at dokumentere og kontrollere:

•

Om ordningerne lever op til de fastsatte målsætninger for genanvendelse

Om de forskellige aktører lever op til deres forpligtelser

Derudover ligger rapporteringen ofte til grund for de økonomiske aftaler og transaktioner mel-

lem aktørerne, fx

i forbindelse med, at KO’erne godtgør kommunernes udgifter til indsamling af

husholdningsemballageaffald. Indrapportering og dokumentation omfatter bl.a. data om de

mængder, der sættes på markedet og om de mængder, der indsamles. Registrering af embal-

lagemængder og

–

materialer, der er bragt på markedet har to primære formål:

At danne grundlag for opkrævning af finansielle bidrag

–

herunder differentiering af

finansielle bidrag mellem forskellige materialer og emballagetyper

At danne grundlag for beregning af indsamlingseffektivitet og genanvendelsesprocen-

ter

I alle landene anvendes digitale indberetningsløsninger og databaser, hvor producenterne og

affaldsoperatører kan indberette online. KO’erne indrapporterer de indhentede og

bearbejdede

data til myndighederne, som gennemfører en kvalitetskontrol.

Omkostninger til indrapportering og dokumentation, samt opbygning af systemer til rapporte-

ring og dokumentation dækkes af producentansvaret i alle de undersøgte lande. Dog dækkes

omkostningerne til myndighedernes tilsyn og kontrol ikke af producentansvaret. I Belgien skal

producentansvaret dog betale en fast afgift pr. indbygger til lovgivningsarbejde og indsamling

af henkastet affald.

Vurdering

Det vurderes umiddelbart, at med en differentiering af kravene til indberetning ift. de mængder

virksomhederne sætter på markedet, kan der opnås en balance mellem god datakvalitet og

den administrative byrde der pålægges virksomhederne.

Erfaringerne fra nabolandene om rapportering og dokumentation giver anledning til følgende

opmærksomhedspunkter:

Opmærksomhedspunkter

Brugervenlighed og systemer fx i form af digitale platforme, der gør ind-

rapportering let og enkel er vigtig ifm. indhentning af data, datakvalitet

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

mv.

Fastlæggelse af grænser for, hvornår virksomheder har øgede krav til

indberetning og dokumentation fx ift. størrelse, mængder emballager

sat på markedet eller lign. bør overvejes.

Tilstrækkelige ressourcer til kvalitetskontrol af indrapporteringer og data

hos myndigheder bør sikres.

Det bør overvejes, at udarbejde procedurer, der sikrer etablering af en

samlet indrapporteringsdatabase, som sikrer den nødvendige viden og

synlighed uanset producentansvarsmodel.

3.3.5

Definition af producenten

Definitionen af producenten er forskellig i de undersøgte lande, men der kan dog uddrages

nogle kriterier, som er gennemgående for landenes definitionen af producenten:

•

Producenten defineres som den, der bringer et emballeret produkt på markedet

Hvis et produkt importeres i emballage er importøren omfattet af producentansvaret

Den der påfylder emballagen er omfattet af producentansvaret

Ved e-handel (udenlandske internetbutikker) er den udenlandske leverandør ansvar-

lig

Hvordan producenten defineres gennem loven, herunder omfanget af producenternes ansvar,

har betydning for producenternes omkostninger til ordningen fx de finansielle bidrags størrel-

ser og omfanget af bidragsbetalende producenter. Endvidere er definitionen vigtig for produ-

centerne ift. at finde ud af, om de er defineret som producent, herunder administrative om-

kostninger for producentansvaret ift. at opspore og håndtere små producenter.

I forbindelse med definitionen af producenten kan der fastsættes bagatelgrænser for, hvornår

en producent er forpligtet af ansvaret. En bagatelgrænse er en administrativ fastsat grænse

f.eks. 50 tons, som betyder, at producenter, der bringer emballagemængder på markedet

under den fastsatte bagatelgrænse ikke er forpligtede af producentansvaret. Blandt de under-

søgte lande er der tre forskellige modeller for bagatelgrænser for, hvornår producenterne er

forpligtede af producentansvarsansvaret, som ses i

Error! Reference source not found..

Error! Reference source not found.

Bagatelgrænse

Ingen

Lav

Høj

300

kg/emballage/år

ton/emballage/år

Belgien

Holland

Sverige

Tyskland

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Landeerfaring

I Holland sættes 90% af emballagerne på markedet af 750 virksomhe-

der. Det er således relativt få virksomheder, der står for størstedelen af

emballagemængderne. Holland har derfor indført en bagatelgrænse på

50 tons som betyder, at der er færre og større virksomheder, der skal

kontrolleres. Emballage, der sættes på markedet af virksomheder, som

ligger under bagatelgrænsen udgør ca. 6% af den samlede mængde.

I det danske producentansvar for elektronik er producenten det første omsætningsled af ud-

styr, der afsættes i Danmark. E-handel (distancesalg) fra udenlandske virksomheder er også

omfattet. Den danske pantordning definerer producenterne som den importør eller producent,

der ønsker at sælge drikkevarer omfattet af pant- og retursystemet på det danske marked.

Definitionen af en producent i producentansvarsordninger og lignende ordninger tager altså

udgangspunkt i den der placerer sit produkt på markedet i det pågældende land. I tilknytning til

den overordnede definition af producenten som den, der placerer sit produkt på markedet,

defineres også, hvilke produkttyper, der er omfattet af ansvaret.

For det danske producentansvar for elektronik defineres fx, hvilke elektriske og elektroniske

apparater og udstyr, der er omfattet. For den danske pantordning defineres, hvilke drikkevare-

emballager, der er omfattet og for producentansvar for emballager defineres, hvilke emballa-

ger, der er omfattet af ansvaret. Omfanget af, hvilke emballager, der er omfattet af definitionen

er forskellige i de undersøgte nabolande - lige fra meget detaljerede og lange lister til lister på

kategoriniveau. Listerne opdateres jævnligt.

Vurdering

De overordnede principper for definitionen af producenten er de samme for de undersøgte

nabolande, og stemmer overens med de principper, der anvendes af de danske producentan-

svarsordninger.

Erfaringer om definition af producenten fra nabolandene giver anledning til følgende opmærk-

somhedspunkter:

Opmærksomhedspunkter

En evt. bagatelgrænse og størrelsen af denne har bl.a. betydning for

free-rider problematikken.

I tvivlstilfælde er der ofte behov for information, oplysning og afklaring.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Free-riders

For alle landene udgør free-riders (producenter, der er omfattet af ansvaret, men ikke er regi-

streret) en udfordring. Landene har derfor generel opmærksomhed på, hvordan free-riders kan

undgås særligt ifm. e-handel. Et godt datagrundlag, en central database og transparens i ord-

ningen er generelt vigtige værktøjer i forhold til at identificere free-riders. Selve håndhævelsen

overfor free-riders, fx

bøder, ligger hos myndighederne, mens KO’erne eller et evt. clearing-

house overvåger, informerer og indberetter free-riders til myndighederne.

Landeerfaringer

Tyskland har etableret et clearinghouse ”Zentrale Stelle”, som har en

central database, der sikrer større transparens og kvalitetssikring af da-

ta. Resultatet har ført til en stigning i antallet af tilmeldte virksomheder.

Dette tillægges, at det er blevet lettere for myndigheder, konkurrenter

og kunder at finde ud af, hvorvidt en given virksomhed er tilmeldt ord-

ningen.

Holland har undersøgt, hvor store mængder emballage, der sættes på

markedet af free-riders. Undersøgelserne tyder på, at mængderne er

ret begrænsede.

For e-handel har Holland opgjort mængden af e-handelsemballager til

under 1% af den samlede emballagemængde. Både Holland og Sveri-

ge afventer en EU indsats ift. e-handel inden for området.

Free-riders er en stor udfordring i det danske producentansvar for elektronikaffald og DPA,

som er det danske Clearinghouse, har bl.a. etableret en whistleblower-funktion på DPA-

Systems hjemmeside. Dansk Retursystem oplever ikke samme udfordringer med free-riders,

da pantmærket på drikkevareemballagerne giver en synlig indikation af om emballagen er

tilmeldt ordningen.

Vurdering

Det vurderes umiddelbart, at i bekæmpelsen af free-riders, er central registrering og databe-

handling nødvendig. Endvidere kan bagatelgrænser være med til at reducere free-rider-

problematikken og reducere den administrative byrde for små virksomheder uden, at omkost-

ningerne til producentansvaret øges. En høj bagatelgrænse kan dog føre til, at producenter

omfattet af producentansvaret opfatter ordningen som unfair, da ikke alle, der placerer embal-

lager på markedet bidrager finansielt til ordningen.

Erfaringer vedrørende free-riders fra de undersøgte nabolande peger på nedenstående op-

mærksomhedspunkter:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Opmærksomhedspunkter

En central registrering og databehandling er vigtigt i forhold til identifi-

kation af free-riders.

Kvantitative undersøgelser kan være med til at fokusere på de free-

riders, der sætter de største mængder emballage på markedet.

En bagatelgrænse kan overvejes. Det kan sikre proportionalitet ift. de

administrative byrder, der pålægges producenterne, og det kan reduce-

re antallet af free-riders, der sætter små mængder emballage på mar-

kedet, og dermed reducere omfanget af administration og tilsyn.

3.3.6

Definition af husholdnings- og erhvervsaffald

I alle de fire nabolande skelnes mellem emballageaffald fra husholdninger og erhverv. I Dan-

mark skelnes der også. Definitionen af, hvornår emballagerne er fra husholdningerne og er-

hverv er dog forskellig landene i mellem.

Holland, Sverige og Tyskland definerer i udgangspunktet, at emballager, der havner i hus-

holdningerne (og indsamles derfra) er husholdningsemballager, hvorimod Belgien definerer

husholdnings- og erhvervsaffald ud fra emballagetyper, hvorfor den kan opfattes som mere

kompliceret og derfor vil kræve øget behov for vejledning.

I Tyskland anvendes en bredere definition af husholdningsaffald, da affald, der ligner hushold-

ningsaffald fra fx servicesektoren er omfattet. Dermed er den tyske definition af husholdnings-

affald mere i overensstemmelse med EU’s nye definition af ”Municipal Waste”.

I Danmark er husholdningsaffald defineret som ”affald frembragt af husholdningerne”

og den

danske definition er på linje med definitionerne i Holland og Sverige.

Vurdering

Det vurderes umiddelbart, at den danske definition af husholdningsaffald som affald frembragt

af husholdningerne i udgangspunktet virker som en enkel, let forståelig og administrerbar

definition frem for en definition ud fra emballagetype.

Erfaringerne med definition af husholdningsaffald fra nabolandene giver anledning til følgende

opmærksomhedspunkter:

Opmærksomhedspunkter

EU har ændret definition af ”Municipal Waste” til også at omfatte hus-

holdningslignende affald fra virksomheder. Det bør derfor overvejes om

en definition af husholdningsemballageaffald skal udvides til også at

Affaldsbekendtgørelsen § 2, 28). BEK nr. 224 af 08/03/2019

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

omfatte emballageaffald fra erhverv fx servicesektoren, som ligner em-

ballageaffald fra husholdningerne i lighed med den tyske definition.

Der vil være behov for vejledning og afklaring af tvivlstilfælde. Omfan-

get vil afhænge af definitionen og dens kompleksitet.

3.3.7

Finansiering

Hele finansieringen af producentansvarsordningen kommer principielt fra producenternes

finansielle bidrag og indtægter fra salg af emballager til genanvendelse. Ordningen financierer

både de organisatoriske, herunder en række administrative funktioner, samt de operationelle

funktioner i forbindelse med indsamling, sortering og afsætning af emballageaffaldet. FIGUR 5

viser pengestrømmene i producentansvarsordninger, der varetages af kollektive ordninger.

FIGUR 5.

Pengestrømme i producentansvarsordningen

Som det ses af figur 5 kommer indtægterne til ordningen fra producenternes finansielle bidrag

og fra salg af emballageaffald. Indtægten fra salg af emballageaffald afhænger af markedspri-

serne. For visse typer af emballageaffald f.eks. plastemballager kan der være tale om en om-

kostning ved afsætning.

Producentansvarsordningen dækker i princippet alle omkostninger ifm. indsamling, sortering

og afsætning samt administration. Der er dog forskelle i nabolandene ift. om ansvaret dækker

koordinerende organer som fx. Clearingshouse eller områder som fx henkastet affald og em-

ballager omfattet af producentansvaret i restaffaldet.

Omkostninger

KO’erne

har mulighed for at reducere deres omkostninger inden for hhv. indsamling og afsæt-

ning af emballageaffaldet samt administrationen.

Indsamling

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Omkostninger til indsamling af emballager påvirkes i høj grad af serviceniveauet (indsamlings-

ordninger og -materiel, tømningsfrekvens mv.). I Belgien, Holland og Tyskland fastlægges

dette gennem aftaler, så omkostningerne til indsamlingen er kendt. Fordeling af omkostninger

mellem kommuner og KO’er (f.eks. mellem indsamling af emballageaffald og ikke-

emballageaffald) og fastlæggelse af serviceniveauet giver generelt anledning til omfattende

forhandlinger. Fx har disse forhandlinger i Holland strakt sig over flere år. Erfaringer fra Tysk-

land tyder endvidere på, at det er vanskeligt at påvirke omkostningerne til indsamling markant,

når serviceniveauet er fastlagt.

Der er ingen af de undersøgte ordninger, hvor producentansvaret betaler for indsamling og

håndtering af det emballageaffald, der pga. forbrugernes fejlsortering ender i restaffaldet.

Afsætning

I Tyskland er det erfaringen, at omkostningerne til afsætning i høj grad kan påvirkes af

KO’erne gennem udvikling af nye teknologier, investeringer i mere effektive anlæg og ved at

fremme brug af emballager, der er mere egnede til genanvendelse.

I Holland er afsætningen af emballager til genanvendelse overgået fra kommunerne til produ-

centansvaret, da der ikke var tilstrækkelig sammenhæng mellem kommunernes mulighed for

at påvirke sammensætningen (kvaliteten) af det indsamlede emballageaffald og den finansielle

kompensation fra producentansvaret. Producentansvaret i Holland gav udtryk for, at de bedre

kan påvirke markedet ifm. afsætning af den samlede mængde indsamlede emballager og

udnytte stordriftsfordele, udsving i priser mv.

Administration

I Holland har en undersøgelse vist, at den relativt høje bagatelgrænse for producentansvars-

forpligtelse (50 ton emballage/år) er fordelagtig, fordi de administrative omkostninger ifm. med

fx at registrere og opkræve bidrag fra virksomheder med mindre mængde emballage, ville

overstige bidragsindtægterne.

Erfaringer fra Holland og Sverige peger på, at producentansvarsordningen bør sikre, at

KO’erne fortsat har incitament til at øge genanvendelsesprocenten selvom de har nået de

fastsatte genanvendelsesmål, som de er forpligtet til.

Ligeledes er der erfaringer fra Tyskland om KO’er,

der reducerer omkostningerne til kommuni-

kation og information til bl.a. borgere og som kan resultere i en dårligere sorteringskvalitet og -

effektivitet.

Vurdering

I et kommende dansk producentansvar kan man lade sig inspirere af erfaringer fra nabolande-

ne ift. at skabe forhandlingsmæssige rammer, fx gennem aftalebaseret regulering, der pålæg-

ger KO’erne og kommunerne at indgå aftaler,

som sikrer klare og enkle omkostningsfordelin-

ger og serviceniveau ifm. indsamling af emballageaffald fra husholdningerne.

Endvidere kan man inddrage erfaringer fra KO’ernes afsætning af emballageaffaldet. På den-

ne baggrund har man eksempelvis i Tyskland fremmet investeringer og udvikling inden for

sorterings- og oparbejdningsinfrastruktur samt eco-design.

I forhold til fastlæggelse af evt. bagatelgrænser kan man dels undersøge, hvor den økonomisk

mest fordelagtige bagatelgrænse vil være og dels foretage en markedsdialog, for at sikre op-

bakning til en evt. bagatelgrænse fra producenterne.

Erfaringerne om finansiering af producentansvaret fra nabolandene giver anledning til følgen-

de opmærksomhedspunkter:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Opmærksomhedspunkter

Evt. aftaler om omkostningsfordelinger mellem KO’er og kommuner bør

foregå på baggrund af aftalebaseret regulering, som sikrer, at der stilles

klare og enkle krav til fx serviceniveau, fordelingsnøgler mv., herunder

kommunernes råderum ift. affaldsindsamlingen.

Det bør overvejes om producentansvaret bør dække omkostninger for

emballageaffald, der ikke indsamles, men ender i restaffaldet eller som

henkastet affald.

Der bør udarbejdes incitamenter, der sikrer en fortsat indsamling af

emballageaffald til genanvendelse selvom genanvendelsesmålene er

nået.

I forbindelse med en evt. bagatelgrænse bør det overvejes om græn-

sen skal fastlægges på baggrund af, hvad der er f.eks. økonomisk eller

administrativt mest optimalt.

Indtægter

I alle landene udgøres indtægterne af en kombination af finansielle bidrag (grundbidrag og

emballagebidrag) fra producenterne og salg af materialer til genanvendelse. Erfaringer viser,

at investeringer i sorterings- og oparbejdningsinfrastruktur, kan medvirke til at øge indtægterne

fra salg af sekundære materialer.

I alle nabolandene beregnes bidragssatserne grundlæggende ud fra antal tons emballager,

som de enkelte producenter placerer på markedet og der benyttes i større eller mindre grad

graduerede finansielle bidrag på baggrund af genanvendelighed for især plast som det ses i

nedenstående landeeksempel fra Sverige. Fordelen ved graduerede finansielle bidrag er, at

det kan fremme fx valg af mere genanvendelige materialer, eco-design mv.

Landeeksempel

Det finansielle bidrag hos FTI i Sverige er et årligt grundbidrag på 1.500

SEK pr. virksomhed + emballagebidrag, som fremgår af nedenstående

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

skema

. Det mindste finansielle bidrag (grundbidrag + emballagebi-

drag) er 2.000 SEK pr. virksomhed om året.

Vurdering

Det vurderes, at

KO’ernes investeringer i bl.a. ny teknologi og udvikling gennem hele værdi-

kæden kan føre til øgede indtægter ved salg af emballagematerialer. Endvidere kan gradue-

ring af finansielle bidrag give producenterne (på baggrund af reducerede bidragsomkostnin-

ger) incitamenter til at anvende emballagematerialer, som øger indtægter ved afsætning.

Erfaringerne fra nabolandene ifm. indtægter til producentansvarsordningen giver anledning til

følgende opmærksomhedspunkter:

https://www.ftiab.se/2914.html

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Opmærksomhedspunkter

Indtægter fra salg af emballagematerialer svinger ift. markedspriser og

kvalitet, hvilket influerer på KO’ernes finansielle bidragsstrukturer, her-

under muligheder for gradueringer af de finansielle bidrag.

At der er en balance mellem den effekt, som graduerede finansielle bi-

drag giver i form af fx valg af emballage materialer, implementering af

eco-design og den administrative byrde,

som producenter og KO’er på-

lægges.

Reguleringsmæssige rammer kan hæmme

KO’ernes investeringer i

sorterings- og oparbejdningsinfrastruktur. I Tyskland blev fx den kon-

traktperiode, som

KO’erne kunne

udbyde affaldsbehandlingen til først

sat til 3 år. Den korte kontraktperiode gjorde det vanskeligt for virksom-

hederne at afskrive investeringer. I dag accepteres derfor en længere

kontraktperiode.

3.3.7.1 Miljøgraduering

Selvom alle de undersøgte lande har indført miljøgraduering af de finansielle bidrag på nogle

emballagetyper er der endnu meget begrænset viden om effekterne af miljøgraduering. Miljø-

graduering er blevet indført inden for de seneste år og effekterne er endnu ikke blevet under-

søgt.

KO’erne har dog bemærket en øget interesse for design til genanvendelse hos produ-

centerne og de arbejder målrettet med at rådgive deres medlemmer omkring eco-design og

hvordan genanvendelighed af emballagerne kan øges. Sverige afholder fx studieture til sorte-

ringsanlæg, så producenternes viden om sortering og genanvendelse af emballagerne øges.

Landeerfaring

Erfaringer fra det danske pantsystem tyder på, at miljøgraduering kan

have en positiv effekt på eco-design. Da der er tale om et andet system

er det ikke sikkert, at erfaringerne kan overføres direkte.

KO’ernes indførelse af miljøgraduering kan forventes at føre til øget administration i forbindel-

se med udarbejdelse og justering af kriterier, indberetning, dokumentation, tilsyn og vejled-

ning. I Tyskland er KO’erne forpligtede til at bruge bidragssatserne til at skabe incitamenter til

at fremme genanvendelige emballager samt til anvendelse af genanvendte og fornybare res-

sourcer. I december 2019, var det endnu usikkert, hvordan dette krav vil blive udmøntet.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

I producentansvarsordninger

med konkurrerende KO’er, kan KO’erne konkurrere på bidrags-

satser. Der kan derfor være behov for fælles standarder for miljøgraduering af de finansielle

bidrag. EU Kommissionen er pt. i gang med at udarbejde guidelines for miljøgraduering ifm.

det udvidede producentansvar

I producentansvarsordninger med de facto monopol kan der opstå problemer med underfinan-

siering, hvis KO’en arbejder med bonus og malus-ordninger,

hvor malus-indtægterne ikke

dækker manglende indtægter fra bonus-ordningen. Der kan derfor være behov for en bonus-

ordning, som gradueres afhængigt af, hvor store malus-indtægterne er.

Eunomia anbefaler i deres rapport

at:

•

Graduering af finansielle bidrag bør harmoniseres på tværs af medlemslande

•

Der indføres en mere fintmasket finansiel bidragsstruktur, så bidraget afspejler de faktiske

omkostninger forbundet med affaldsfasen for det konkrete materiale. Her fremhæves Belgi-

ens finansielle bidragsstruktur.

•

At de finansielle bidrag fastlægges med udgangspunkt i designguidelines for genanvende-

lighed for at få en effekt på kort sigt.

•

På længere sigt kan genanvendelsesprocenter bruges som kriterie for graduering af finan-

sielle bidrag.

Vurdering

Det vurderes, at markedsdialog kan være medvirkende til at etablere en miljøgraduering, der

giver de rette incitamenter til reel emballagedesign for genanvendelse. Løbende undersøgel-

ser, udvikling af kriterier samt kurser og vejledninger af emballageaffaldets genanvendelighed

kan yderligere være med til at give viden om emballagematerialers genanvendelighed og de

miljøgraduerede finansielle bidrags effekt. Erfaringer fra det danske pantsystem kan også

inddrages i gradueringen af finansielle bidrag.

Erfaringerne om miljøgraduering fra nabolandene giver anledning til følgende opmærksom-

hedspunkter:

Eco-modulation of EPR fees:

https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/PETI-CM-

636158_EN.pdf?redirect

Eunomia; Extended Producer Responsibility

–

Draft Guidelines

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Opmærksomhedspunkter

Manglende viden om effekt

Risiko for underfinansiering

Det bør overvejes, hvordan det reguleringsmæssigt kan sikres, at der

gives incitament til reel eco-design og fortsat udvikling af emballager,

der bedre kan genbruges og genanvendes.

Miljøgraduering bør følge harmoniserede principper på tværs af EU-

landene

3.3.8

Pantordninger

I de nabolande, der har en pantordning, har de interviewede KO’er

bakket op om ordningen,

og der er ofte et samarbejde mellem KO’erne og pantordningen. Det tyder på, at pantordnin-

ger og producentansvarsordninger kan supplere hinanden.

Vurdering

Det vurderes, at den eksisterende danske pantordning fortsat kan virke som hidtil parallelt

med et kommende producentansvar for emballager. Det vil dog være hensigtsmæssigt med et

samarbejde mellem det kommende producentansvar for emballager og den eksisterende

danske pantordning. Et sådant samarbejde kan være reguleringsbaseret eller mere uformelt.

3.3.9

Kommunikation, vejledning og samarbejde

I de undersøgte lande, er KO’ernes kommunikationsindsats ofte primært rettet mod producen-

terne. Ud over kommunikation om selve producentansvaret og forpligtelsen til at betale finan-

sielle bidrag, er der forskellige indsatser for at fremme bl.a. eco-design. Der kan være tale om

rådgivning af enkeltvirksomheder i forbindelse med udvikling af en specifik emballage, kurser,

workshops, digitale værktøjer.

Producentansvaret opnår gennem sit virke bl.a. indsigt i, hvilke forhold der hhv. fremmer og

hindrer kvalitet og økonomi i genanvendelsen, og kan bruge denne indsigt i kommunikationen

med producenterne. I Tyskland og Holland er det kommunerne, der står for den borgerrettede

kommunikation. KO’erne betaler

evt. et bidrag til denne indsats.

Landeerfaring

I Sverige har man gode erfaringer med f.eks. studieture, hvor produ-

centerne besøger sorteringsanlæg. Det giver et meget konkret indblik i,

hvordan emballagedesignet påvirker genanvendelsen.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

3.3.10 Samarbejde

Samarbejde i hele producentansvarskæden er vigtig ift. at kunne kontrollere og optimere den.

Særligt er et tæt samarbejde mellem KO’er og kommuner (ved indsamling af emballageaffal-

det) vigtigt for at opnå transparens ift. data, omkostninger mv. Her kan fastsatte jævnlige mø-

der mellem parterne være en hjælp, især i opstartsfasen af et producentansvar.

Det er ligeledes vigtigt, at der skabes klare rolle- og opgavefordelinger mellem kommuner og

producentansvaret. Dette kan ske gennem aftaler eller lovgivning eller en kombination af disse

- en såkaldt aftalebaseret regulering. Ved en aftalebaseret regulering opstilles der lovgiv-

ningsmæssige rammer for, hvilke forhold, der skal aftales mellem fx

kommuner og KO’er,

ligesom lovgivningen kan være med til at sikre, at der er et nogenlunde ligeværdige forhand-

lingspositioner.

Vurdering

Det vurderes, at i et kommende dansk producentansvar for emballager bør samarbejder i

producentansvarskæden søges fremmet

– særligt mellem kommuner og producenter (KO’er),

hvis kommunerne skal indsamle emballageaffald fra husholdningerne. I den forbindelse kan

aftalebaseret regulering overvejes, som virkemiddel til at fremme samarbejdet.

Der er eksisterende danske indsatser, der har til formål at fremme eco-design, fx Partnerskab

for Offentlige Grønne Indkøb og Plastindustriens designguide. Erfaringer og viden herfra kan

endvidere inddrages i kommunikationen til producenterne.

Erfaringerne omkring kommunikation og samarbejde fra nabolandene giver anledning til føl-

gende opmærksomhedspunkter:

Opmærksomhedspunkter

Afklaring af, hvilke aktører, der kommunikerer til, hvilke målgrupper.

Man kan undersøge, hvorvidt nogle kommunikationsformer fra nabo-

landene har særlig stor effekt på producenterne eller på udvalgte grup-

per af producenter.

Inddrage viden og erfaring fra danske indsatser.

Producentansvarsordningen bør give mulighed for at håndhæve et kæ-

deansvar i forhold kommunikation og samarbejde.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

4. Summary

This summary provides a cross-national presentation of the most important findings from the

examination of four of Denmark’s neighbouring countries as well as an assessment of the

most significant experience for further inspiration and learning for the development of a future

Danish producer responsibility for packaging. The four neighbouring countries are Sweden,

Germany, Belgium and the Netherlands, and they will collectively be referred to as ‘the neigh-

bouring countries’ in this summary.

The summary focuses specifically on the knowledge and experience of the neighbouring coun-

tries’ organisation and division of responsibilities in their producer responsibility schemes.

Mutual experience and lessons learned are presented cross-national for selected areas, such

as collection and sales of recovered packaging materials, reporting and data, significant defini-

tions, financing, communication and collaboration.

4.1

Organisation and administration

The examination of four neighbouring countries’ producer responsibility

schemes reveals

commonalities in the organisation and division of responsibilities between the various actors of

the schemes but also large differences in the division of responsibilities at the operational

level. The neighbouring countries have organised their producer responsibility schemes in 3-4

administrative levels:

•

National authority level (Ministries and agencies)

Coordinating level (Clearinghouse)

Executing level (Producer Responsibility Organisations - PROs)

Local authority level (municipalities and waste management companies)

The organisation of the producer responsibility schemes in the neighbouring countries is illus-

trated in Figure 1. None of the countries in question have established a monopoly status by

law for the PROs.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Figure 1.

Administrative levels and organs in a producer responsibility scheme

Authority level

The authorities are typically in charge of the administration and revision of laws, requirements

and rules as well as approvals, control and supervision of the producer responsibility. The

tasks are often a shared responsibility between a ministry, typically the ministry of environ-

ment, and an agency.

EPR coordinating level

EPR coordinating units are typically established by law and part of the authorities’ responsibil-

ity lies with these units. It usually implies reporting, data, registration etc. Of the neighbouring

countries, only Germany has established EPR coordinating units, also known as clearing-

houses. The coordinating units in Germany are Zentrale Steel and Gemeinsame Stelle.

Countries’ experience

Based on German experience, a clearinghouse is advantageous in the

case of competition between the PROs. Provided a future Danish pro-

ducer responsibility scheme for packaging is established with competi-

tion, it should be considered if a clearinghouse should be established

as an independent organisation or as part of the existing DPA-System

(Danish Producer Responsibility System).

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

EPR executing level

All neighbouring countries have Producer Responsibility Organisations (PROs) as executing

units.

Generally, the countries can choose between one of three models; a financial, an operational

or a hybrid model:

•

The financial model implies, among other things, that the producers, through the

PROs, are responsible for settling of all costs related to the handling of the packaging

waste, whereas local authorities carry out all operational tasks in connection with col-

lection, sorting and sales of recovered packaging materials.

The operational model implies that the producers, through the PROs, carry the re-

sponsibility for funding as well as handling of the packaging waste. The model can be

supported by one or several PROs.

In the hybrid model, the operational responsibility is shared between the municipality

and the producer. Thus, the responsibility for the packaging waste is handed over

from the municipality to the producer by a predefined interface (for instance between

collection and sorting).

•

None of the countries examined has a statutory monopoly. Predominantly, there is, however,

only one PRO in these countries and therefore a de facto monopoly. The main reasons for this

is a joint producers’ support to one collective scheme and a demand for high approval re-

quirements by law, whereby only a few organisations/companies can meet the requirements.

Only Germany has de facto competition between the PROs.

The PROs’ are organised differently in terms of goals, focus etc. From

Figure 2 it appears that

the PROs can be organised according to materials (Sweden) or functions (the Netherlands) or

if the PRO collects household waste or industrial waste (Belgium).

Figure 2.

Various organisational models of PROs

Municipalities

Municipalities predominantly either carry the responsibility for collection of the packaging

waste from households (the Netherlands and Belgium) or they are to be consulted on the

organisation of the collection (Sweden and Germany). The Swedish PROs are expected to

enter into an agreement with the municipalities on source collection of packaging waste from

households against compensation. In Germany, the collection of packaging waste must be

organi-sed

in accordance with the municipalities’ other collection

schemes, and the municipali-

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

ties can make an offer to any PRO tender for collection of packaging waste on the same terms

as any private actor.

The packaging waste sold for disposal is predominantly collected by the PROs, and some

PROs have invested in own sorting and processing facilities. Only the Dutch municipalities are

responsible for selling the packaging waste, but the PROs will be entrusted with this task in the

future due to dissatisfaction with the current setup.

4.2

Distribution of responsibilities and interfaces

The distribution of responsibility among the various actors in the producer responsibility chain

can be hard to define and the boundaries are not fixed. Figure 3 illustrates which actors in the

producer responsibility chain are responsible for which tasks. Actors marked with green are

responsible for a particular area, whereas actors marked with light green may be solely re-

sponsible for the whole chain or partly responsible for a specific area.

Figure 3.

Distribution of responsibility in producer responsibility schemes

Actors marked with green are responsible for a particular area, whereas actors marked with

light green may have the whole or part of the responsibility for a specific area

Figure 3 shows that the responsibility for a task, for instance reporting, can rest with most of

the actors across the chain. Municipalities (and producers) report to the executing unit (the

PRO), which again might report to a coordinating body, which finally report to the authorities.

The same situation applies for control of data.

The persons interviewed in the neighbouring countries all seemed to agree to the fact that a

clear regulatory framework eliminates uncertainties and gray zones. The design of the regula-

tory framework defines the organisation and implementation of the producer responsibility. It is

of special importance that the framework ensures an equal opportunity for influence for both

the municipalities and the PROs. It is in this connection of less importance if it is an operation-

al or financial system.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

4.3

Cross-national experience and lessons learned

Some experience and lessons learned can be drawn from the cross-national survey for the

development of a future Danish producer responsibility for packaging

4.3.1

Two models for organisation

The cross-national survey reveals two different models for organisation of the producer re-

sponsibility as shown in Figure 4.

Figure 4.

Two models for organisation of producer responsibility schemes

In model A with a de facto monopoly, there is only one or a limited number of PROs. In model

B with actual competition, there are many PROs and a Clearinghouse between the PROs and

the authorities. In the following, experience and lessons learned from the two models are pre-

sented, including an assessment of use in a Danish context.

4.3.1.1 Model A: De facto monopoly

The survey reveals that model A with only one PRO eliminates the need for a Clearinghouse,

as PROs with de facto monopoly can coordinate and carry out all tasks and still keep the full

overview. Model A further implies that the authorities have to cooperate with and control only

one or very few PROs.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Countries’ experience

The Swedish PRO named FTI has a defacto monopoly. A smaller PRO

named TMR has, however, enterered into an agreement with FTI on

utilizing their collection materials.

An example of monopoly in Denmark is the Danish deposit and return

system (Dansk Retur System). For this system, no Clearinghouse is es-

tablished. The Danish deposit and return system has existed since

1992 and Dansk Retur System was established by statutory order in

2000 with the exclusive right to operate the deposit and return system,

which collects, counts, sorts and separates bottles and cans and sends

them for recycling. The system is operated with a very high recycling

rate.

Assessment

It seems that a producer responsibility for packaging with only one PRO will perform at its best

with regard to administration and simple and effective organisation if no clearinghouse is es-

tablished. A single PRO is further believed to provide increased transparency and a better

opportunity to strengthen the incentive structures (for instance in relation to eco-design). On

the other hand, a de fact monopoly may jeopardize incentives to cost effective solutions and

systems.

Experience from the neighbouring countries regarding de facto monopoly can be summarised

into the following attention points:

Attention points

It should be considered in advance which system adaptions are re-

quired, depending on if a de facto monopoly arises or if there is compe-

tition between several PROs.

4.3.1.2 Model B: Konkurrence

The example from Germany shows that a situation with many competing PROs requires a

Clearinghouse to ensure and control the reportings and data, overview of producer registers,

distribution of market shares etc. The need for a Clearinghouse became clear to the German

authorities, as they did not have the full overview of companies contributing financially to the

producer responsibility scheme, which constituted a problem in relation to free riders. Further-

more, the validation of data from the PROs proved difficult for the authorities.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

A Clearinghouse carries out a number of functions otherwise carried out by the authorities or

the PROs. It is often established by statutory order and its functions are laid down in the legis-

lation.

Countries’ experience

An example of a market with competing PROs and a regulating Clear-

inghouse is the Danish producer responsibility on WEEE, where five

PROs compete. The producer responsibility is administered by the

Clearinghouse DAP-System.

Assessment

In a situation with competing PROs for packaging, it is assessed that the establishment of a

Clearinghouse to ensure coordination, control, data etc. will prove advantageous. Competition

between PROs will further provide an incentive to develop cost efficient collection and recy-

cling technologies and to invest in efficient facilities. On the other hand, the competition will

imply a higher level of administration, among others in connection with the distribution of costs

and packaging waste proportional to the market shares of the PROs, as well as lack of data

transparency.

Experience from the neighbouring countries regarding competition can be summarised into the

following attention points:

Attention points

In the case of competing PROs, a number of tasks among the PROs

are to be coordinated. In Germany these tasks are handled by ”Ge-

meinsame

Stelle”. It should be considered if these functions could be

administered by a Clearinghouse or another independent body, and to

which degree tasks and areas of responsibility should be laid down in

the regulation.

Financial contributions may be attributed with lack of transparency, for

instance a risk of underfunding of eco-design in the case of eco-

modulated financial contributions, if the modulated financial contribution

does not reflect the actual costs associated with the disposal phase of

the specific material

. It is therefore to be considered how data trans-

parency and sufficient financing of eco-design is secured.

Eunomia (2019)

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

4.3.2

Collection

The survey shows that the municipalities in all four neighbouring countries play an important

role in the collection of household waste. The municipalities can chose to enter into an agree-

ment with the PROs on the collection of packaging waste from households against compensa-

tion. Such a setup ensures that the municipalities’ existing logistics, collection equipment and

knowledge are taken advantage of.

The survey further shows that industrial packaging is handled by private waste operators. The

services are typically tendered for or the businesses make their own contracting arrangements

for handling of their waste. Some businesses have established their own take-back schemes.

4.3.2.1 Collection from households

Experience from Germany, where the responsibility for collecting packaging waste rests with

the PROs, have shown a system burdened by heavy administration due to, for example, trien-

nial drawing of lots between the PROs (proportional to their market share) for the collection

areas. Furthermore, the municipalities will have to relate to and collaborate with new PROs on

the collection.

There has also been a discontent with the system in Sweden, where PROs till now have been

responsible for collecting the packaging waste. The PROs have collected the packaging in

public spaces owned by the municipality, and complaints have been filed with the municipality

in cases of overloaded containers or poorly cleaned areas. Furthermore, the PROs stopped

collecting packaging waste upon fulfilment of their recycling target.

Three of the neighbouring countries have a collection system, where the packaging waste is

collected in mixed fractions. Paper and cardboard is typically collected together with plastic,

and metal and beverage containers packaging is collected jointly. In some of the neighbouring

countries non-packaging is collected together with packaging. If that is the case, the municipal-

ities and PROs agree on a split of costs and revenues, typically on the basis of analyses of the

waste.

It is suggested that a uniform, nation-wide collection system proves most effectual, with regard

to communication with the citizens as well as sorting and sales of recovered packaging mate-

rials.

Assessment

In Denmark, the responsibility for collecting household waste rests with the municipalities. The

municipalities are also responsible for the collection of WEEE under the Danish producer re-

sponsibility scheme, and the experience gained from that task should form the basis for a

further producer responsibility for packaging. The Danish municipalities are not allowed to

collect recyclable industrial waste, as that waste is exposed to competition, but solely from the

households.

Waste from Danish households is increasingly collected by separate collection (sorting at the

source). It should be investigated how the collection of packaging materials will affect the other

fractions collected from the households.

It is therefore estimated that irrespective of if the system is a de facto monopoly or with com-

petition, it could prove opportune to leave the collection of packaging waste with the municipal-

ities against compensation from the producer responsibility scheme.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Lessons learned from the neighbouring countries on the collection of packaging materials by

the municipalities are listed below.

Attention points

Agreement and dialogue: Clear agreements between the PROs and the

municipalities, continuous dialogue and close collaboration are all es-

sential factors for attaining effective collection systems with regard to

costs, recycling rates and quality.

Agreement on the level of service: Municipalities and PROs should

agree on the level of service for collection of packaging waste, such as

frequency for collection, and thereby ensure a minimum quality [of

what?]

Collection system: Criteria for collection of the packaging materials

should be agreed upon, that is if the packaging should be collected in

mixed fractions or separately to ensure a high recycling rate.

Agreement should be made on the handling of packaging and non-

packaging materials, among other things in relation to:

•

If non-packaging should be collected together with packaging.

•

The basis for distribution between packaging and non-

packaging, for example on the basis of waste analyses.

•

Compensation for sales of non-packaging (provided the pro-

ducer responsibility scheme is administering this).

4.3.3

Sales

In alI four neighbouring countries the responsibility for sale of the collected packaging waste

rests with the PROs. Up till now, the Dutch municipalities have been responsible for the sales,

but that responsibility has now been delegated to the PROs with reference to a mutual dissat-

isfaction. In Germany as well as in Belgium it is mentioned that the PROs’ sale of

the packag-

ing provides an incentive to invest in innovation and upgrading of the facilities.

Assessment

Experience from the four neighbouring countries sales of packaging waste suggests the fol-

lowing attention point:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Attention points

It is essential that sales of the packaging waste provides an incentive to

continuous investments and upgrading of the sorting and processing

facilities.

Short tendering periods can be an obstacle to investments in innovation

and upgrading of facilities. On the other hand, as discussed in Den-

mark, long and large-scale tenders may lock the market, slow down the

technological development and exclude small actors.

4.3.4

Reporting and documentation

Data reporting is an essential element in the producer responsibility schemes. The reporting

often has multiple purposed, among others documentation and control:

•

Are the schemes meeting the targets set for recycling?

Are the various actors meeting their obligations?

Furthermore, the reporting often constitutes the basis for the financial agreements and trans-

actions between the actors, for instance in connection with the PROs’ compensation of the

municipalities’ costs to collection of the household waste. Reporting and documentation in-

clude, among others, data on the quantities placed on the market and the quantities collected.

Registration of packaging in terms of quantities and types of materials placed on the market

serves two primary purposes:

It forms the basis for calculation of the financial contributions to be charged

–

includ-

ing differentiation of financial contributions for different materials and packaging

types.

It forms the basis for calculation of collection efficiencies and recycling rates.

All neighbouring countries make use of digital reporting platforms and databases with an op-

portunity to report online for the producers and waste operators. The PROs report the collect-

ed and processed data to the authorities, who perform a quality check.

The costs associated with reporting and documentation, as well as the build and maintenance

of the systems, are covered by the producer responsibility schemes in all of the four neigh-

bouring countries. Costs associated with the authorities’ supervision and control are, however,

not covered by the producer responsibility schemes. The Belgian producer responsibility

scheme pays a fixed contribution per citizen to the legislative work and dumped waste.

Assessment

Differentiating the requirements for reporting proportional to the quantities placed on the mar-

ket by the producers may prove to strike a good balance between good data quality and the

administrative burden

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

The following attention points regarding reporting and documentation from the neighbouring

countries can be made:

Attention points

High user friendliness and systems making the reporting easy and sim-

ple, such as digital platforms, are important for data retrieval, data qual-

ity etc.

A limit for when businesses may be asked for extended requirements

for reporting and documentation, for instance proportionally to business

size, quantities of packaging placed on the market, should be consid-

ered.

The authorities should ensure sufficient allocation of resources for qual-

ity control of reportings and data.

It should be considered to introduce procedures to guarantee the es-

tablishment of a collective reporting database, thereby ensuring the

necessary knowledge and transparency, no matter the choice of pro-

ducer responsibility model.

4.3.5

Definition of a producer

The definition of a producer varies in the neighbouring countries, however, a number of com-

mon features can be derived:

•

A producer is defined as the actor who places a packaged product on the market.

If a product is imported with packaging, the importer is subject to the producer re-

sponsibility.

The actor who fills up the packaging is subject to the producer responsibility.

E-commerce (foreign internet stores) are subject to the producer responsibility, when

offering online trading on the national market.

The legislative definition of a producer, including the extent of the producer's responsibility,

has an impact on the producers' costs of the system, for example the size of the financial

contributions and the magnitude of fee-paying manufacturers. Furthermore, being defined as a

producer implies contributing to the producer responsibility system’s administrative costs of

tracking and managing small producers.

When defining a producer, a threshold defining when a producer is subject to the liability may

be set. A threshold is an administratively regulated limit, i.e. 50 tonnes, which means that

producers who place packaging quantities on the market below the set threshold are not

obliged by the producer responsibility. Among the countries surveyed, there are three different

models of thresholds for producer responsibility obligations, as seen in TABLE 5.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Table 5.

Thresholds for producer responsibility obligations

Threshold

None

Low

High

300

kg/packaging/year

50 tonnes

/packaging/year

Belgium

The Netherlands

Sweden

Germany

Countries’ experience

750 companies are responsible for placing 90 % of the packaging on

the Dutch market. Thus, relatively few companies are responsible for

the majority of the packaging. The Netherlands has consequently intro-

duced a 50 tonnes threshold resulting in fewer and bigger companies to

control. Packaging placed on the market by companies below the

threshold constitutes about 6 % of the total amount of packaging.

In the Danish producer responsibility scheme on electrical and electronic equipment, the pro-

ducers constitute the first link of the chain for placing equipment on the Danish market. E-

commerce (long distance sale) from foreign companies is also subject to the responsibility.

The Danish deposit and return system defines the producers as the importer or producer who

wants to sell beverages covered by the deposit and return system on the Danish market.

The definition of a producer in producer responsibility systems and similar agreements takes

its point of departure in the actor placing a product on a national market. Also the types of

product covered by the responsibility are included in the definition.

The Danish producer responsibility scheme on EEE defines which electrical and electronic

equipment and instruments are covered. The Danish deposit and return system defines which

types of beverage packaging are covered, and a producer responsibility system for packaging

defines the packaging covered. The lists of packaging covered in the neighbouring countries

vary considerably, some of them being long and very specific, whereas others present only

overall categories. The lists are continuously updated.

Assessment

There is a consistent, fundamental principle for defining a producer in the four neighbouring

countries, a principle which is also consistent with that of the various Danish producer respon-

sibility systems.

Definition of a producer gives rise to the following attention points:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Attention points

The possible introduction and size of a threshold has an impact on,

among others, the free rider problem.

In cases of doubt, there is need of information and clarification.

Free riders

All neighbouring countries are challenged by free riders (producers who benefit from the sys-

tem without contributing/being registered). All countries pay attention to the avoidance of free

riders, especially in connection with e-commerce. A solid set of data, a central database and a

transparent system are important tools for identification of free riders. The actual enforcement

towards free riders, for instance fines, lies with the authorities, while the PROs or a Clearing-

house monitors, informs and reports free riders to the authorities.

Countries’ experience

Since the establishment of the German clearinghouse “Zentrale Stelle”,

which has a central database to ensure better transparency and quality

control of data, the number of registered companies have risen. The

rise in the number of registered companies is ascribed to the fact that

authorities, competitors and consumers have easier access to estab-

lishing membership by a given company.

Dutch analyses indicate that only rather limited quantities are placed on

the market by free riders.

Packaging from e-commerce in the Netherlands is estimated to make

out less than 1 % of the total quantity of packaging. The Netherlands as

well as Sweden await EU initiatives in relation to e-commerce and

packaging.

Free riders constitute a major problem in the Danish producer responsibility system for EEE

and DPA-System, the Danish clearinghouse, has introduced a whistleblower function on the

DPA website. The Danish deposit and return system (Dansk Retur System) is not challenged

in the same way, as the deposit mark is a clear and visible indication that the beverage con-

tainer is registered in the system.

Assessment

Centre registration and data processing seems essential elements in the fight against free

rider. Furthermore, the introduction of a threshold may reduce the problems of free riders and

reduce the administrative burden for small companies without increasing the costs of the pro-

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

ducer responsibility system. A high threshold may, however, lead to dissatisfaction among

producers covered by the system, as it may seem unfair that not all producers placing packag-

ing on the market contribute financially to the system.

Free rider experience from the neighbouring countries can be summarised into the following

attention points:

Attention points

Central registration data processing is essential for identification of free

riders.

Quantitative surveys may help focusing the attention on those free rid-

ers, who place the largest quantities of packaging on the market.

It should be considered to introduce a threshold, as it will reduce the

number of free riders placing small amounts of packaging on the mar-

ket, thereby reducing the scale of administration and control.

4.3.6

Definition of household waste and industrial waste

In all neighbouring countries, a distinction is made between packaging waste from households

and from industry. The same distinction is made in Denmark. However, the actual definition of

when the packaging is classed as household or industrial packaging varies considerably.

The Netherlands, Sweden and Germany take a mutual point of departure in defining house-

hold packaging as packaging ending up in households and as being collected from house-

holds. Belgium, on the other hand, defines households and industrial waste according to

packaging types, a classification system that could seem more complicated and therefore

requires more guidance.

Germany widens the definition of household waste into comprising any waste resembling

household waste from, for instance, the service sector. The German definition thereby resem-

bles the EU definition of ’Municipal Waste’.

In Denmark, household waste is defined as ‘waste produced by households’

and the Danish

definition is in line with that used in the Netherlands and Sweden.

Assessment

It is assessed that the Danish definition of household waste as waste being produced by

households appears to be a simple, easy to understand and to administer definition instead of

a definition based on packaging types.

Experience from the neighbouring countries regarding definition of household waste can be

summarised into the following attention points:

Affaldsbekendtgørelsen § 2, 28). BEK nr. 224 af 08/03/2019

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Attention points

EU has changed the definition of ‘Munipal Waste’ into also comprising

waste from industry resembling household waste. It should be consid-

ered if a Danish definition of packaging from household waste should

be extended to comprise packaging waste from certain trades, for in-

stance the service sector, which resembles packaging from households

in conformity with the German definition.

It will be necessary to guide and clarify cases of doubt. The extent of

the guidance will depend on the definition and its complexity.

4.3.7

Financing

The producer responsibility systems are financed completely by the producers’ financial con-

tributions and revenues from sales of recovered packaging materials. The system finances the

organisational, including a number of administrative functions, as well as the operational func-

tions in connection with collection, sorting and sales. Figure 5 illustrates the cash flow in a

producer responsibility scheme operated by a producer responsibility organisations.

Figure 5.

Cash flow in a producer responsibility scheme

As can be seen from Figure 5, the revenues to the producer responsibility system come from

the producers and sales of recovered packaging materials. The revenues from sales of recov-

ered packaging materials depend on the market price. For certain types of packaging waste,

for instance plastics, the disposal is more often an expenditure rather than an income.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Depending on agreements made, the municipalities may further cover the costs associated

with the collection of non-packaging materials and residual packaging waste. In principle, the

producer responsibility scheme covers all other costs. There are, however, differences in the

neighbouring countries as to whether the responsibility covers coordinating units, such as

Clearinghouses, or topics, such as dumped waste.

Costs

Collection costs are to a high degree influenced by the level of service. The service level in

Belgium, the Netherlands and Germany are laid down in agreements, thereby making the

collection costs known. The split of costs between municipalities and PROs (for instance be-

tween collection of packaging and non-packaging waste) usually gives rise to extensive nego-

tiations. Experience from Germany further suggests that it is difficult to affect the collection

costs, once the service level has been agreed upon.

German experience show that the costs associated with sales to a high degree can be influ-

enced by the PROs through the development of new technologies, investments in more effi-

cient facilities and by promoting packaging, which by nature is more suitable for recycling.

In the Netherlands the correlation between the municipalities influence on the quality of col-

lected packaging waste and the economic compensation from the PRO was lacking. Also the

PRO’s might operate better in the market due to economies of

scale, price volatility etc. There-

fore it is decided that the PRO is going to market the packaging waste in the future.

None of the examined producer responsibility schemes pay for collection and treatment of

packaging waste found in the residual waste due to sorting errors by the consumers.

A survey in the Netherlands has shown that the relatively high threshold for EPR obligations

(50 tonnes/year) has proven advantageous as the administrative costs of collecting financial

contributions from companies with less amounts of packaging would exceed the revenues.

Dutch and Swedish experience suggests that the system for costs and compensation should

ensure the PROs’ incentive to increase the recycling rate, also after they have met their recy-

cling targets.

Assessment

A future Danish producer responsibility scheme for packaging should find inspiration from

neighbouring countries with regard to setting the negotiating framework. This framework could

comprise regulation based on agreement which would call upon PROs and municipalities to

enter into agreements of clear and simple allocation of costs and the level of service in con-

nection with the collection of packaging from households.

Another aspect to consider is the PROs’ experience with sales of the recovered

packaging

waste. As an example, the German PROs have boosted investments and the development of

sorting and processing infrastructure as well as eco-design.

Before setting the threshold, the financially most advantageous threshold should be calculated

and producers should be invited into a market dialogue in order to ensure their support for a

possible threshold.

Experience from the neighbouring countries regarding financing of the producer responsibility

can be summarised into the following attention points:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Attention points

Any agreement on allocation of costs between PROs and municipalities

should be settled within the framework of an regulation based on

agreement, ensuring clear and simple demands on the level of service,

basis for distribution

etc., including the municipalities’ room for ma-

noeuvre in planning the waste collection.

It is to be considered if the producer responsibility is to cover costs in

relation to packaging waste not collected separately but with the resid-

ual waste or as dumped waste.

A continuous collection of packaging waste for reuse should be stimu-

lated although the recycling targets have been met.

It is to be considered if a potential threshold is to be based on the fi-

nancially or administratively most optimum solution.

Revenues

Revenues in all neighbouring countries are a combination of financial contributions by the

producers and sales of recovered packaging materials. It is experienced that investments in

sorting and processing facilities may increase the revenues from sales of secondary materials.

In all neighbouring countries, the financial contribution is calculated proportionally to the ton-

nage of packaging placed on the market by every producer. There are to a greater or lesser

extent modulated fees on the basis of the recyclability of plastics. The advantage of modulated

fees is that it may promote the choice of more recyclable materials, eco-design etc.

Countries’ experience

The financial contribution by FTI in Sweden is made up of a basic

amount of SEK 1,500 + a packaging contribution as can be seen from

the table below

. The minimum financial contribution (basic amount +

packaging contribution) is SEK 2,000 per year.

https://www.ftiab.se/2914.html

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Assessment

PRO investments in technological development through the complete value chain is assessed

to lead to increased revenues from sales of recovered packaging materials. Furthermore,

modulated fees (resulting in reduced financial contributions) may provide the producers with

an incentive to use packaging materials of a high recyclable nature, which may then be sold at

a higher price.

Experience from the neighbouring countries regarding revenues for the producer responsibility

system can be summarised into the following attention points:

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

Attention points

Revenues from sales of packaging materials fluctuates according to

market prices and quality, and this influences the PROs’ structure for

financial contributions, including the possibilities for a modulating struc-

ture for financial contributions.

A balance between modulation of the financial contributions and the

administrative burden should be stroke.

Regulatory framework might inhibit the

PROs’ investments in sorting

and processing facilities. In Germany the contract period for packaging

treatment is three years. Today, however, a longer contract period is

accepted due to depreciation of investments.

4.3.7.1 Eco-modulation

Even though all neighbouring countries have introduced eco-modulation on certain types of

packaging, only little is known on the effects of eco-modulation. Eco-modulation was intro-

duced a few years back and the effects still have to be analysed. A number of PROs have,

however, noticed an increased interest in design for reuse with the producers.

Countries’ experience

Experience from the Danish deposit and refund system suggests that

eco-modulation may have a positive effect on eco-design. It may, how-

ever, not prove possible to transfer experience from this system to a

producer responsibility scheme for packaging

The introduction of eco-modulation by the PROs may lead to increased administration in con-

nection with the drafting and adjustment of criteria, reporting, documentation, supervision and

guidance. German PROs are obliged to use the contribution rates to create incentive for pro-

motion of recyclable packaging and use of recyclable and renewable resources. By December

2019, The implementation of this requirement was still uncertain by December 2019.

In producer responsibility systems with competing PROs, the contribution rates may be a

competition parameter. Collective standards for eco-modulation of the financial contributions

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

may therefore be needed. The EU Commission is developing guidelines for eco-modulation in

connection with the extended producer responsibility

For PRO’s with

de facto monopoly problems concerning underfunding may arise in cases with

bonus and malus schemes if the financial contribution from the malus scheme does not cover

the lacking financial contributions from the bonus scheme. Therefore, a bonus scheme modu-

lated accordingly with the financial contribution from the malus scheme might be needed.

Eunomia recommends in their report

•

Modulation of financial contributions should be harmonized across EU countries.

•

To introduce a more fine-meshed contribution structure so that the contribution reflects the

actual associated with the disposal phase of the specific material. The contribution structure

of Belgium is accentuated.

•

That the financial contributions are established with a point of departure in the design for

reuse guidelines with the aim of an effect in the short term.

•

Recycling rates can in the long rung serve as criteria for modulation of financial contribu-

tions.

Asessment

It is believed that market dialogue can be instrumental in establishing an eco-modulation that

provides the right incentives for actual packaging design for recycling. Continuous studies,

development of criteria and courses and guides on the recyclability of packaging waste can

further contribute to knowledge about the recycling of packaging materials and the effect of the

eco-modulated fees. Experience from the Danish deposit and refund system can also be in-

cluded in the modulation of fees.

Experience from the neighbouring countries regarding eco-modulation can be summarised into

the following attention points:

Attention points

There is still lack of knowledge on the effect.

There is a rick of underfunding.

It should be considered how a regulatory framework may best provide

an incentive for actual eco-design and continuous development of

packaging of high re-usability and recyclability.

Eco-modulation of EPR fees: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/PETI-CM-

636158_EN.pdf?redirect

Eunomia; Extended Producer Responsibility

–

Draft Guidelines

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

4.3.8

Deposit schemes

In the neighbouring countries with a deposit schemes, the PROs have supported the scheme,

and there is often a collaboration between the PROs and the deposit scheme. This suggests

that deposit schemes and producer responsibility systems can compliment each other.

Assessment

It is assessed that the Danish deposit and refund system can continue parallel to a future

producer responsibility for packaging and that it will not necessarily be affected hereby. A

collaboration between the future producer responsibility for packaging and the existing Danish

deposit and refund system may prove advantageous. The collaboration may take place within

a regulatory framework or on a more informal basis.

4.3.9

Communication, guidance and collaboration

In the examined countries, the PROs target their communication primarily towards the produc-

ers. In addition to the communication regarding the producer responsibility itself and the obli-

gations to contribute financially, they run various communication efforts to promote, among

other, eco-design. This could be 1:1 guidance to individual companies regarding the develop-

ment of specific packaging, training courses, workshops, digital tools etc.

From its activities, the producer responsibility scheme obtains an insight into the opportunities

and barriers to quality and economy of recycling, and this knowledge can be used in the com-

munication with the producers. German and Dutch municipalities are responsible for the public

communication towards citizens. The PROs may contribute financially to such an activity.

Countries’ experience

Sweden has good experience with, for instance, study tours for pro-

ducers to sorting facilities. It provides very hands-on insight into the in-

fluential effect of design on recyclability.

4.3.10 Collaboration

Collaboration throughout the whole producer responsibility chain is important with regard to

control and optimization of it. A close collaboration between PROs and the municipalities is of

particular importance (with regard to collection of packaging waste) to assure transparency

regarding data, costs etc. Scheduled, reoccurring meetings between the parties are consid-

ered very useful, particularly the start-up phase of a producer responsibility scheme.

It is of further importance to clearly define the division of roles and responsibilities between the

municipalities and the producer responsibility scheme. This should be achieved through

agreements or by regulation or by a combined model

–

a so-called regulation based on

agreement. An regulation based on agreement establishes the regulatory framework for which

factors to agree upon, and it ensures a fairly equal negotiating position.

Assessment

Provided that the municipalities will be responsible for collecting packaging from the house-

holds in a future Danish producer responsibility scheme, collaboration throughout the chain

–

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

particularly between municipalities and producers (PROs)

–

should be encouraged. In the

connection, regulation based on agreement as a means to encouragement of collaboration

should be considered.

A number of Danish initiatives already exists with the aim of promoting eco-design, for in-

stance the Partnership for Green Public Procurement and the design manual of the Forum for

circular plastic packaging. Experience and knowledge gained in these fora may prove a source

of inspiration for the communication towards the packaging producers.

Experience from the neighbouring countries regarding communication and collaboration can

be summarised into the following attention points:

Attention points

Clarification on which actor communicates to which target group.

It can be further investigated if certain forms of communication used in

the neighbouring countries have proven more effective on the produc-

ers or selected groups of producers.

Experience and knowledge from Danish initiatives should be included.

The producer responsibility scheme should allow for enforcing a joint

chain responsibility with regard to communication and collaboration.

Miljø- og Fødevareministeriet / Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage - Opsamlingsrapport

MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage MOF, Alm.del - 2019-20 - Bilag 614: Undersøgelsen Udvidet nabotjek ifm. implementering af producentansvar for emballage

[Bagside Overskrift]

[Bagside Tekst]

Miljø- og Fødevareministeriet

Slotsholmsgade 12

1216 København K